摘 要：檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》的出臺(tái)在很大程度上提升了檢察建議的規(guī)范性，但在司法實(shí)踐中，檢察建議備案工作中仍存在“重制發(fā)、輕備案”思想，制而不備、備而不查現(xiàn)象，及必要性等驗(yàn)證機(jī)制相對(duì)缺乏問題。對(duì)于以上問題，可依托檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和AI智能審查工具，完善檢察建議備案制度，構(gòu)建文書備案強(qiáng)制校驗(yàn)機(jī)制，建立健全備案、存檔雙軌程序，消除監(jiān)管盲區(qū)，并通過構(gòu)建全流程質(zhì)量管控與跨周期效果評(píng)估相融合的驗(yàn)證體系，補(bǔ)齊必要性驗(yàn)證機(jī)制短板，高質(zhì)效辦理每一個(gè)檢察建議，從而更加充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，有效參與社會(huì)治理。

關(guān)鍵詞：檢察建議 備案 規(guī)范化

制發(fā)檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、彰顯檢察擔(dān)當(dāng)?shù)挠辛εe措。自2012 年《民事訴訟法》首次將檢察建議正式寫入法律以來，檢察建議制度的類型、性質(zhì)、功能等都有了新的變化和拓展，檢察建議逐漸演變成為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要制度，在助推社會(huì)治理方面發(fā)揮越來越重要的積極作用。最高檢制發(fā)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》） ，為規(guī)范開展檢察建議工作提供了更加明確的依據(jù)。通過規(guī)范檢察建議的運(yùn)行程序，向規(guī)范化要?jiǎng)傂裕菣z察建議剛性化的必要步驟。［1］實(shí)踐中，部分檢察院傾向于重點(diǎn)關(guān)注檢察建議的制發(fā)規(guī)范性，而忽略了備案規(guī)范化這一問題。檢察建議備案工作，即檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議后，依照程序報(bào)送上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案，由后者對(duì)檢察建議的必要性、合法性、規(guī)范性及說理性進(jìn)行審查，通過上級(jí)院的監(jiān)督管理保障檢察建議質(zhì)效，有效服務(wù)社會(huì)治理。檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)檢察建議履行法律監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)把備案當(dāng)作檢察建議工作的重要部分，實(shí)現(xiàn)從檢察建議的制發(fā)到備案全流程管理。

一、檢察建議備案規(guī)范化的重要性

（一）落實(shí)《工作規(guī)定》等規(guī)范性文件的工作要求

《工作規(guī)定》指出，發(fā)出的檢察建議書應(yīng)當(dāng)于5日內(nèi)報(bào)上一級(jí)人民檢察院對(duì)口業(yè)務(wù)部門和負(fù)責(zé)法律政策研究的部門備案，《檢察機(jī)關(guān)開展檢察建議工作有關(guān)問題的解答》（以下簡(jiǎn)稱《解答》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)檢察建議進(jìn)行備案和監(jiān)督管理的具體方式，指出上一級(jí)檢察院可以通過備案審查及時(shí)糾正檢察建議書可能出現(xiàn)的問題，保證檢察建議書的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。做好對(duì)檢察建議的備案工作，是落實(shí)規(guī)范性文件的必然要求。

（二）提升檢察建議質(zhì)效的有效方式

要實(shí)現(xiàn)檢察建議做到剛性、做成剛性，檢察建議的質(zhì)量是關(guān)鍵。上一級(jí)院對(duì)口業(yè)務(wù)部門和法律政策研究部門對(duì)檢察建議書進(jìn)行備案，確保檢察建議于法有據(jù)、說理充分并且確有必要，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，為檢察建議多上一道保險(xiǎn)。而且通過向上一級(jí)檢察院備案可在一定轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察建議的統(tǒng)一管理，有利于從更高層次對(duì)檢察建議對(duì)比評(píng)估，找出并分析解決問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。向上一級(jí)檢察院備案，一方面是接受上級(jí)監(jiān)督，保證制發(fā)檢察建議的檢察院對(duì)文書質(zhì)量給予更高重視程度；另一方面在堅(jiān)持層級(jí)對(duì)應(yīng)制發(fā)檢察建議的原則下，通過備案得到上級(jí)院的關(guān)注和支持，更有利于督促落實(shí)、跟進(jìn)監(jiān)督。

（三）推進(jìn)檢察一體化的重要舉措

近年檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中，十分強(qiáng)調(diào)全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，檢察一體化應(yīng)當(dāng)反映在檢察工作的方方面面。落實(shí)對(duì)下級(jí)檢察院發(fā)出的檢察建議備案審查，是推進(jìn)縱向一體化的具體表現(xiàn)，通過高質(zhì)量備案，有助于整合上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督合力，最大化利用檢察資源，拓展檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理的深度和廣度。各地區(qū)基層檢察院所在區(qū)域位置、發(fā)展情況和辦理案件類型不同，看問題、辦理檢察建議的視角也不同，可能更傾向于就個(gè)案制發(fā)檢察建議，難以發(fā)現(xiàn)一定轄區(qū)范圍內(nèi)的共性問題，由上一級(jí)檢察院統(tǒng)一對(duì)下級(jí)院所有檢察建議備案，可以實(shí)現(xiàn)信息共享，及時(shí)總結(jié)歸納，加強(qiáng)整體優(yōu)勢(shì)、最大程度發(fā)揮監(jiān)督效應(yīng)。因此要重視檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的配合協(xié)調(diào)，做好檢察建議備案工作。

二、檢察建議備案工作存在的問題

（一） “重制發(fā)、輕備案”思想依然突出

部分檢察干警對(duì)檢察建議備案工作的思想認(rèn)識(shí)還不深刻，重視程度不夠，對(duì)辦理檢察建議的規(guī)范性文件不了解，對(duì)檢察建議“一發(fā)了之”，把主要精力放在檢察建議書的撰寫和發(fā)出程序上，不重視備案工作，錯(cuò)誤認(rèn)為建議已經(jīng)發(fā)出去，備案與否不會(huì)影響檢察建議工作開展，遂產(chǎn)生“多一事不如少一事”的惰性思想，忽略備案程序。還有部分檢察干警存在畏難情緒，出于完成任務(wù)的目的制發(fā)檢察建議，對(duì)自己制作的檢察建議文書質(zhì)量不自信，存在規(guī)避監(jiān)管的想法，不愿意報(bào)送上級(jí)相關(guān)部門備案。少數(shù)干警大局意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與市域治理的認(rèn)識(shí)不到位，檢察一體化的意識(shí)不夠，認(rèn)為制發(fā)社會(huì)治理檢察建議也只是各自業(yè)務(wù)條線的工作，與法律政策研究部門關(guān)系不大，未按規(guī)定向上一級(jí)院的法律政策研究部門備案。

（二）“制而不備”現(xiàn)象較為明顯

1. 未按規(guī)定時(shí)間備案。檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng) 2.0 版上線以來，對(duì)案卡規(guī)范化填錄要求提高，但是個(gè)別基層院、個(gè)別部門備案不及時(shí)的情況仍然存在。根據(jù)《工作規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)于檢察建議文書發(fā)出5日內(nèi)備案。有的基層院或部門于被建議單位回復(fù)后，在檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上傳回復(fù)函或結(jié)案時(shí)一并備案；有的基層院或部門則是“投機(jī)取巧”，每月或每季度定期一次性備案數(shù)個(gè)檢察建議，而非“一建議一備案”；還有極少數(shù)制發(fā)部門經(jīng)多次提醒才備案。

2. 備案主體、備案對(duì)象錯(cuò)位。盡管《解答》中已經(jīng)明確，社會(huì)治理檢察建議報(bào)送上一級(jí)檢察院法律政策研究部門備案，其他類型檢察建議報(bào)送上一級(jí)檢察院對(duì)口業(yè)務(wù)部門備案，實(shí)踐中仍比較混亂。如，有的基層院把所有檢察建議都向上一級(jí)院法律政策研究部門備案；有的基層院把社會(huì)治理檢察建議報(bào)送上一級(jí)院法律政策研究部門備案的同時(shí)，一并報(bào)送制發(fā)部門的上一級(jí)院對(duì)口業(yè)務(wù)部門備案，上一級(jí)檢察院因此收到重復(fù)備案。

3. 備案方式不一。由于檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)更新迭代，有的基層院已經(jīng)開始使用2.0系統(tǒng)、有的基層院還在使用1.5系統(tǒng)，兩個(gè)系統(tǒng)不通用也導(dǎo)致了基層院報(bào)送數(shù)據(jù)與檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)抓取數(shù)據(jù)不一致。同時(shí)，還有的基層院仍然通過內(nèi)網(wǎng)郵箱進(jìn)行備案；個(gè)別基層院和部門則是通過紙質(zhì)文書進(jìn)行線下備案。多種不同方式的備案造成管理混亂，既容易發(fā)生遺漏，也會(huì)使上級(jí)院對(duì)檢察建議統(tǒng)計(jì)分析的工作難度增大，工作效率降低。如上一級(jí)院發(fā)現(xiàn)問題需要反饋時(shí)，如果通過檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)移送，則可以直接反饋意見；如果通過紙質(zhì)文書備案，則較難迅速定位發(fā)出檢察建議的干警并進(jìn)行溝通，導(dǎo)致信息交流不暢。與此同時(shí)，檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中的案卡設(shè)置、填錄和數(shù)據(jù)抓取，未能完全與《工作規(guī)定》等規(guī)范性文件相匹配。如檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中自動(dòng)生成的檢察建議書的文號(hào)，與《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》中規(guī)定的文書文號(hào)并非完全對(duì)應(yīng)，且未發(fā)出的檢察建議也會(huì)占用文號(hào)，造成發(fā)出的檢察建議非連續(xù)編號(hào)。制度設(shè)計(jì)和規(guī)范運(yùn)行的脫節(jié)，使檢察建議管理缺乏整體性和協(xié)同性，造成檢察建議形式和內(nèi)容管理的疏漏。［2］

（三）“備而不查”情況仍然存在

根據(jù)《解答》，下級(jí)檢察院報(bào)送檢察建議備案后，要求上一級(jí)檢察院做好審查工作，由此上一級(jí)院可以全面掌握轄區(qū)的檢察建議工作情況并開展指導(dǎo)。而除了下級(jí)檢察院存在懈怠拖延心理晚報(bào)、不報(bào)備案文書材料，也有上級(jí)檢察院“備而不查”，對(duì)移送備案的檢察建議書只接收存檔，沒有對(duì)檢察建議書的必要性、合法性、規(guī)范性及說理性等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。一方面，由于檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)置較為簡(jiǎn)單，對(duì)于接收備案的檢察建議，審查部門甚至無需點(diǎn)開檢察建議書，可以直接選擇“無意見”然后結(jié)案。另一方面，目前雖然規(guī)定了制發(fā)的檢察建議書確有不當(dāng)?shù)模弦患?jí)檢察院可以指令變更或撤回，實(shí)踐中這一規(guī)定適用極少。一是發(fā)出具有明顯不當(dāng)、存在重大問題的檢察建議書的情況確實(shí)較少；二是事關(guān)檢察建議權(quán)威性，上一級(jí)檢察院變更或撤回檢察建議比較慎重；三是由于未按期備案，被建議單位可能已經(jīng)回復(fù)，沒有變更或撤回的必要。

需要說明的是，雖有文件指出發(fā)現(xiàn)檢察建議書存在瑕疵的，可以向下級(jí)檢察院提出意見，督促注意避免出現(xiàn)類似問題。但缺乏相應(yīng)制度保障，上一級(jí)檢察院提出的審查意見得不到落實(shí)，久而久之審查工作流于形式，也會(huì)削弱審查部門的工作積極性。

（四）必要性等驗(yàn)證機(jī)制相對(duì)缺乏

現(xiàn)有的規(guī)范性文件只要求將檢察建議書報(bào)送備案，但僅備案檢察建議書，不備案調(diào)查報(bào)告、被建議單位回復(fù)函等相關(guān)材料，制約了備案效果最大化。

1. 檢察建議書的描述會(huì)影響上一級(jí)檢察院的判斷，僅看檢察建議書本身，上一級(jí)檢察院審查時(shí)難以全面準(zhǔn)確地判斷該檢察建議是否具有制發(fā)必要性。如有的檢察建議書寫得十分簡(jiǎn)單，對(duì)被建議單位存在的問題三言兩語一筆帶過，上一級(jí)院或許會(huì)覺得沒有制發(fā)必要性；又如搶發(fā)檢察建議現(xiàn)象，即被建議單位已經(jīng)開始履職整改，檢察機(jī)關(guān)仍發(fā)出檢察建議，上一級(jí)院只看檢察建議書，不了解被建議單位現(xiàn)狀，或許會(huì)贊同制發(fā)檢察建議。

2. 上一級(jí)檢察院對(duì)檢察建議的評(píng)價(jià)得不到實(shí)踐驗(yàn)證的反饋。雖然上級(jí)檢察院也會(huì)周期性地統(tǒng)計(jì)檢察建議的回復(fù)率、采納率，但備案工作和統(tǒng)計(jì)工作在制度規(guī)定上是割裂開的，實(shí)踐中也是由不同的部門分別負(fù)責(zé)備案審查和統(tǒng)計(jì)。上一級(jí)檢察院對(duì)檢察建議書的備案是單向進(jìn)行的，通俗地說，上一級(jí)院可能會(huì)對(duì)一個(gè)論證充分、邏輯自洽的檢察建議評(píng)價(jià)為富有說理性，但由于專業(yè)性差異，被建議單位回復(fù)函提出合理異議，現(xiàn)行備案程序中上一級(jí)院不掌握該回復(fù)函情況，不能保證避免類似情況再現(xiàn)。還有甚者，發(fā)出檢察建議的部門與被建議單位達(dá)成共識(shí)，對(duì)未按照建議內(nèi)容落實(shí)整改的情況視作已回復(fù)整改，上報(bào)回復(fù)率、采納率為100%。此類情況下，不僅檢察建議的實(shí)際效果打了折扣，也會(huì)對(duì)檢察建議的權(quán)威性產(chǎn)生影響。但如果只對(duì)檢察建議書備案，上一級(jí)檢察院無法知曉具體情形。

三、檢察建議備案規(guī)范化的完善

（一）破解“重制發(fā)、輕備案”思想困境

“重制發(fā)、輕備案”的實(shí)踐困境，既反映了思想認(rèn)識(shí)不足，更暴露出傳統(tǒng)監(jiān)管模式的制度性缺陷。除了通過教育培訓(xùn)提高思想認(rèn)識(shí)外，還應(yīng)強(qiáng)化制度約束完善權(quán)責(zé)明晰的備案制度，構(gòu)建文書備案強(qiáng)制校驗(yàn)機(jī)制。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，明確三級(jí)責(zé)任主體職責(zé)。檢察官作為直接責(zé)任人，應(yīng)在檢察建議簽發(fā)后5日內(nèi)完成檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)備案；逾期后系統(tǒng)自動(dòng)向檢察官及其部門負(fù)責(zé)人推送督辦信息并納入個(gè)人司法檔案。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人承擔(dān)管理責(zé)任，對(duì)于逾期未備案的檢察建議進(jìn)行督辦。案件管理部門履行統(tǒng)籌監(jiān)管職能，從備案及時(shí)率（衡量程序規(guī)范性）、備案完整率（評(píng)價(jià)材料齊備性）、備案準(zhǔn)確率（考察分送合規(guī)性）三個(gè)方面評(píng)價(jià)備案情況，通過量化評(píng)估提升監(jiān)管效能。同時(shí)，構(gòu)建智能化的備案強(qiáng)制校驗(yàn)機(jī)制。依托檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng) 2.0 平臺(tái)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，設(shè)置“制發(fā)—備案—結(jié)案”全流程智能校驗(yàn)?zāi)K，實(shí)時(shí)比對(duì)在辦建議書與備案數(shù)據(jù)庫的匹配度，對(duì)未完成備案程序的案件自動(dòng)觸發(fā)流程阻斷機(jī)制，禁止承辦人進(jìn)行結(jié)案操作。通過剛性技術(shù)既有效防范程序疏漏，又借助電子留痕技術(shù)實(shí)現(xiàn)責(zé)任可溯化管理。

（二）根治“制而不備”程序失范

可建立健全標(biāo)準(zhǔn)化雙軌（備案+存檔）程序，解決傳統(tǒng)備案程序存在流程離散化與監(jiān)管碎片化缺陷。一方面，通過強(qiáng)化數(shù)字檢察建設(shè)，實(shí)現(xiàn)承辦檢察官在檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng) 2.0 上傳帶有電子簽章的 PDF 版本文書后，系統(tǒng)自動(dòng)調(diào)用哈希算法生成文書數(shù)字指紋，并基于區(qū)塊鏈技術(shù)將備案時(shí)間、文書特征值等信息寫入分布式賬本，形成不可篡改的《電子備案憑證》，解決備案時(shí)效爭(zhēng)議；另一方面，在歸檔紙質(zhì)材料時(shí)，要求文書和《電子備案憑證》齊全，形成工作閉環(huán)。未來隨著深度學(xué)習(xí)能力的 AI 技術(shù)的成熟和應(yīng)用，針對(duì)備案路徑錯(cuò)位問題，還可在檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中部署具備智能分類模塊，實(shí)行類型、層級(jí)、部門自動(dòng)分送。檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)根據(jù)預(yù)設(shè)規(guī)則自動(dòng)執(zhí)行分送動(dòng)作，將社會(huì)治理檢察建議推送至上一級(jí)院法律政策研究部門，其他類型檢察建議推送至上一級(jí)院對(duì)口業(yè)務(wù)部門，重大事項(xiàng)同步抄送檢察長(zhǎng)辦公室。這也形成“規(guī)則—數(shù)據(jù)—決策”的閉環(huán)反饋系統(tǒng)，從而有效破解“多頭備案、漏備錯(cuò)備”等程序失范問題。

（三）消除“備而不查”監(jiān)管盲區(qū)

“備而不查”現(xiàn)象折射出傳統(tǒng)備案制度中形式化傾向與實(shí)質(zhì)監(jiān)管缺位的結(jié)構(gòu)性矛盾，有必要加強(qiáng)智能審查工具與專業(yè)判斷機(jī)制的協(xié)同互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)備案從程序合規(guī)向質(zhì)效并重的范式轉(zhuǎn)型。在程序上，構(gòu)建遞進(jìn)式“三階審查”。智能形式審查，由檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)自動(dòng)檢驗(yàn)文號(hào)規(guī)范性、法律條款引證、格式要素完整性等形式問題，實(shí)現(xiàn)文書的格式審查全覆蓋。專業(yè)實(shí)質(zhì)審查，由對(duì)口業(yè)務(wù)部門圍繞必要性、合法性、規(guī)范性及說理性等方面予以審查，重點(diǎn)關(guān)注制發(fā)對(duì)象、建議舉措、說理程度，提升檢察建議的質(zhì)效。定期質(zhì)量評(píng)查，由案件質(zhì)量評(píng)查主體從政治效果、法律效果、社會(huì)效果三個(gè)維度進(jìn)行量化評(píng)分。在結(jié)果上，實(shí)行瑕疵文書分級(jí)矯正。形式瑕疵矯正，對(duì)文號(hào)錯(cuò)誤、格式錯(cuò)位等技術(shù)性瑕疵，檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)自動(dòng)生成《補(bǔ)正通知書》。實(shí)質(zhì)瑕疵處置，對(duì)說理不充分、法律適用錯(cuò)誤等中觀瑕疵，由法律政策研究部門制作《瑕疵修正意見書》并反饋檢察官。重大瑕疵糾錯(cuò)，對(duì)超越職權(quán)、違反法律保留原則等重大瑕疵，經(jīng)檢察委員會(huì)多數(shù)決定后，依據(jù)《工作規(guī)定》第22條啟動(dòng)撤回程序。

（四）補(bǔ)齊必要性驗(yàn)證機(jī)制短板

構(gòu)建全流程質(zhì)量管控與跨周期效果評(píng)估相融合的驗(yàn)證體系，解決檢察建議制度中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與效果追蹤機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷。建立“證據(jù)—建議—反饋”三位一體的備案制度，依據(jù)《工作規(guī)定》第 21 條關(guān)于備案的規(guī)定，要求調(diào)查報(bào)告書、檢察建議和被建議單位復(fù)函均須備案，復(fù)函從收到之日起5日內(nèi)備案。上一級(jí)檢察院收到后，應(yīng)及時(shí)結(jié)合評(píng)估報(bào)告等文書資料對(duì)檢察建議的質(zhì)量進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，以此加強(qiáng)對(duì)檢察建議 的追蹤監(jiān)管，掌握轄區(qū)內(nèi)檢察建議工作情況。借助外力共同推動(dòng)備案效果最大化。一是可以結(jié)合司法實(shí)踐進(jìn)一步強(qiáng)化抄送制度，細(xì)化抄送備案的范圍和方式。社會(huì)治理檢察建議可向所在地人大常委會(huì)備案，接受人大常委會(huì)的審查，主動(dòng)爭(zhēng)取人大支持。二是探索實(shí)行互評(píng)機(jī)制，征集被建議單位、相關(guān)單位意見，邀請(qǐng)?jiān)谄浠貜?fù)檢察建議時(shí)評(píng)價(jià)該項(xiàng)工作，從多角度多方位對(duì)檢察建議進(jìn)行審查，拓寬審查面。三是探索公開發(fā)布檢察建議，拓寬檢察文書公開范圍，把不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或其他不宜公開的檢察建議書面對(duì)社會(huì)公眾公開發(fā)布，搭建檢務(wù)公開平臺(tái)，吸納融合群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等方式，共同形成更強(qiáng)力度的審查合力。另外，還可以課題、專項(xiàng)調(diào)研等方式，細(xì)致審視檢察建議對(duì)地方立法和社會(huì)治理的影響。