摘 要：近年來(lái)認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴案件提出檢察意見(jiàn)比例日益增高。實(shí)踐辦案發(fā)現(xiàn)，認(rèn)罪認(rèn)罰后行刑反向銜接的適用存在認(rèn)罰效果能否延伸至反向銜接不明、刑事與行政處罰倒掛、被不起訴人不認(rèn)罰后續(xù)處理不清等問(wèn)題。為進(jìn)一步厘清認(rèn)罪認(rèn)罰后行刑反向銜接適用邏輯，應(yīng)增強(qiáng)法律供給，明晰認(rèn)罰的刑事獨(dú)立屬性，立足檢察監(jiān)督屬性推動(dòng)解決“行政-刑事”法律規(guī)范沖突，增強(qiáng)行刑信息互通，激活撤銷不起訴威懾作用。

關(guān)鍵詞：行刑反向銜接 認(rèn)罪認(rèn)罰 不起訴

2019年“兩高三部”《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中提出，“逐步擴(kuò)大相對(duì)不起訴在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中的適用”。過(guò)去五年，全國(guó)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度審結(jié)案件808.6萬(wàn)余人，適用率為81.4%。［1］最高檢發(fā)布兩批共10件行刑反向銜接典型案例，有4例被不起訴人認(rèn)罪認(rèn)罰，占比不低，然而4個(gè)案例對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的評(píng)價(jià)并不統(tǒng)一。本文擬聚焦于適用認(rèn)罪認(rèn)罰后行刑反向銜接的現(xiàn)實(shí)困境，通過(guò)厘清適用邏輯以尋求破解之策。

一、認(rèn)罪認(rèn)罰后行刑反向銜接適用的實(shí)踐難題

（一）認(rèn)罰效果能否延伸至反向銜接階段不明

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬后不起訴是刑事責(zé)任非常特殊的實(shí)現(xiàn)方式，是在確認(rèn)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上對(duì)被追訴人的寬宥處理。［2］認(rèn)罪認(rèn)罰作為相對(duì)不起訴的重要裁量因素之一，對(duì)案件的處理結(jié)果有著舉足輕重影響。但認(rèn)罰效果是否延伸至行刑反向銜接階段，目前尚無(wú)統(tǒng)一定論。

從法律規(guī)定來(lái)看，《刑事訴訟法》第15條規(guī)定，認(rèn)罪認(rèn)罰的認(rèn)罰指“愿意接受處罰”；《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)認(rèn)罰定義為“真誠(chéng)悔罪，愿意接受處罰”，均未明確“罰”是否包含行政處罰。學(xué)理上對(duì)此亦爭(zhēng)論不一。有意見(jiàn)認(rèn)為認(rèn)罰應(yīng)從刑罰角度進(jìn)行狹義理解，即自愿接受所認(rèn)之罪在實(shí)體法上所帶來(lái)的刑罰后果。［3］還有意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)廣義解釋“罰”，即主要指刑罰處罰，但也包括刑事處罰以外的處罰措施。［4］更有學(xué)者認(rèn)為，罰的概念應(yīng)當(dāng)更廣泛，涵蓋對(duì)被害人退贓、退賠等［5］。從司法實(shí)踐來(lái)看，最高檢發(fā)布“邱某涉嫌盜竊罪相對(duì)不起訴行刑反向銜接案”，針對(duì)邱某在刑事階段有自首、認(rèn)罪認(rèn)罰，退賠被害人并取得諒解等情節(jié)，檢察機(jī)關(guān)提出檢察意見(jiàn)時(shí)，認(rèn)為應(yīng)“減輕處罰”。然檢察機(jī)關(guān)在另3例涉認(rèn)罪認(rèn)罰反向銜接典型案例中未提出建議從輕或減輕行政處罰的意見(jiàn)。在《刑事訴訟法》《指導(dǎo)意見(jiàn)》均尚未明確認(rèn)罰內(nèi)涵情況下，認(rèn)罰效果能否延伸至反向銜接階段，有待探究。

（二）刑事與行政處罰階段中“罰”的界定不一

行政處罰與刑事處罰同屬公法責(zé)任，在責(zé)任嚴(yán)厲程度上呈現(xiàn)出差序遞進(jìn)式關(guān)系。行政處罰與刑事處罰責(zé)任嚴(yán)厲程度的遞進(jìn)性符合行刑反向銜接責(zé)任承擔(dān)的理想狀態(tài)——因認(rèn)罪認(rèn)罰等原因?qū)π袨槿俗鞒霾黄鹪V決定，其在行政處罰上或會(huì)重于一般的違法行為，但應(yīng)輕于刑事處罰。行政機(jī)關(guān)根據(jù)被不起訴人的違法行為性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度課以相當(dāng)?shù)男姓幜P，既是刑法罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的體現(xiàn)，亦是行政處罰過(guò)罰相當(dāng)原則的應(yīng)有之義，也符合行為人認(rèn)罪認(rèn)罰時(shí)的心理預(yù)期。

然在部分行刑反向銜接案件中，被不起訴人被免予的刑事處罰與將要接受的行政處罰存在巨大差異，行政處罰力度反而高于刑事處罰，使被不起訴人陷入“行不如刑”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，較為集中反映在破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)域。如生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的化妝品，銷售有毒有害食品等違法行為，行政罰款金額極可能高于刑事罰金，不符合行政處罰與刑罰處罰力度遞進(jìn)關(guān)系。誠(chéng)然，若僅對(duì)罰金與罰款金額作比較，不足以完全反映該問(wèn)題，畢竟二者存在本質(zhì)差異，是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的不同負(fù)面評(píng)價(jià)。但對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪，特別是單位犯罪，罰款金額多少直接影響企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)。刑事與行政處罰之“罰”的巨大差異或使社會(huì)公眾對(duì)處罰評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生疑惑，也使得部分行為人認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴后，拒絕接受行政處罰的情況頻發(fā)。

（三）行刑反向銜接后“不認(rèn)罰”的處置不清

檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段，根據(jù)行為人的人身危險(xiǎn)性、犯罪情節(jié)嚴(yán)重性、認(rèn)罪認(rèn)罰情況等因素進(jìn)行綜合判斷，審慎決定是否對(duì)行為人提起公訴。［6］認(rèn)罪認(rèn)罰作為重要的考量因素影響著檢察機(jī)關(guān)在罰與不罰、如何處罰的裁量判斷。經(jīng)行刑反向銜接后，案件進(jìn)入行政處罰階段。囿于行政強(qiáng)制手段有限，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、處罰告知等環(huán)節(jié)往往需要被不起訴人的配合。然已認(rèn)罪認(rèn)罰的被不起訴人在收到不起訴決定后以為“案結(jié)事了”，抱著投機(jī)心理，通過(guò)多種方式逃避后續(xù)可能受到的行政處罰，致使行政機(jī)關(guān)處罰履職難以實(shí)現(xiàn)。

被不起訴人在行政處罰階段“不認(rèn)罰”，是對(duì)行政執(zhí)法權(quán)威的挑戰(zhàn)，但后續(xù)如何處理尚無(wú)統(tǒng)一解答。面對(duì)此情況，行政機(jī)關(guān)因被不起訴人的積極逃避或消極不配合行為致使行政處罰陷入僵局，檢察機(jī)關(guān)因已作出刑事不起訴決定對(duì)被不起訴人常無(wú)可奈何。

二、認(rèn)罪認(rèn)罰后行刑反向銜接適用難題的成因分析

（一）認(rèn)罰效果延伸至反向銜接階段的法理基礎(chǔ)欠缺

不明確的認(rèn)罰內(nèi)涵導(dǎo)致認(rèn)罰效果延伸至反向銜接階段的評(píng)價(jià)不統(tǒng)一，造成司法實(shí)踐中檢察意見(jiàn)的分歧。法律雖未明確界定“認(rèn)罰”為接受“刑事處罰”，但從“法無(wú)明文規(guī)定不為罪，法無(wú)明文規(guī)定不處罰”刑法基本理念來(lái)看，作為源自《刑事訴訟法》的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，應(yīng)堅(jiān)持認(rèn)罰的刑事獨(dú)立屬性，即“罰”僅限于刑事處罰。從《治安管理處罰法（修訂草案）》（2024年二次審議稿）也可以一窺認(rèn)罪認(rèn)罰的刑事獨(dú)立屬性。該草案第21條新增“認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰從寬”條款，旨在將刑事領(lǐng)域“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度移植至行政處罰領(lǐng)域，以節(jié)約行政資源，提高行政執(zhí)法效率。有學(xué)者認(rèn)為鑒于法律部門(mén)分殊，兩者理論基礎(chǔ)應(yīng)分別建構(gòu)。［7］既然“認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰從寬”的“罰”為行政處罰，那么認(rèn)罪認(rèn)罰的刑事獨(dú)立屬性所推論出認(rèn)“罰”涵射范圍必然是刑事處罰，而非行政處罰。司法實(shí)踐對(duì)“認(rèn)罰”亦嚴(yán)格界定為刑事處罰。如最高檢發(fā)布的“上海某保潔服務(wù)有限公司涉嫌虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票罪相對(duì)不起訴行刑反向銜接案”中，檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰告知階段同時(shí)要求被不起訴人一并簽署《不起訴后移送行政機(jī)關(guān)處理告知書(shū)》，以確保違法行為人認(rèn)罪認(rèn)罰同時(shí)亦認(rèn)“行政處罰”。

（二）“行政-刑事”分立制下的處罰模式

國(guó)外關(guān)于行刑銜接有不同的模式，德國(guó)采取“行刑一體化”運(yùn)行模式，檢察官主導(dǎo)行刑一體化的運(yùn)行模式［8］，可防止對(duì)同一違法行為多次處罰。奧地利采用“行刑分立”的并罰主義，刑罰與行政處罰分開(kāi)處罰。奧地利并未嚴(yán)格遵循“一事不再罰”原則，是因在其立法理論基礎(chǔ)中，行政責(zé)任與刑事責(zé)任分屬不同性質(zhì)，行政處罰和刑事處罰是對(duì)不同性質(zhì)違法行為的懲戒，故可并行不悖。［9］

不同于德國(guó)“行刑一體化”和奧地利“行刑完全分立”運(yùn)行模式，我國(guó)采取“行政-刑事”分立制的處罰模式，即對(duì)同一違法行為可以作出行政處罰和刑事處罰兩類處罰，但刑事優(yōu)先評(píng)價(jià)，即同一違法行為先由刑法進(jìn)行評(píng)價(jià)，繼而由行政法評(píng)價(jià)，存在評(píng)價(jià)的降格處理。但我國(guó)行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)分立，各自負(fù)責(zé)的部門(mén)都有決策權(quán)，對(duì)銜接問(wèn)題常難以達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。［10］這導(dǎo)致不同規(guī)范內(nèi)容重疊或沖突，出現(xiàn)對(duì)同一違法行為“行政-刑事”評(píng)價(jià)不一問(wèn)題。

（三）撤銷刑事不起訴的動(dòng)力不足

認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書(shū)可看作違法行為人與檢察機(jī)關(guān)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上，簽署關(guān)于所涉罪名及可能承擔(dān)法律后果的契約。根據(jù)契約精神，控辯雙方均應(yīng)受協(xié)議內(nèi)容約束，有義務(wù)配合推動(dòng)協(xié)議履行。［11］這本是認(rèn)罪認(rèn)罰理想狀態(tài)，但不乏出現(xiàn)背離“契約精神”情況。《指導(dǎo)意見(jiàn)》第51條和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟規(guī)則》）第278條均規(guī)定，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，人民檢察院作出不起訴決定后，犯罪嫌疑人反悔的，人民檢察院應(yīng)審查區(qū)分情形分別處理。然被不起訴人在行政處罰階段反悔，對(duì)刑事階段“認(rèn)罪認(rèn)罰”供述不予承認(rèn)，此時(shí)是否可視為被不起訴人對(duì)“認(rèn)罪認(rèn)罰反悔”尚無(wú)統(tǒng)一定論。檢察機(jī)關(guān)能否以此撤銷不起訴決定缺乏法律依據(jù)。

撤銷程序的繁瑣在一定程度上也抑制檢察官啟動(dòng)撤銷不起訴程序的意愿?！缎淌略V訟規(guī)則》規(guī)定不起訴案件須經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。實(shí)踐中要作出不起訴決定須經(jīng)過(guò)諸多環(huán)節(jié)，如召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)、檢察官聯(lián)席會(huì)議討論，再經(jīng)分管副檢察長(zhǎng)決定。不起訴決定需要檢察官經(jīng)層層匯報(bào)、諸多手續(xù)后方能作出。《刑事訴訟規(guī)則》未規(guī)定撤銷不起訴流程。但相應(yīng)地，撤銷刑事不起訴決定至少也應(yīng)經(jīng)分管副檢察長(zhǎng)，甚至要報(bào)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。上述因素的疊加降低檢察官適用撤銷刑事不起訴決定的意愿，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)以在行政處罰階段反悔為理由而撤銷相對(duì)不起訴決定的情況畸少。

三、認(rèn)罪認(rèn)罰后行刑反向銜接適用的完善思路

（一）加強(qiáng)法律供給以明晰“罰”的概念

行刑反向銜接是刑事司法部門(mén)與行政部門(mén)間協(xié)作，也是刑事訴訟程序與行政處罰程序程序間銜接，又是刑事訴訟案件與行政處罰案件的轉(zhuǎn)換。［12］面對(duì)與日劇增的輕微刑事案件，加強(qiáng)法律供給，明晰認(rèn)罪認(rèn)罰中“罰”的概念，以解決司法實(shí)務(wù)中對(duì)認(rèn)罰效果的困惑就尤為必要。一方面，應(yīng)從刑法謙抑性原則出發(fā)，加強(qiáng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的法律供給，進(jìn)一步明確認(rèn)罪認(rèn)罰的刑事獨(dú)立屬性，明晰認(rèn)罰中的處罰為刑事處罰，以解決司法實(shí)踐中對(duì)“認(rèn)罰”效果延伸至行刑反向銜接階段的混淆問(wèn)題。另一方面，應(yīng)從行政處罰法的整體體系考慮，引入認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰從寬制度，由檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段向違法行為人告知認(rèn)罪認(rèn)罰可能導(dǎo)致的后果及不起訴后可能受到的行政處罰，讓違法行為人有充分的心理預(yù)期，既“認(rèn)罪認(rèn)罰”，又“認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰”，以確保刑事訴訟程序與行政處罰程序的有效銜接，實(shí)現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰與認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰在行刑反向銜接階段的對(duì)接，充分兌現(xiàn)行政領(lǐng)域的寬嚴(yán)相濟(jì)政策。

（二）推動(dòng)解決“行政-刑事”法律規(guī)范沖突

《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定，人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)保障法律正確實(shí)施。統(tǒng)一正確的法律實(shí)施應(yīng)包括不同法規(guī)范的銜接運(yùn)用?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第97條亦規(guī)定檢察機(jī)關(guān)審查建議權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行刑反向銜接進(jìn)行檢察監(jiān)督是其承擔(dān)法律監(jiān)督職能應(yīng)然范疇。對(duì)行刑反向銜接凸顯的“行政-刑事”規(guī)范分立造成法律法規(guī)銜接不暢的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)守檢察監(jiān)督法律屬性，在履職中秉持法律統(tǒng)一適用理念。隨著制定法數(shù)量急劇膨脹、法律淵源日趨多元，法律體系持續(xù)遭遇現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，行政、刑事法律規(guī)范沖突在行刑反向銜接階段體現(xiàn)得尤為明顯。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從推動(dòng)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的角度，及時(shí)排查梳理與上位法相沖突的規(guī)范性文件［13］，形成相關(guān)工作情況進(jìn)行匯報(bào)，掃清行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)踐障礙，推動(dòng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接更高位階的法律法規(guī)出臺(tái)。在個(gè)案辦理中，應(yīng)結(jié)合案件實(shí)際情況進(jìn)行綜合研判，結(jié)合案情提出適用行政處罰法律依據(jù)、裁量標(biāo)準(zhǔn)等檢察意見(jiàn)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)作出合理的行政處罰決定，逐步完善反向銜接案件移送行政機(jī)關(guān)處罰標(biāo)準(zhǔn)。

（三）激活撤銷不起訴的威懾作用

檢察意見(jiàn)具有銜接刑事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范的作用，系法律監(jiān)督在法規(guī)范銜接等應(yīng)然層面的屬性體現(xiàn)。［14］被不起訴人在刑事階段認(rèn)罪認(rèn)罰，檢察機(jī)關(guān)提出檢察意見(jiàn)后，其在行政處罰階段又反悔，不僅浪費(fèi)執(zhí)法資源，增加執(zhí)法成本，更表明其非發(fā)自內(nèi)心尊重國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)。倘若任由此發(fā)生，將會(huì)對(duì)社會(huì)法治造成極大的負(fù)面影響。

行刑反向銜接性質(zhì)和目標(biāo)是對(duì)被免予刑罰的被不起訴人給予非刑罰化的處罰措施，其實(shí)質(zhì)是刑事責(zé)任的承擔(dān)方式，是刑事制裁多元化體系中一部分，只是該刑事責(zé)任實(shí)現(xiàn)需行政機(jī)關(guān)配合。［15］因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)行政機(jī)關(guān)處罰情況，增強(qiáng)行刑信息互通，避免出現(xiàn)檢察意見(jiàn)一移了之的情況，協(xié)力提升行刑銜接效能。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)案件后續(xù)行政處罰情況，依法適用《刑事訴訟規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定來(lái)決定是否撤銷原不起訴決定，進(jìn)而決定是否對(duì)違法行為人提起公訴，追究其刑罰責(zé)任。值得注意的是，是否撤銷相對(duì)不起訴是刑事檢察業(yè)務(wù)，由刑事檢察部門(mén)審查決定，行政檢察部門(mén)應(yīng)只起到信息傳導(dǎo)作用。［16］在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)堅(jiān)持一體履職、綜合履職，增強(qiáng)法律監(jiān)督合力，貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)檢察官真正敢用、善用撤銷不起訴權(quán)，提升法律監(jiān)督的質(zhì)效。