鄉(xiāng)村治理中的清單制，是指在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，將基層管理服務(wù)事項(xiàng)以及農(nóng)民群眾關(guān)心關(guān)注的事務(wù)細(xì)化為清單，編制操作流程，明確辦理要求，建立監(jiān)督評價機(jī)制，形成制度化、規(guī)范化的鄉(xiāng)村治理方式。自2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局發(fā)布《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用清單制有關(guān)工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2021〕4號）以來，清單制受政策驅(qū)動在各地廣泛運(yùn)用，對加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用。江蘇作為農(nóng)業(yè)強(qiáng)省，不僅農(nóng)業(yè)發(fā)展水平高，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化包括清單制的運(yùn)用也走在前列，根據(jù)《江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、江蘇省鄉(xiāng)村振興局關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用“清單制”和三個“一張圖”典型方式的通知》（蘇農(nóng)經(jīng)〔2022〕2號），各地積極探索，大膽創(chuàng)新，涌現(xiàn)出諸如南京市江寧區(qū)的公共服務(wù)清單、蘇州市相城區(qū)的基層群眾自治組織依法履責(zé)清單、徐州市沛縣的公開事項(xiàng)清單等特色清單，均取得明顯成效。適時對清單制進(jìn)行梳理總結(jié)，利于完善江蘇鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系，以實(shí)際行動踐行習(xí)近平總書記賦予江蘇的光榮使命，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上走在前，高水平建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)省，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的新時代魚米之鄉(xiāng)。

一、江蘇鄉(xiāng)村治理清單制的現(xiàn)實(shí)圖景

2024年7月，經(jīng)過為期14天的現(xiàn)場調(diào)研與座談，我們對江蘇省內(nèi)17個村（社區(qū)）的清單制施行情況進(jìn)行了摸底，樣本的選擇重點(diǎn)考慮兩個因素：一是代表性，所選村（社區(qū)）均為當(dāng)?shù)赝菩星鍐沃频臉?biāo)桿；二是廣泛性，所選村（社區(qū)）在地域上均勻覆蓋蘇南（6個）、蘇中（5個）、蘇北（6個），在村莊特質(zhì)上囊括了城鎮(zhèn)化社區(qū)（5個）、城郊融合型村莊（8個）、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊（4個）三種類型。調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前江蘇各地的清單制形式各異，內(nèi)容有別，異質(zhì)性明顯。

組合清單成為主流且與城郊融合型村莊更具親和性。調(diào)研結(jié)果顯示，初始清單選擇組合清單（13個）的村（社區(qū)）遠(yuǎn)高于單一清單（4個），這也驗(yàn)證了當(dāng)下基層治理的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性在日益增強(qiáng)，單一清單在村（社區(qū)）秩序運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)上的規(guī)制作用相對有限，必須依賴于多張清單所匯聚的綜合治理合力。在地域分布上，對組合清單的選擇并無明顯差別，但在村（社區(qū)）分類中，城郊融合型村莊選擇組合清單的比例實(shí)現(xiàn)了100%全覆蓋，高于其他兩類村（社區(qū)）。這種親和性主要源于村莊治理系統(tǒng)的應(yīng)激反應(yīng)，即城市與鄉(xiāng)村兩種社會形態(tài)在村域中的劇烈碰撞導(dǎo)致村級公共事務(wù)井噴，村莊治理的復(fù)雜性、敏感性和脆弱性隨之大幅上升，必須依賴組合清單重新厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，更新服務(wù)場景，平衡多方利益，這種兼具技術(shù)治理與系統(tǒng)集成的特質(zhì)，在帶有試驗(yàn)田性質(zhì)的城郊融合型村莊極易成為基層政權(quán)的優(yōu)先選擇。

清單設(shè)計(jì)導(dǎo)向不一且運(yùn)行路徑迥異。清單制的興起固然是鄉(xiāng)村治理場域內(nèi)外合力的產(chǎn)物，但調(diào)研村（社區(qū)）清單制的出臺卻均帶有明顯的外部驅(qū)動特征，即制定清單在很大程度上緣于處置某類問題的強(qiáng)烈需求。第一類是村莊利益流量密集，大多涉及征地拆遷、城中村改造、大額惠農(nóng)資金分配、村集體資產(chǎn)分紅等事項(xiàng)，村級微腐敗易發(fā)多發(fā)，群眾反映強(qiáng)烈，蘇南地區(qū)城郊融合型村莊較多這種情況，這也是村級小微權(quán)力清單多見于此的重要原因；第二類是村莊治理功能萎縮甚至出現(xiàn)懸浮，村級黨組織軟弱渙散，村干部不作為現(xiàn)象突出，此類情況各地皆有，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊更為常見，因而責(zé)任清單和服務(wù)清單是優(yōu)先考量的對象；第三類則是村（社區(qū)）職能不清，村級組織承擔(dān)上級下放的行政和社會管理事務(wù)繁重，自治功能不充分，這類情況多見于城鎮(zhèn)化社區(qū)與城郊融合型村莊，主要與近些年基層事權(quán)下放有關(guān)。在清單的運(yùn)行路徑上，不同村（社區(qū)）呈現(xiàn)出兩種傾向：一類側(cè)重技術(shù)賦能，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，通過平臺支撐與數(shù)據(jù)整合來鏈接清單公示、運(yùn)行、監(jiān)督的全流程，這種方式既要提供足夠的硬件支持，對地方財(cái)政有較高要求，也要打破數(shù)字鴻溝，需要村民擁有與之相匹配的數(shù)字素養(yǎng)和黏性，因而更多見于蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高的村莊，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊甚少采用；另一類依賴組織發(fā)力，將清單制的運(yùn)行與監(jiān)督嵌入既定的基層治理框架，通過上級黨政部門的行政推進(jìn)和制度勾連凝聚合力，輔之以考核監(jiān)督，可以最大化確保清單運(yùn)行的效果。調(diào)研結(jié)果顯示，城郊融合型村莊由于清單內(nèi)容更加復(fù)雜，清單運(yùn)行更加困難，清單效果更難把控，對這種模式更加偏好。

清單調(diào)適頻率不一且各具重點(diǎn)。首先，在調(diào)適頻率上，兩類村（社區(qū)）最為頻繁，一類是蘇南城鎮(zhèn)化社區(qū)（4個），三年內(nèi)調(diào)試清單均高于5次，另一類則是蘇北城郊融合型村莊（3個），三年內(nèi)調(diào)試清單超過4次；其次，在調(diào)適原因上，治理情境的變化與訴求傳導(dǎo)最為關(guān)鍵，以調(diào)適最為頻繁的兩類村（社區(qū)）為例，蘇南城鎮(zhèn)化社區(qū)面臨雙重治理壓力，除了治理升級迭代的內(nèi)在訴求，更有城鎮(zhèn)化進(jìn)程中外來人員涌入所滋生的巨量治理事務(wù)，兼之城市居民的利益聚合、表達(dá)與行動能力強(qiáng)，清單執(zhí)行中的權(quán)力錯配、功能錯位等問題更易發(fā)現(xiàn)并調(diào)整。蘇北城郊融合型村莊則是另一種情形，村級治理事項(xiàng)的擴(kuò)容自不待言，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的梯次推進(jìn)，蘇北地區(qū)城郊融合起步略晚，欠缺足夠經(jīng)驗(yàn)和可供借鑒的成熟模式，因而這類村莊以清單制重塑鄉(xiāng)村秩序的努力不夠從容，頻繁調(diào)適也就成為常態(tài)；再次，在調(diào)適重點(diǎn)上，由單一清單轉(zhuǎn)向組合清單是主要趨勢，但有一類現(xiàn)象值得關(guān)注，即蘇北地區(qū)村（社區(qū)）的清單縮減相較其他地區(qū)要更加普遍，究其原因，或是因?yàn)榍鍐巫畛醭雠_就帶有鮮明的目標(biāo)管理色彩，清單隨特定目標(biāo)的完成自然終結(jié)，或是因?yàn)榍鍐问┬械男Ч徽?，例如受制于?quán)力下放的承接能力不足，調(diào)研的6個蘇北村（社區(qū)）先后對權(quán)力清單、責(zé)任清單、服務(wù)清單的相關(guān)條目進(jìn)行了刪減。

二、分類推進(jìn)江蘇鄉(xiāng)村治理清單制雙重路徑

正確認(rèn)識各地鄉(xiāng)村治理清單制的異質(zhì)性，是持續(xù)優(yōu)化這一機(jī)制的前提。事實(shí)上，異質(zhì)性與適配性構(gòu)成當(dāng)前清單制的一體雙面，異質(zhì)性蘊(yùn)含適配性，而適配性外化為異質(zhì)性，前者要求順勢而為，后者傾向因勢利導(dǎo)，由此廓清分類推進(jìn)清單制的雙重路徑。

以順勢而為實(shí)現(xiàn)清單制與鄉(xiāng)村治理場域的關(guān)系契合。鄉(xiāng)村治理場域中的權(quán)力譜系、多元主體博弈、社會資本等關(guān)系元素復(fù)雜、敏感且相對穩(wěn)定，清單制的制定與實(shí)施理應(yīng)與之相契合。首先，清單選擇需契合村（社區(qū)）權(quán)力譜系。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的權(quán)力譜系囊括了國家層面的專制權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力，社會層面的村兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織、宗族、鄉(xiāng)賢等基于各自資源占有、交換與互動所擁有的權(quán)力。當(dāng)國家權(quán)力碾壓性掌控村莊治理的主導(dǎo)權(quán)，村級組織的自治活力往往會被抑制，作為補(bǔ)足與平衡，為了減負(fù)松綁，清單選擇應(yīng)更多傾向具有權(quán)限界定功能的村級組織自治事項(xiàng)清單、村級組織協(xié)助政府工作清單等；在國家權(quán)力主動收縮，村莊運(yùn)行以社會權(quán)力為中心展開的村（社區(qū)），大多伴有基層政權(quán)的懸浮與村級黨組織的軟弱渙散，在清單設(shè)計(jì)上應(yīng)注重權(quán)力清單與責(zé)任清單并重；當(dāng)國家權(quán)力與社會權(quán)力在村莊這一節(jié)點(diǎn)上處于基本均衡的狀態(tài)，政府治理與村民自治要實(shí)現(xiàn)全方位互嵌耦合，必須依賴清單制來重構(gòu)錯綜復(fù)雜的利益格局，因而這類村（社區(qū)）的清單理應(yīng)種類最全，涉及面最廣，內(nèi)容設(shè)計(jì)最精細(xì)。其次，清單運(yùn)行需契合多元主體博弈情境。村莊治理是多元治理主體為競逐村莊公共權(quán)威相互博弈、相互構(gòu)造的權(quán)力過程，而清單運(yùn)行的全流程恰恰是這一博弈的微觀縮影。當(dāng)基層政權(quán)完全主導(dǎo)清單過程，清單運(yùn)行可由基層政權(quán)以科層制方式通過行政推進(jìn)和制度勾連凝聚合力，輔之以監(jiān)督考核，清單文本表達(dá)與工具手段也可一并納入統(tǒng)一規(guī)則體系，從而最大化確保清單運(yùn)行效果；若是村級自治組織占據(jù)優(yōu)勢地位，清單的運(yùn)行應(yīng)契合自治組織特征，鑒于清單出臺與村莊利益流量密集直接相關(guān)，內(nèi)部博弈激烈，清單內(nèi)容需字斟句酌、反復(fù)權(quán)衡，同時由基層政權(quán)對清單進(jìn)行合法性審查，引導(dǎo)其與政策目標(biāo)保持一致，全程監(jiān)督清單實(shí)施并協(xié)調(diào)各方?jīng)_突，確保其控制在容限范圍內(nèi)；當(dāng)村莊治理多元主體間博弈趨于均衡，清單制的運(yùn)行需同時體現(xiàn)行政力量的總體控制與自治力量的自主空間，因而可由基層政權(quán)授意村兩委制定清單，但在具體條目和內(nèi)容設(shè)計(jì)上保持開放，在村莊內(nèi)部征求各方意見并達(dá)成共識后再交由上級政府最終審定，清單實(shí)施雖納入基層政權(quán)工作部署，但主要仍由村兩委組織發(fā)動，其他自治組織協(xié)助執(zhí)行，各方訴求在制度框架內(nèi)交流互動，做到利而不害、爭而不傷。再次，清單調(diào)適需契合村莊社會資本。村莊社會結(jié)構(gòu)、人際交往、集體認(rèn)知等多維度社會資本是清單調(diào)適的重要依據(jù)。有些村（社區(qū)）在社會結(jié)構(gòu)上相對單一，各類自治組織機(jī)制不健全，功能不完善，彼此間聯(lián)結(jié)松散，村莊治理內(nèi)生動力不足，村民人際交往不活躍，傳統(tǒng)的熟人社會甚至半熟人社會趨于瓦解，公共精神發(fā)育緩慢，集體行動能力偏弱，政府規(guī)訓(xùn)深入人心，這類村（社區(qū)）更適合由基層政權(quán)對清單進(jìn)行主動調(diào)適，這一過程具有極強(qiáng)的行政依附性，通常隨行政目標(biāo)的轉(zhuǎn)換而遷移；有些村（社區(qū)）的社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜且組織化水平較高，集體行動能力強(qiáng)，因?yàn)榛蚴亲灾谓M織、集體經(jīng)濟(jì)組織高度發(fā)達(dá)，或是宗族、小親族力量異常強(qiáng)大，村民不再“原子化”，但又極易被小團(tuán)體利益裹挾，各類清單的制定要經(jīng)過多輪反復(fù)磋商和協(xié)調(diào)，方能達(dá)成各方利益的均衡，因此一旦出臺就具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，不建議對清單進(jìn)行頻繁調(diào)適；還有些村（社區(qū)）社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜但有序，村級自治組織與基層政權(quán)的合作能夠在制度化框架內(nèi)規(guī)范展開，這不僅保證了清單實(shí)施的效果，也為清單調(diào)適預(yù)留了空間，由于對清單反應(yīng)靈敏且反饋渠道暢通，兼之體制性阻力較小，這類村（社區(qū)）的清單調(diào)適最為便利。

以因勢利導(dǎo)實(shí)現(xiàn)清單制在操作面向的過程優(yōu)化。在上述各種關(guān)系元素所構(gòu)建的治理情境已經(jīng)確定的情況下，因勢利導(dǎo)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行層面的主體、政策、資源等過程要素的優(yōu)化同樣可以提升清單的適配性。首先，全方位優(yōu)化主體動能。要推動角色定位清晰化，明確清單制各參與主體的角色定位，包括基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用、基層政府的指導(dǎo)監(jiān)督職能、村民委員會的自治管理功能、社會組織與企業(yè)的服務(wù)支持角色，以及廣大村民作為治理主體的積極參與，確保清單制相關(guān)主體能依據(jù)其法定職責(zé)與實(shí)際治理情境做到各司其職、各盡其能；要推動權(quán)力劃分精細(xì)化，根據(jù)主體角色定位對清單制運(yùn)行流程中涉及的各類權(quán)力進(jìn)行科學(xué)劃分與合理配置，明確其適用范圍、操作程序及監(jiān)督機(jī)制，既保障權(quán)力行使權(quán)威有效，又防止權(quán)力濫用與越界，使清單制始終在法治軌道上平穩(wěn)運(yùn)行；要推動責(zé)任分配具體化，構(gòu)建與權(quán)力劃分相匹配的責(zé)任機(jī)制，尤其要明確清單實(shí)施各個環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，通過規(guī)范性文件壓實(shí)責(zé)任，同時以聯(lián)席會議、聯(lián)合督導(dǎo)等方式在矛盾協(xié)調(diào)、難點(diǎn)攻堅(jiān)等方面建立責(zé)任共擔(dān)與追責(zé)機(jī)制。其次，全周期優(yōu)化政策引導(dǎo)。清單正式出臺前，各級黨委、政府應(yīng)加強(qiáng)對清單工作的指導(dǎo)和支持，包括提供樣板示范、組織學(xué)習(xí)觀摩、召開清單專項(xiàng)工作推進(jìn)會等，要提前對清單內(nèi)容進(jìn)行民意收集與測評，同時做好合法性審查；清單執(zhí)行過程中，需規(guī)范操作流程，因地制宜將清單融入村兩委議事決策、村級財(cái)務(wù)管理、便民服務(wù)等經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，以村民主體作用發(fā)揮為導(dǎo)向統(tǒng)籌組建清單制監(jiān)督檢查專班，以督促改，以改提效；清單運(yùn)行一段時間后，對清單是否落實(shí)落地落細(xì)進(jìn)行政策評估，評估結(jié)果一方面納入基層政府與村兩委考核，作為黨員干部評先評優(yōu)、選拔任用的重要依據(jù)，另一方面自動鏈接清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保清單效果始終契合村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。再次，全鏈條優(yōu)化資源支撐。要夯實(shí)清單制人才鏈，通過教育、培訓(xùn)、引進(jìn)等方式，提高清單制相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)行能力，重點(diǎn)針對基層政府工作人員與村兩委干部出臺正面激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，鼓勵其擔(dān)當(dāng)作為，同時引導(dǎo)社會組織和普通村民通過制度化渠道參與清單制的實(shí)施和監(jiān)督。要確保清單制資金鏈，設(shè)立鄉(xiāng)村治理清單制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，一方面用于支持清單制的宣傳推廣，提高群眾對清單制的知曉率和認(rèn)可度，另一方面用于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合服務(wù)中心、農(nóng)村綜合服務(wù)站點(diǎn)等硬件設(shè)施建設(shè)，為清單制的實(shí)施提供載體支撐。要創(chuàng)新清單制技術(shù)鏈，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立鄉(xiāng)村治理清單制的線上平臺，對清單內(nèi)容、流程圖、責(zé)任主體等信息進(jìn)行數(shù)字化展示，在提高信息透明度的同時，方便村民隨時查詢、了解相關(guān)事項(xiàng)，將多項(xiàng)清單均會涉及的村級組織議事決策、財(cái)務(wù)管理等統(tǒng)一納入線上平臺進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測和預(yù)警，通過數(shù)據(jù)自動分析排查，及時發(fā)現(xiàn)并解決潛在問題。

〔本文系國家社科基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村級‘小微權(quán)力’運(yùn)行的規(guī)范路徑研究”（20BZZ048）階段性成果〕

責(zé)任編輯：張蔚菊