摘要：加強耕地保護是夯實糧食安全根基的重要一環(huán)，本文響應習近平總書記對四川省建設更高水平天府糧倉的要求，從耕地非農(nóng)化現(xiàn)象的視角切入，總結現(xiàn)存問題并進行成因分析，提出規(guī)范土地流轉模式、完善惠農(nóng)服務體系、嚴格監(jiān)管職責的完善途徑，力求遏制耕地非農(nóng)化現(xiàn)象，構建耕地保護的法治屏障，助力構建糧食安全發(fā)展新格局。

關鍵詞：耕地；非農(nóng)化；治理機制

民為國基，谷為民命，悠悠萬事，吃飯為大。我們黨始終高度重視耕地保護問題，耕地作為可開墾收獲的糧食血肉，其正常運作是國家戰(zhàn)略安全的重要支撐。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央采取一系列硬措施，堅守耕地保護紅線[1]。同時，我國人多地少的國情沒有變，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題仍較突出，耕地保護形勢依然嚴峻、任務更加艱巨。除從經(jīng)濟和資源規(guī)劃的角度思考治理手段外，如何利用其他手段來緩和以上現(xiàn)象也是一大挑戰(zhàn)，通過梳理發(fā)現(xiàn)，我國目前有關耕地保護的法律規(guī)范仍存在漏洞，耕地保護法律機制的實際運行也面臨著重重阻礙。

本文通過研究四川省耕地非農(nóng)化的實際情況以獲取現(xiàn)存典型問題，分析成因，提出法律視角下增強糧食安全保障能力的治理途徑。

1 四川省耕地非農(nóng)化現(xiàn)狀

國務院批復的《四川省國土空間規(guī)劃（2021～2035年）》中提出到2035年，四川省耕地保有量不低于502.838萬hm2[2]的要求。而目前四川省耕地非農(nóng)化現(xiàn)象的治理仍面臨著種種困難。本文將首先對四川省耕地非農(nóng)化的主要類型—耕地閑置、荒蕪現(xiàn)象進行概述，其次再從監(jiān)管耕地補貼過程和遏制耕地非農(nóng)化執(zhí)行階段2部分所存在的問題進行闡釋與分析。

1.1 耕地非農(nóng)化致耕地閑置、荒蕪現(xiàn)象

耕地非農(nóng)化，在用途轉變的語境下，核心指的是耕地被轉向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的現(xiàn)象。除了土地被建筑工程直接占用，以及實施與糧食生產(chǎn)無關的活動，還廣泛涵蓋了耕地因未被有效利用而導致的閑置與荒蕪狀態(tài)。目前四川省主要是通過政府領導以及群眾參與的模式對耕地進行盤活[1]，但仍無法有效解決撂荒問題。

1.2 種糧補貼發(fā)放中的虛假申報“微腐敗”

目前，四川省以發(fā)放種糧補貼、農(nóng)資補貼等方式不斷提高著農(nóng)戶的種糧積極性，“一卡通”系統(tǒng)全程網(wǎng)上申報、審核、監(jiān)管和直接發(fā)放到戶的方式盡管提高了資金使用的透明度，但在審核、監(jiān)管環(huán)節(jié)卻仍給不法分子留下了可乘之機。在四川省宜賓市興文縣紀委監(jiān)委聯(lián)合縣審計局開展種糧補貼專項治理中，就存在虛報糧食種植面積套取種糧大戶補貼資金、擠占挪用、侵占截留等違紀違法行為，造成了種糧補貼“微腐敗”的情形。

1.3 耕地保護主體責任不明晰

根據(jù)2022年四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關于全面推行田長制的意見》，可知四川省是依托省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級田長加網(wǎng)格員的“5+1”田長制組織體系進行監(jiān)管服務，以此落實耕地保護主體責任。而針對部門主管層面，具體由四川省自然資源規(guī)劃廳與四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳承擔相應職責[1]。然而，實踐中卻存在機關職權界定模糊導致履職不及時造成公益損害持續(xù)擴大的問題。

2 四川省耕地非農(nóng)化現(xiàn)象成因分析

2.1 土地流轉模式不健全

根據(jù)四川省統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，青壯年多聚集在城鎮(zhèn)，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象明顯，個體農(nóng)戶種糧收益微薄，高齡農(nóng)戶難以完成耕種的任務，也不愿投入精力于土地流轉中，而過長的流轉期限也加劇著農(nóng)民對耕地受損的擔憂，導致耕地閑置、撂荒現(xiàn)象頻發(fā)。

隨著以上現(xiàn)象的出現(xiàn)，村委會通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織流轉土地漸成趨勢，但土地流轉民間化、口頭化、隨意性及短期性等問題尤為突出，引發(fā)了一系列難題。從流程規(guī)范缺失和市場宏觀的角度深入剖析，現(xiàn)有農(nóng)村土地交易市場尚不成熟，風險保障機制不健全，當外來資本介入土地流轉后，存在流轉合同規(guī)范性欠缺、土地使用權歸屬模糊、耕地被流轉于非農(nóng)業(yè)活動的問題，易引發(fā)糾紛。同時土地流轉雖促進了資源集中，但也加劇了資源分配不均。大型承包主體因規(guī)?；?jīng)營成本低，售價優(yōu)勢顯著，擠壓了個體農(nóng)戶市場，導致農(nóng)產(chǎn)品滯銷與經(jīng)濟損失，進而影響了農(nóng)戶對土地流轉的積極性。

綜上，規(guī)范引導耕地流轉是遏制非農(nóng)化的核心策略，亟需完善土地流轉機制以保障農(nóng)民權益和糧食安全。

2.2 財政補貼存在漏洞

為何存在種糧補貼“微腐敗”情形？首先從耕地地力補貼資金發(fā)放流程分析，由于來自不同部門的補貼資金種類繁多，量大面廣，資金在使用、審計、效果評估中面臨著較大困難，因此在驗收時監(jiān)管人員容易懈怠不力，甚至于出現(xiàn)文件式執(zhí)法的情況。

從制度的層面來分析，關于補貼發(fā)放的監(jiān)督機制不完善，缺乏有效的執(zhí)行和監(jiān)督，惠農(nóng)政策的實際效果大打折扣。同時從四川省財政廳公開的數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，在新時代科技飛速發(fā)展的背景下，仍存在涉農(nóng)資金使用公開平臺不統(tǒng)一、各部門補貼項目信息不共享、部分審批權未得到有效監(jiān)督的問題。因而，無法實現(xiàn)補貼資金撥付、使用的實時跟蹤，給虛假申報行為提供了可乘之機。

除存在上述欺騙種糧補貼的行為外，涉農(nóng)騙補行為也較為典型。分析原因可知少數(shù)干部和企業(yè)存在利益輸送，導致部分涉農(nóng)涉企財政補貼被套取。如四川省德陽綿竹市的“以保騙補”案例中由投保戶、保險公司職員、村組干部三方相互串通勾結組成的利益鏈條，他們分別通過“虛報”增面積、“替?！彬_資金和“理賠”做分紅的方式來套取國家資金，給國家造成較大經(jīng)濟損失的同時也導致了部分農(nóng)民無法收到資金。

2.3 有責機關職權界定模糊

四川省耕地非農(nóng)化治理涉及多個部門和系統(tǒng)，如自然資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、生態(tài)環(huán)境廳、水利廳、交通運輸廳等，各個政府機構在處理耕地非農(nóng)化問題上法定職能不同，具體責任劃分上又存在混淆，制度規(guī)定不明確，工作銜接協(xié)調機制尚未建立，尤其是對于耕地非農(nóng)化違法行為的查處上到底歸屬于哪個部門管轄也并沒有明確的法律條文規(guī)定。最終導致部門之間在具體工作中存在認識不統(tǒng)一、職責交叉、邊界不清晰、力度不夠等問題[3]。

如四川省眉山市東坡區(qū)的耕地保護工作中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責非糧化，規(guī)劃和自然資源局負責非農(nóng)化，但在非糧化的板塊農(nóng)業(yè)農(nóng)村部只能做技術上的指導，具體的土地性質的定性由規(guī)劃和自然資源局負責，因此在耕地保護的宅基地方面2個部門的責任劃分和具體工作的落實就會存在混淆，實際開展工作時就會面臨重重阻礙。

3 治理耕地非農(nóng)化的完善路徑

3.1 規(guī)范土地流轉模式

借鑒成都農(nóng)交所德陽所的“三書模式”于閑置農(nóng)房使用權流轉的成功經(jīng)驗，耕地流轉領域可構建類似的“三書一本”流轉模式。該模式核心在于，首先通過官方渠道明確土地使用權的性質與合法性，隨后確認流轉雙方的意愿一致，并統(tǒng)一采用標準化的合同范本。具體而言，包括《律師法律審查意見及見證書》以確保法律合規(guī)性，《公證書》強化流轉的法律效力，《交易鑒證書》記錄交易真實過程，以及《流轉合同范本》作為規(guī)范交易行為的基礎文檔。

此“三書一本”模式旨在規(guī)范土地流轉流程與要件，保護流轉雙方的合法權益，推動耕地流轉的健康發(fā)展。合同范本應由地方政府相關部門依據(jù)本地實際情況制定，并通過政府宣傳渠道及村委干部等基層力量廣泛傳播，提高公眾認知與接受度。

在三權分置的背景下，堅守并完善耕地保護最嚴制度，賦予農(nóng)民承包地全面的權能，包括占有、使用、收益、流轉以及抵押、擔保經(jīng)營權。針對因外出務工、無力耕種或舉家搬遷導致的耕地閑置問題，應積極倡導并引導農(nóng)戶流轉土地經(jīng)營權。村委會應基于實際調研，向符合條件的農(nóng)戶闡明流轉政策與法規(guī)優(yōu)勢，鼓勵其將土地委托給信任的同村村民代耕，以增強農(nóng)戶信心。

同時，為確保流轉過程規(guī)范有序，避免潛在糾紛，建議村委會制定并推廣《代耕代種協(xié)議范本》，以此規(guī)范代耕行為，保障雙方權益。在村集體流轉的過程中，應采取“社區(qū)+企業(yè)+村委會+農(nóng)戶”的合作模式，確保農(nóng)戶作為根本使用權持有者的主體地位不被削弱，應賦予其充分的發(fā)言權。村委會應扮演好橋梁角色，積極反映農(nóng)戶意見與需求，爭取村民最大利益，同時協(xié)助處理經(jīng)營事務，但需尊重農(nóng)戶的自主流轉意愿，不越界干預。村民通過入股方式參與分紅，而針對個體農(nóng)戶，遵循“誰種植，誰收益”原則分配種糧所得。此外，社區(qū)與企業(yè)作為資本力量，應積極助力引入和諧市場機制，促進土地資源的有效利用。

3.2 完善惠農(nóng)服務體系

3.2.1 完善財政補貼體系

民為國本，固本方能安邦。完善耕地補貼發(fā)放體系，旨在減輕個體農(nóng)戶因短期種糧效益低而承受的成本負擔與心理壓力，引導其從高收益非糧食作物轉向糧食作物種植。

對種糧大戶、產(chǎn)糧能手及優(yōu)秀集體經(jīng)濟組織，政府應及時表彰并給予獎金激勵，提升其社會認可度和經(jīng)濟收益，形成社會監(jiān)督與促進的良性循環(huán)，確保糧食質量與產(chǎn)量。同時針對騙取政策補貼的行為需要根據(jù)補貼發(fā)放流程，梳理對應核查方法，派駐有關機關如紀檢監(jiān)察組和鎮(zhèn)（街道）紀（工）委進行‘面’和‘量’上的拓展，做到環(huán)環(huán)有監(jiān)管，環(huán)環(huán)有保障，減少補貼多拿、少拿情況的出現(xiàn)。

在法律與政策層面，為種糧從業(yè)者開辟綠色通道，如設立耕地畝數(shù)認證機制，對符合條件的農(nóng)戶、企業(yè)及資助農(nóng)戶的企業(yè)給予認證，簡化后續(xù)資格申請流程，構建“一證通行”模式，激發(fā)耕地保護與企業(yè)資助的積極性。此舉旨在彰顯政府政策執(zhí)行力，增強農(nóng)戶與企業(yè)種糧信心。

對外，政策性銀行應增加貸款額度，優(yōu)化流程，支持農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新；政府則需增強資金透明度，實施舉報獎勵制度；加強農(nóng)業(yè)項目資金審計與監(jiān)管，確保補貼?？顚Ｓ?；嚴懲涉農(nóng)騙補行為；利用互聯(lián)網(wǎng)技術建立農(nóng)業(yè)信息公開平臺，提升信息透明度，便于社會各界監(jiān)督與參與。

在法律環(huán)境構建上，應當多為生產(chǎn)力開綠燈，警惕為企業(yè)開黃燈，為官商勾結行為開紅燈，確保農(nóng)業(yè)補貼與扶持政策真正惠及廣大農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)。

3.2.2 提升專題知識培訓質量

在人員培訓領域，針對新型職業(yè)農(nóng)民、種糧大戶、專家及耕地執(zhí)法人員，應構建高效的培訓銜接體系，確保信息流通順暢，民意與上級指令準確傳達。

優(yōu)化培訓流程，可實施“參會人員集結-專業(yè)培訓引導-會后總結復盤-實踐應用反饋”的一體化培訓模式，并設定合理的培訓頻率，以提升培訓效果。

在內容設計上，為避免“微腐敗”，應當加大各地耕地保護具體實施條例或細則的講解培訓。同時除了推廣“誰復墾，誰受益”的激勵機制，還應面向全社會及相關部門強化“誰破壞，誰負責”的責任原則，特別針對農(nóng)戶群體，更應深化其耕地保護的責任感與法律意識，確保“誰破壞，誰負責”的原則深入人心。

3.2.3 明確職責劃分

落實耕地保護主體責任從機關內部首先明確職責出發(fā)。參考太和縣自然資源和規(guī)劃局設立耕地保護監(jiān)督科的方法，專責耕地資源的管理，包括制定并執(zhí)行耕地保護政策、實施責任目標考核、監(jiān)督永久基本農(nóng)田的劃定、占用、補劃及占補平衡管理。這種專責化管理模式有助于明確責任邊界，確保各項保護措施得到有效執(zhí)行。

4 結語

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。糧食作為國家戰(zhàn)略資源，其利益鏈條復雜。政府應從宏觀層面進行經(jīng)濟與國家發(fā)展的統(tǒng)籌考量，以法律的手段不斷完善耕地非農(nóng)化的治理機制，采取“長牙齒”的硬措施從根本上遏制耕地非農(nóng)化現(xiàn)象，讓中國人的飯碗牢牢端在自己手中，為實現(xiàn)民族復興偉業(yè)夯實糧食安全根基。

參考文獻

[1] 李蕊，王園鑫.我國耕地質量提升立法的基本邏輯及規(guī)范供給——兼論《耕地保護法（草案）》（征求意見稿）的完善[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2024，49（6）：95-109.

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