摘 要：為給基于稅收視角下構(gòu)建黃河流域生態(tài)補償尤其是橫向生態(tài)補償稅收機制提供參考，分析了黃河流域現(xiàn)有的上級政府對下級政府的縱向生態(tài)補償、?。▍^(qū)）內(nèi)橫向生態(tài)補償、?。▍^(qū)）際橫向生態(tài)補償?shù)壬鷳B(tài)補償方案的局限性，提出黃河流域橫向生態(tài)補償“費改稅”的思路。從稅收調(diào)節(jié)視角探討了稅收補償在外部性治理、制度設(shè)計、縱橫互補與生態(tài)補償央地關(guān)系重構(gòu)等方面的優(yōu)勢。在機制設(shè)計上，將水資源稅、環(huán)境保護稅及生態(tài)補償稅與水源涵養(yǎng)、跨省（區(qū)）界水污染、水土保持作用發(fā)揮和生態(tài)補償一體化管理等生態(tài)補償重點領(lǐng)域進行了對應(yīng)分析。將稅收制度設(shè)計融入生態(tài)補償機制，可充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，使橫向生態(tài)補償機制能夠在黃河流域上中下游地區(qū)生態(tài)功能和經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；水資源稅；環(huán)境保護稅；生態(tài)補償稅；黃河流域

中圖分類號：Ｘ３２１；Ｆ８１０．４２；ＴＶ８８２．１ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２５．０３．００４

引用格式：朱前濤，孫苗苗．基于稅收視角的黃河流域橫向生態(tài)補償機制探析［Ｊ］．人民黃河，２０２５，４７（３）：２４－２９，５５．

０ 引言

黃河流域橫跨我國東中西部，是我國生態(tài)安全屏障和重要的能源與糧食生產(chǎn)基地［１］ 。但是，目前黃河流域還面臨著水資源短缺、水質(zhì)污染、水土流失等突出的生態(tài)問題［２］ 。作為推進黃河流域生態(tài)保護高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，生態(tài)補償在黃河流域生態(tài)保護中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，涉及的頂層設(shè)計、制度及保障措施日益完善［３］ 。２０２０ 年，財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局四部門發(fā)布了《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，為黃河流域生態(tài)補償尤其是橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建提供了政策性框架和發(fā)展導向。

在黃河流域生態(tài)補償實踐中，國家及流域各?。▍^(qū)）積極探索，通過政策制定、自發(fā)簽訂補償協(xié)議等方式在?。▍^(qū)）內(nèi)和?。▍^(qū)）際初步建立一系列的生態(tài)補償方案，主要包括上級政府對下級政府的以財政轉(zhuǎn)移支付為主要形式的縱向生態(tài)補償、流域上中下游各?。▍^(qū)）間的橫向生態(tài)補償［４］ ，補償方式主要包括資金補償、政策補償和項目補償?shù)龋郏担?。近年來，有關(guān)學者為推進流域生態(tài)補償，開展了流域生態(tài)補償政策、模式、機制等研究［６－９］ 。盡管學界也圍繞黃河流域生態(tài)補償頂層設(shè)計、生態(tài)補償標準核算等開展了研究，但是研究主要涉及地理、經(jīng)濟等單學科領(lǐng)域，對于多學科的綜合、交叉研究相對較少。

２０２２ 年財政部發(fā)布的《中央財政關(guān)于推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的財稅支持方案》，為充分發(fā)揮財稅政策在構(gòu)建流域生態(tài)補償機制中的作用提供了“路線圖”。本文結(jié)合黃河流域上、中、下游各?。▍^(qū)）的地理區(qū)位和生態(tài)功能定位，綜合考慮各?。▍^(qū)）在水源涵養(yǎng)與保護、跨省（區(qū)）界水污染和水土保持方面的相互作用與影響，提出黃河流域生態(tài)補償在制度設(shè)計和管理模式方面相應(yīng)財稅政策完善的建議，以期為探索稅收視角下黃河流域生態(tài)補償尤其是橫向生態(tài)補償稅收機制的構(gòu)建提供參考。

１ 黃河流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

１．１ 現(xiàn)行補償方案

縱觀黃河流域現(xiàn)有的各類生態(tài)補償方案，大致可以分為以下幾種情況：

１）上級政府對下級政府的縱向生態(tài)補償。此類生態(tài)補償?shù)膶ο笾饕菄壹皡^(qū)域內(nèi)的重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能關(guān)鍵區(qū)域，涉及的縱向轉(zhuǎn)移支付手段主要有專項轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付，主要形式為各類財政補貼、財政補助、財政獎勵。２０１６ 年以來，中央財政向黃河流域累計下達專項資金１ ８９６．９ 億元，對黃河流域九?。▍^(qū)）重點生態(tài)功能保護區(qū)進行了財政生態(tài)補償［１０］ ，縱向生態(tài)補償在很大程度上彌補了區(qū)域因保護流域生態(tài)環(huán)境而遭受的經(jīng)濟社會發(fā)展受限的損失。

２）省（區(qū)）內(nèi)橫向生態(tài)補償。黃河流域九省（區(qū)）對轄區(qū)內(nèi)不同行業(yè)、不同地區(qū)間的橫向生態(tài)補償進行了積極探索，為省域內(nèi)部的生態(tài)補償機制構(gòu)建積累了經(jīng)驗。四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、河南等?。▍^(qū)）針對水質(zhì)、水量等制定了不同補償標準的生態(tài)保護補償激勵措施。其中，四川積極推動修訂《四川省流域橫向生態(tài)保護補償獎勵政策實施方案》，實行生態(tài)保護補償“一河一策”模式，２０２２ 年全?。玻埃?個國考斷面水質(zhì)優(yōu)良率達９９．５％，創(chuàng)下近２０ ａ 來最好成績。

３）?。▍^(qū)）際橫向生態(tài)補償。黃河流域的橫向生態(tài)補償以各?。▍^(qū)） 之間簽訂補償協(xié)議為主要方式。較為典型的案例有：２０１１ 年陜西、甘肅兩省沿渭河六市一區(qū)政府聯(lián)合簽訂了《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，該協(xié)議針對污染治理、水源地生態(tài)保護和水質(zhì)監(jiān)測制定了生態(tài)補償方案，由陜西向上游甘肅的天水、定西兩市提供補償資金［１１］ ；２０２１ 年河南、山東兩省簽訂了《黃河（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》的“對賭協(xié)議”，對河南、山東兩省黃河干流（豫魯段）的水質(zhì)類別變化約定了具體補償方式。該協(xié)議簽署以來，黃河入山東水質(zhì)持續(xù)保持在Ⅱ類標準以上，２０２２年山東兌現(xiàn)河南生態(tài)補償資金１．２６ 億元，實現(xiàn)了省際生態(tài)保護需求和補償?shù)碾p贏。

黃河流域部分省（區(qū)）生態(tài)補償實踐情況見表１。

１．２ 現(xiàn)行補償方案的局限性

生態(tài)補償涉及“效率與公平”“可持續(xù)發(fā)展”“高質(zhì)量發(fā)展”等，是不同主體在不同要素間的一種選擇與博弈，是一種復雜的行為過程。從現(xiàn)行的生態(tài)補償方案來看，仍然存在一些局限性。

１）縱向補償可持續(xù)性不足。流域縱向生態(tài)補償以政府資金補償為主，具有簡便易行、權(quán)威性等優(yōu)勢，是我國流域生態(tài)補償?shù)闹饕Ｊ?。但是，縱向補償在補償資金供應(yīng)和生態(tài)保護的可持續(xù)性上均有不足。在補償資金供應(yīng)上，縱向生態(tài)補償是上級政府部門對受償?shù)貐^(qū)的資金補貼，往往補償資金需求額巨大，而中央政府和地方政府的縱向資金支持有限，僅依靠縱向補償可能無法滿足生態(tài)補償所需資金。在生態(tài)保護上，縱向補償資金是地方生態(tài)保護的主要資金來源，在此類單向補償方式下，受償?shù)貐^(qū)依賴中央財政和地方財政縱向補償資金“被動”而非“自發(fā)”進行生態(tài)保護，一旦受政策變化等因素而引起補償中斷，生態(tài)保護區(qū)無力獨自承擔生態(tài)保護資金支出，受償?shù)貐^(qū)可能失去生態(tài)保護的動力來源。

２）當前橫向補償覆蓋范圍有限。作為縱向生態(tài)補償?shù)闹匾a充，橫向生態(tài)補償產(chǎn)生了一定的政策作用，但在具體實踐中尚未建立覆蓋全流域的橫向生態(tài)補償機制。在流域生態(tài)保護意愿上，各?。▍^(qū)）受經(jīng)濟社會發(fā)展、財政收入等方面差異的影響，對生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的偏好不同。目前，僅有經(jīng)濟社會發(fā)展較發(fā)達的下游河南、山東兩省率先建立起具有示范性的流域橫向生態(tài)補償制度框架，但對經(jīng)濟欠發(fā)達省（區(qū)）的示范意義不強。在補償標準上，上中下游以及跨?。▍^(qū)）界補償通常涉及兩個或多個省（區(qū)），受各省（區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入狀況、利益認知等因素的影響，橫向生態(tài)補償?shù)臉藴孰y以達成共識。在利益平衡上，除黃河源頭青海和入?？谏綎|之外，其余七?。▍^(qū)）既是上游，又是下游。當一省（區(qū)）處于上游地位時往往“重補償，輕水質(zhì)”，當其處于下游地位時往往“輕補償，重水質(zhì)”，角色轉(zhuǎn)換帶來的需求差異使得各省（區(qū)）的利益難以平衡［１２］ 。

因此，為了彌補流域縱向生態(tài)補償?shù)牟蛔?，現(xiàn)實中需要充分發(fā)揮流域橫向生態(tài)補償?shù)姆e極作用，使其作為縱向生態(tài)補償?shù)闹匾a充，促使縱向與橫向生態(tài)補償匹配、聯(lián)動、互補，發(fā)揮出“１＋１＞２”的政策作用。

２ 黃河流域橫向生態(tài)補償新機制：生態(tài)補償“費改稅”

黨的十八屆三中全會指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，稅收作為財政收入的重要支撐，需要在國家治理中發(fā)揮深刻和關(guān)鍵的作用。借助于環(huán)境保護稅和水資源稅等稅種的“費改稅”理念，將流域橫向生態(tài)補償?shù)难a償資金形式由生態(tài)補償費改為生態(tài)補償稅是構(gòu)建黃河流域橫向生態(tài)補償機制的新思路。將財政稅收手段通過合理的政策設(shè)計，融入黃河流域橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建，將財政自身的強大資金支持、稅收具有的顯性調(diào)控作用等融為一體，協(xié)助構(gòu)建覆蓋范圍廣、可持續(xù)性強、生態(tài)保護激勵作用顯著的流域橫向生態(tài)補償機制，實現(xiàn)從“輸血式補償”到“輸血—造血”并軌補償機制的有效轉(zhuǎn)變［１３］ 。

２．１ 生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅的界定

２．１．１ 含義及特征

生態(tài)補償費屬于受益費，是由公共團體向受益者課征的生態(tài)環(huán)境保護費用，依據(jù)“受益者付費”原則，主要適用于補償人和受償人同時明確、兩者之間存在具體的對待給付關(guān)系的情形［１４］ 。

生態(tài)補償稅有兩種含義：一是依據(jù)“從哪里來，到哪里去”的原則，從一般公共財政資金中進行流域的橫向轉(zhuǎn)移支付；二是建立以流域生態(tài)保護受益者為納稅人的稅種，并將稅收應(yīng)用于流域環(huán)境治理和生態(tài)保護。稅收以普遍主體為征收對象，補償人和受償人之間無具體的對待給付關(guān)系。

２．１．２ 聯(lián)系及區(qū)別

生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅都來源于政府一般公共財政資金，兩者的征收都是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟主體行為的方式。生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅的主要區(qū)別是受益人是否特定。生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅的異同：在補償客體上，都指向環(huán)境資源的生態(tài)利益；在補償主體上，生態(tài)補償費的補償主體為特定公共團體，而生態(tài)補償稅的補償主體為普遍不確定的納稅人；在受償主體上，都以環(huán)境保護和環(huán)境治理者為受償者；在補償內(nèi)容上，都體現(xiàn)環(huán)境保護行為的正外部性和環(huán)境損害行為的負外部性；在補償標準上，流域各?。▍^(qū)）橫向生態(tài)補償?shù)膫?cè)重領(lǐng)域不同，無確定和統(tǒng)一的生態(tài)補償標準，而生態(tài)補償稅的征收可建立以流域水資源調(diào)度情況、跨省界斷面水質(zhì)監(jiān)測情況和水土保持情況為依據(jù)的標準。

２．２ 生態(tài)補償“費改稅”的優(yōu)勢

２．２．１ 負外部性賠償和正外部性補償

外部性是指在沒有任何市場交換關(guān)系的情況下，一個單位的經(jīng)濟行為對其他單位產(chǎn)生的積極或消極效益［１５］ 。外部性有正負之分，黃河流域的水污染即產(chǎn)生了負外部性，水資源保護和水土保持產(chǎn)生了正外部性。在實現(xiàn)對流域生態(tài)環(huán)境保護行為的正外部性補償和生態(tài)環(huán)境損害行為的負外部性賠償上，生態(tài)補償稅比生態(tài)補償費更具優(yōu)勢。

為推動負外部性內(nèi)部成本化，經(jīng)濟學家庇古提出，“政府可以通過征稅的方式，以此來增加國民所得數(shù)量并增加經(jīng)濟福利”［１６］ 。黃河流域上中下游?。▍^(qū)）際存在典型的空間外部性，表現(xiàn)為上游?。▍^(qū)）的水污染影響下游?。▍^(qū)）水質(zhì)，水污染出現(xiàn)上游?。▍^(qū)）對下游省（區(qū)）負的外部性。稅收在理論上可通過“征收環(huán)境保護稅、補償方轉(zhuǎn)移稅收、受償方利用稅收” 的路徑，實現(xiàn)負外部性成本內(nèi)部化。在環(huán)境保護稅征收階段，省域內(nèi)的污染物排放超標主體作為納稅人，承擔了排污成本。在環(huán)境保護稅稅收的分配與轉(zhuǎn)移階段，補償資金來自于省域外污染物排放主體，精準實現(xiàn)排污主體外部成本內(nèi)部化。而在針對跨?。▍^(qū)）界水污染的生態(tài)補償中，排污主體支付的生態(tài)補償費來源廣泛，可能來源于稅收、非稅收入或地方債務(wù)收入，尚未實現(xiàn)補償資金由排污主體到受償者的精準轉(zhuǎn)移。

當然，黃河流域上中下游不同?。▍^(qū)）間的生態(tài)功能定位不同，亦存在為保護下游經(jīng)濟發(fā)展權(quán)益而對上游部分開發(fā)權(quán)益的限制，上游?。▍^(qū)）以及中游水土保持實際上為下游?。▍^(qū)）產(chǎn)出正的外部性。當前的生態(tài)補償機制“重賠償，輕補償”，側(cè)重于生態(tài)環(huán)境損害行為的負外部性賠償，在機制設(shè)計中缺乏補償理念。例如，對損害水土保持措施的主體征收水土損失補償費。而稅收的轉(zhuǎn)移支付不僅可以對負外部性進行賠償，而且可以針對生態(tài)保護的正外部性，通過地方不局限于水資源稅和生態(tài)補償稅形成的橫向財政轉(zhuǎn)移支付下游?。▍^(qū)）對于上游省（區(qū)）的橫向生態(tài)補償。

２．２．２ 稅收法定原則等在內(nèi)的制度優(yōu)勢

推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，既需要技術(shù)創(chuàng)新的助力，也需要配套制度的頂層設(shè)計來規(guī)范和引導。稅收是有效的經(jīng)濟調(diào)控手段，其所具有的稅收法定等內(nèi)在的制度優(yōu)勢，可在建立流域橫向生態(tài)補償機制上發(fā)揮重要作用。

相比生態(tài)補償費，將稅收政策融入黃河流域生態(tài)補償?shù)木唧w政策和實施方案，具有明顯的優(yōu)勢：一是稅收補償更契合“補償”理念。例如，在流域針對上游水資源保護和中游水土保持的正外部性補償方面，其受益人為中下游普遍的居民、企業(yè)等主體，理應(yīng)由其對上游保護主體進行補償。稅收以普遍主體為納稅人，可以將居民及企業(yè)等主體的私有財產(chǎn)以環(huán)境保護稅、水資源稅、企業(yè)所得稅等形式通過轉(zhuǎn)移支付補償給受償者。二是相較現(xiàn)有的水權(quán)和排污權(quán)交易，稅收調(diào)節(jié)調(diào)控范圍更廣。實踐中，黃河流域現(xiàn)僅有山東、河南兩省進行了省際水權(quán)及排污權(quán)交易，覆蓋范圍相對有限，仍有較多的流域污染物排放游離于調(diào)控范圍之外。作為國家規(guī)定并統(tǒng)一征收的稅種，若通過以環(huán)境保護稅、水資源稅為代表的稅種建立起流域生態(tài)補償?shù)亩愂辗桨?，則可作為流域生態(tài)補償尤其是橫向生態(tài)補償?shù)挠行аa充。三是生態(tài)補償涉及的稅收設(shè)計受客觀條件限制較少。水權(quán)及排污權(quán)交易是?。▍^(qū)）間自行發(fā)起并簽訂補償協(xié)議，協(xié)議規(guī)定的補償標準由雙方商議決定，缺乏科學性，設(shè)計過程存在主觀隨意性，而環(huán)境保護稅、水資源稅為代表的稅種，一旦立法，由國家按統(tǒng)一標準征收，更加明確、科學、合理。因此，稅收制度介入的補償方案執(zhí)行更為簡單、透明、高效，無疑是控制流域污染物排放，引導水資源合理利用的有效途徑。同時，生態(tài)補償?shù)亩愂罩贫仍O(shè)計補償方案并不會干擾其他環(huán)境治理工具，稅收補償可以與水權(quán)與排污權(quán)交易、縱向補償?shù)仁侄螀f(xié)同發(fā)揮作用。

２．２．３ 縱橫互補與生態(tài)補償央地關(guān)系重構(gòu)

從縱向補償視角看，黃河流域縱向生態(tài)補償主要包括：中央對重點生態(tài)功能區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付以及對水污染防治、重點生態(tài)保護修復治理等項目的專項轉(zhuǎn)移支付。以２０２２ 年為例，中華人民共和國財政部的中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺數(shù)據(jù)顯示，中央對黃河流域九省（區(qū)）重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付共計３５５．５６億元，下達水污染防治專項資金７６．７５ 億元，對洛河流域、黃河上游若爾蓋草原濕地、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)下達山水林田湖草沙一體化保護和修復工程專項資金共計１９ 億元，對寧夏黃河上游風沙區(qū)（中衛(wèi)）下達歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復示范工程項目專項資金１．８億元，上述縱向補償資金規(guī)模為４５３．１１ 億元。從橫向補償視角看，山東２０２２ 年履行《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》規(guī)定，補償河南資金１．２６ 億元。上述兩種補償模式中，縱向生態(tài)補償簡單直接，且擁有國家財政強有力的支持等優(yōu)勢，是當前黃河流域生態(tài)補償?shù)闹髁髂Ｊ?，但縱向補償資金的轉(zhuǎn)移支付單一來源致使中央財政負擔加重。當前，從學理的角度考慮變“縱向補償”為“橫向補償”，無論是總量還是結(jié)構(gòu)都存在一定的空間，可進一步增強生態(tài)補償工作的可持續(xù)性。

從橫向補償?shù)亩愂諄碓匆暯强?，?jù)《２０２１ 年地方一般公共預算收入決算表》，２０２１ 年地方環(huán)境保護稅收入２０３．２７ 億元，地方資源稅收入２ ２３０．３２ 億元。將地方環(huán)境保護稅、資源稅等稅收作為地方橫向生態(tài)補償資金來源，將橫向生態(tài)補償作為縱向生態(tài)補償?shù)挠幸嫜a充，一方面可通過增加地方間的補償來緩解中央財政的壓力；另一方面能夠通過橫向生態(tài)補償?shù)亩愂諅鲗C制，讓企業(yè)及其他社會主體真正重視生態(tài)保護。具體來講，作為地方政府稅收的來源，環(huán)境保護稅和資源稅等可以為地方政府提供長效穩(wěn)定的橫向生態(tài)補償資金支持；資源稅的征稅對象為企業(yè)和居民個人，環(huán)境保護稅的征稅對象為排放污染物的單位，對此類群體征稅，將稅收應(yīng)用于省際橫向生態(tài)補償，達到“誰污染誰付費，誰使用誰承擔”的良性循環(huán)，形成流域生態(tài)補償成本真正由企業(yè)或居民承擔和支付的良好局面，也能逐步減少黃河流域生態(tài)補償對中央財政轉(zhuǎn)移支付的依賴，實現(xiàn)黃河流域生態(tài)綠色、友好、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

３ 稅收視角黃河流域橫向生態(tài)補償機制的設(shè)計

實踐中，地方政府稅源是多樣的，因而能夠用于黃河流域橫向生態(tài)補償?shù)馁Y金來源是多元的。這里主要考慮黃河上中下游地區(qū)的水資源關(guān)系協(xié)調(diào)中涉及的關(guān)鍵稅種。因此，僅針對地方稅源涉及的水資源稅、環(huán)境保護稅、生態(tài)補償稅和一體化管理等四方面，對黃河流域橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建提供設(shè)計思路。

３．１ 水資源稅：水源涵養(yǎng)與保護區(qū)的生態(tài)補償

黃河上游青海的三江源地區(qū)，素有“中華水塔”之稱［１７］ 。２０２１ 年《黃河水資源公報》數(shù)據(jù)顯示，青海和四川的取水量分別占供水區(qū)總?cè)∷康模玻罚矗?和０．０７％，耗水量分別占供水區(qū)總耗水量的２．４５％ 和０．０６％，黃河流域其余七省（區(qū)）及流域外河北總?cè)∷亢涂偤乃空脊┧畢^(qū)總?cè)∷亢涂偤乃康模梗罚保梗ズ停梗罚矗梗?。同時，三江源地區(qū)所在的青海境內(nèi)９０％的區(qū)域被限制開發(fā)或禁止開發(fā)，以生態(tài)保護為重任的青海在經(jīng)濟發(fā)展上做出了犧牲。由《中國統(tǒng)計年鑒（２０２２）》數(shù)據(jù)計算可得，２０２１ 年入?？谏綎|生產(chǎn)總值約為源頭青海的２５ 倍，生態(tài)保護和社會發(fā)展矛盾突出。

為協(xié)調(diào)黃河流域上中下游省份的水資源利用，依據(jù)“受益者補償”原則，建立水源涵養(yǎng)區(qū)的稅收補償制度。水資源稅的納稅人是除規(guī)定的情形外的其他直接取用地表水、地下水的單位和個人，同時也是黃河供水區(qū)取水的直接受益人。因此，水資源稅收可以用于黃河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償。作為黃河流域水資源涵養(yǎng)受益主體的中下游?。▍^(qū)），可依據(jù)各?。▍^(qū)）年度耗水量從水資源稅提取一定比例，作為水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)補償資金，用于橫向補償上游水源涵養(yǎng)省（區(qū)）尤其是限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。

３．２ 環(huán)境保護稅：跨?。▍^(qū)）界水污染的生態(tài)補償

黃河流域生態(tài)敏感，環(huán)境脆弱，風險突出?！叮玻埃玻仓袊鷳B(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，２０２２ 年流域地表水Ⅰ～Ⅲ類斷面比例比全國低２．７％，劣Ⅴ類斷面比例比全國高１．９％，部分地區(qū)環(huán)境污染嚴重，汾河、渭河、涑水河等支流污染問題突出。黃河流域上中下游?。▍^(qū)）在空間上互聯(lián)互通，上游的水體污染影響下游的水質(zhì)，造成跨?。▍^(qū)） 界的水污染，黃河流域上中下游跨?。▍^(qū)） 界的水污染應(yīng)是橫向生態(tài)補償關(guān)注的重要領(lǐng)域。

建立跨?。▍^(qū)）界水污染的生態(tài)補償制度，主要依據(jù)“破壞者付費”的原則。環(huán)境保護稅以直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為納稅人，對排放應(yīng)稅污染物的行為征收環(huán)境保護稅。從納稅人角度看，環(huán)境保護稅的納稅人亦是流域水域環(huán)境的“破壞者”；從征稅范圍角度看，依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場所超過國家和地方規(guī)定的排放標準向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物納入環(huán)境保護稅的征稅范圍，涵蓋了黃河流域的主要污染源。環(huán)境保護稅屬于地方稅種劃歸地方政府，因此可通過環(huán)境保護稅的補償方案建立跨?。▍^(qū)）界水污染的生態(tài)補償制度。在該補償方案下，各省（區(qū)）根據(jù)跨?。▍^(qū)）界水質(zhì)變化監(jiān)測情況從環(huán)境保護稅中提取一定比例，作為對下游?。▍^(qū)）的生態(tài)補償資金。

３．３ 生態(tài)補償稅：水土保持的生態(tài)補償

黃土高原是黃河流域水土流失的主要區(qū)域。２０２１年，黃河流域黃土高原地區(qū)水土流失面積達２３．１３ 萬ｋｍ２。黃土高原水土流失導致泥沙隨雨水大量匯入黃河并淤積至下游河道，下游河床不斷抬高，形成地上“懸河”。黃河下游河南和山東兩省是受中游地區(qū)黃土高原水土流失影響的主要區(qū)域，黃河開封段河床高出市區(qū)地面７ ～ １０ ｍ，黃河新鄉(xiāng)河段高于市區(qū)地面２０ ｍ。中游地區(qū)黃土高原蓄水保土能力的提升能夠減少下游河道的泥沙淤積，可減小下游地區(qū)居民面臨的洪水威脅。因此，中游地區(qū)的水沙調(diào)控工作不僅利于本地區(qū)，而且惠及下游地區(qū)。針對黃河流域水土流失問題，可以建立下游地區(qū)對中游地區(qū)的生態(tài)補償制度。

水土保持的生態(tài)補償制度，依據(jù)“受益者補償”原則，使中游地區(qū)水土保持的增益性結(jié)果能夠得到相應(yīng)補償。在稅收補償方案方面有兩種思路：一是為大力支持中游地區(qū)的水土保持工作，直接對下游地區(qū)企業(yè)及居民開征“生態(tài)補償稅”。通過合理確定計稅范圍、稅率、計稅依據(jù)等，將生態(tài)補償稅用于中游地區(qū)興修水庫、植樹造林等蓄水保土的支出補償。二是下游地區(qū)政府從企業(yè)所得稅和個人所得稅的總體稅收中按照一定比例提取生態(tài)補償資金，對中游地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付。

３．４ 生態(tài)補償一體化管理

總體而言，生態(tài)補償機制的建立是一項復雜的系統(tǒng)工程。橫向生態(tài)補償尚處于初步嘗試和探索階段，需要包括黃河水利委員會、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局以及流域九省（區(qū)）財政和稅務(wù)等部門互相補位，明確職責分工并相互配合、監(jiān)督，使稅收視角下的橫向生態(tài)補償機制能夠順利運行。

在數(shù)據(jù)收集上，黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局按照職責，組織開展跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測，將黃河流域地表水自動監(jiān)測、實時監(jiān)測數(shù)據(jù)上傳至生態(tài)補償統(tǒng)一平臺。在協(xié)調(diào)管理上，黃河水利委員會可以嘗試建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)補償數(shù)據(jù)庫及操作平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理黃河流域的生態(tài)補償工作。黃河水利委員會及其所屬管理機構(gòu)，依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責，參與制定水資源稅、環(huán)境保護稅、生態(tài)補償稅及其用于橫向生態(tài)補償?shù)奶崛”壤日咝晕募?，統(tǒng)籌推進相關(guān)方案編制，對生態(tài)補償資金的撥付和使用進行全過程監(jiān)督管理，確保橫向生態(tài)補償工作有序開展。在資金撥付與使用上，地方稅務(wù)部門負責將稅款征收入庫，地方財政部門按規(guī)定核算、支付、籌集、使用和管理補償資金，依法做好預算管理并加強補償資金全過程績效管理，將生態(tài)補償資金盡其用，發(fā)揮生態(tài)補償資金的最大效應(yīng)?；诙愂找暯堑狞S河流域九省（區(qū)）橫向生態(tài)補償框架設(shè)計，見圖１。

４ 結(jié)束語

縱向生態(tài)補償作為一種生態(tài)保護手段，在我國流域生態(tài)保護中取得了明顯成效。本文基于稅收視角對黃河流域橫向生態(tài)補償機制進行了探討，提出了生態(tài)補償“費改稅”的新思路，旨在探索更加多元、科學、合理的生態(tài)補償方式。相較于生態(tài)補償費，生態(tài)補償稅的設(shè)計可以在外部性治理、制度設(shè)計、縱橫互補與生態(tài)補償央地關(guān)系重構(gòu)等方面更具優(yōu)勢。在機制設(shè)計上，將水資源稅、環(huán)境保護稅及生態(tài)補償稅與水源涵養(yǎng)、跨?。▍^(qū)）界水污染、水土保持作用發(fā)揮和生態(tài)補償一體化管理等生態(tài)補償重點領(lǐng)域進行了對應(yīng)分析，并提出由水利部黃河水利委員會負責建立和統(tǒng)籌管理生態(tài)補償一體化管理平臺。將稅收制度設(shè)計融入生態(tài)補償機制，可充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，使橫向生態(tài)補償機制能夠在黃河流域上中下游地區(qū)生態(tài)功能和經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

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【責任編輯 趙宏偉】