2023年6月，《國企改革深化提升行動三年方案（2023-2025）》提出，國企應(yīng)以市場化方式推進整合重組，提升國有資本配置效率。由此，國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合成為國企深化改革的重要任務(wù)，央企和各地國資紛紛加快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷提升服務(wù)戰(zhàn)略的能力和水平。截至2024年上半年，中央企業(yè)大力推進戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，累計完成28組50家企業(yè)重組整合，新組建和接收央企15家，各個地方國企重組整合也如火如荼。

國有企業(yè)通過戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，將有利于將國有企業(yè)核心業(yè)務(wù)和優(yōu)勢領(lǐng)域集中整合，最大程度實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、效率提升和成本控制，促進國有企業(yè)更加聚焦主責(zé)主業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同能力，顯著提升產(chǎn)業(yè)集中度，從根本上減少重復(fù)投資和同質(zhì)化競爭，最終推動實現(xiàn)2024年7月《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》關(guān)于“推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，增強核心功能，提升核心競爭力”的目標(biāo)。

二十屆三中全會已為國有企業(yè)深化改革指明了目標(biāo)，關(guān)鍵是如何落實。從實踐看，國有企業(yè)開展戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合，涉及法律關(guān)系復(fù)雜、利益相關(guān)主體較多且受多重監(jiān)管，時間緊、任務(wù)重、環(huán)節(jié)多、風(fēng)險大，故如何在合規(guī)的大前提下高質(zhì)量完成重組任務(wù)，推動改革目標(biāo)更好地實現(xiàn)，就是擺在國有企業(yè)面前的重要課題。

筆者結(jié)合相關(guān)法律服務(wù)經(jīng)驗，通過長期對國企戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合政策與實踐的觀察，就國企戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合法律實務(wù)要點總結(jié)分享，供讀者參考。

一、戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合工作的主要合規(guī)要求

戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合往往涉及多個甚至數(shù)十個企業(yè)的股權(quán)、資產(chǎn)變動，實際情況較為復(fù)雜，不僅涉及國資監(jiān)管與特定主體、行業(yè)的監(jiān)管，也涉及職工民主，中小股東、債權(quán)人權(quán)利保護等，面臨多重合規(guī)風(fēng)險，有必要從戰(zhàn)略上通盤考慮。

（一）戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合必須符合國資監(jiān)管的基本政策導(dǎo)向與要求

首先，關(guān)于經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。根據(jù)國務(wù)院國資委官網(wǎng)消息，截至2021年初，各地穩(wěn)步推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，全國省級經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管比例已超過91%。但是，作為深化國資監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵決策部署，少數(shù)省級、部分市州、區(qū)縣的經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作仍未完成。這就要求本輪國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合工作必須考慮與之結(jié)合并通盤妥善安排。

其次，關(guān)于國有金融資本統(tǒng)一管理。按照《財政部關(guān)于貫徹落實〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見〉的通知》（財金〔2018〕87號）的要求，國有金融資本出資人職責(zé)應(yīng)該由一個部門集中統(tǒng)一行使，不能九龍治水、各管一攤，對國有金融資本實行統(tǒng)一授權(quán)管理，強化國有產(chǎn)權(quán)全流程監(jiān)管。這就要求，本輪國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合工作必須考慮對國有金融資本的統(tǒng)一管理。另一方面，2024年6月，國務(wù)院國資委黨委召開擴大會議要求各中央企業(yè)原則上不得新設(shè)、收購、新參股各類金融機構(gòu)，對服務(wù)主業(yè)實業(yè)效果較小、風(fēng)險外溢性較大的金融機構(gòu)原則上不予參股和增持。在前述“退金令”下，多家央企通過產(chǎn)權(quán)交易所逐步剝離旗下的金融資產(chǎn)，以清理退出其參股金融企業(yè)。金融領(lǐng)域關(guān)系國計民生和經(jīng)濟安全，該種簡單直接退出的方式值得商榷，實際未考慮通過重組方式統(tǒng)一由國有金融資本監(jiān)管的路徑。

再次，關(guān)于國企聚焦主責(zé)主業(yè)的要求。早在二十多年前，國務(wù)院國資委就針對中央企業(yè)提出嚴(yán)格控制非主業(yè)投資并進一步做強做大主業(yè)的要求。后來國有企業(yè)對外投資必須聚焦主責(zé)主業(yè)成為各級國企投資監(jiān)管的基本原則，并紛紛出臺國企主責(zé)主業(yè)管理辦法。同時，二十屆三中全會提出“三個集中”，也對新設(shè)、重組的國企確定主責(zé)主業(yè)指明了方向。因此，國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合不能盲目開展，還需要考慮符合主責(zé)主業(yè)管理的要求，聚焦對主業(yè)發(fā)展的推動作用，對“三個集中”發(fā)展方向的根本遵循。

最后，關(guān)于完善國資監(jiān)管與企業(yè)治理的要求。在國企深化改革大背景下，近年來國資國企陸續(xù)開展從“管資產(chǎn)”到“管資本”的監(jiān)管體制改革、國有資本投資運營公司改革試點、完善國有企業(yè)法人治理以及授權(quán)放權(quán)等一系列改革舉措，不僅對國有企業(yè)集團的層級價格、管控模式等做出了明確要求，還對國有企業(yè)法人治理、運行機制等進行了相應(yīng)安排。因此，國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合的實施方案作為頂層設(shè)計，就必須按照前述規(guī)定要求進行，以避免后續(xù)二次整改，徒增改革成本。

（二）戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合必須在特定主體或行業(yè)監(jiān)管約束條件下推進實施

首先，如戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合的主體屬于受特別監(jiān)管的特定行業(yè)如金融行業(yè)，則在股權(quán)變動、股東資格、董監(jiān)高資格、公司治理、業(yè)務(wù)資質(zhì)許可、注冊資本等多方面受到嚴(yán)格限制。如實施方案未能充分考慮前述合規(guī)要求，必然導(dǎo)致方式實施遇到合規(guī)障礙。

其次，如戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合的主體屬于受證券監(jiān)管的上市公司或新三板公司，則需遵守其在股份轉(zhuǎn)讓方式、信息披露、董監(jiān)高資格、公司治理、同業(yè)競爭等多方面的特別規(guī)定。尤其是還需考慮上市公司國有股東變動監(jiān)管規(guī)則的特殊性。

最后，近年來，糧食、農(nóng)信社等多個行業(yè)在監(jiān)管部門指導(dǎo)下陸續(xù)在開展專項整合重組工作，由國資監(jiān)管部門主導(dǎo)的國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合，需考慮與前述行業(yè)監(jiān)管要求的契合與銜接，盡量降低二次重組整合成本。

（三）戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合必須妥善處理與企業(yè)其他股東、職工、債權(quán)人等相關(guān)利益主體的關(guān)系

國有企業(yè)開展戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合對促進國有資產(chǎn)保值增值具有重要作用的同時，也會對所涉企業(yè)的其他股東，尤其是民營股東、企業(yè)職工、企業(yè)債權(quán)人等相關(guān)利益主體產(chǎn)生不同的影響；反過來，前述主體也會對戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合的進程甚至成敗產(chǎn)生重要影響，甚至可能成為影響社會穩(wěn)定的因素。從實踐中看，妥善處理與前述主體的關(guān)系的關(guān)鍵有三：首先，是依法依規(guī)，此為底線；其次，是切實尊重與保障相關(guān)利益主體的合法權(quán)益；最后，科學(xué)全面開展風(fēng)險評估并采取合理的應(yīng)對措施。

二、戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合的主要方式

一方面，由于不同國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)的實際情況較為復(fù)雜，重組整合所涉主體性質(zhì)多元，受到范圍相對不同的法律法規(guī)和政策規(guī)范，合規(guī)可行的重組整合路徑往往不同，也就沒有可統(tǒng)一參考的標(biāo)準(zhǔn)法律路徑。另一方面，由于各級、各地國資的實際情況、業(yè)務(wù)與資源稟賦不同，重組整合的側(cè)重目標(biāo)也不盡相同。因此，從過去相關(guān)實踐看，戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合往往是組合使用多種方式實現(xiàn)的，主要包括如下：（1）非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)或股權(quán)；（2）合并、分立；（3）無償劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)或股權(quán)；（4）股權(quán)置換；（5）資產(chǎn)/股權(quán)作價入股；（6）組建新公司。

那么如何選擇重組整合的方式呢？筆者認(rèn)為，在工作步驟上，應(yīng)首先做好可行性研究，做好可行性研究的前提是摸清家底并調(diào)研可對標(biāo)學(xué)習(xí)的相關(guān)優(yōu)秀案例，要摸清家底就需要開展清產(chǎn)核資、審計評估、盡職調(diào)查等工作。結(jié)合筆者的實務(wù)工作經(jīng)驗，在前述工作基礎(chǔ)上，戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合實施方案在選擇重組整合的具體方式時，需考慮的因素主要如下。

（1）是否在法律法規(guī)與政策上可行，這是基本底線；（2）重組整合涉及平行管理、上下級管理的國有資產(chǎn)，雖然總體上都是國有資產(chǎn)，但畢竟管理關(guān)系、發(fā)展訴求不同，在選擇重組整合方式上是否考慮資產(chǎn)重組整合的對價，這就需要考慮減輕重組整合實施阻力的問題；（3）是否有利于重組整合的企業(yè)做大資本、資產(chǎn)，進而提升自身多渠道、多方式的融資能力，這是許多中西部、省級及以下國企特別重視的問題；（4）是否有利于重組整合標(biāo)的企業(yè)歷史遺留問題的解決，這是重組整合中必然面臨的問題；（5）是否有利于重組整合核心企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)并整合優(yōu)質(zhì)資源與業(yè)務(wù)，形成特定業(yè)務(wù)板塊的合力；（6）是否有利于重組整合后建立科學(xué)合理股權(quán)架構(gòu)并完善國資監(jiān)管體制、國有企業(yè)公司治理機制，這是從長遠發(fā)展的角度必須考慮的問題，因為重組整合不是簡單的股權(quán)、資產(chǎn)重新排列組合，而是有計劃、有目的的資源有機結(jié)合，最終是要實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。

三、戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合的法律實操要點

（一）關(guān)于重組整合所涉全民所有制企業(yè)的問題

按照國務(wù)院國資委公布的數(shù)據(jù)，截至2021年中央和地方公司制國企分別占97.7%和99.9%。但是，目前一些地方仍有個別因各種原因未能及時改為公司制的全民所有制企業(yè)，而這類全民所有制企業(yè)往往還擁有一定的資產(chǎn)、熟練的職工和具有一定優(yōu)勢的業(yè)務(wù)，但由于歷史沿革較長、管理不規(guī)范等多種原因，此類企業(yè)一般也會有資產(chǎn)權(quán)屬、歷史債務(wù)、職工集資、職工持股、職工勞動爭議等較多歷史遺留問題。因此，一方面，國資監(jiān)管機構(gòu)制定總體戰(zhàn)略重組和專業(yè)化整合實施方案會考慮將該類企業(yè)納入范圍而不是一關(guān)了之，但另一方面，全民所有制企業(yè)復(fù)雜的歷史遺留問題解決的時間、經(jīng)濟成本都較高，有可能遲滯重組整合工作進度。

值得注意的是，國務(wù)院國資委向中央企業(yè)下發(fā)的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)工作指引》明確規(guī)定，國有獨資企業(yè)產(chǎn)權(quán)擬無償劃轉(zhuǎn)國有獨資公司或國有一人公司持有的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法改制為公司。筆者認(rèn)為，按《中華人民共和國公司法》建立與完善現(xiàn)代公司制度是三十多年來國企改革的主旋律，故重組整合也應(yīng)參照執(zhí)行，其好處在于國企重組整合實施方案的決策、協(xié)調(diào)層級往往較高，如納入實施方案，將極大地有利于全民所有制企業(yè)相關(guān)歷史遺留問題的解決。當(dāng)然，如全民所有制企業(yè)相關(guān)歷史遺留問題解決成本過于高昂或解決時機不成熟，為順利推進重組整合實施，也可暫將該企業(yè)排除在外。

（二）關(guān)于重組整合所需履行的外部程序問題

國企重組整合固然是按照國企深化改革政策要求開展、由國資監(jiān)管單位主導(dǎo)的一項工作，但該項工作所涉國企主體具有多重屬性，除其國有屬性外，還具有一般市場主體和行業(yè)主體屬性，整合重組也會涉及股權(quán)/資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、增資入股、職工安置、債權(quán)債務(wù)處置等多種法律行為，受到多重法律監(jiān)管。因此，國企重組整合不僅要履行國資監(jiān)管規(guī)定的程序，也要遵守《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國反壟斷法》等一般性規(guī)定程序，還要遵守特定主體（如上市公司）或特定行業(yè)（如金融機構(gòu)）的特別監(jiān)管規(guī)定程序。

此外，《中華人民共和國反壟斷法》第二十六條規(guī)定：“經(jīng)營者集中達到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)申報，未申報的不得實施集中?！钡牵涞诙邨l規(guī)定：“經(jīng)營者集中有下列情形之一的，可以不向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)申報：（一）參與集中的一個經(jīng)營者擁有其他每個經(jīng)營者百分之五十以上有表決權(quán)的股份或者資產(chǎn)的；（二）參與集中的每個經(jīng)營者百分之五十以上有表決權(quán)的股份或者資產(chǎn)被同一個未參與集中的經(jīng)營者擁有的。”因此，國企重組整合如涉及上下級、平級管理的國企股權(quán)、資產(chǎn)，則也可能涉及經(jīng)營者集中申報。

（三）關(guān)于職工民主與職工權(quán)益保障的問題

首先，是職工安置的問題。國企開展重組整合，哪些情況下必須進行職工安置，應(yīng)按照具體采用的方式所涉國資監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行，但很多相應(yīng)國資監(jiān)管規(guī)定卻并未對是否必須進行職工安置作出明確規(guī)定，造成實踐中較多困惑。筆者認(rèn)為，結(jié)合實踐做法，從防范社會穩(wěn)定風(fēng)險與維護職工合法權(quán)益角度，重組整合需事先考量標(biāo)的公司職工的妥善安置問題，如擬發(fā)生改變國有企業(yè)組織形式、國有企業(yè)性質(zhì)發(fā)生變更、國有企業(yè)主體將注銷等重大行為的，應(yīng)當(dāng)開展職工安置。反之，在同一國資監(jiān)管機構(gòu)或國有企業(yè)集團內(nèi)部重組整合后未改變國有控股地位的，則一般不必須進行職工安置。在職工民主程序上，按《企業(yè)民主管理規(guī)定》第十四條規(guī)定，企業(yè)合并、分立、改制、解散、破產(chǎn)實施方案中職工的裁減、分流和安置方案應(yīng)經(jīng)國有企業(yè)和國有控股企業(yè)職工代表大會審議通過。

其次，是職工其他權(quán)益保障問題。國企重組整合屬于重大改革，涉及變化較廣，對職工心理與情緒可能會造成一定影響。在此過程中，國企積壓的職工集資、職工持股、職工工資與社保公積金等糾紛與問題可能在此時迎來爆發(fā)，故需提前做好風(fēng)險摸排工作，做好應(yīng)對預(yù)案。

（四）關(guān)于公司中小股東和債權(quán)人合法權(quán)益保護的問題

國企重組整合的目的是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，讓國企做強做優(yōu)做大，提升核心競爭力，但如在實施過程中不注重重組整合所涉標(biāo)的公司中小股東、債權(quán)人合法權(quán)益保護，就可能導(dǎo)致標(biāo)的公司違約、違法，中小股東、債權(quán)人蜂擁而上維權(quán)索賠，嚴(yán)重影響重組整合工作進度乃至標(biāo)的公司及其股東的正常經(jīng)營與管理，得不償失。對此，筆者認(rèn)為，國企重組整合對債權(quán)人權(quán)益保護的要點主要如下：

首先，《中華人民共和國公司法》《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》等法律法規(guī)規(guī)定了債權(quán)人保護程序要求。如采用公司減資、合并分立、無償劃轉(zhuǎn)等方式開展重組整合，應(yīng)按規(guī)定進行公告并通知債權(quán)人。

其次，涉及國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、標(biāo)的公司資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)按規(guī)定程序協(xié)調(diào)其他中小股東放棄優(yōu)先購買權(quán)，如投資合同、公司章程涉及其他限制約定，則從其規(guī)定。此外，涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)按公司章程規(guī)定程序履行決策程序且作價需公允，并評估是否會觸發(fā)《中華人民共和國公司法》第八十九條規(guī)定的異議股東回購請求權(quán)。

再次，實踐中，國有企業(yè)所簽署的金融貸款合同或其他重大合同，可能會約定標(biāo)的公司擬發(fā)生股權(quán)變動、重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、合并分立等重大事項的，需經(jīng)過合同相對方同意或需事先告知，否則，將觸發(fā)違約責(zé)任條款甚至合同相對方行使單方解除權(quán)等情形。此外，如標(biāo)的公司發(fā)行的債券在存續(xù)期間，還可能涉及需債權(quán)人會議同意以及信息披露等事項。因此，重組整合之前標(biāo)的公司應(yīng)事前全面梳理前述未了結(jié)的重大合同和存量債券發(fā)行情況，并評估相關(guān)風(fēng)險、制訂風(fēng)險應(yīng)對措施。

最后，如無償劃轉(zhuǎn)的劃出方不能按期足額清償債務(wù)，按照《中華人民共和國民法典》第五百三十八條規(guī)定，債權(quán)人可以請求人民法院撤銷無償劃轉(zhuǎn)行為。此外，《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中變更、追加當(dāng)事人若干問題的規(guī)定（2020修正）》第二十五條規(guī)定：“作為被執(zhí)行人的法人或非法人組織，財產(chǎn)依行政命令被無償調(diào)撥、劃轉(zhuǎn)給第三人，致使該被執(zhí)行人財產(chǎn)不足以清償生效法律文書確定的債務(wù)，申請執(zhí)行人申請變更、追加該第三人為被執(zhí)行人，在接受的財產(chǎn)范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持?！币虼耍ㄟ^無償劃轉(zhuǎn)開展重組整合的，劃出方應(yīng)對其債務(wù)制定妥善的處置方案。

（五）關(guān)于重組整合與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的問題

首先，《重大行政決策程序暫行條例》第二十二條第一款：“重大行政決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負(fù)責(zé)風(fēng)險評估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評估決策草案的風(fēng)險可控性?！钡诙臈l：“風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)。決策機關(guān)認(rèn)為風(fēng)險可控的，可以作出決策；認(rèn)為風(fēng)險不可控的，在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險可控后，可以作出決策。”因此，重組整合方案涉及報政府決策的，應(yīng)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

其次，《關(guān)于建立國有企業(yè)改革重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見》：“在企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)、廠辦大集體改革、分離企業(yè)辦社會職能等重大改革事項實施過程中，有關(guān)責(zé)任主體要對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行評估?！币虼?，國有企業(yè)集團開展重組整合，涉及重大社會穩(wěn)定性評估風(fēng)險，需按規(guī)定開展風(fēng)險評估工作。

（六）關(guān)于重組整合中的注冊資本問題

首先，無論是從業(yè)務(wù)開拓還是提高融資能力來說，國有企業(yè)做大注冊資本都是十分有必要的，這就意味著，在選用重組整合方式時，應(yīng)圍繞做大注冊資本這一目的考慮選擇采取追加出資、以股權(quán)/資產(chǎn)作價入股等方式。

其次，《中華人民共和國公司法》第八十八條第一款規(guī)定：“股東轉(zhuǎn)讓已認(rèn)繳出資但未屆出資期限的股權(quán)的，由受讓人承擔(dān)繳納該出資的義務(wù)；受讓人未按期足額繳納出資的，轉(zhuǎn)讓人對受讓人未按期繳納的出資承擔(dān)補充責(zé)任?！睋?jù)此，雖然做大注冊資本有諸多好處，但客觀上也會給公司股東帶來較大的（加速）出資壓力。如在中短期內(nèi)無力實繳出資的情況下，重組整合就需考慮通過減資或適當(dāng)延長出資期限等方式防控前述出資風(fēng)險。采取合并、分立方式的，如標(biāo)的公司部分出資未實繳，按《國家工商行政管理總局關(guān)于做好公司合并分立登記支持企業(yè)兼并重組的意見》規(guī)定，可在合并、分立協(xié)議約定按實收資本確定合并、分立后公司的注冊資本。

最后，從出資方式看，《中華人民共和國公司法（2023修訂）》第四十八條：“股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)、股權(quán)、債權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資。”值得注意的是，前述規(guī)定明確新增股權(quán)、債權(quán)可作為非貨幣資產(chǎn)出資，給國有企業(yè)重組整合帶來新的思路。

〔楊威，青海致琨（成都）律師事務(wù)所合伙人〕