〔〔摘要〕〕 公共數(shù)據(jù)是相對(duì)私人數(shù)據(jù)而言的，其實(shí)質(zhì)是利用公共資源獲取的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放起源于政府信息公開(kāi)，但二者是遞進(jìn)并列關(guān)系而不是包容關(guān)系。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的多元價(jià)值中，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是第一位的。我國(guó)選擇了有別于國(guó)外的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)經(jīng)營(yíng)并行不悖的雙軌制，應(yīng)當(dāng)理解為在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下防止數(shù)字鴻溝擴(kuò)大的舉措。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于數(shù)據(jù)再利用，法律規(guī)制應(yīng)覆蓋從數(shù)據(jù)供給至數(shù)據(jù)利用的完整鏈條，重點(diǎn)是克服開(kāi)放政策落實(shí)過(guò)程中的種種障礙。我國(guó)應(yīng)當(dāng)從觀念上淡化公共數(shù)據(jù)所有權(quán)，圍繞數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)權(quán)建章立制；應(yīng)當(dāng)頂層設(shè)計(jì)先行，縝密劃分?jǐn)?shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)經(jīng)營(yíng)之間的界限。堅(jiān)持系統(tǒng)立法與執(zhí)行機(jī)制搭建并舉，確保開(kāi)放落到實(shí)處。

〔〔關(guān)鍵詞〕〕 公共數(shù)據(jù)；公共數(shù)據(jù)開(kāi)放；授權(quán)經(jīng)營(yíng)；數(shù)據(jù)法制

〔〔中圖分類(lèi)號(hào)〕〕DF3 〔〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕〕A 〔〔文章編號(hào)〕〕1000 - 4769 （2025） 02 - 0121 - 13

一、引言

數(shù)據(jù)是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)生產(chǎn)要素。在社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及教育、地理、環(huán)境、氣象等諸多領(lǐng)域，公共部門(mén)是最大的數(shù)據(jù)收集儲(chǔ)存者。①公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代學(xué)術(shù)研究、政策制定的重要話(huà)題。在我國(guó)，國(guó)務(wù)院于2015年8月頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)），正式提出要“大力推動(dòng)政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享”。此后，地方政府圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放，制定了大量地方性法規(guī)。2024年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》，專(zhuān)門(mén)對(duì)公共數(shù)據(jù)的共享開(kāi)放和開(kāi)發(fā)利用作了頂層部署。國(guó)外公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，是政府信息公開(kāi)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新發(fā)展。在美國(guó)，奧巴馬政府于2009年發(fā)布《開(kāi)放政府指令》，并建立了統(tǒng)一的政府信息開(kāi)放共享平臺(tái)（DATA. GOV）。2013年5月，奧巴馬政府發(fā)布《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策》，首次從數(shù)據(jù)要素化便利利用的角度，對(duì)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)提出了要求，如機(jī)器可讀性、元數(shù)據(jù)一并公開(kāi)、及時(shí)更新、開(kāi)放許可等。②2019年，美國(guó)國(guó)會(huì)在前期行政命令的基礎(chǔ)上，制定頒布了《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》。歐盟于2011年首次從生產(chǎn)要素利用角度提出公共數(shù)據(jù)開(kāi)放構(gòu)想，并于2019年將2003年制定的《公共部門(mén)信息再利用指令》（著眼于政府信息公開(kāi)），修改為《開(kāi)放數(shù)據(jù)與公共部門(mén)信息再利用指令》（通常簡(jiǎn)稱(chēng)為《開(kāi)放數(shù)據(jù)指令》），從要素資源角度，對(duì)不涉及第三方權(quán)利的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用作了規(guī)制。①2022年，歐盟在《數(shù)據(jù)管理法令》中，進(jìn)一步對(duì)涉及第三方權(quán)利（個(gè)人數(shù)據(jù)、涉第三方知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)）的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放作了規(guī)制。②

國(guó)外從公共管理和數(shù)據(jù)資源利用角度對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的研究，興起于互聯(lián)網(wǎng)2. 0時(shí)代開(kāi)啟后。早期研究主要著眼于宏觀方面，如公開(kāi)的原則與標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值意義等。③由于資本主義體制下公共部門(mén)和私人部門(mén)的功能定位區(qū)分明晰，公共數(shù)據(jù)的性質(zhì)屬于公共資源很快成為共識(shí)。在那時(shí)，AI、云計(jì)算和機(jī)器學(xué)習(xí)尚未興起， 研究的一個(gè)特點(diǎn)是將數(shù)據(jù)與信息同等對(duì)待，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與政務(wù)信息公開(kāi)基本同義，數(shù)據(jù)開(kāi)放即是公共部門(mén)掌握的數(shù)據(jù)庫(kù)/數(shù)據(jù)集的開(kāi)放。④進(jìn)入工業(yè)4. 0、互聯(lián)網(wǎng)3. 0時(shí)代后，信息化發(fā)展到智能化階段，原始大數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素價(jià)值開(kāi)始超越數(shù)據(jù)庫(kù)（集）本身的價(jià)值。大數(shù)據(jù)具有3V特征，即海量（volume）、瞬變（velocity）、龐雜（variety）。⑤物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)（IoT）是最重要的大數(shù)據(jù)資源，而公共部門(mén)掌握著大量的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，如道路交通實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)、天氣預(yù)測(cè)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)等。同時(shí)，在智能化時(shí)代，未經(jīng)加工處理的“生數(shù)據(jù)”的價(jià)值潛力得以發(fā)掘。公共部門(mén)掌握的大量“生數(shù)據(jù)”可能涉及第三方權(quán)利，其開(kāi)放程序、規(guī)則因而變得更為復(fù)雜?；谶@些原因，近年來(lái)國(guó)外對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的研究，開(kāi)始從宏觀向微觀轉(zhuǎn)移，開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)、開(kāi)放模式構(gòu)建、數(shù)據(jù)質(zhì)量管控、有效再利用等成為研究熱點(diǎn)。⑥

盡管公共數(shù)據(jù)開(kāi)放已成世界趨勢(shì)，但各國(guó)的規(guī)制法制卻很不相同。以中、歐、美三地為例：截至目前，美國(guó)的開(kāi)放數(shù)據(jù)仍局限于政府部門(mén)，且存在第三人權(quán)利的數(shù)據(jù)被排除在外；歐盟數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍最廣，包括一切利用公共資金或者受公共資金資助取得的數(shù)據(jù)，包含附有第三方權(quán)利的數(shù)據(jù)，都在開(kāi)放之列；而我國(guó)在確定有序推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放公用的同時(shí)，開(kāi)創(chuàng)性地提出“公共數(shù)據(jù)確權(quán)以及授權(quán)運(yùn)營(yíng)”的政策主張，因而與國(guó)外迥然有別。顯性的制度差別反映的是不同的內(nèi)在機(jī)理。探究公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的基本原理，是理解這些制度差異化存在的鑰匙，也是優(yōu)化改進(jìn)我國(guó)規(guī)制實(shí)踐需要做的基礎(chǔ)工作。

二、基本概念的厘清

清晰的法律概念是理論研究邏輯推演和法律規(guī)范系統(tǒng)構(gòu)建的前提，當(dāng)前圍繞公共數(shù)據(jù)、信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等基礎(chǔ)概念的含義，理論界和政策文件并沒(méi)有形成共識(shí)，有必要對(duì)這些基礎(chǔ)性概念進(jìn)行厘清。法律概念應(yīng)目的而生，為達(dá)至規(guī)范體系的合理化而將價(jià)值概念化。⑦法律概念構(gòu)建的技術(shù)模式有二：利用外部形式觀察的方式和對(duì)內(nèi)部實(shí)質(zhì)特征提煉的方式。純正的法律概念界定，應(yīng)具有“排他性”“唯一性”。但這只是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中的法律概念很難達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)?！袄猛獠啃问接^察”構(gòu)建概念的好處是易識(shí)易懂，而“對(duì)內(nèi)部實(shí)質(zhì)特征提煉”構(gòu)建的概念，更接近純正概念要求。

（一）公共數(shù)據(jù)

厘清公共數(shù)據(jù)的范圍，是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放法律規(guī)制的前提。但我國(guó)無(wú)論是立法實(shí)踐還是學(xué)術(shù)研究，對(duì)作為最基礎(chǔ)概念的公共數(shù)據(jù)，仍然沒(méi)有取得基本共識(shí)，甚至連這一范疇概念的名稱(chēng)也未能統(tǒng)一，“政府?dāng)?shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”“公共信息數(shù)據(jù)”“公共信息資源”等常被混用。⑧即使是出現(xiàn)頻率最高的“公共數(shù)據(jù)”，不同規(guī)范文件賦予其內(nèi)涵和外延也不相同：在與公共數(shù)據(jù)公開(kāi)利用有關(guān)、名稱(chēng)中含有“公共數(shù)據(jù)”的幾十部地方性法規(guī)或規(guī)章中，有的將其僅限于政務(wù)部門(mén)掌握的數(shù)據(jù)，如《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》（成都市人民政府令第197號(hào)）；而大多將其擴(kuò)大至事業(yè)單位；也有將其進(jìn)一步擴(kuò)展至提供公共服務(wù)的企業(yè)和其他組織，如《寧波市公共數(shù)據(jù)管理辦法》（甬政辦發(fā)〔2019〕72號(hào)）。學(xué)術(shù)界的定義也莫衷一是：有認(rèn)為是政府履行公共管理職責(zé)和提供公共服務(wù)過(guò)程中形成的非專(zhuān)屬于行政相對(duì)人的數(shù)據(jù)①；有認(rèn)為是使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織及科研機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)在依法履行公共職能過(guò)程中生成、采集的數(shù)據(jù)。②

整體上看，我國(guó)立法實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究在定義“公共數(shù)據(jù)”時(shí)，采用的是“利用外部形式觀察”的概念構(gòu)建技術(shù)，在被行政法類(lèi)型化的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及其他組織等公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生主體上糾纏。與我國(guó)不同，歐美學(xué)術(shù)研究和法制實(shí)踐在構(gòu)建這一基礎(chǔ)概念時(shí)，通常采取的是“對(duì)內(nèi)部實(shí)質(zhì)特征提煉”的技術(shù)路徑。雖然法律規(guī)范規(guī)制的對(duì)象是公共機(jī)構(gòu)掌控的數(shù)據(jù)資源，但一般并不使用“公共數(shù)據(jù)（public data）”概念，而是使用“開(kāi)放數(shù)據(jù)（open data）”概念。根據(jù)知名的英國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institu?tion）的定義，開(kāi)放數(shù)據(jù)指的是任何人可以訪(fǎng)問(wèn)、利用、分享的數(shù)據(jù)。③經(jīng)合組織（OECD）對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的界定是：持有控制機(jī)構(gòu)將數(shù)據(jù)設(shè)置為不加歧視地可訪(fǎng)問(wèn)及分享，即機(jī)器可讀、能夠被任何人為任何目的免費(fèi)使用；持有人最多只能要求使用人保持?jǐn)?shù)據(jù)的完整、溯源、歸屬和開(kāi)放。④與“開(kāi)放數(shù)據(jù)”相對(duì)應(yīng)的是未經(jīng)持有控制人同意、不特定大眾不能自由訪(fǎng)問(wèn)利用的數(shù)據(jù)（私人數(shù)據(jù)）。由于“私人數(shù)據(jù)（pri?vate hold data）”涉及私人權(quán)利問(wèn)題（法定排他性物權(quán)或事實(shí)控制權(quán)）⑤，涉及私人為收集、整理數(shù)據(jù)付出的成本問(wèn)題，法律不能強(qiáng)制其向公眾免費(fèi)開(kāi)放共享，因而法定的“開(kāi)放數(shù)據(jù)”，主要就是非利用私人成本而是使用公共成本收集儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)。承擔(dān)法定數(shù)據(jù)免費(fèi)開(kāi)放義務(wù)的主體，因而主要是使用納稅人資金的公共機(jī)構(gòu)、公益機(jī)構(gòu)等。與私人數(shù)據(jù)的私益特征不同，“開(kāi)放數(shù)據(jù)”不涉及私人的付出，潛臺(tái)詞是其屬于公共物品。由于數(shù)據(jù)不存在使用耗損性，即使無(wú)數(shù)次地使用，也不影響其存在的質(zhì)量。因而其公開(kāi)開(kāi)放使用，并不會(huì)帶來(lái)如同其他公共物品使用上的“公地悲劇”問(wèn)題。因此，對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)其盡可能多地被使用為宗旨。

基于法律概念應(yīng)目的而生、需將法律背后的價(jià)值概念化的原理，本文認(rèn)為，就公共數(shù)據(jù)概念而言，國(guó)外采取的實(shí)質(zhì)特征提煉法要優(yōu)于國(guó)內(nèi)的外部形式觀察法。原因在于：公共數(shù)據(jù)開(kāi)放語(yǔ)境下的“公共數(shù)據(jù)”，并不能涵蓋公共機(jī)構(gòu)履職過(guò)程中收集的所有數(shù)據(jù)。如涉及國(guó)家安全的數(shù)據(jù)，在任何法域都被禁止公開(kāi)。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的法律規(guī)制，實(shí)際上僅僅是規(guī)制可以開(kāi)放的那一部分公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)。⑥考慮到“公共數(shù)據(jù)”這一范疇在我國(guó)已被立法和學(xué)術(shù)研究普遍接受的事實(shí)，我們可以繼續(xù)沿用這一概念，但同時(shí)可以將其界定為：使用公共資源收集、整理、儲(chǔ)存的，不涉及他人權(quán)利，可以供不特定大眾訪(fǎng)問(wèn)、分享、使用的數(shù)據(jù)資源。簡(jiǎn)而言之，公共數(shù)據(jù)乃利用公共資源獲取之?dāng)?shù)據(jù)，而非一定是公共機(jī)構(gòu)之?dāng)?shù)據(jù)。是否使用公共資源/公共財(cái)政資金獲取，是確定數(shù)據(jù)應(yīng)否公開(kāi)分享的基本原則。當(dāng)然，這一原則需要與受法律保護(hù)的其他利益相權(quán)衡。利用公共資源獲取的未經(jīng)脫敏匿名的個(gè)人數(shù)據(jù)、涉及他人商業(yè)秘密等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)，并不在應(yīng)當(dāng)公開(kāi)之列。

（二）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)

數(shù)據(jù)與信息既有聯(lián)系也有區(qū)別。數(shù)據(jù)在計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)境下以二進(jìn)制代碼形式存在，信息是可以識(shí)別內(nèi)容的消息。信息是本體，數(shù)據(jù)是信息的一種媒介或者載體。由于信息的媒介形式不唯數(shù)據(jù)，尚有文本、音像等多種形式，因此在法律規(guī)制上區(qū)分信息和數(shù)據(jù)有實(shí)際意義。從制度生成邏輯上看，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放源于政府信息公開(kāi)。美國(guó)從2009年《開(kāi)放政府指令》到2019年《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，都將1967年的《信息自由法》作為立法基礎(chǔ)。②歐盟直到2019年的《開(kāi)放數(shù)據(jù)指令》，對(duì)公開(kāi)的對(duì)象，仍然使用傳統(tǒng)信息公開(kāi)規(guī)制時(shí)使用的“文件（document）”一詞。③只是在2022年的《數(shù)據(jù)管理法令》中，才使用“數(shù)據(jù)（data）”一詞替代之前的“文件”。在我國(guó)，由于中央層面目前只有政府信息公開(kāi)立法，而沒(méi)有數(shù)據(jù)開(kāi)放立法，二者之間的關(guān)系尚不明確。在數(shù)據(jù)公開(kāi)的地方立法中，多數(shù)亦未明確與政府信息公開(kāi)法規(guī)之間的關(guān)系，但時(shí)間上的遞進(jìn)關(guān)系清晰可見(jiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》于2007年頒布；而第一次將公共數(shù)據(jù)視為要素資源的中央文件，是國(guó)務(wù)院2015年1月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕5號(hào)），提出要“出臺(tái)政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放管理規(guī)定”“積極探索地理、人口、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其他有關(guān)管理機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放”。有學(xué)者認(rèn)為，這種政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)涵保留了政府信息公開(kāi)階段的增強(qiáng)政府透明度的初始目的④，因而也存在立法邏輯遞進(jìn)關(guān)系。

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放雖然發(fā)端于政府信息公開(kāi)，但二者在價(jià)值取向上存在明顯差異。政府信息公開(kāi)是公眾參與、服務(wù)型政府建設(shè)的要求。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》開(kāi)宗明義，目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值取向突出體現(xiàn)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面，以充分實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)的生產(chǎn)資料要素價(jià)值為宗旨。《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》對(duì)其價(jià)值定位是，“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素放大、疊加、倍增效應(yīng)，為不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)提供堅(jiān)實(shí)支撐”。價(jià)值取向不同導(dǎo)致公開(kāi)的對(duì)象、形式相異。政府信息公開(kāi)的受眾是普通公民、法人和其他組織，應(yīng)以易識(shí)易懂為原則，因而一般應(yīng)當(dāng)以經(jīng)過(guò)加工整理后的文本作為公開(kāi)的內(nèi)容。即使在政府信息數(shù)字化公開(kāi)階段，公開(kāi)的平臺(tái)、路徑實(shí)現(xiàn)“數(shù)字化”轉(zhuǎn)變，公開(kāi)的方式由“人找政策”進(jìn)化為“政策找人”，但公開(kāi)的文本內(nèi)容，仍然要求易識(shí)易懂。數(shù)據(jù)開(kāi)放的對(duì)象、方式與信息公開(kāi)不同，其目的是便于計(jì)算機(jī)處理，因而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是“機(jī)器可讀性”。并且，往往是原始的、未經(jīng)加工的“生數(shù)據(jù)（raw data）”，其市場(chǎng)開(kāi)發(fā)利用潛力最大、價(jià)值最高。⑤價(jià)值取向相異，也導(dǎo)致履行公開(kāi)義務(wù)的主體范圍的差別。政府信息公開(kāi)是滿(mǎn)足公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等政治性權(quán)利，其主體可以限定為立法、司法、行政機(jī)關(guān)，以及具有行政管理服務(wù)職能的事業(yè)單位等。其他接受公共資金維持運(yùn)營(yíng)但不履行公共治理服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位、社會(huì)組織，如公辦高校、科研機(jī)構(gòu)等，可以不列入公開(kāi)的范圍。但作為生產(chǎn)要素資源的公共數(shù)據(jù)，其公開(kāi)范圍的選擇標(biāo)準(zhǔn)，則和是否具有行政管理、服務(wù)職能無(wú)關(guān)，理論上以公共資金維持的非競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)利性的部門(mén)，都應(yīng)當(dāng)納入公開(kāi)的范圍。

基于上述分析可知，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和政府信息公開(kāi)之間的關(guān)系，多數(shù)時(shí)候是遞進(jìn)并列關(guān)系，而不是包容關(guān)系。政府信息公開(kāi)可以通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、App進(jìn)行，需要讓行政相對(duì)人、普通公眾看得懂，公開(kāi)本身即能實(shí)現(xiàn)目的。而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放需要被利用后才能實(shí)現(xiàn)其制度初衷，因而只有在技術(shù)上具備“可以利用、便利利用”特點(diǎn)時(shí)，其價(jià)值才能實(shí)現(xiàn)。值得一提的是，在政府信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放利用之外，法律文本和學(xué)術(shù)研究還經(jīng)常提及另外一個(gè)與二者緊密相關(guān)的概念：數(shù)據(jù)共享。這種公共機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部的數(shù)據(jù)互享，主要作用有二：一是克服不同機(jī)構(gòu)之間的信息孤島、“信息煙囪”等弊端，提升政府服務(wù)效能，因而其實(shí)質(zhì)上是一種政府信息共享；二是為其他部門(mén)的決策提供支持，如天氣數(shù)據(jù)可以作為應(yīng)急部門(mén)制定政策和預(yù)案所用，這種應(yīng)用屬于數(shù)據(jù)價(jià)值的再開(kāi)發(fā)利用。在我國(guó)當(dāng)前的實(shí)踐中，部門(mén)間數(shù)據(jù)共享多數(shù)屬于第一種應(yīng)用，其價(jià)值取向更多是政治性而非經(jīng)濟(jì)性，其性質(zhì)更接近政府信息公開(kāi)，而非數(shù)據(jù)開(kāi)放利用。在我國(guó)有關(guān)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的政策文件和地方立法中，常常將公共部門(mén)數(shù)據(jù)共享納入其中，這并不符合立法的系統(tǒng)性邏輯性要求。不過(guò)也有地方立法將數(shù)據(jù)共享排除在數(shù)據(jù)開(kāi)放之外。①

（三）數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)經(jīng)營(yíng)

在歐美資本主義國(guó)家，公共數(shù)據(jù)以開(kāi)放為原則，一般不存在授權(quán)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。主要原因有三：其一，公共數(shù)據(jù)被認(rèn)為是公共物品，并且不會(huì)因頻繁使用而發(fā)生質(zhì)量損耗（公地悲劇理論不適用），因而沒(méi)有必要限定使用者；其二，在大數(shù)據(jù)和AI時(shí)代，未經(jīng)處理的原始“生數(shù)據(jù)”的眾多用途無(wú)法預(yù)知。例如，交通部門(mén)處理交通事故的原始記錄數(shù)據(jù)，涵蓋的道路狀況、通行狀況、天氣狀況、車(chē)輛狀況甚至品牌、肇事者年齡職業(yè)健康狀態(tài)等等，可以被非交通管理領(lǐng)域廣泛使用來(lái)創(chuàng)造價(jià)值；并且，隨著算法成本降低帶來(lái)的數(shù)據(jù)使用成本降低，甚至可以在并不知悉對(duì)象數(shù)據(jù)是否有特定價(jià)值時(shí)對(duì)它進(jìn)行分析、“使用”?！吧鐣?huì)公眾和法人，總會(huì)找到新的使用數(shù)據(jù)方法，制造出新的創(chuàng)新型產(chǎn)品或者服務(wù)”。②限定使用勢(shì)必?fù)p害數(shù)據(jù)潛在價(jià)值的發(fā)掘。其三，公共數(shù)據(jù)特別是原始“生數(shù)據(jù)”體量巨大，受儲(chǔ)存成本限制，公共部門(mén)很難長(zhǎng)時(shí)間完整地儲(chǔ)存、維護(hù)，開(kāi)放數(shù)據(jù)后的分布式存儲(chǔ)，可以增加數(shù)據(jù)的安全性和透明性。我國(guó)的情況有所不同。2021年發(fā)布的“十四五”規(guī)劃，首次提出“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。2022年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“數(shù)據(jù)二十條”），提出要“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”，“強(qiáng)化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理”。2024年出臺(tái)的《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》，則對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作了進(jìn)一步部署?？梢哉f(shuō)，授權(quán)經(jīng)營(yíng)和數(shù)據(jù)開(kāi)放并行不悖，是中國(guó)特色的公共數(shù)據(jù)利用基本框架。

對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放和授權(quán)經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系，學(xué)界有不同看法。有學(xué)者認(rèn)為二者是邏輯從屬關(guān)系，授權(quán)運(yùn)營(yíng)方式的存在，在于彌補(bǔ)部分?jǐn)?shù)據(jù)簡(jiǎn)單公開(kāi)開(kāi)放不能實(shí)現(xiàn)其再利用價(jià)值的缺陷③；有人認(rèn)為是并列關(guān)系，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以授權(quán)運(yùn)營(yíng)為主渠道的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用機(jī)制，以克服開(kāi)放數(shù)據(jù)可用性低、利用效果不佳、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題。這些觀點(diǎn)有一定的合理性，但均回避了一個(gè)核心問(wèn)題：數(shù)據(jù)一旦開(kāi)放，授權(quán)運(yùn)營(yíng)即失去了市場(chǎng)，而一旦授權(quán)特定主體經(jīng)營(yíng)，該特定主體肯定要求不得再行開(kāi)放。我國(guó)部分地方政府自2018年開(kāi)始開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，目前形成了一攬子授權(quán)、領(lǐng)域授權(quán)和場(chǎng)景授權(quán)三種模式。⑤一攬子授權(quán)是指將所有數(shù)據(jù)授予一家運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。領(lǐng)域授權(quán)是指將金融、交通、氣象等某一領(lǐng)域的全部數(shù)據(jù)授權(quán)開(kāi)發(fā)。場(chǎng)景授權(quán)是根據(jù)具體應(yīng)用場(chǎng)景，將相關(guān)數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，如道路信號(hào)燈優(yōu)化、信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等。⑥一攬子授權(quán)與領(lǐng)域授權(quán)，實(shí)際上完全或在特定領(lǐng)域否定了數(shù)據(jù)開(kāi)放，而場(chǎng)景授權(quán)，更像是公共部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)主體開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)為自己所用，不屬于授權(quán)運(yùn)營(yíng)。

基于開(kāi)放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)之間存在矛盾，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對(duì)當(dāng)前的“國(guó)有資產(chǎn)管理式”授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行糾偏。⑦但本文認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)放在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下來(lái)理解。不可否認(rèn)，因數(shù)據(jù)不存在使用損耗，將其作為公共物品免費(fèi)開(kāi)放，理論上更能挖掘其潛力。但是促進(jìn)效率并不一定帶來(lái)公平，甚至可能加深數(shù)字鴻溝。一方面，最先進(jìn)算力總是掌握在少數(shù)科技巨頭手里。最有能力利用公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)產(chǎn)品、服務(wù)獲利的，往往是實(shí)力雄厚的大型數(shù)字平臺(tái)或成熟的科技公司。而普通公眾和中小企業(yè)，很多時(shí)候并不具有對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行深層開(kāi)發(fā)利用的條件和能力。另一方面，公共數(shù)據(jù)中含有大量私人數(shù)據(jù)和涉及第三人知識(shí)產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)，這些“帶權(quán)”數(shù)據(jù)需要加密脫敏后才能公開(kāi)，而加密脫敏需要強(qiáng)大的技術(shù)支持和不菲的成本，可能讓部分公共機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)。從本質(zhì)上看，完全、免費(fèi)地開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，實(shí)質(zhì)上約等于“劫貧濟(jì)富”，增加全體納稅人負(fù)擔(dān)去補(bǔ)貼強(qiáng)勢(shì)群體。如著名的天眼查、企查查，開(kāi)發(fā)利用免費(fèi)公開(kāi)的公共數(shù)據(jù)，每年賺取了巨額利潤(rùn)?？紤]到上述原因，本文認(rèn)同《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》提出的有序推動(dòng)開(kāi)放的思路，原則上與民生緊密相關(guān)、社會(huì)需求迫切的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開(kāi)放，而商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值潛力大但技術(shù)要求高的數(shù)據(jù)類(lèi)型，可以?xún)?yōu)先選擇授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式。不過(guò)，整體的領(lǐng)域授權(quán)可能并不科學(xué)，同一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)有不同種類(lèi)和層次，可能部分適合開(kāi)放，部分適合授權(quán)經(jīng)營(yíng)。以交通數(shù)據(jù)為例，既有匯總后的車(chē)流量數(shù)據(jù)，也有各處公共攝像頭記錄的實(shí)時(shí)“生數(shù)據(jù)”。前者應(yīng)當(dāng)免費(fèi)開(kāi)放，而后者則可以授權(quán)使用。

三、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值、障礙與模式

一方面，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是傳統(tǒng)封閉型科層政府和公共機(jī)構(gòu)系統(tǒng)向開(kāi)放、政民互動(dòng)型轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變因應(yīng)了大數(shù)據(jù)和AI時(shí)代的技術(shù)革命，帶來(lái)了生產(chǎn)要素和生產(chǎn)方式的根本變革，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面形成了巨大收益。另一方面，這種從封閉向開(kāi)放的嬗變，對(duì)固有科層文化形成了巨大沖擊，會(huì)面臨來(lái)自制度慣性的障礙。理解公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的原理，需要對(duì)其價(jià)值和障礙進(jìn)行剖析、衡平。

（一）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值可以大體歸納為政治社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)和運(yùn)行效益。簡(jiǎn)單列舉如表1。需要說(shuō)明的是，在將政務(wù)信息公開(kāi)和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放理解為遞進(jìn)并列而不是包容關(guān)系的情況下，雖然公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的主要目標(biāo)不是政治性而是經(jīng)濟(jì)性的，但數(shù)據(jù)被社會(huì)再利用過(guò)程中，計(jì)算機(jī)處理獲得的信息內(nèi)容也可能公之于眾，導(dǎo)致政務(wù)信息的被動(dòng)公開(kāi)，起到監(jiān)督政府服務(wù)的作用，從而產(chǎn)生政治社會(huì)效益。另外，在政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放后，亦可能有社會(huì)機(jī)構(gòu)利用專(zhuān)業(yè)技能對(duì)其進(jìn)行分析以評(píng)估政府效率，從而對(duì)政府構(gòu)成潛在監(jiān)督。

（二）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的主要障礙

雖然開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的收益不菲，但落到實(shí)處也會(huì)面臨來(lái)自體制、機(jī)制、技術(shù)等方面的障礙。這些障礙有些屬于文化層面、制度層面，有些屬于技術(shù)層面；有的源自承擔(dān)公開(kāi)義務(wù)的機(jī)構(gòu)，有的源自使用者。具體如表2所示。對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的規(guī)制，主要就是盡可能掃清這些障礙。

體制性障礙主要來(lái)源于厭惡風(fēng)險(xiǎn)的科層組織文化。受這種文化影響，對(duì)責(zé)任的擔(dān)憂(yōu)被置于對(duì)創(chuàng)新的追求之上，信息和數(shù)據(jù)有時(shí)會(huì)被政府機(jī)構(gòu)視為其權(quán)力和地位的一部分。①這一點(diǎn)在政府信息公開(kāi)上體現(xiàn)很明顯。安全但無(wú)足輕重的信息被公開(kāi)，重要但敏感的信息被隱藏。而政策制度對(duì)公開(kāi)的范圍、方式等缺乏清晰規(guī)定，加上政府緊縮性財(cái)政政策取向，會(huì)加劇對(duì)變革的排斥。我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)上的數(shù)據(jù)質(zhì)量普遍不高，高缺失、碎片化、不更新、低容量問(wèn)題突出，數(shù)據(jù)的可用性很低。①數(shù)據(jù)處理的技術(shù)復(fù)雜性導(dǎo)致再利用困難。雖然數(shù)據(jù)被譽(yù)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“石油”，但真正具有大模型、云計(jì)算分析能力的，仍然是少量高科技實(shí)體。對(duì)于普通人來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)公開(kāi)的主要價(jià)值還停留在信息獲取層面。對(duì)于大量的中小企業(yè)、傳統(tǒng)企業(yè)，面對(duì)數(shù)據(jù)處理需要的復(fù)雜技術(shù)會(huì)望而卻步。整體而言，數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用距離社會(huì)廣泛參與還有不少的距離。能使用公開(kāi)數(shù)據(jù)的總是極少數(shù)精英，他們接受了良好教育，有時(shí)間去尋找新的財(cái)富機(jī)會(huì)。

（三）需要糾正的幾點(diǎn)誤解

其一，“開(kāi)放即獲益”。由于數(shù)據(jù)的價(jià)值潛力無(wú)法預(yù)知，加上數(shù)據(jù)處理技術(shù)發(fā)展飛速，讓人誤以為公共數(shù)據(jù)只要予以開(kāi)放，在商業(yè)利益和市場(chǎng)看不見(jiàn)的手驅(qū)動(dòng)下，其價(jià)值就會(huì)實(shí)現(xiàn)?；谶@一假定，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，學(xué)術(shù)研究和制度建構(gòu)的重點(diǎn)放在數(shù)據(jù)供給側(cè)，而如何讓公開(kāi)的數(shù)據(jù)能便利使用被忽略。經(jīng)合組織對(duì)各成員國(guó)2022年開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)成效的調(diào)查研究指出，只有韓、法等少數(shù)國(guó)家在促進(jìn)公開(kāi)數(shù)據(jù)的再使用方面作出了較大的努力。②在我國(guó)眾多的地方政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法中，也極少提及如何促進(jìn)公開(kāi)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用。③在“開(kāi)放即獲益”假定的指導(dǎo)下，很多國(guó)家采用了“要么開(kāi)放要么解釋”的規(guī)制原則，即以開(kāi)放為原則，不開(kāi)放的數(shù)據(jù)，須有合理解釋。結(jié)果導(dǎo)致一些公共部門(mén)視數(shù)據(jù)開(kāi)放為趕時(shí)髦，將一些數(shù)據(jù)在不同平臺(tái)重復(fù)公布，不同部門(mén)將同一數(shù)據(jù)多處開(kāi)放，魚(yú)龍混雜，數(shù)據(jù)集質(zhì)量低下。雜亂的數(shù)據(jù)庫(kù)容量越大，清洗、分析的難度越大。④數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值取決于利用，而不是開(kāi)放本身。一般認(rèn)為，技術(shù)先進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、可信度高的供數(shù)據(jù)開(kāi)放的電子基礎(chǔ)設(shè)施，是佐助數(shù)據(jù)再利用的必要條件。這種電子基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)具備數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)策展、數(shù)據(jù)溯源和數(shù)據(jù)分析等能力。⑤

其二，“多多益善”。產(chǎn)生這種誤區(qū)的邏輯是：第一，公開(kāi)的信息越多，表明政府越透明；第二，既然數(shù)據(jù)是新型生產(chǎn)要素，則猶如石油，越多越好。實(shí)際情況并不如此。首先，數(shù)據(jù)公開(kāi)開(kāi)放需要成本，只有質(zhì)量有保證的數(shù)據(jù)，才有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。低質(zhì)量的數(shù)據(jù)開(kāi)放，不僅會(huì)給策展分析帶來(lái)混亂，而且會(huì)損害公共部門(mén)的公信力，讓人對(duì)質(zhì)量本來(lái)不錯(cuò)的數(shù)據(jù)集也產(chǎn)生懷疑。⑥其次，雖然“生數(shù)據(jù)”的利用價(jià)值越來(lái)越大，但“生數(shù)據(jù)”不等于雜亂無(wú)章的“數(shù)據(jù)棉絮”，而是描述結(jié)構(gòu)符合標(biāo)準(zhǔn)的有序組合?！吧鷶?shù)據(jù)”也需要經(jīng)過(guò)清洗、轉(zhuǎn)換、分類(lèi)、重組等預(yù)處理后才能方便再利用。第三，有些公共機(jī)構(gòu)，如圖書(shū)館等，已經(jīng)形成了一套成熟的付費(fèi)使用機(jī)制，數(shù)據(jù)使用費(fèi)已經(jīng)成為維持這些機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一，強(qiáng)行免費(fèi)開(kāi)放不一定能帶來(lái)正收益。第四，部分?jǐn)?shù)據(jù)類(lèi)型盲目開(kāi)放可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。如犯罪偵查原始記錄數(shù)據(jù)，如果不受約束地完全開(kāi)放，可能會(huì)成為犯罪者提升反偵查水平的學(xué)習(xí)范本。

其三，“開(kāi)放即透明”。數(shù)據(jù)信息開(kāi)放常被認(rèn)為是透明政府建設(shè)的不二途徑。完整、及時(shí)、廣泛的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，會(huì)催生透明、負(fù)責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)。事實(shí)并非如此簡(jiǎn)單。第一，并非所有人都有分析處理數(shù)據(jù)信息的能力，有能力處理公共數(shù)據(jù)的，可能對(duì)透明政府建設(shè)并不感興趣，而政務(wù)行為的利益相關(guān)人，可能并不具備分析數(shù)據(jù)的能力。因此，秉持“機(jī)器可讀、可互操作”等標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)公開(kāi)，不能取代技術(shù)要求低的政務(wù)信息公開(kāi)。第二，根據(jù)管理系統(tǒng)原理，及時(shí)、準(zhǔn)確的反饋是實(shí)現(xiàn)管理者和被管理者閉環(huán)的必要條件。通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放提高政務(wù)透明度，也需要暢通問(wèn)題反饋渠道，讓社會(huì)根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)提出的改善政府效能建議，能夠及時(shí)得到政府響應(yīng)。

（四）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)制的要點(diǎn)

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)制的基本要求是趨利避害，盡可能以最小的成本克服再利用障礙，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。經(jīng)合組織將衡量公共數(shù)據(jù)開(kāi)放水平的指標(biāo)分為3大類(lèi)9個(gè)方面，見(jiàn)表3：

在這些評(píng)價(jià)指標(biāo)中，去除政策法律執(zhí)行情況指標(biāo)，其余方面實(shí)際上就是法律規(guī)制的重點(diǎn)。值得強(qiáng)調(diào)的是，保證社會(huì)上的利益相關(guān)者的充分參與，無(wú)論在規(guī)制數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍上，還是在保證數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，都舉足輕重。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放不是公共機(jī)構(gòu)閉門(mén)造車(chē)的單方行為，需要在供給者和使用者之間建立暢通的交流反饋渠道，讓社會(huì)力量成為數(shù)據(jù)開(kāi)放的助跑者，而不僅僅是被動(dòng)接收者。只有這樣，才能讓開(kāi)放的數(shù)據(jù)真正有用、能用、好用。

（五）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的模式

我國(guó)當(dāng)前的地方立法和學(xué)術(shù)研究對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的模式關(guān)注不足，部分中央文件與地方性法規(guī)涉及開(kāi)放模式的地方，就規(guī)定得比較籠統(tǒng)。如“數(shù)據(jù)二十條”提到有條件無(wú)償使用和有條件有償使用，就簡(jiǎn)單規(guī)定為“推動(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”。有些地方立法將政府?dāng)?shù)據(jù)劃分為“無(wú)條件開(kāi)放”“有條件開(kāi)放”“不開(kāi)放”。梳理國(guó)外開(kāi)放數(shù)據(jù)法規(guī)可知，數(shù)據(jù)開(kāi)放大致有以下開(kāi)放模式：

完全免費(fèi)開(kāi)放、適當(dāng)收費(fèi)開(kāi)放和收費(fèi)開(kāi)放。顧名思義，完全免費(fèi)開(kāi)放指的是以符合標(biāo)準(zhǔn)的形式向社會(huì)無(wú)差別開(kāi)放，任何組織和個(gè)人訪(fǎng)問(wèn)、下載或者使用數(shù)據(jù)，都不需要支付費(fèi)用。完全免費(fèi)開(kāi)放是眾多國(guó)際組織倡導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放模式，也是美歐等國(guó)家和地區(qū)開(kāi)放數(shù)據(jù)的主導(dǎo)方式。適當(dāng)收費(fèi)開(kāi)放，主要針對(duì)持有人的運(yùn)轉(zhuǎn)需要部分依賴(lài)數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)收入的場(chǎng)合，開(kāi)放主體對(duì)數(shù)據(jù)收集、預(yù)處理、儲(chǔ)存、匿名化、公開(kāi)等需要支出的費(fèi)用，可以轉(zhuǎn)嫁給使用者適當(dāng)分擔(dān)。一般情況下，收費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)需要政府審批。收費(fèi)開(kāi)放，則主要應(yīng)用于圖書(shū)館、博物館等已經(jīng)形成數(shù)據(jù)收費(fèi)使用慣例的特殊場(chǎng)合，以及參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)有企業(yè)。法律允許它們通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)獲取適當(dāng)利潤(rùn)。

自由使用式開(kāi)放、受限使用式開(kāi)放、排他性授權(quán)使用式開(kāi)放。自由使用，顧名思義是使用者可以開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)任何合法目的。數(shù)據(jù)開(kāi)放以自由使用為原則。受限使用指的是使用人訪(fǎng)問(wèn)、利用數(shù)據(jù)需要申請(qǐng)，只有合乎特定目的或者以特定的方式使用方被許可。受限使用主要適用于部分敏感公共數(shù)據(jù)。如“數(shù)據(jù)二十條”提到的按“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”要求，以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會(huì)提供，即需要使用者以特定目的申請(qǐng)使用。而當(dāng)前興起的將算法帶入數(shù)據(jù)（in situ data access，即數(shù)據(jù)可用于算法分析但不可下載遷移）的使用模式，則屬于使用方法受限。排他性授權(quán)使用式開(kāi)放，大體等于我國(guó)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)開(kāi)發(fā)，即特定數(shù)據(jù)只授予特定組織或者個(gè)人壟斷使用。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，排他性授權(quán)使用開(kāi)放屬于特例，并且需要政府審核。如歐盟2022年《數(shù)據(jù)管理法令》對(duì)數(shù)據(jù)排他性授權(quán)使用進(jìn)行了一般禁止，但如果是利用某類(lèi)公共數(shù)據(jù)可以開(kāi)發(fā)出符合公眾利益的新產(chǎn)品或服務(wù)，不給予排他性使用授權(quán)則無(wú)人愿意開(kāi)發(fā)，這時(shí)候可以給予排他性使用權(quán)。②

四、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)制的域外典型經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家從政府信息公開(kāi)向公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的嬗變，始于2010年前后，經(jīng)過(guò)十余年的摸索發(fā)展，在法律規(guī)范和體制機(jī)制建設(shè)方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，可以參考借鑒。本節(jié)針對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放三基點(diǎn)：“數(shù)據(jù)開(kāi)放供給（供給側(cè)）”“數(shù)據(jù)獲得便利（需求側(cè)）”“再利用政府支持（橋梁）”，分別選擇歐盟、美國(guó)、韓國(guó)作為典型經(jīng)驗(yàn)介紹分析，以期對(duì)我國(guó)的具體規(guī)制建構(gòu)有所啟發(fā)。

（一）歐盟對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍擴(kuò)容的經(jīng)驗(yàn)

歐盟是全球數(shù)據(jù)法治的領(lǐng)頭羊，其公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍經(jīng)歷了逐漸擴(kuò)容的過(guò)程。經(jīng)過(guò)兩次擴(kuò)容，主要依賴(lài)公共財(cái)政支持運(yùn)行的機(jī)構(gòu)在履職過(guò)程中獲得的數(shù)據(jù)，基本被納入法定開(kāi)放的范圍。歐盟開(kāi)放數(shù)據(jù)擴(kuò)容，契合了公共數(shù)據(jù)從政務(wù)公開(kāi)屬性向要素資源屬性蛻變的邏輯，是其他國(guó)家或地區(qū)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放法律規(guī)制借鑒的對(duì)象。

第一次擴(kuò)容是2019年制定的《開(kāi)放數(shù)據(jù)與公共部門(mén)信息再利用指令》（以下稱(chēng)為“2019年開(kāi)放數(shù)據(jù)指令”）。該指令是對(duì)2003年《公共部門(mén)信息再利用指令》的修改。2003年《公共部門(mén)信息再利用指令》的立法背景是公共部門(mén)信息公開(kāi)，因此將法定公開(kāi)主體限制在行政、立法和司法部門(mén)。③“2019年開(kāi)放數(shù)據(jù)指令”對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放主體和客體分別進(jìn)行了擴(kuò)容：第一，將公共部門(mén)的范圍擴(kuò)展至公共事業(yè)

機(jī)構(gòu)（public undertaking）、公立教育機(jī)構(gòu)、公立研究機(jī)構(gòu)（research performing organizations）、公助研究機(jī)構(gòu)（research funding organizations）。公共事業(yè)機(jī)構(gòu)是否承擔(dān)數(shù)據(jù)公開(kāi)義務(wù)，以公共部門(mén)在該機(jī)構(gòu)運(yùn)行管控中是否具有支配地位為條件。如果公共機(jī)構(gòu)持股最多、可以控制多數(shù)投票權(quán)或者有權(quán)任命半數(shù)以上管理層，則默認(rèn)為具有支配地位，需要履行數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)。對(duì)于公共部門(mén)不具有運(yùn)行控制地位的事業(yè)機(jī)構(gòu)，其數(shù)據(jù)控制權(quán)依法為私人擁有，法律不能肆意剝奪。第二，開(kāi)放客體擴(kuò)容，將實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)納入開(kāi)放范圍。⑤在政務(wù)信息公開(kāi)背景下，盡管主動(dòng)公開(kāi)很常見(jiàn)，但法律的通常做法是以基于當(dāng)事人請(qǐng)求的公開(kāi)為原則，不要求立即主動(dòng)公開(kāi)。但在數(shù)據(jù)要素化背景下，有些數(shù)據(jù)具有很強(qiáng)的時(shí)效性，其價(jià)值大小取決于能否得到及時(shí)、實(shí)時(shí)分享和利用。如環(huán)境污染數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、各種傳感器數(shù)據(jù)等，它們的價(jià)值依賴(lài)及時(shí)更新、實(shí)時(shí)分享?；谶@些實(shí)時(shí)信息多掌握在公共事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)手中的現(xiàn)實(shí)情況，“2019年開(kāi)放數(shù)據(jù)指令”在維持公共機(jī)構(gòu)信息依申請(qǐng)公開(kāi)原則的同時(shí)，將公共事業(yè)單位、公立教育科研機(jī)構(gòu)排除在外，即這些主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)，而不應(yīng)基于申請(qǐng)。⑥

第二次擴(kuò)容是2022年制定的《數(shù)據(jù)管理法令》，將開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍擴(kuò)大到公共機(jī)構(gòu)持有的受保護(hù)數(shù)據(jù)。根據(jù)“2019年開(kāi)放數(shù)據(jù)指令”，公共機(jī)構(gòu)持有的大量個(gè)人數(shù)據(jù)、含商業(yè)秘密數(shù)據(jù)（“受保護(hù)數(shù)據(jù)”），不屬于法定開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍。但這些受保護(hù)數(shù)據(jù)蘊(yùn)含了很大的開(kāi)發(fā)價(jià)值，《數(shù)據(jù)管理法令》對(duì)這些數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用作了指示性安排：第一，受保護(hù)的私人隱私權(quán)利益、知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益必須得到保護(hù)，但成員國(guó)可以要求公共機(jī)構(gòu)在采取技術(shù)或者合同措施對(duì)受保護(hù)利益予以充分保護(hù)的前提下開(kāi)放數(shù)據(jù)，這些措施包括：對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匿名化、化名化處理；在公共機(jī)構(gòu)監(jiān)督下，使用人以將算法帶入數(shù)據(jù)方式利用（受限使用式開(kāi)放）；要求使用人承擔(dān)保守商業(yè)秘密的合同義務(wù)等。第二，如果法律規(guī)定他人對(duì)某類(lèi)公共數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)需要得到數(shù)據(jù)主體或者知識(shí)產(chǎn)權(quán)擁有人的準(zhǔn)許，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助欲使用者獲得上述許可。對(duì)于包含商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)，只有得到權(quán)利人許可方能訪(fǎng)問(wèn)、再利用。第三，因上述安排會(huì)增加公共機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，因而適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)許可被允許，但對(duì)于科研目的的數(shù)據(jù)再利用，以及中小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)減免使用費(fèi)。①

歐盟公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的兩次擴(kuò)容，對(duì)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的要素價(jià)值意義重大。第一，在機(jī)器學(xué)習(xí)和AI時(shí)代，公共事業(yè)單位、研究機(jī)構(gòu)等收集的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，其要素價(jià)值巨大，社會(huì)再利用需求高。因這些數(shù)據(jù)并沒(méi)有多少政務(wù)服務(wù)信息公開(kāi)價(jià)值，要求它們開(kāi)放意味著立法價(jià)值取向向數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素化轉(zhuǎn)移。第二，公共機(jī)構(gòu)特別是政府在履職過(guò)程中收集的數(shù)據(jù)集，往往是受保護(hù)數(shù)據(jù)和非受保護(hù)數(shù)據(jù)雜糅。如果限制受保護(hù)數(shù)據(jù)的再利用，勢(shì)必會(huì)極大壓縮再利用的數(shù)據(jù)集范圍。當(dāng)然，鼓勵(lì)再利用受保護(hù)數(shù)據(jù)，會(huì)較大增加開(kāi)放主體的負(fù)擔(dān)。因是之故，適當(dāng)收費(fèi)開(kāi)放應(yīng)被允許。除此以外，還鼓勵(lì)各國(guó)成立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或委托專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織協(xié)助開(kāi)放。②

（二）美國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放再利用便利設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)是最早提出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略的國(guó)家之一，雖然其數(shù)據(jù)開(kāi)放的法定主體仍然限于行政、立法、司法等權(quán)力機(jī)關(guān)，但在開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面處于全球前列。2018年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，對(duì)2009年開(kāi)始啟動(dòng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐做法進(jìn)行總結(jié)優(yōu)化，上升為法律。《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》建立了以“首席數(shù)據(jù)官”為核心的聯(lián)邦政府系統(tǒng)數(shù)據(jù)開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)制，如下圖所示：

根據(jù)《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，聯(lián)邦所有政府部門(mén)都需要設(shè)立一名專(zhuān)業(yè)首席數(shù)據(jù)官，全面負(fù)責(zé)部門(mén)數(shù)據(jù)開(kāi)放、共享、再利用等事務(wù)，對(duì)部門(mén)履職時(shí)獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行全生命周期管理。首席數(shù)據(jù)官每年向參議院、眾議院的有關(guān)委員會(huì)提交年度數(shù)據(jù)報(bào)告。首席數(shù)據(jù)官機(jī)制建設(shè)初期，在行政管理預(yù)算局設(shè)立首席數(shù)據(jù)官委員會(huì)（制度成熟運(yùn)行后撤銷(xiāo)）。該委員會(huì)成員由各部門(mén)首席數(shù)據(jù)官和其他專(zhuān)業(yè)人員組成，分享數(shù)據(jù)開(kāi)放、再利用經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享。委員會(huì)亦需要向參眾兩院提交工作報(bào)告。各部門(mén)數(shù)據(jù)統(tǒng)一在聯(lián)邦總務(wù)管理局的專(zhuān)門(mén)平臺(tái)（DATA. GOV）公開(kāi)。④2020年，聯(lián)邦政府開(kāi)始搭建統(tǒng)一的資源管理平臺(tái)，針對(duì)法律政策、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)工具等，為各政府部門(mén)開(kāi)放數(shù)據(jù)提供支撐服務(wù)，提高公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量。隨后，又搭建了統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)云計(jì)算平臺(tái)（CLOUD. GOV），推動(dòng)數(shù)據(jù)跨部門(mén)匯聚應(yīng)用，同時(shí)強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全。

（三）韓國(guó)公共數(shù)據(jù)社會(huì)利用政府協(xié)助經(jīng)驗(yàn)

韓國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)始于2010年內(nèi)政安全部頒布《開(kāi)放數(shù)據(jù)指南》，但這一行政指導(dǎo)性文件因?qū)蛹?jí)較低沒(méi)有得到多少響應(yīng)。2013年，國(guó)會(huì)制定頒布《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法令》（KODP），公共數(shù)據(jù)開(kāi)放開(kāi)始全速運(yùn)轉(zhuǎn)。在經(jīng)合組織對(duì)其各成員的2022年開(kāi)放數(shù)據(jù)表現(xiàn)評(píng)估中，韓國(guó)名列第一。評(píng)估中的“數(shù)據(jù)再利用政府支持”方面，韓國(guó)是唯一獲得滿(mǎn)分（1. 0）的國(guó)家。①有別于政府信息公開(kāi)法保護(hù)公眾知情權(quán)、參與權(quán)，《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法令》明確其立法宗旨是“每個(gè)公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)努力使人人都能容易使用公開(kāi)數(shù)據(jù)，不得禁止或者限制商業(yè)用途”。②

韓國(guó)政府對(duì)社會(huì)再利用公共數(shù)據(jù)的協(xié)力，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。其一，確認(rèn)公共數(shù)據(jù)為公共物品。在2017年提出的“開(kāi)放數(shù)據(jù)創(chuàng)新戰(zhàn)略”中，明確政府等公共機(jī)構(gòu)持有的數(shù)據(jù)乃公共/國(guó)民所有，徹底改變了公共數(shù)據(jù)為公共機(jī)構(gòu)所有的固有理念。其二，深入推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放的社會(huì)參與。政府專(zhuān)門(mén)搭建了“數(shù)據(jù)第一街”公開(kāi)平臺(tái)供政民互動(dòng)，免除用戶(hù)注冊(cè)登錄手續(xù)，任何人可以匿名獲取各類(lèi)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)；另外，組建“開(kāi)放數(shù)據(jù)論壇”，邀請(qǐng)普通市民、私人企業(yè)、學(xué)術(shù)界、媒體界、政府部門(mén)以及其他公共機(jī)構(gòu)參與，為數(shù)據(jù)開(kāi)放再利用出謀劃策。其三，豐富、便利社會(huì)再利用數(shù)據(jù)渠道。政府通過(guò)各類(lèi)項(xiàng)目，促進(jìn)數(shù)據(jù)社會(huì)再利用。如韓國(guó)內(nèi)政安全部會(huì)同其他機(jī)構(gòu)，不定期舉辦編程馬拉松以及創(chuàng)業(yè)大賽，吸引技術(shù)大咖參與；給予政府補(bǔ)貼支持私人及企業(yè)開(kāi)發(fā)基于公共數(shù)據(jù)的App，為公共數(shù)據(jù)再利用提供便捷渠道③；政府以公共數(shù)據(jù)為支撐搭建大模型訓(xùn)練平臺(tái)（AI Hub），為私人企業(yè)AI訓(xùn)練提供支持，等等。④其四，篩選社會(huì)再利用價(jià)值高的重要數(shù)據(jù)。將社會(huì)關(guān)注度高、再利用價(jià)值大的食品安全、社會(huì)保障、醫(yī)療健康、教育、清潔水等公共數(shù)據(jù)篩選為“核心數(shù)據(jù)”，集中于平臺(tái)開(kāi)放，并為用戶(hù)使用提供一站式服務(wù)。其五，定期監(jiān)控、評(píng)估數(shù)據(jù)再利用效果。韓國(guó)建立了專(zhuān)門(mén)的公開(kāi)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)每個(gè)公共部門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放工作進(jìn)行定期評(píng)估。重點(diǎn)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)更新是否及時(shí)、數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、是否具有互操作性等。對(duì)“核心數(shù)據(jù)”進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，確保其質(zhì)量。

五、對(duì)我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)制的思考

（一）現(xiàn)狀概述

我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放行之有年。早在2011年，北京、上海就啟動(dòng)了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的可行性研究與平臺(tái)籌建工作。⑤2012年6月，上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)正式運(yùn)行，標(biāo)志著我國(guó)第一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)網(wǎng)站上線(xiàn)。在中央層面，國(guó)務(wù)院于2015年1月發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見(jiàn)》，明確指出要“積極探索地理、人口、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其他有關(guān)管理機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放”，首次突破政務(wù)公開(kāi)框架、從生產(chǎn)要素角度對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放作了部署。截至目前，我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)制和實(shí)踐的特點(diǎn)大致可以歸納如下：

第一，中央層面仍處在戰(zhàn)略決策階段。在中央層面，2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》、2020年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》、2022年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》等重要文件，都對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放作了方向性安排。2024年9月，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》發(fā)布，首次對(duì)我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略進(jìn)行了具體部署，提出了有別于國(guó)外的“有序開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)”相結(jié)合的中國(guó)特色公共數(shù)據(jù)開(kāi)放之路。但總體而言，這些戰(zhàn)略決策都是原則性、方向性的，尚未進(jìn)到具體建章立制階段。①

第二，地方立法數(shù)量眾多但整體質(zhì)量不高。截至目前，我國(guó)地方省級(jí)、市級(jí)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法有50余部，另外尚有部分地區(qū)制定了涉及面更廣的數(shù)據(jù)立法，將公共數(shù)據(jù)納入其中。②在這些地方立法中，浙江制定了專(zhuān)門(mén)的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，上海、江西等在數(shù)據(jù)立法的地方性法規(guī)中設(shè)立了公共數(shù)據(jù)專(zhuān)節(jié)，其他多為政府發(fā)布的行政規(guī)章或規(guī)范性文件?？傮w上看，這些地方性規(guī)范大多停留在政策指示引導(dǎo)層面，即多為“宣言性規(guī)范”③，表明“應(yīng)當(dāng)怎樣”。對(duì)于“如何做到”，則或者囫圇吞棗，或者含糊帶過(guò)。如很多地方性規(guī)范都將公共數(shù)據(jù)劃分為“無(wú)條件公開(kāi)”“有條件公開(kāi)”“不公開(kāi)”三種類(lèi)型，但對(duì)于如何識(shí)別這些不同類(lèi)型，或者以什么機(jī)制、什么程序識(shí)別，卻不甚了了。對(duì)于開(kāi)放主體的范圍，也莫衷一是。特別是對(duì)于納入開(kāi)放要求的事業(yè)單位的范圍，以及是否擴(kuò)展至提供公共服務(wù)的企業(yè)組織等，各地的做法都不相同。

第三，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放質(zhì)量參差不齊。一方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2024年7月，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)開(kāi)放的有效數(shù)據(jù)集超過(guò)37萬(wàn)個(gè)，8年來(lái)增長(zhǎng)了44倍。但另一方面，公開(kāi)數(shù)據(jù)長(zhǎng)期無(wú)人訪(fǎng)問(wèn)、下載、使用的情況比比皆是，掛網(wǎng)一年無(wú)人問(wèn)津的數(shù)據(jù)高達(dá)四成左右。④即使是數(shù)據(jù)開(kāi)放啟動(dòng)早、開(kāi)放體系建設(shè)相對(duì)完善的上海，其掛網(wǎng)數(shù)據(jù)的被利用率也不高。在上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)掛網(wǎng)的5000多個(gè)數(shù)據(jù)集中，超過(guò)20%顯示“零下載、零調(diào)用”。⑤數(shù)據(jù)更新不及時(shí)；部分公開(kāi)數(shù)據(jù)機(jī)器不可讀，如以PDF文件公開(kāi)；將數(shù)據(jù)開(kāi)放等同于政務(wù)公開(kāi)，如“三公”數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，而不是最有再利用價(jià)值的底層數(shù)據(jù)、原始數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)開(kāi)放不是“多多益善”，也不是“開(kāi)放即獲益”。美國(guó)DATA. GOV上開(kāi)放的聯(lián)邦以及各州及地方政府的數(shù)據(jù)集，目前也只有30萬(wàn)多點(diǎn)，比我國(guó)地方政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)集還少，但其再利用產(chǎn)生的效益卻超過(guò)了我國(guó)。

（二）我國(guó)規(guī)范公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的路徑選擇

其一，如何看待我國(guó)規(guī)范思路與國(guó)外主流理念逐漸背離的問(wèn)題。在對(duì)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)屬性的認(rèn)識(shí)上，我國(guó)逐漸與國(guó)外主流理念產(chǎn)生差異。如何對(duì)待這種差異，是我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放需要事先思考的問(wèn)題。在以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，設(shè)置數(shù)據(jù)物權(quán)的觀念已經(jīng)式微，學(xué)界和立法已經(jīng)將數(shù)據(jù)規(guī)制的中心放在數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)權(quán)（access right）上，目的指向打破數(shù)據(jù)控制壁壘，促進(jìn)多用途使用。⑥數(shù)據(jù)去物權(quán)化加上公共數(shù)據(jù)的公共物品化，是國(guó)外開(kāi)放規(guī)制的基本假定。而在我國(guó)，構(gòu)建開(kāi)放路徑的基礎(chǔ)制度“數(shù)據(jù)二十條”，將“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”以及“產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置”作為數(shù)據(jù)法治的基礎(chǔ)邏輯?！吨泄仓醒朕k公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》延續(xù)了這一邏輯。在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)假定下，公共數(shù)據(jù)同樣存在權(quán)利主體，授權(quán)經(jīng)營(yíng)便順理成章；而無(wú)限制開(kāi)放則成為被強(qiáng)行法規(guī)制的例外領(lǐng)域。按照這一思路，接下來(lái)要處理一系列棘手問(wèn)題：確權(quán)給誰(shuí)？給具有獨(dú)立法人地位的政府機(jī)構(gòu)，還是政府本級(jí)？授權(quán)經(jīng)營(yíng)授予的是什么權(quán)？完整產(chǎn)權(quán)，還是使用權(quán)？排他性使用權(quán)還是非排他性權(quán)利？等等。當(dāng)然，我們也可以在維持“數(shù)據(jù)二十條”產(chǎn)權(quán)邏輯的同時(shí)，淡化所有權(quán)，突出使用權(quán)。①在設(shè)置具體制度規(guī)范時(shí)向國(guó)外主流理念靠攏。倘如此，則可以將規(guī)范重心落在公共數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)權(quán)設(shè)置上，而將授權(quán)經(jīng)營(yíng)作為克服數(shù)字鴻溝之工具。本文認(rèn)可后一種思路。

其二，改走頂層設(shè)計(jì)綱舉目張的立法模式。地方試點(diǎn)先行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再出臺(tái)國(guó)家法律，是我國(guó)行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)立法的通常做法。但這種立法模式并不適合數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)制。如前所述，公共機(jī)構(gòu)素有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的偏好，數(shù)據(jù)開(kāi)放是公共機(jī)構(gòu)的自我加壓增負(fù)行為，不僅吃力不討好，還冒著侵犯第三人權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，如果沒(méi)有強(qiáng)大的制度督促，開(kāi)放難免流于形式。我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放地方立法并不少見(jiàn)，但公開(kāi)數(shù)據(jù)高缺失、碎片化、低容量、不更新、不可機(jī)讀等問(wèn)題大量存在，表明法律并未得到切實(shí)落實(shí)。②韓國(guó)在行政指令規(guī)制無(wú)力后，立即就走了議會(huì)立法先行之路，很快立竿見(jiàn)影。歐盟將大量數(shù)據(jù)相關(guān)立法權(quán)限配置給自己，一個(gè)重要原因就是，頂層立法設(shè)計(jì)可以促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng)，防止各成員國(guó)在自留地謀取私利。特別是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，開(kāi)放利好歐洲，但成本卻由各國(guó)承擔(dān)。因此有必要統(tǒng)一立法，同等規(guī)制，一碗水端平?！吨泄仓醒朕k公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》要求在2025年完成初步建章立制，表明我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到頂層設(shè)計(jì)的重要性。

其三，厘清開(kāi)放和授權(quán)經(jīng)營(yíng)的界限分野。只要堅(jiān)持開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)雙軌并行的路徑，則厘清開(kāi)放（完全開(kāi)放、有限開(kāi)放）與不開(kāi)放（可以授權(quán)經(jīng)營(yíng)）的界限，是立法需要做的第一件工作。并且，這件工作需要由頂層設(shè)計(jì)來(lái)做，原因在于：第一，開(kāi)放范圍設(shè)定不僅直接影響開(kāi)放多元價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也影響制度落實(shí)的障礙體量（阻力、成本、技術(shù)要求等），需要在立法過(guò)程中精心測(cè)算、縝密安排，只有頂層設(shè)計(jì)才擁有相匹配的立法資源，具備這種法律規(guī)范技術(shù)能力；第二，如果頂層設(shè)計(jì)只做原則性規(guī)范，交由地方立法厘定具體范圍，則不僅當(dāng)前各說(shuō)各話(huà)的局面會(huì)延續(xù)，而且地方存在縮小開(kāi)放范圍或者選擇開(kāi)放成本低的予以開(kāi)放的可能。《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》確立了“分步走”而不是“一錘定音”的漸進(jìn)開(kāi)放路徑，“優(yōu)先開(kāi)放與民生密切相關(guān)、社會(huì)需求迫切的數(shù)據(jù)”。即便如此，“分步走”中的“每一步”，也應(yīng)當(dāng)由頂層設(shè)計(jì)厘定。

其四，體系性立法規(guī)范與系統(tǒng)性機(jī)制建設(shè)并舉。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是系統(tǒng)工程，從數(shù)據(jù)供給到數(shù)據(jù)再利用的完整鏈條上的每一節(jié)點(diǎn)既相對(duì)獨(dú)立，又環(huán)環(huán)相扣，不僅需要有權(quán)威的體系性立法予以保障，更需要建立配套的體制機(jī)制予以落實(shí)。在制度規(guī)范體系中，基礎(chǔ)性立法好比樹(shù)的主干，為數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)提供基礎(chǔ)養(yǎng)分、水分，而各級(jí)行政規(guī)范、公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度，則是樹(shù)的枝丫、葉片，是保障數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)光合作用的源泉，乃制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)、克服多重障礙所必不可少的基礎(chǔ)性要素。系統(tǒng)性機(jī)制建設(shè)，包括行政執(zhí)行系統(tǒng)、技術(shù)中介系統(tǒng)、再利用支持體系等。雖然我國(guó)數(shù)據(jù)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)成立有年，但履職磨合期仍未結(jié)束，特別是縣一級(jí)的數(shù)據(jù)資源局，數(shù)據(jù)管理履職能力尚待提升。而美國(guó)式的部門(mén)數(shù)據(jù)官制度，也值得我們借鑒。技術(shù)中介系統(tǒng)建設(shè)是克服數(shù)據(jù)開(kāi)放技術(shù)壁壘的有效措施。我國(guó)數(shù)據(jù)處理技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展迅速，但規(guī)范性較差?？梢越梃b歐盟《數(shù)據(jù)管理法令》規(guī)范數(shù)據(jù)共享中介的做法，提高中介服務(wù)的中立性，增加其公信力。③對(duì)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放再利用的支持，應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)職責(zé)，韓國(guó)在這方面的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

（責(zé)任編輯：周中舉）