摘要：治理結(jié)構(gòu)是區(qū)域治理實(shí)效的重要因素，但現(xiàn)有實(shí)踐和理論研究較少從治理結(jié)構(gòu)的角度關(guān)注區(qū)域綠道規(guī)劃實(shí)施，尤其缺少對(duì)于治理結(jié)構(gòu)差異的實(shí)施影響比較分析。本文選取廣東綠道、南粵古驛道與萬里碧道三個(gè)區(qū)域綠道案例，通過比較分析綠道規(guī)劃及實(shí)施中控制權(quán)配置情況，論述中心化治理結(jié)構(gòu)下政府行為模式的特征及其面臨的治理難題。研究發(fā)現(xiàn)，三個(gè)項(xiàng)目具有較為明顯的中心化治理結(jié)構(gòu)特征，但是治理結(jié)構(gòu)存在變化差異。由于控制權(quán)的分配與執(zhí)行矛盾，還面臨嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)。省級(jí)政府通過編制區(qū)域規(guī)劃、 開展實(shí)施評(píng)估、 優(yōu)化政策實(shí)踐等多種方式成為區(qū)域治理的關(guān)鍵角色。

關(guān)鍵詞：區(qū)域治理；治理結(jié)構(gòu)；控制權(quán)視角；區(qū)域綠道

【中圖分類號(hào)】 TU984" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.01.004

【基金項(xiàng)目】國家自然科學(xué)基金“中歐人才”項(xiàng)目“基于中荷比較的‘藍(lán)綠廊道’健康環(huán)境治理與協(xié)作規(guī)劃方法研究”（52211530429）、國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“健康步行的‘藍(lán)綠廊道’空間品質(zhì)測度與碧道規(guī)劃應(yīng)對(duì)研究”（52008171）、國家社會(huì)科學(xué)基金重大研究專項(xiàng)（22VHQ009）、廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2024年度常規(guī)項(xiàng)目“綠美廣東生態(tài)建設(shè)背景下廣州河涌治理的住房價(jià)格影響與環(huán)境公平優(yōu)化策略研究”（GD24CGL64）、亞熱帶建筑與城市科學(xué)全國重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室自主課題“住房價(jià)格視角下‘藍(lán)綠治理’經(jīng)濟(jì)效益測度：以廣州、成都為例”（2023ZB19）研究成果。

引言

區(qū)域治理是區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)發(fā)展過程，涉及多元主體在功能空間內(nèi)的橫向與縱向協(xié)作[1-2]，涉及生態(tài)環(huán)境治理[3]、公共衛(wèi)生危機(jī)[4]、區(qū)域治理體系[5]等復(fù)雜議題。治理結(jié)構(gòu)對(duì)政府間關(guān)系、政府行為以及政策制定的流程與結(jié)果具有顯著影響[6]。低效的治理結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致一系列問題的產(chǎn)生，如政府職責(zé)模糊與沖突、區(qū)域與地方利益沖突[7-8]。然而，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的最佳模式尚未達(dá)成共識(shí)。在堅(jiān)持中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，一些學(xué)者主張區(qū)域治理采用去中心化治理結(jié)構(gòu)，認(rèn)為賦予地方更多自主權(quán)有助于激發(fā)地方的積極性和地方之間的良性競爭；另一些學(xué)者則提倡中心化治理結(jié)構(gòu)，認(rèn)為這有利于降低行政成本、促進(jìn)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和高效利用[9]。這一議題的復(fù)雜性在于，不同治理結(jié)構(gòu)的效能會(huì)因其所服務(wù)的政策議程不同而存在差異[10]。同時(shí)，由于區(qū)域治理結(jié)構(gòu)涉及的背景環(huán)境、規(guī)模以及效應(yīng)錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)其進(jìn)行比較分析仍具有較大難度[11]。

區(qū)域綠道規(guī)劃作為一種保護(hù)和管理生態(tài)資源的方式，長期面臨區(qū)域治理方面的諸多挑戰(zhàn)。區(qū)域綠道規(guī)劃通?？缭蕉鄠€(gè)行政區(qū)，缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)可能導(dǎo)致綠道在跨越不同行政轄區(qū)和私人土地過程中出現(xiàn)破碎化問題[12]。埃里克森（Donna L. Erickson）在對(duì)波特蘭、芝加哥以及明尼阿波利斯等大都市區(qū)綠道規(guī)劃實(shí)施的研究中，提出了三種治理結(jié)構(gòu)，即中心化、協(xié)作化以及分散化[13]。三者在控制權(quán)、權(quán)威性以及治理范圍上存在差異。中心化治理結(jié)構(gòu)指區(qū)域政府擁有綠道實(shí)施的主導(dǎo)權(quán)力并具備強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)能力，因此在資金籌措、土地征用以及促進(jìn)跨政府和跨部門協(xié)作方面具有特殊優(yōu)勢。然而，中心化治理結(jié)構(gòu)在西方國家中較為少見，因此關(guān)于中心化治理結(jié)構(gòu)對(duì)于區(qū)域綠道實(shí)施影響的研究相對(duì)匱乏[13-14]。

廣東綠道是我國首個(gè)省域綠道規(guī)劃，為研究中心化治理結(jié)構(gòu)對(duì)綠道建設(shè)的影響提供了一個(gè)重要案例[15-17]。在廣東綠道的基礎(chǔ)上，廣東還組織編制并實(shí)施了南粵古驛道規(guī)劃以及萬里碧道規(guī)劃。2010年至2022年間，廣東省政府與其下轄的21個(gè)地方政府通過這三個(gè)綠道規(guī)劃，累計(jì)建設(shè)超過2萬千米綠道[18]。廣東綠道作為探索實(shí)踐獲得了廣泛關(guān)注，但現(xiàn)有研究對(duì)后續(xù)兩個(gè)規(guī)劃的研究相對(duì)較少。此外，關(guān)于三者的治理結(jié)構(gòu)差異及其對(duì)綠道建設(shè)影響的討論也十分有限。

本文通過實(shí)證考察三個(gè)綠道規(guī)劃，比較分析其治理結(jié)構(gòu)的差異，并進(jìn)一步論證治理結(jié)構(gòu)差異的成因與影響。首先，基于周雪光和練宏提出的控制權(quán)理論，建立概念框架以分析不同政府間的關(guān)系及其對(duì)綠道規(guī)劃和實(shí)施的影響。在邁克爾·C.詹森（Michael C. Jensen）和威廉·H.梅克林（William H. Meckling）對(duì)“委托—代理”關(guān)系[19]以及奧利弗·哈特（Oliver Hart）對(duì)控制權(quán)分配[20]的研究基礎(chǔ)上，周雪光和練宏提出了控制權(quán)理論。他們提出控制權(quán)的三個(gè)細(xì)分類型，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)以及激勵(lì)分配權(quán)，并從這三類控制權(quán)的角度闡釋了我國各級(jí)政府因控制權(quán)分配差異而展現(xiàn)出的不同行為模式[21]。其次，通過深入分析三個(gè)綠道規(guī)劃中控制權(quán)配置情況，闡述中心化治理結(jié)構(gòu)對(duì)不同政府行為及綠道規(guī)劃實(shí)施的影響。最后，以綠道為例，論證省級(jí)政府在區(qū)域治理中表現(xiàn)出的關(guān)鍵作用，即通過制定區(qū)域規(guī)劃、開展政策實(shí)施評(píng)估、提升政策實(shí)踐以及組織下級(jí)政府協(xié)商等多種方式應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展問題。

一、概念框架

（一）治理結(jié)構(gòu)與控制權(quán)理論

治理結(jié)構(gòu)是指組織或項(xiàng)目在管理和監(jiān)管過程中所遵循的框架和程序。在這方面，周雪光和練宏的控制權(quán)理論為比較不同治理結(jié)構(gòu)提供了一種新視角。其理論根基可追溯至治理結(jié)構(gòu)的效率研究，即基于邁克爾·C.詹森和威廉·H.梅克林對(duì)“委托—代理”關(guān)系的研究，尤金·法瑪（Eugene F. Fama）等人提出，將控制權(quán)與所有權(quán)分離并將部分剩余控制權(quán)下放給其他方可以有效降低企業(yè)管理的時(shí)間和精力成本[22]。周雪光和練宏在此基礎(chǔ)上提出“委托方—管理方—代理方”三級(jí)科層組織模型，以中央或省級(jí)政府作為委托方，中間政府（如市政府）作為管理方，以基層政府作為代理方。為深化該理論研究，周雪光和練宏進(jìn)一步區(qū)分了三種類型的控制權(quán)，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)以及激勵(lì)分配權(quán)。他們指出，三種類型的控制權(quán)可以在組織內(nèi)部的不同層級(jí)間進(jìn)行差異化分配，進(jìn)而形成了四種治理結(jié)構(gòu)：

1.高度關(guān)聯(lián)型：所有控制權(quán)集中在委托方手中，較低層級(jí)的組織需高度響應(yīng)委托方的需求，并受委托方調(diào)動(dòng)。

2.行政發(fā)包制：委托人保留目標(biāo)設(shè)定權(quán)以及檢查驗(yàn)收權(quán)，但將政策執(zhí)行和激勵(lì)分配等剩余控制權(quán)下放給管理方。在此情況下，管理方充當(dāng)承包商的角色，在其管轄范圍內(nèi)行使剩余控制權(quán)以安排政策執(zhí)行活動(dòng)并為下屬部門提供激勵(lì)。

3.松散關(guān)聯(lián)型：委托方僅保留目標(biāo)設(shè)定權(quán)，而將其他控制權(quán)賦予管理方。在此情況下，委托方僅具有象征性權(quán)威，而管理方擁有檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配的權(quán)力，因此管理方具有實(shí)質(zhì)性權(quán)威。

4.聯(lián)邦制：委托方將所有控制權(quán)賦予管理方。

（二）區(qū)域綠道的治理結(jié)構(gòu)

綠道是線性綠色開敞空間，是經(jīng)過規(guī)劃、設(shè)計(jì)與管理的多功能網(wǎng)絡(luò)狀用地，是以環(huán)境廊道中生態(tài)、景觀與人文等資源共現(xiàn)現(xiàn)象為基礎(chǔ)的一種可持續(xù)空間管治模式，是為實(shí)現(xiàn)多種服務(wù)功能和可持續(xù)土地利用而規(guī)劃、設(shè)計(jì)與管理的線性綠色廊道[16，23-24]。與許多區(qū)域規(guī)劃類似，區(qū)域綠道在治理結(jié)構(gòu)上面臨諸多挑戰(zhàn)。埃里克森認(rèn)為，根據(jù)區(qū)域政府和地方政府所扮演的角色以及區(qū)域政府對(duì)地方政府的影響程度，區(qū)域綠道規(guī)劃實(shí)施的治理結(jié)構(gòu)可分為三種不同模式[25]。

在第一種模式中，區(qū)域政府對(duì)多個(gè)地方政府轄區(qū)內(nèi)的綠道規(guī)劃實(shí)施具有主導(dǎo)控制權(quán)，地方政府之間不存在協(xié)作關(guān)系。雖然這種自上而下的模式有助于統(tǒng)籌綠道建設(shè)，但也可能導(dǎo)致民眾支持不足和公眾參與的缺失。在第二種模式中，區(qū)域政府在規(guī)劃啟動(dòng)初期授權(quán)地方政府開展綠道建設(shè)，鼓勵(lì)地方政府之間相互開展合作。在這種模式下，盡管地方政府因獲得了更多自主權(quán)而積極投身于綠道建設(shè)，但區(qū)域政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)分配問題也可能會(huì)引發(fā)新的沖突進(jìn)而阻礙實(shí)施推進(jìn)。在第三種模式中，區(qū)域政府對(duì)綠道建設(shè)的影響力減弱，轉(zhuǎn)而由地方政府采取獨(dú)立運(yùn)作的模式。盡管這種高度地方化的控制模式有助于激勵(lì)基層和私營組織參與，但由于缺乏區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)機(jī)制，地方政府在資金申請(qǐng)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域綠道銜接方面常常存在阻礙。埃里克森在評(píng)估這些模式時(shí)指出，中心化治理結(jié)構(gòu)在促進(jìn)政府間和機(jī)構(gòu)間的相互合作、資金申請(qǐng)和土地獲取等方面具有顯著優(yōu)勢。然而，西方國家的綠道規(guī)劃實(shí)踐往往缺乏中心化治理結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。因此， 在現(xiàn)有以西方國家案例為主的綠道文獻(xiàn)中，缺少關(guān)于中心化治理結(jié)構(gòu)影響的相關(guān)研究。

我國具有高度層級(jí)化的行政體系，這一獨(dú)特背景為研究中心化治理結(jié)構(gòu)對(duì)綠道的影響提供了豐富的實(shí)踐案例。目前，全國范圍內(nèi)的綠道建設(shè)熱潮已引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注[26-31]?？傮w來看，我國各地省、市政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等多方面效益，普遍采用自上而下的制度安排推動(dòng)綠道建設(shè)，其實(shí)施效果可能并未如埃里克森預(yù)期的高效。但是，也有學(xué)者認(rèn)為中心化治理結(jié)構(gòu)對(duì)于行政體系的依賴程度過高，在缺乏充分綠道景觀資源的情況下容易導(dǎo)致規(guī)劃結(jié)果出現(xiàn)偏離。此外，現(xiàn)有研究較少關(guān)注區(qū)域政府在綠道規(guī)劃實(shí)施方面的影響，以及其在多層級(jí)政府治理中的特殊角色。

（三）概念框架

埃里克森的研究根據(jù)區(qū)域政府與地方政府控制權(quán)分配的差異，劃分出三種不同的治理結(jié)構(gòu)。然而，其研究并未詳細(xì)闡述控制權(quán)的具體內(nèi)容和形式，以及其對(duì)治理結(jié)構(gòu)的影響。從這一角度來看，周雪光和練宏提出的三種控制權(quán)類型為進(jìn)一步理解區(qū)域政府在綠道開發(fā)中對(duì)下級(jí)政府的影響提供了重要補(bǔ)充。此外，周雪光和練宏通過引入控制權(quán)的概念，指出行政發(fā)包制是中國科層體系中一種特殊的政府實(shí)踐模式。在行政發(fā)包制中，中央政府或省級(jí)政府在啟動(dòng)區(qū)域政策方面發(fā)揮著強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用，但政策執(zhí)行則高度依賴于地方政府。

在此基礎(chǔ)上，本文結(jié)合我國背景提出面向區(qū)域綠道規(guī)劃實(shí)施的治理結(jié)構(gòu)概念框架，以考察政府的行為差異以及政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系（圖1）。借鑒周雪光和練宏的研究成果，治理結(jié)構(gòu)主要包括三個(gè)主體，一是委托方即省級(jí)政府，二是管理方即市級(jí)政府，三是代理方即包括區(qū)、縣政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的基層政府。由于控制權(quán)在三個(gè)主體之間的差異分配，進(jìn)一步形成四種治理模式，即高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型以及聯(lián)邦制。

現(xiàn)有關(guān)于中國不同政策領(lǐng)域的委托—代理結(jié)構(gòu)的研究主要聚焦中央政府和地方政府之間的關(guān)系，對(duì)其中省級(jí)政府的角色缺乏足夠的重視。大部分研究將省級(jí)政府作為央地關(guān)系的中介角色，并認(rèn)為省級(jí)政府的職能隨著地方城市權(quán)力的增強(qiáng)而有所削弱[32]。然而，考慮到省級(jí)政府在解決區(qū)域發(fā)展問題方面的重要職能，以及省級(jí)政府考核壓力的存在，越來越多研究意識(shí)到省級(jí)政府在區(qū)域治理中的積極作用。省級(jí)政府為踐行中央政府的指令和應(yīng)對(duì)地方政府的訴求，可能會(huì)戰(zhàn)略性地采取不同方式以維護(hù)自身利益。更重要的是，省級(jí)政府能夠在政策制定、資源分配和干部管理等方面行使權(quán)力以調(diào)動(dòng)下級(jí)政府遵循區(qū)域發(fā)展目標(biāo)[33-34]。因此，本研究以省級(jí)政府作為區(qū)域綠道治理結(jié)構(gòu)中的委托方展開研究。

總體來看，政策環(huán)境的變化可能導(dǎo)致綠道規(guī)劃的治理結(jié)構(gòu)在不同模式之間發(fā)生轉(zhuǎn)變。具體而言，這種轉(zhuǎn)變?cè)从谡咧匾潭取⒌胤秸蝿?wù)以及地方資源條件之間的復(fù)雜互動(dòng)。省級(jí)政府通過強(qiáng)調(diào)特定區(qū)域政策的重要程度來引導(dǎo)市政府的行動(dòng)方向。同時(shí)，為了加強(qiáng)政策執(zhí)行與領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任之間的聯(lián)系，上級(jí)政府通常推行“一把手工程”[35]，即將政策實(shí)施效果與主要官員的工作考核相結(jié)合。然而，面對(duì)日益增加的任務(wù)負(fù)擔(dān)，地方政府不得不權(quán)衡執(zhí)行上級(jí)政府區(qū)域政策的成本與收益，因?yàn)槠渫鶅A向于將有限的資源投入到政策重要程度更高的任務(wù)中。因此，當(dāng)某項(xiàng)區(qū)域政策被賦予更高的政策重要程度時(shí)，其治理結(jié)構(gòu)更可能遵循高度關(guān)聯(lián)型模式。相反，當(dāng)其重要程度低于另一項(xiàng)政策時(shí)，政府傾向于將資源轉(zhuǎn)移至更重要的任務(wù)中，從而導(dǎo)致該政策難以維持高度關(guān)聯(lián)的治理結(jié)構(gòu)甚至無法采用發(fā)包制的治理結(jié)構(gòu)。

二、廣東綠道案例實(shí)證

（一）廣東系列綠道規(guī)劃提出的背景

自改革開放以來，我國省級(jí)政府與市級(jí)政府之間形成了復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。一方面，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，省級(jí)政府在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極運(yùn)用政策制定權(quán)和裁量權(quán)，通過科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)下轄城市的經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，市級(jí)政府作為省級(jí)政府的下一級(jí)行政單位，在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)著重要職責(zé)，要結(jié)合本地實(shí)際情況，合理調(diào)配資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?？梢哉f，在資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和財(cái)政關(guān)系等多個(gè)方面，省級(jí)政府與市級(jí)政府在政策制定與執(zhí)行過程中不斷互動(dòng)、調(diào)整和優(yōu)化。隨著改革開放進(jìn)程中復(fù)雜矛盾和問題的不斷浮現(xiàn)，省級(jí)政府和地方政府更應(yīng)加深政策上的協(xié)同和互動(dòng)。以環(huán)境保護(hù)問題為例，自20世紀(jì)80年代以來，廣東省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但部分地區(qū)仍存在重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的現(xiàn)象，環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的差異和不平衡性逐漸出現(xiàn)。為此，廣東省在1990年至2005年間制訂一系列區(qū)域規(guī)劃，嘗試通過區(qū)域規(guī)劃劃定“區(qū)域綠地”布局以遏制城市無序擴(kuò)張并保護(hù)生態(tài)棲息地[36]。然而，從地方政府的角度來看，區(qū)域綠地相關(guān)規(guī)劃并不能完全滿足各市政府的發(fā)展需求，因此，有些地方對(duì)政策執(zhí)行的制度框架和決策體系缺乏充分重視。[37]

為了進(jìn)一步落實(shí)好生態(tài)保護(hù)政策，有專家提出在綠廊中建設(shè)慢行道的建議，旨在借助公眾的監(jiān)督力量來保護(hù)綠地空間。這一想法得到省規(guī)劃部門的支持，成為后續(xù)廣東提出在珠江三角洲地區(qū)建立綠道網(wǎng)的重要契機(jī)。[38]

（二）廣東綠道

1.“高度關(guān)聯(lián)型”治理結(jié)構(gòu)下的方案啟動(dòng)

2010年，廣東啟動(dòng)了珠三角9個(gè)城市的綠道建設(shè)，隨后于2012年將該方案擴(kuò)展至省內(nèi)其他12個(gè)市。省級(jí)政府作為委托方保留了目標(biāo)設(shè)定、激勵(lì)分配和檢查驗(yàn)收三種控制權(quán)（表1）。在目標(biāo)設(shè)定方面，省級(jí)政府為綠道建設(shè)明確了建設(shè)目標(biāo)并制定了進(jìn)度安排。2010 年，廣東省委十屆六次全會(huì)公布了《珠三角綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》，提出將在三年內(nèi)建設(shè) 1690 千米長的珠三角綠道網(wǎng)，并要求力爭“一年基本建成、兩年全部到位、三年成熟完善”[39]。

在激勵(lì)分配與檢查驗(yàn)收方面，省級(jí)政府結(jié)合綠道建設(shè)形成了一系列的制度設(shè)計(jì)。首先，省級(jí)政府明確各市負(fù)責(zé)綠道實(shí)施的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，以此協(xié)調(diào)綠道建設(shè)并確保綠道實(shí)施符合省級(jí)政府規(guī)劃。其次，在檢查驗(yàn)收權(quán)的行使上，省級(jí)政府通過編制月度進(jìn)度表來展示各市開展綠道實(shí)施的目標(biāo)進(jìn)度和實(shí)際進(jìn)展情況，以此營造一種特殊的競爭氛圍。最后，省級(jí)政府明確表示，綠道建設(shè)的成果將影響相關(guān)責(zé)任官員的績效考核。[40]

2.“行政發(fā)包制”治理結(jié)構(gòu)下的實(shí)施過程

在規(guī)劃實(shí)施階段，廣東綠道的治理結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓l(fā)包制（表1）。與啟動(dòng)階段相比，省級(jí)政府在這一階段作為委托方將多項(xiàng)控制權(quán)下放給作為管理方的市級(jí)政府。此時(shí)，目標(biāo)設(shè)定的控制權(quán)不再由省級(jí)政府單獨(dú)掌控，而是與市級(jí)政府共同行使。盡管省級(jí)政府依然負(fù)責(zé)制定區(qū)域?qū)用娴木G道規(guī)劃，但具體的綠道實(shí)施細(xì)則已由市級(jí)政府制定。此外，省級(jí)政府還將激勵(lì)分配的控制權(quán)賦予市政府。在此基礎(chǔ)上，各市級(jí)政府可利用其預(yù)算資源為下級(jí)政府提供激勵(lì)，以此推動(dòng)地方綠道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。最后，為降低監(jiān)管和驗(yàn)收成本，省級(jí)政府將檢查驗(yàn)收的控制權(quán)授予市政府，要求市政府在其管轄范圍內(nèi)監(jiān)督綠道建設(shè)進(jìn)展，并每月上報(bào)建設(shè)情況。

然而，當(dāng)市級(jí)政府嘗試復(fù)制這一制度設(shè)計(jì)并將任務(wù)發(fā)包給下級(jí)政府時(shí)，更多問題也隨之出現(xiàn)。由于完成這些任務(wù)需要下級(jí)政府進(jìn)行額外的財(cái)政支出，在財(cái)政預(yù)算有限的情況下，市級(jí)政府作為管理方需要與這些地方政府就綠道建設(shè)的成本分擔(dān)進(jìn)行協(xié)商。例如，在佛山市順德區(qū)，區(qū)政府向鎮(zhèn)政府提供不同比例的綠道建設(shè)資金，最多不超過總投資的50%。

此外，由于缺乏專職的綠道管理機(jī)構(gòu)，省級(jí)部門和市政府部門無法開展全面的綠道建設(shè)評(píng)估，因而難以有效地行使檢查驗(yàn)收的控制權(quán)。最終，市政府將檢查驗(yàn)收的控制權(quán)下放給相關(guān)的管理部門，如交通局、城市管理局、市政園林局和街道辦事處等。同時(shí)，綠道的管理和維護(hù)職責(zé)則屬于地方政府。在一些城市，如深圳，其綠道建設(shè)涉及超過50個(gè)不同政府轄區(qū)的管理部門[41]。再比如佛山，根據(jù)綠道相關(guān)的官方報(bào)告，綠道管理涉及水利、國土、園林、市政管理等多個(gè)部門，各部門間的職權(quán)相互交叉，缺乏垂直化的管理體制[42]。

3.發(fā)現(xiàn)的問題：指標(biāo)導(dǎo)向下的概念混淆與功能簡化

在廣東綠道的建設(shè)過程中，行政發(fā)包制治理結(jié)構(gòu)也導(dǎo)致了類似的政府行為，市級(jí)政府選擇性地實(shí)施符合地方利益的規(guī)劃內(nèi)容。首先，市級(jí)政府普遍盡可能將相關(guān)的現(xiàn)有項(xiàng)目都納入綠道規(guī)劃中，包括城市公園、濱水綠地和景區(qū)公園。隨后，為了實(shí)現(xiàn)更多的綠道建設(shè)結(jié)果，市級(jí)政府還可能采用一些更加取巧的方式。2010年6月，在廣東綠道啟動(dòng)僅六個(gè)月后，廣東省委要求“要嚴(yán)格按照綠道的內(nèi)涵和功能界定綠道，防止‘濫竽充數(shù)’，要及時(shí)糾正一些錯(cuò)誤做法，防止造成不必要的損失”[43]。在此，“錯(cuò)誤做法”主要是指基于現(xiàn)有機(jī)動(dòng)車道和人行道將綠道建設(shè)為自行車道。部分地區(qū)將其看作能夠有效降低成本并實(shí)現(xiàn)綠道建設(shè)目標(biāo)的方式。然而，與省級(jí)政府預(yù)期中綠道的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和休閑功能相比，這類以自行車道為主的綠道實(shí)際上只能作為交通基礎(chǔ)設(shè)施使用。在極端情況下，部分標(biāo)識(shí)為自行車道的綠道甚至不具備自行車道功能，僅僅是為了增加綠道的總長度而簡單劃定。在這個(gè)過程中，綠道的總長度截至2012年就已達(dá)到7350千米，遠(yuǎn)超2010年提出的建設(shè)1690千米綠道的目標(biāo)。

為遏制這類自行車道式綠道的擴(kuò)建，廣東于2011年發(fā)布了設(shè)計(jì)導(dǎo)則，明確要求綠道連接線不得超過各市綠道總長度的10%。同時(shí)，省級(jí)政府派遣專家組前往各市進(jìn)行監(jiān)督檢查以確保省級(jí)綠道的規(guī)劃實(shí)施效果。自行車道式的綠道建設(shè)方式仍然持續(xù)，導(dǎo)致綠道總長度不斷增加。最后，省級(jí)政府將評(píng)估重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到少數(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)其預(yù)期的休閑步道和生態(tài)廊道建設(shè)愿景的高質(zhì)量綠道上，而避免與地方政府繼續(xù)爭論綠道的正確形式和功能。

與此同時(shí)，資金籌集方面也存在矛盾。例如，某市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖就平均分擔(dān)綠道建設(shè)費(fèi)用達(dá)成協(xié)議，但個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際建設(shè)中夸大了其建設(shè)費(fèi)用，宣稱其費(fèi)用為實(shí)際金額的兩倍，從而能夠減少成本支出，甚至從財(cái)政補(bǔ)貼中獲利[44]。

（三）南粵古驛道和廣東萬里碧道

1.南粵古驛道：高度關(guān)聯(lián)型治理結(jié)構(gòu)

2016年，廣東省政府啟動(dòng)了南粵古驛道保護(hù)與利用工作。南粵古驛道又被稱為“升級(jí)版”綠道，不僅延續(xù)了廣東綠道的理念，還將規(guī)劃目標(biāo)聚焦于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，提出了復(fù)興6800千米的古驛道及其沿線各類遺址[45]。吸取前期規(guī)劃實(shí)施所發(fā)現(xiàn)的問題，南粵古驛道在治理結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了一系列調(diào)整。

為了激勵(lì)地方政府實(shí)施南粵古驛道規(guī)劃方案，省級(jí)政府不再僅以干部考核作為關(guān)鍵激勵(lì)手段，而是成立了南粵古驛道建設(shè)專項(xiàng)資金。至2022年，廣東已投入超14億元用于18個(gè)市31個(gè)縣（區(qū)）的1300千米古驛道的建設(shè)，成為南粵古驛道建設(shè)的主要投資方[46]。專項(xiàng)資金的分配并非按各縣（區(qū)）平均分配的原則，而是根據(jù)縣、區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的申請(qǐng)和提案進(jìn)行分配。負(fù)責(zé)古驛道建設(shè)的地方政府可以直接與省級(jí)規(guī)劃部門簽訂合同，從而獲得專項(xiàng)資金的補(bǔ)助。例如，省級(jí)規(guī)劃部門于2019年將20個(gè)古驛道建設(shè)項(xiàng)目委托給下屬的18個(gè)縣（區(qū)）并與其簽訂合同，每份合同的金額在450萬元至1900萬元不等。一方面，通過將古驛道建設(shè)項(xiàng)目直接委托給縣區(qū)政府規(guī)劃部門，省級(jí)政府可以增強(qiáng)對(duì)古驛道建設(shè)的控制并能夠保障規(guī)劃實(shí)施質(zhì)量；另一方面，一些縣（區(qū)）政府依托專項(xiàng)資金，可以在實(shí)現(xiàn)綠道建設(shè)目標(biāo)的同時(shí)，為地方休閑文化項(xiàng)目的開發(fā)籌集所需資金。

為提高規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果之間的一致性，省級(jí)規(guī)劃部門將南粵古驛道的規(guī)劃集中于廣州和深圳的三家規(guī)劃機(jī)構(gòu)，以確保實(shí)際的規(guī)劃和設(shè)計(jì)能夠最大限度落實(shí)工作目標(biāo)。此外，省級(jí)政府還通過調(diào)整治理結(jié)構(gòu)提升了實(shí)行檢查驗(yàn)收控制權(quán)的能力。省級(jí)規(guī)劃部門委托廣東省規(guī)劃師、建筑師及工程志愿者協(xié)會(huì)（簡稱“三師”協(xié)會(huì)），參與古驛道建設(shè)工作的督導(dǎo)、評(píng)估、咨詢，以及省級(jí)政府與基層政府關(guān)于古驛道建設(shè)和管理問題的協(xié)商過程?！叭龓煛眳f(xié)會(huì)積極協(xié)助省自然資源廳對(duì)古驛道的投資、建設(shè)和維護(hù)實(shí)施更有效的監(jiān)管，解決了省級(jí)部門長期以來人力資源緊張的問題。例如，在2020年8月到2021年2月期間，協(xié)會(huì)共計(jì)組織實(shí)地考察24次，覆蓋古驛道路線28條，對(duì)綠道的管理和維護(hù)情況進(jìn)行了全面的評(píng)估檢查。同時(shí)，志愿專家的參與還有效解決了基層政府在綠道規(guī)劃實(shí)施方面專業(yè)能力不足的問題，他們能夠在多個(gè)問題上提供專業(yè)指導(dǎo)意見，如古驛道規(guī)劃、歷史文化保護(hù)、景觀設(shè)計(jì)以及旅游管理等。

2.廣東萬里碧道：“升級(jí)版”發(fā)包模式

2018年，廣東省提出建設(shè)廣東萬里碧道。萬里碧道規(guī)劃的治理結(jié)構(gòu)與之前的廣東綠道的治理結(jié)構(gòu)相似，均為行政發(fā)包制模式。在此過程中，省級(jí)政府保留了設(shè)定碧道長度和發(fā)展目標(biāo)的控制權(quán)，提出2030年建成1.6萬千米碧道的規(guī)劃目標(biāo)。在激勵(lì)分配權(quán)的行使上，省級(jí)政府同樣采用“一把手工程”，以明確市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于碧道建設(shè)的責(zé)任。最終，碧道建設(shè)任務(wù)被逐級(jí)分包，從省級(jí)政府下達(dá)到各級(jí)地方政府。

然而，與早期的廣東綠道項(xiàng)目相比，相關(guān)制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大量調(diào)整。首先，除干部績效考核外，省級(jí)政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)基層政府的激勵(lì)。通過設(shè)立為期3年的資金計(jì)劃，每年投入5億元，省級(jí)政府將對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基層政府給予額外的資金支持，并對(duì)地方政府的工作予以嘉獎(jiǎng)。例如，省河長辦在2022年發(fā)布了在碧道建設(shè)方面取得顯著進(jìn)展的24個(gè)區(qū)縣名單，并為其提供1000萬元的資金獎(jiǎng)勵(lì)。

其次，省級(jí)政府通過將碧道方案納入“河長制”，以解決管理責(zé)任碎片化問題。同樣作為“一把手工程”，河長制能夠解決早期綠道建設(shè)中的激勵(lì)分配、資金籌集和人力資源問題，具體表現(xiàn)在：（1）建立了一個(gè)穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，明確碧道建設(shè)負(fù)責(zé)人；（2）將碧道建設(shè)與水務(wù)部門相結(jié)合，以獲得更加充足的資金與人力資源；（3）整合并協(xié)調(diào)所有與水資源相關(guān)的部門，如城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政園林和城市管理等。

最后，檢查驗(yàn)收的控制權(quán)進(jìn)一步增強(qiáng)并由多層級(jí)的政府共享。中央政府和省級(jí)政府分別在省內(nèi)設(shè)置了71個(gè)和187個(gè)水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)。通過水質(zhì)監(jiān)測，上級(jí)政府能夠在其管轄范圍內(nèi)對(duì)下級(jí)政府行使檢查驗(yàn)收和問責(zé)的控制權(quán)，可以顯著加強(qiáng)碧道建設(shè)的動(dòng)態(tài)評(píng)估能力，并為識(shí)別碧道的環(huán)境改善作用提供重要依據(jù)。此外，省級(jí)政府搭建了“智慧河長”平臺(tái)，通過專門的政府網(wǎng)站和微信公眾號(hào)收集公眾意見。2020年，“智慧河長”平臺(tái)共計(jì)收到包括水污染、河道垃圾、河流景觀和河流管理等問題在內(nèi)的反饋2566條，其中97%的反饋已由相關(guān)負(fù)責(zé)部門進(jìn)行處理[47]。

三、討論

（一）省級(jí)政府作為區(qū)域治理的關(guān)鍵動(dòng)力

隨著我國區(qū)域治理的興起，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注省級(jí)政府在跨市甚至跨省的區(qū)域治理項(xiàng)目中調(diào)控和協(xié)調(diào)地方發(fā)展所發(fā)揮的積極作用。本研究進(jìn)一步顯示廣東在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)落實(shí)方面采取的戰(zhàn)略性與適應(yīng)性行動(dòng)。通過綠道規(guī)劃，省級(jí)政府強(qiáng)化了其為下級(jí)政府設(shè)定目標(biāo)的控制權(quán)。同時(shí)，相較于單一的指令下達(dá)，廣東通過行使激勵(lì)分配的控制權(quán)采取一系列激勵(lì)措施提高了地方政府實(shí)施綠道規(guī)劃的積極性。此外，省級(jí)政府還與公眾共享檢查驗(yàn)收的控制權(quán)，以減少對(duì)地方政府提供的綠道實(shí)施信息的依賴。這種治理結(jié)構(gòu)中的委托—管理—代理關(guān)系的不斷演變，體現(xiàn)了省級(jí)政府在應(yīng)對(duì)地方政府的指標(biāo)導(dǎo)向追求及綠道實(shí)施資源不足等問題中所發(fā)揮的積極作用，最終實(shí)現(xiàn)以綠道為載體的區(qū)域治理。

隨著省級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)更多區(qū)域治理政策，如何保持不同政策的可持續(xù)性成為關(guān)鍵問題。由于高度的政治關(guān)注度難以長時(shí)間維持，在綠道建設(shè)過程中，其治理結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹苎┕馀c練宏所描述的松散關(guān)聯(lián)型甚至更為分散的“聯(lián)邦制”。在此情況下，地方政府將承擔(dān)大部分的綠道實(shí)施和管理職責(zé)，但由于缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制，政策實(shí)施效果可能大打折扣。事實(shí)上，許多位于城市郊區(qū)且使用率較低的綠道，面臨閑置甚至廢棄問題。

（二）治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化

廣東綠道建設(shè)最初采用了一種中心化的治理結(jié)構(gòu)，旨在提升地方政府的關(guān)注度以確保政策的順利推進(jìn)。為提升政策推進(jìn)效率，省級(jí)政府將部分剩余控制權(quán)賦予地方政府，使原本中心化的治理結(jié)構(gòu)逐漸向更為分散化的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。特別是在后續(xù)的南粵古驛道與萬里碧道建設(shè)過程中，省級(jí)政府沒有簡單套用已有治理結(jié)構(gòu)，而是根據(jù)具體情況進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整并形成不同模式的治理結(jié)構(gòu)。此外，即使廣東綠道與廣東萬里碧道均表現(xiàn)為高度關(guān)聯(lián)型的治理結(jié)構(gòu)，其中也存在大量的改進(jìn)和調(diào)整，以解決綠道實(shí)施早期所出現(xiàn)的問題。

由于省級(jí)政府和市級(jí)政府普遍面臨資源約束（例如資金和人力）問題，它們?cè)诰G道建設(shè)的過程中面臨相互沖突的策略。一方面，省級(jí)政府傾向于將干部晉升或降職作為主要激勵(lì)手段，從而避免自身的資源消耗。另一方面，市級(jí)政府則傾向于采取指標(biāo)化與數(shù)量化的方式落實(shí)區(qū)域政策，以節(jié)省重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源。因此，資金在激勵(lì)分配方面顯得至關(guān)重要。

四、結(jié)論

本文通過分析廣東省綠道治理結(jié)構(gòu)的演變歷程，為綠道研究和更廣義的區(qū)域治理做出三方面貢獻(xiàn)。首先，本研究將周雪光與練宏提出的控制權(quán)理論應(yīng)用于區(qū)域治理研究，為區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的縱向比較提供了一個(gè)超越傳統(tǒng)的集權(quán)與分權(quán)二分法的研究框架?；诳刂茩?quán)理論，本研究深入分析了廣東綠道建設(shè)中目標(biāo)設(shè)定、激勵(lì)分配以及檢查驗(yàn)收三種控制權(quán)的分配情況，區(qū)分出了不同形式的治理結(jié)構(gòu)。盡管三個(gè)綠道規(guī)劃均由省級(jí)政府發(fā)起，但這三種控制權(quán)在省、市、區(qū)各級(jí)之間的分配卻呈現(xiàn)出不同的模式。這些治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出省級(jí)政府在政策重要程度不斷變化以及各種沖突不斷發(fā)展的情況下，引導(dǎo)綠道規(guī)劃實(shí)施的不同可能性。

其次，本文進(jìn)一步拓展了我國省級(jí)政府在區(qū)域治理領(lǐng)域所扮演積極角色的相關(guān)研究。目前關(guān)于我國省級(jí)政府參與區(qū)域治理的相關(guān)研究不在少數(shù)，尤其是廣東利用區(qū)域規(guī)劃作為一種干預(yù)地方治理的手段，已成為全國其他地區(qū)的重點(diǎn)借鑒并受到了廣泛的關(guān)注和研究。然而，這些研究大多聚焦于區(qū)域治理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和發(fā)展挑戰(zhàn)。為此，本研究提供了一個(gè)新的視角，即環(huán)境問題在由我國省級(jí)政府主導(dǎo)的區(qū)域治理中具有同等甚至更高的重要性。在廣東案例中，這一視角體現(xiàn)在省級(jí)政府利用區(qū)域綠道為手段，解決破碎化的治理格局對(duì)環(huán)境可持續(xù)性的影響。綠道治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了省級(jí)政府在提升區(qū)域治理效能方面所作出的探索和努力。

最后，本研究不僅為埃里克森提出的綠道中心化治理結(jié)構(gòu)提供了必要的實(shí)證案例，而且還識(shí)別行政發(fā)包制在綠道規(guī)劃實(shí)施中的應(yīng)用。此外，本研究還詳細(xì)闡述了中心化治理模式對(duì)綠道建設(shè)的異質(zhì)性影響。盡管已有研究認(rèn)為該模式能夠有效促進(jìn)資金籌集以及組織間的相互合作，但本研究表明，維持綠道實(shí)施的控制權(quán)仍然是區(qū)域政府面臨的一項(xiàng)難題。區(qū)域政府難以在區(qū)域?qū)用娉浞旨心繕?biāo)設(shè)立的權(quán)力以及實(shí)現(xiàn)綠道建設(shè)目標(biāo)所需要的資源。因此，正如廣東綠道案例所示，區(qū)域政府與地方政府組成一種特殊的、動(dòng)態(tài)變化的治理結(jié)構(gòu)。由于綠道正在世界各地不同政治生態(tài)環(huán)境中持續(xù)發(fā)展，理解這種治理動(dòng)態(tài)對(duì)于綠道規(guī)劃師而言至關(guān)重要。

說明：英文原文發(fā)表于Journal of Urban Affairs，經(jīng)編輯優(yōu)化后形成本文，原文引用格式為：Liu Z， Lin Y and Chung C K L， “Regional Governance for Greenways in China： A Control Rights Perspective” [J]， Journal of Urban Affairs， 2024： 1-19.

參考文獻(xiàn)：

[1] Sara Macdonald， Jochen Monstadt and Abigail Friendly， “Towards Smart Regional Growth： Institutional Complexities and the Regional Governance of Southern Ontario’s Greenbelt” [J]， Territory， Politics， Governance， 2023， 11（8）： 1727-1747.

[2] Yasmine Willi， Marco Pütz and Martin Müller， “Towards a Versatile and Multidimensional Framework to Analyse Regional Governance” [J]， Environment and Planning C： Politics and Space， 2018， 36（5）： 775-795.

[3] 陳興宇、賈其娜：《長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制困境與路徑優(yōu)化》[J]，《人民長江》2024年第5期，第43-48頁。

[4] 劉錚、段夢男、王世福：《新冠疫情回顧與城市健康韌性思考：基于中國316市實(shí)證》[J]，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2023年第4期，第69-76頁。

[5] 盧慶強(qiáng)、龍茂乾、歐陽鵬、扈茗：《區(qū)域協(xié)同治理與契約協(xié)同型規(guī)劃——都市圈治理體系重構(gòu)與規(guī)劃理念變革》[J]，《城市規(guī)劃》2024年第2期，第12-19頁。

[6] Jae Hong Kim and Nathan Jurey， “Local and Regional Governance Structures： Fiscal， Economic， Equity， and Environmental Outcomes” [J]， Journal of Planning Literature， 2013， 28（2）： 111-123.

[7] Arnab Chakraborty， “Scenario Planning for Effective Regional Governance： Promises and Limitations” [J]， State and Local Government Review， 2010， 42（2）： 156-167.

[8] Leo Peskett， Marc J. Metzger and Kirsty Blackstock， “Regional Scale Integrated Land use Planning to Meet Multiple Objectives： Good in Theory but Challenging in Practice” [J]， Environmental Science and Policy， 2023， 147： 292-304.

[9] Jaewoo Cho， Jae Hong Kim and Yonsu Kim， “Metropolitan Governance Structure and Growth-Inequality Dynamics in the United States” [J]， Environment and Planning A： Economy and Space， 2019， 51（3）： 598-616.

[10] OECD， Regional Governance in OECD Countries： Trends， Typology and Tools [M]， Paris： Organisation for Economic Co-operation and Development， 2022.

[11] Yi Li and Fulong Wu， “Understanding City-Regionalism in China： Regional Cooperation in the Yangtze River Delta” [J]， Regional Studies， 2018， 52（3）： 313-324.

[12] Sarah Weber， B. Bynum Boley， Nathan Palardy and Cassandra Johnson Gaither， “The Impact of Urban Greenways on Residential Concerns： Findings From the Atlanta BeltLine Trail” [J]， Landscape and Urban Planning， 2017， 167： 147-156.

[13] Donna L. Erickson， Connecting Corridors： Implementing Metropolitan Greenway Networks in North America [M]， Ecological Networks and Greenways： Concept， Design， Implementation， Cambridge University Press， 2004， 200-221.

[14] Robert Ryan， Julius Gyula Fábos and Jessica Jo Allan， “Understanding Opportunities and Challenges for Collaborative Greenway Planning in New England” [J]， Landscape and Urban Planning， 2006， 76（1）： 172-191.

[15] 王世福、劉聯(lián)璧、劉錚：《本土都市主義的概念模型及中國式規(guī)劃前瞻》[J]，《城市規(guī)劃》2024年第12期，第38-46、63頁。

[16] 劉錚：《都市主義轉(zhuǎn)型：珠三角綠道的規(guī)劃與實(shí)施》[D]，博士學(xué)位論文，華南理工大學(xué)，2017年。

[17] 劉錚、王世福、趙楠楠：《全球綠道運(yùn)動(dòng)中的中國實(shí)踐：理念思辨與理論展望》[J]，《南方建筑》2017年第4期，第23-29頁。

[18] 張婧媛：《綠道上的“致富經(jīng)”》[N]，《南方日?qǐng)?bào)》2023年1月6日第T17版。

[19] Michael C. Jensen and William H. Meckling， “Rights and Production Functions： An Application to Labor-Managed Firms and Codetermination” [J]， The Journal of Business， 1979， 52（4）： 469-506.

[20] Oliver Hart， Firms， Contracts， and Financial Structure [M]， Clarendon Press， 1995.

[21] 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》[J]，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期，第69-93、243頁。

[22] Eugene F. Fama and Michael C. Jensen， “Separation of Ownership and Control” [J]， The Journal of Law and Economics， 1983， 26（2）： 301-325.

[23] Jack Ahern， “Greenways as a Planning Strategy” [J]， Landscape and Urban Planning， 1995， 33（1）： 131-155.

[24] Julius Gy. Fabos. “Introduction and Overview： The Greenway Movement， Uses and Potentials of Greenways” [J]， Landscape and Urban Planning， 1995， 33（1-3）： 1-13.

[25] 同[13]。

[26] Zheng Liu， Yanliu Lin， Bruno De Meulder and Shifu Wang， “Can Greenways Perform as a new Planning Strategy in the Pearl River Delta， China？” [J]， Landscape and Urban Planning， 2019， 187： 81-95.

[27] Kun Liu， K. Siu， X. Gong， Yuan Gao and Dan Lu， “Where do Networks Really Work？ The Effects of the Shenzhen Greenway Network on Supporting Physical Activities” [J]， Landscape and Urban Planning， 2016， 152： 49-58.

[28] Zheng Liu， Yanliu Lin， Bruno De Meulder and Shifu Wang， “Heterogeneous Landscapes of Urban Greenways in Shenzhen： Traffic Impact， Corridor Width and Land use” [J]， Urban Forestry and Urban Greening， 2020， 55： 126785.

[29] Zheng Liu， Wanling Li， Duanyi Yan and Kai Yu， “Examining Property Value Increment Along Greenways： A Hedonic Pricing Analysis in Chengdu， China” [J]， Land， 2024， 13（5）： 657.

[30] Haiyun Xu， Guohan Zhao， Nora Fagerholm， J. Primdahl and T. Plieninger， “Participatory Mapping of Cultural Ecosystem Services for Landscape Corridor Planning： A Case Study of the Silk Roads Corridor in Zhangye， China” [J]， Journal of Environmental Management， 2020， 264： 110458.

[31] Fangzhu Zhang， Fulong Wu and Yishan Lin， ‘The Socio-Ecological fix by Multi-Scalar States： The Development of “Greenways of Paradise” in Chengdu’ [J]， Political Geography， 2022， 98： 102736.

[32] Shi Xian， Roger C.K. Chan and Zhixin Qi， “Booming Provincial-Led North-South City-to-City Cooperation in China： A Case Study of Suzhou-Suqian Industrial Park of Jiangsu Province” [J]， Cities， 2015， 46： 44-54.

[33] Yi Ma and Chunrong Liu， “The Politics of Policy Reformulation： Implementing Social Policy in Provincial China” [J]， Journal of Contemporary China， 2022， 31（134）： 301-318.

[34] Yi Li and Fulong Wu， “The Transformation of Regional Governance in China： The Rescaling of Statehood” [J]， Progress in Planning， 2012， 78（2）： 55-99.

[35] Yanhua Deng， Kevin J. O’Brien and Jiajian Chen， “Enthusiastic Policy Implementation and its Aftermath： The Sudden Expansion and Contraction of China’s Microfinance for Women Programme” [J]， The China Quarterly， 2018， 234： 506-526.

[36] 廣東省人民政府：《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》[R]，2005年。

[37] 蔡瀛、朱國鳴：《如何為協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)密集地區(qū)的發(fā)展提供有效抓手——從實(shí)施的角度看〈珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃〉的編制》[J]，《城市規(guī)劃》2006年第6期，第9-14頁。

[38] 曾憲川、馬向明、郭建華、高磊、展安：《珠三角綠道網(wǎng)——推進(jìn)宜居城鄉(xiāng)建設(shè)的新舉措》[J]，《南方建筑》2010年第4期，第36-40頁。

[39] 廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳：《廣東省綠道網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)實(shí)錄》[G]，中國建筑工業(yè)出版社、中國城市出版社，2014年，第2、4、32、64頁。

[40] 同[39]。

[41] 深圳市城市管理和綜合執(zhí)法局：《深圳市全市綠道數(shù)據(jù)（2015）》[R]，2015年。

[42] 佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局：《佛山市綠道規(guī)劃建設(shè)評(píng)估及優(yōu)化研究》[R]，2016年。

[43] 同[39]。

[44] 朱晉：《兩種“綠道速度”反映兩種行為模式》[N]，《南方日?qǐng)?bào)》2011年10月24日。

[45] 廣東省人民政府：《廣東省南粵古驛道線路保護(hù)與利用總體規(guī)劃》[R]， 2018年。

[46] 廣東省自然資源廳國土空間規(guī)劃處：《2020—2022年廣東省南粵古驛道保護(hù)利用專項(xiàng)資金績效自評(píng)報(bào)告》[R]，2023年。

[47] 廣東省人民政府：《廣東2020年度河湖長制工作考核結(jié)果》[R]，2021年。

作者簡介：劉錚，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院副教授，亞熱帶建筑與城市科學(xué)全國重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室固定成員。李倩如，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院碩士研究生。盧景盛，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院本科生。王世福（通訊作者），華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授，亞熱帶建筑與城市科學(xué)全國重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室固定成員。

責(zé)任編輯：盧小文