摘要： 當前全球正處于綠色轉(zhuǎn)型與數(shù)字轉(zhuǎn)型之中，關(guān)鍵礦產(chǎn)的經(jīng)濟與戰(zhàn)略意義不斷提升。２０２２年１２ 月，加拿大政府出臺了《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，并大幅調(diào)整相關(guān)政策。在此背景下，加拿大在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的對外政策實踐表現(xiàn)出“西熱東冷”的突出特征，即加強與西方盟友全方位、多層次合作的同時對中國設(shè)置相關(guān)限制。加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)對外策略受到經(jīng)濟發(fā)展、同盟利得、治理需求三種內(nèi)在動機驅(qū)動。關(guān)鍵礦產(chǎn)在加拿大經(jīng)濟中占據(jù)重要地位，通過供應(yīng)鏈延伸可將該國塑造為關(guān)鍵礦產(chǎn)及相關(guān)先進技術(shù)產(chǎn)業(yè)強國。加拿大與盟友的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作可為其帶來經(jīng)濟與地緣政治利益，有助于鞏固該國在國際體系中的“中等強國” 地位。全球礦產(chǎn)治理薄弱為加拿大發(fā)揮治理優(yōu)勢提供了機遇，可提升該國在全球礦產(chǎn)治理中的地位。中國應(yīng)密切關(guān)注加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)政策動向，準確把握其對外策略，以便超越大國競爭邏輯下的狹隘國家安全觀，為全球礦產(chǎn)治理提出建設(shè)性主張。

關(guān)鍵詞：加拿大；關(guān)鍵礦產(chǎn)；對外策略；中國；全球礦產(chǎn)資源治理

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２５）０１－００５４－１５

當前，主要經(jīng)濟體已充分認識到關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要性，紛紛出臺保護并增強本國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略與政策。其中，作為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要資源國、生產(chǎn)國與出口國，加拿大近兩年頻繁出臺重大政策，在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域進行戰(zhàn)略布局。然而，現(xiàn)有研究缺乏對加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)政策動態(tài)的細致探討，難以為中國制定關(guān)鍵礦產(chǎn)政策提供參考。本文將梳理加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)政策進展，分析該國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ν獠呗缘谋憩F(xiàn)及特征，從加拿大自身戰(zhàn)略需求角度剖析其國際行為的深層動因。透徹了解加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的政策進展與實踐，不僅有助于理解全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的調(diào)整與重構(gòu)進程，而且有助于理解中美戰(zhàn)略競爭背景下加拿大的對華政策走向。

一、加拿大在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的基本政策

當前，關(guān)鍵礦產(chǎn)尚沒有國際社會普遍接受的統(tǒng)一定義。加拿大政府在２０２２ 年《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》（Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｓｔｒａｔｅｇｙ）中認為，當一種礦物符合下面三個條件時就成為關(guān)鍵礦產(chǎn)：一是沒有替代品；二是具有戰(zhàn)略性，且數(shù)量有限；三是開采和加工地點高度集中。① 當前，主要經(jīng)濟體大多已確定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單（或名錄），各國所列關(guān)鍵礦產(chǎn)清單有交叉重疊，但礦產(chǎn)種類和數(shù)量仍有所不同。如美國列出５０ 種關(guān)鍵礦產(chǎn)；②澳大利亞列出３１ 種關(guān)鍵礦產(chǎn)。③ 需要指出，關(guān)鍵礦產(chǎn)清單不斷變化，這是因為礦產(chǎn)的重要性會伴隨技術(shù)、需求、供應(yīng)鏈動態(tài)及地緣政治等因素而變化，需要對其進行定期監(jiān)測和評估。２０２１ 年３ 月，加拿大首次公布《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》（Ｃａｎａｄｉａｎ Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｌｉｓｔ），確定了３１ 種礦產(chǎn)為關(guān)鍵礦產(chǎn)。④ ２０２４ 年６ 月，加拿大發(fā)布新版《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》，調(diào)整為３４ 種關(guān)鍵礦產(chǎn)和金屬。⑤

１．１ 關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略與政策進展

近幾年，加拿大持續(xù)出臺關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略與政策。加強國內(nèi)勘探與加工能力是加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)政策的優(yōu)先領(lǐng)域，希望借此成為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的強國。同時，加拿大積極開展礦產(chǎn)外交，增強關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈韌性，滿足盟伴對關(guān)鍵礦產(chǎn)不斷增長的需求。

《礦產(chǎn)和金屬計劃》（Ｃａｎａｄｉａｎ Ｍｉｎｅｒａｌｓ ａｎｄＭｅｔａｌｓ Ｐｌａｎ）是加拿大采礦史上的一個重要里程碑。２０１９ 年３ 月，加拿大制定《礦產(chǎn)和金屬計劃》，明確提出所追求愿景、原則和戰(zhàn)略方向。該計劃認為發(fā)展礦產(chǎn)和金屬行業(yè)可“增強加拿大的競爭優(yōu)勢及全球領(lǐng)導(dǎo)地位”，同時，“強大的國家（礦產(chǎn)）品牌和全球領(lǐng)導(dǎo)力能夠促進加拿大在國內(nèi)外的利益…… 并弘揚加拿大的價值觀?！雹拊撚媱濍m是一個框架，但具有前瞻性，標志著加拿大將礦產(chǎn)和金屬作為戰(zhàn)略性資源，確定未來將通過鼓勵礦產(chǎn)和金屬行業(yè)發(fā)展來支撐經(jīng)濟增長和國家安全的戰(zhàn)略取向。

在《礦產(chǎn)和金屬計劃》的基礎(chǔ)上，２０２１ 年３月，加拿大政府首次公布《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》，確定了３１ 種礦產(chǎn)為關(guān)鍵礦產(chǎn)，認為這些關(guān)鍵礦產(chǎn)對加拿大及其盟國的經(jīng)濟繁榮與國家安全至關(guān)重要。《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》表面上是明確加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)的范圍，實質(zhì)上是劃定了加拿大未來礦業(yè)政策和投資的重點領(lǐng)域。

２０２２ 年１１ 月，加拿大發(fā)布《印太戰(zhàn)略》（Ｃａｎａｄａｓ Ｉｎｄｏ－Ｐａｃｉｆｉｃ Ｓｔｒａｔｅｇｙ），明確提出加拿大要成為印太地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)的“可靠供應(yīng)國”。同時，作為地緣政治色彩極濃的戰(zhàn)略，《印太戰(zhàn)略》顯示出加拿大將在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域區(qū)別對待域內(nèi)國家。該戰(zhàn)略指出，在面對中國時要對《加拿大投資法》（Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ Ｃａｎａｄａ Ａｃｔ） 進行審查、更新并增加新的條款以保護本國國家利益，當來自外國國有企業(yè)和其他外國實體的投資威脅到本國國家安全（包括關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全）時會果斷采取行動；面對日、韓時，要利用日、韓兩國需求增加所帶來的新機遇，增強本國關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)，使加拿大成為“負責任和可靠的合作伙伴”。①

近幾年，美、英、歐、澳等發(fā)達經(jīng)濟體都已將關(guān)鍵礦產(chǎn)提升至國家戰(zhàn)略高度，加拿大也不例外。２０２２ 年１２ 月，加拿大發(fā)布《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，這是加拿大歷史上第一份關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，設(shè)定了五個核心目標：支持經(jīng)濟增長、競爭力和創(chuàng)造就業(yè)；促進氣候行動和環(huán)境保護；增強與原住民的協(xié)商和解；培養(yǎng)多樣化、包容性的員工隊伍和社區(qū)；加強全球安全及與盟國的伙伴關(guān)系。為實現(xiàn)上述目標，加拿大《２０２２ 年國家預(yù)算》（Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｂｕｄｇｅｔ ｏｆ ２０２２）承諾投入３８ 億加元，②用于支持采礦業(yè)的研發(fā)、新的關(guān)鍵礦產(chǎn)項目開發(fā)以及新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。當前，加拿大正在加緊落實《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，不斷推出新舉措如聯(lián)邦財政與金融激勵政策等。③

１．２ 涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)的外資審查政策

２００９ 年以來，根據(jù)《加拿大投資法》，外國人對加拿大企業(yè)控制權(quán)的收購應(yīng)進行申報或?qū)彶椋唧w要求取決于交易結(jié)構(gòu)以及所收購加拿大企業(yè)的價值和性質(zhì)?！都幽么笸顿Y法》針對外資規(guī)定了兩類審查：一是凈利益審查。除少數(shù)例外情況外，聯(lián)邦政府必須確信被審查交易“能給加拿大帶來凈利益”，才能予以批準。二是國家安全審查。如果加拿大有合理理由認為外國投資者對加拿大企業(yè)的投資會損害國家安全，則無論投資的結(jié)構(gòu)或價值如何，都必須接受國家安全審查。

近年來，加拿大開始強調(diào)“有些赴加投資是出于非商業(yè)需求，與加拿大利益背道而馳，會損害加拿大的國家安全”。為了應(yīng)對這種潛在風險，加拿大開始強化外國投資審查制度。加拿大的外資審查政策改革，仍然是基于《加拿大投資法》對外資審查制度的基本框架，改革重點是加強針對外國國企赴加投資的國家安全審查。外國國有企業(yè)是加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)的重要資金來源。從２００３ 年到２０２１ 年，亞太地區(qū)對加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)的所有外國直接投資（ＦＤＩ）中，國有企業(yè)幾乎占了四分之一，共計４７ 億加元，其中，大部分投資來自中國國有企業(yè)（４３ 億加元），其余投資來自日、韓兩國國有企業(yè)。

２０２１ 年３ 月，加拿大政府出臺《關(guān)于投資的國家安全審查指南》（Ｇｕｉｄｅｌｉｎｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ＮａｔｉｏｎａｌＳｅｃｕｒｉｔｙ Ｒｅｖｉｅｗ ｏｆ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓ）。⑤ 對關(guān)鍵礦產(chǎn)而言，該指南的重點有二：其一，將關(guān)鍵礦產(chǎn)部門納入國家安全審查程序中需加強審查的部門之列。其二，該指南針對國有企業(yè)明確表態(tài)：“一些國有企業(yè)對加拿大的投資可能是出于非商業(yè)目的，這可能會損害加拿大的國家安全?！弊源?，針對外國國有企業(yè)或“與外國政府關(guān)系密切或受外國政府指導(dǎo)的私人投資者”的所有投資，加拿大政府將加強審查。加拿大著名智庫亞太基金會（Ａｓｉａ Ｐａｃｉｆｉｃ Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃａｎａｄａ）對本國政府的國企關(guān)切做出解釋：“國有企業(yè)可能具有政治動機，因此可能會破壞東道國的國家安全。這些國有企業(yè)可能會尋求獲取技術(shù)以支持本國產(chǎn)業(yè)政策，或獲取國外自然資源以滿足國內(nèi)需求。當潛在投資來自與東道國存在競爭關(guān)系的國家的國有企業(yè)時，東道國對國家安全的擔憂就尤為突出?！?/p>

２０２２ 年１０ 月，加拿大發(fā)布政策聲明，進一步闡明《加拿大投資法》如何適用于外國國有企業(yè)對加拿大實體和關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)的投資。② 加拿大強調(diào)，必須接受國家安全審查的外國投資類型，除了包括外國國有企業(yè)之外，還包括與外國政府（尤其是非友好政府）關(guān)系密切、或受其影響或可能被迫遵從其法外指示的私人投資者。加拿大認為，外國國有企業(yè)或受外國政府影響的私人投資者存在“固有風險”，此類投資者對加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)部門的投資或擬議投資，都有合理理由認為其會損害加拿大的國家安全。上述政策闡釋實質(zhì)上是擴大了國有企業(yè)的認定范圍，這意味著，外國企業(yè)參與任何涉及加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)的投資，都將自動受到國家安全審查。在上述政策闡釋之后，加拿大創(chuàng)新、科學(xué)和經(jīng)濟發(fā)展部（Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ， Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ ＥｃｏｎｏｍｉｃＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｃａｎａｄａ ） 部長與自然資源部（Ｎａｔｕｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｃａｎａｄａ）部長旋即發(fā)布共同聲明，強調(diào)“如果外國國有企業(yè)參與此類（關(guān)鍵礦產(chǎn)）交易，無論交易價值如何，加拿大都有合理理由認為該投資可能損害加拿大的國家安全?！薄爸挥性谔厥馇闆r下，外國國有企業(yè)在加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的交易才會被批準。”

隨后，加拿大啟動修訂《加拿大投資法》的工作，于２０２２ 年１２ 月提出《投資國家安全審查現(xiàn)代化法案》（Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｒｅｖｉｅｗ ｏｆ Ｉｎｖｅｓｔ?ｍｅｎｔｓ Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ Ａｃｔ），該法案已于２０２４ 年３月獲得最終批準，部分條款已于２０２４ 年９ 月３日生效，部分條款將于晚些時候生效。④ 該法案針對規(guī)定行業(yè)的投資交易實行強制性交割前申報制度，且這一要求同時適用于規(guī)定行業(yè)的直接投資和間接投資。該舉措使得加拿大進一步與美、英做法趨同。

總之，加拿大通過外資審查政策改革，加強了聯(lián)邦政府對關(guān)鍵礦產(chǎn)的管轄權(quán)。更重要的是，加拿大以國家安全為由強化對外國投資的審查，實質(zhì)上是一種隱性的投資限制，使投資審查機制成為篩選、限制乃至禁止特定外國投資的政策工具，將對關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域投資產(chǎn)生重要影響，進而影響國際礦產(chǎn)市場配置資源的效率。

二、加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)對外策略呈“西熱東冷”態(tài)勢

在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，加拿大有清晰的目標定位。對于加拿大整體發(fā)展而言，《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》與加拿大聯(lián)邦政府的總體戰(zhàn)略目標保持一致，要確保加拿大的全球競爭力；在國際礦產(chǎn)市場上，加拿大要成為關(guān)鍵礦產(chǎn)及產(chǎn)品的安全、可靠供應(yīng)商；對于全球礦產(chǎn)治理而言，加拿大要成為負責任、包容性和可持續(xù)的關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者。⑤ 為實現(xiàn)上述目標，加拿大強調(diào)價值觀認同，強化與“志同道合國家”的合作，⑥共同建立更具韌性的供應(yīng)鏈。

２．１ 全方位增強與“志同道合國家”的合作

加拿大作為關(guān)鍵礦產(chǎn)資源國、生產(chǎn)國，積極開展礦產(chǎn)外交，通過國家間高級別交流簽署雙邊合作協(xié)議或備忘錄，廣泛與資源國、生產(chǎn)國、消費國協(xié)調(diào)政策，建立長期穩(wěn)定的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作關(guān)系。自２０２０ 年以來，加拿大已與美、日、歐等簽訂了多個雙邊關(guān)鍵礦產(chǎn)合作協(xié)議或備忘錄，緊緊圍繞增強本國生產(chǎn)能力為重點，推進聯(lián)合研發(fā)，鼓勵新投資，提高環(huán)境、社會和治理（ＥＳＧ）標準，建立更具韌性的全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。

（ １）加大技術(shù)研發(fā)力度，提高關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)、加工與利用效率。技術(shù)進步是保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)安全的根本路徑。與煤炭、鐵礦石等大宗礦產(chǎn)相比，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源（銦、鎵、鍺等）通常具有更為特殊的成礦地質(zhì)條件，①迫切需要先進技術(shù)來提高關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的探測、開采與加工效率。鑒于此，加拿大積極設(shè)立科技研發(fā)計劃，推動加拿大采礦項目開發(fā)及價值鏈升級。如加拿大設(shè)立“關(guān)鍵礦產(chǎn)研究、開發(fā)和示范計劃”（ Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｒｅｓｅａｒｃｈ， Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄＤｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎ Ｐｒｏｇｒａｍ），并為其提供１．９２１ 億加元的聯(lián)邦資金，用于支持關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)加工技術(shù)創(chuàng)新。② 此外，加拿大積極推動國際研發(fā)合作，設(shè)立的部分聯(lián)邦研發(fā)資助項目向國內(nèi)外開放，凡符合條件的國內(nèi)外機構(gòu)均可申請。如加拿大地質(zhì)調(diào)查局設(shè)立“靶區(qū)地球科學(xué)計劃”（Ｔａｒｇｅｔｅｄ Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ），主要用于開發(fā)地質(zhì)知識、數(shù)據(jù)、前沿工具、創(chuàng)新技術(shù)和礦產(chǎn)潛力預(yù)測模型等，重點是對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源進行勘探研究，并為綠色關(guān)鍵礦產(chǎn)勘探提供先進分析方法，加拿大國內(nèi)外的相關(guān)機構(gòu)均有資格申請該研究資助。③ 此外，為提高礦產(chǎn)勘探效率，加拿大與盟友合作推動技術(shù)創(chuàng)新。比如，《美加關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)合行動計劃》鼓勵雙方政府、產(chǎn)業(yè)界合作創(chuàng)新技術(shù)、共享信息；“加歐原材料戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”鼓勵兩國開展科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新合作；《加英關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)合作意向的聯(lián)合聲明》促進產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府間的合作研發(fā)，等等。

（２）提供財政與外交支持，增加關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的私人投資。加拿大積極參與美國于２０２２年６ 月牽頭成立的“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”，該倡議重點關(guān)注與清潔能源技術(shù)最相關(guān)的礦物和金屬供應(yīng)鏈。④ 國內(nèi)學(xué)者從地緣政治角度，將“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”稱為“金屬北約”，認為該倡議意圖在關(guān)鍵礦產(chǎn)上與中國“硬脫鉤”。⑤ 不可否認，地緣政治維度是理解“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”的重要一環(huán)，但是，也不應(yīng)忽視該倡議的經(jīng)濟意義?！暗V產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”鼓勵政府與產(chǎn)業(yè)界通力合作，為關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上的戰(zhàn)略項目提供有“針對性的財政資源和外交支持”，如聯(lián)合貸款擔保等，擴大私營部門投資，最終促進供應(yīng)來源多元化、實現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)的穩(wěn)定供應(yīng)。當前，“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”正積極推進２３ 個礦產(chǎn)項目，其中，１６ 個項目涉及上游采礦和礦物提取，７個項目涉及中游加工，７ 個項目涉及下游再循環(huán)和回收；所涉關(guān)鍵礦產(chǎn)包括鈷、銅、鎵、鍺、石墨、鋰、錳、鎳和稀土；按地區(qū)劃分，美洲６ 個項目，歐洲５ 個項目，非洲１３ 個項目，亞太地區(qū)３ 個項目。⑥ 此外，七國集團（Ｇ７）正在積極行動，加強關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的國際共同投資。七國集團在《關(guān)鍵礦產(chǎn)安全五點計劃》（Ｆｉｖｅ－Ｐｏｉｎｔ Ｐｌａｎ ｆｏｒＣｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ）中表示，要“探索合作支持收購關(guān)鍵礦產(chǎn)的途徑”，為“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”等倡議提供財政支持，推動“志同道合國家”在采礦、加工和提煉項目上開展合作。目前，七國集團已準備了１３０ 億美元的財政支持，可用于集團成員的國內(nèi)外項目。

（３）加拿大秉持西方“綠色民主價值觀”，著力推動在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域落實環(huán)境、人權(quán)等理念，支持在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面采取集體行動，尋求形成綠色規(guī)范、勞工標準與技術(shù)標準。其中，為提高關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的透明度，加拿大倡導(dǎo)在可追溯性技術(shù)方面開展國際合作，防止來自沖突地區(qū)、童工作業(yè)及環(huán)境破壞作業(yè)的產(chǎn)品進入關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。② 在國內(nèi)，加拿大為專門從事可追溯性技術(shù)的公司提供資金。２０２３ 年１２ 月加拿大設(shè)立“關(guān)鍵礦產(chǎn)可追溯性項目” （ＣｒｉｔｉｃａｌＭｉｎｅｒａｌｓ Ｔｒａｃｅａｂｉｌｉｔｙ Ｐｒｏｊｅｃｔ），擬在三年內(nèi)提供６７．５ 萬加元的贈款，用于資助關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上私營部門處于商業(yè)階段的可追溯性試點項目，每個項目的最高資助額為１０ 萬加元。③ 在國際上２０２２ 年１２ 月，加拿大牽頭與澳、法、德、日、英、美共同成立了“可持續(xù)關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”（Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ａｌｌｉａｎｃｅ），目的是推動全球采用環(huán)境可持續(xù)、社會包容性和負責任的采礦、加工和回收做法以及建設(shè)負責任的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。此外，２０２３ 年，七國集團發(fā)布公報強調(diào)，“強有力的環(huán)境、社會和治理（ＥＳＧ）標準對于建立負責任的、韌性的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，確保當?shù)厣鐓^(qū)的利益，促進創(chuàng)新和提高競爭力，尊重人的尊嚴和人權(quán)，同時最大限度地減少環(huán)境足跡至關(guān)重要?！?/p>

綜上所述，加拿大與發(fā)達國家盟友積極開展合作，加強國家立法與政策交流，相互學(xué)習(xí)在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面的經(jīng)驗，共同探討應(yīng)對突發(fā)狀況（如供應(yīng)中斷或價格暴漲等）的有效方式。對加拿大來說，這有助于在盟友間樹立可靠供應(yīng)商形象，確保本國關(guān)鍵礦產(chǎn)資源開發(fā)及貿(mào)易進展順利；對全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈來說，發(fā)達國家在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上資源整合力度不斷加深，可助推在貿(mào)易投資、技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域達成共識，對全球關(guān)鍵礦產(chǎn)乃至全球地緣政治格局產(chǎn)生深遠影響。

２．２ 對中國立場：謹慎克制但日益強硬

加拿大以國家安全為由對外國投資交易的審查不斷強化。２０２１—２０２２ 財年，⑤加拿大投資交易備案數(shù)量創(chuàng)新高，達到１ ２５５ 件。⑥ 自２００９年通過修訂《加拿大投資法》建立國家安全審查制度以來已進行了５２ 次國家安全審查，其中近一半發(fā)生在２０２１—２０２２ 兩年。⑦

（１）加拿大對華政策謹慎但趨強硬。如前文所述，２０２１ 年３ 月加拿大出臺《關(guān)于投資的國家安全審查指南》，標志著該國對外國國有企業(yè)在本國關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域投資的監(jiān)管發(fā)生了重要變化。自此以后，加拿大政府對待中資的態(tài)度在猶疑中呈逐漸收緊態(tài)勢。

２０２１ 年１０ 月，中國紫金礦業(yè)公司擬以９．６億加元收購總部位于多倫多的新鋰公司（ＮｅｏＬｉｔｈｉｕｍ Ｃｏｒｐ．），該公司在阿根廷擁有鋰礦項目。根據(jù)《加拿大投資法》的規(guī)定，如果有合理理由認為一項投資可能“損害國家安全”，創(chuàng)新、科學(xué)和經(jīng)濟發(fā)展部部長可以阻止該投資。在對交易進行深入審查后，加拿大創(chuàng)新、科學(xué)和經(jīng)濟發(fā)展部部長于２０２２ 年１ 月宣布允許該交易進行，無需進一步審查。① 然而，小特魯多政府批準交易的決定招致加拿大媒體和議會的批評與抵制，兩者都對中國紫金礦業(yè)公司的國有企業(yè)身份以及北美關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)表示擔憂。然而，面對上述擔憂與質(zhì)疑，創(chuàng)新、科學(xué)和經(jīng)濟發(fā)展部部長仍為其批準交易的決定進行辯護，稱中國紫金礦業(yè)公司通過新鋰公司收購的資產(chǎn)位于阿根廷，對“北美供應(yīng)鏈不具有戰(zhàn)略價值”。對該投資交易的兩次表態(tài)顯示出，小特魯多政府在對華政策方面仍然十分謹慎。

在上述背景下，加拿大眾議院（Ｈｏｕｓｅ ｏｆＣｏｍｍｏｎｓ） 工業(yè)與技術(shù)常務(wù)委員會（ ＳｔａｎｄｉｎｇＣｏｍｍｉｔｔｅｅ ｏｎ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ）于２０２２ 年３ 月發(fā)布《新鋰收購報告》（Ｎｅｏ Ｌｉｔｈｉｕｍ Ａｃｑｕｉｓｉ?ｔｉｏｎ），指出新鋰公司的收購交易缺乏安全審查，并就改進國家安全審查程序提出若干建議，如：聯(lián)邦政府建立透明的外國直接投資（ＦＤＩ）審查程序，對來自專制政權(quán)的國有企業(yè)的所有外國直接投資進行嚴格審查，尤其是在關(guān)鍵礦產(chǎn)等優(yōu)先領(lǐng)域，建議聯(lián)邦政府制定全面的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。② 這份議會報告的出臺，表明加拿大政策制定者對中國國有企業(yè)在本國關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的投資深感不安，這實際上反映了該國所處地緣政治環(huán)境變化及由此導(dǎo)致的國家安全關(guān)切增強。

迫于國內(nèi)反對派的壓力，２０２２ 年１０ 月，小特魯多政府進一步公開闡釋對外資進行國家安全審查的政策。加拿大政府表示將嚴格審查外國國企及與外國政府有關(guān)聯(lián)的私企對加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嶓w和資產(chǎn)（包括國內(nèi)和海外資產(chǎn)）的投資，只有在特殊情況下，才會批準上述投資者收購加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)企業(yè)的申請。該政策闡釋發(fā)布后不久，２０２２ 年１１ 月，加拿大政府就下令要求三家中資鋰礦企業(yè)剝離在加資產(chǎn)。此后，中資礦產(chǎn)企業(yè)對加拿大礦產(chǎn)行業(yè)的投資交易不斷受阻。無論是政策闡釋還是撤資命令，都傳遞出拒絕中資的明確信號，這實際上標志著小特魯多政府拒絕中國投資加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的態(tài)度明朗化。

（２）美加對華立場存在微妙差異。相較于美國大肆渲染“中國威脅”，加拿大對華態(tài)度仍顯得謹慎克制。美加分歧之一是關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)威脅的來源。中國在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的中游產(chǎn)業(yè)如精煉、加工、制造階段處于優(yōu)勢地位。③對此，美國在其關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略中直接把中國定位成“風險”或“威脅”，與此不同，加拿大在《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》中并沒有提及中國，而是把“非市場行為”建構(gòu)為經(jīng)濟威脅。

目前美國幾乎進口所有的關(guān)鍵礦產(chǎn)，而中美之間地緣政治競爭的烈度以及能源轉(zhuǎn)型的緊迫性，促使美國不斷渲染關(guān)鍵礦產(chǎn)來源于中國的“風險”。２０２０ 年，特朗普政府公開宣稱，“美國嚴重依賴關(guān)鍵礦產(chǎn)進口。如果中國或俄羅斯較長時期停止對美國及其盟國的出口———如中國在２０１０ 年的稀土禁運，這種長期供應(yīng)中斷可能會對美國和其他國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈造成重大沖擊?！雹埽玻埃玻?年，拜登政府再次強調(diào)“關(guān)鍵礦產(chǎn)開采和精煉能力集中在中國，使我們的供應(yīng)鏈變得脆弱，我們的國家安全和清潔能源目標面臨風險?！雹葸@些表態(tài)顯示出，美國不僅擔心中國占據(jù)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的主導(dǎo)地位，更擔心“中國利用這一地位作為籌碼威脅自己”。①顯然，美國已將關(guān)鍵礦產(chǎn)視為大國競爭的對外政策工具。

與美國政府清晰直白的對華表述不同，加拿大政府在官方文件中盡量避免像美國一樣的反華言論。加拿大《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》警告依賴非“志同道合國家”會帶來嚴重后果，依賴非市場經(jīng)濟是一項重大全球挑戰(zhàn)。在加拿大看來，非市場經(jīng)濟體會采取“掠奪性行動”，即非市場經(jīng)濟體采取咄咄逼人的舉措鞏固其對關(guān)鍵礦產(chǎn)市場的控制并實現(xiàn)外交政策目標。② 上述“非市場國家”表述雖未直接言明目標國，但事實上，包括加拿大在內(nèi)的西方發(fā)達國家認定中國是“非市場國家”，曾多次公開拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位。拜登政府公開宣稱，“中國雖已加入世貿(mào)組織２２ 年之久，但仍奉行國家主導(dǎo)的非市場經(jīng)濟和貿(mào)易模式，與世貿(mào)組織的準則和原則背道而馳”。③ ２０２３ 年６ 月，加拿大與澳、日、新、英、美共同發(fā)表《反對與貿(mào)易有關(guān)的經(jīng)濟脅迫和非市場政策與做法的聯(lián)合宣言》（ ＪｏｉｎｔＤｅｃｌａｒａｔｉｏｎ Ａｇａｉｎｓｔ Ｔｒａｄｅ Ｒｅｌａｔｅｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｃｏｅｒ?ｃｉｏｎ ａｎｄ Ｎｏｎ－Ｍａｒｋｅｔ Ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ），明確非市場政策與做法所涉及的具體內(nèi)容，指責非市場政策與做法被用作經(jīng)濟脅迫的工具。④２０２４ 年５ 月，七國集團財長和央行行長會議發(fā)表公報，繼續(xù)指責中國“采取非市場政策和做法損害他國利益”。

但是，加拿大在國內(nèi)政策辯論中毫不避諱對中國的批判，特別擔憂關(guān)鍵礦產(chǎn)會被中國用作“政治籌碼”，因而要求小特魯多政府對華采取強硬立場。如２０２１ 年３ 月， 皇家路大學(xué)（Ｒｏｙａｌ Ｒｏａｄｓ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ）教授杰弗里·庫恰爾斯基（Ｊｅｆｆｒｅｙ Ｂ． Ｋｕｃｈａｒｓｋｉ）在眾議院自然資源常設(shè)委員會作證時公開指出，中國利用市場力量作為對外政策工具會給加拿大帶來“風險”，“中國過去曾利用其對稀土的壟斷地位，作為對分歧國家施加政治影響的手段，如２０１０ 年中國切斷對日稀土供應(yīng)來回應(yīng)兩國的釣魚島領(lǐng)土爭端”。

美加分歧之二在于涉華規(guī)則的適用范圍。在涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)的政策實施過程中，美國希望建立嚴苛標準，防止資金流向中國企業(yè)；然而，加拿大更看重短期經(jīng)濟利益，主張放寬政策執(zhí)行尺度。例如，《美墨加協(xié)定》（Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ－Ｍｅｘｉｃｏ－Ｃａｎａｄａ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ， ＵＳＭＣＡ）對三國間免稅汽車貿(mào)易（也涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)）規(guī)定了“北美含量要求”，即“原產(chǎn)地規(guī)則”。美國主張采用嚴苛的方法來計算北美含量，以便杜絕第三方（特別是中國）利用加、墨兩國作為跳板進入北美市場。對此，加拿大提出質(zhì)疑，認為應(yīng)采用更靈活的解釋，在滿足“北美含量要求”的同時，也能夠保護北美汽車制造商免受該規(guī)定的沖擊。加拿大的主張雖然立足于本國企業(yè)，但是，客觀上能夠降低該規(guī)定對中國企業(yè)的消極影響，有利于維護中國對外經(jīng)濟交往空間。

（３）加拿大正在為其對華立場付出代價。投資限制是一國關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)對競爭的重要政策工具，但它也是“雙刃劍”，在限制目標國投資的同時本國也不得不付出一定代價。

首先，加拿大國內(nèi)各界對投資限制政策存在爭議，部分力量對聯(lián)邦政府將經(jīng)濟問題政治化表示不滿。以ＳＲＧ 礦業(yè)公司（ＳＲＧ Ｍｉｎｉｎｇ Ｉｎｃ．）為例，２０２３ 年１２ 月，總部位于蒙特利爾的ＳＲＧ 礦業(yè)公司擬以１ ６９０ 萬加元將１９．４％的股份出售給中國的碳一新能源集團。對此，加拿大眾議院議員舒瓦羅伊·馬宗達（Ｓｈｕｖａｌｏｙ Ｍａ?ｊｕｍｄａｒ）公開指責：“北京（中國政府）支持的企業(yè)對加拿大資產(chǎn)和資源的掠奪達到了有史以來的最高點。”①不出所料，２０２４ 年３ 月，石墨礦業(yè)公司ＳＲＧ 宣布取消與中國碳一新能源集團的投資交易。② 這一結(jié)果顯然與加拿大外國投資政策的調(diào)整分不開。對此，加拿大對外政策領(lǐng)域的著名智庫國際政策研究中心（Ｃｅｎｔｅｒ ｆｏｒ Ｉｎｔｅｒ?ｎａｔｉｏｎａｌ Ｐｏｌｉｃｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ）專家撰文，抱怨加拿大政府在阻止中國企業(yè)赴加礦業(yè)投資方面走得太過。他認為，加拿大擔心中國會控制關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)。實際上，就此次交易而言，若交易成功，中國企業(yè)只能獲得五分之一的ＳＲＧ 股權(quán)，這一股權(quán)份額不足以令碳一新能源集團能單方面決定將石墨送往中國。對加拿大而言，更好的方法是批準ＳＲＧ 礦業(yè)公司與碳一新能源集團的交易，同時跟蹤相關(guān)業(yè)務(wù)并加強監(jiān)管。③

其次，投資限制會縮小加拿大企業(yè)融資的可選范圍，有可能阻礙該國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮影響力。加拿大政府將依賴中國企業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵礦產(chǎn)及產(chǎn)品視為“風險”，強化國家安全審查制度，這樣做的后果也會影響加拿大自身利益。一方面，加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)擴張急需資金支持。但是，關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)，特別是小型礦業(yè)公司，因受到外資國家安全審查機制限制而拒絕中資，會影響它們籌集資金的能力。另一方面，中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域具有優(yōu)勢，既可提供專業(yè)技術(shù)，資金成本又較低，從投資效率上講是一個不錯的選擇。然而，加拿大強調(diào)要“吸引與我們利益和價值觀相同的合作伙伴進行外國直接投資”，導(dǎo)致加拿大企業(yè)不得不在中國之外尋找合作伙伴，有可能會付出更高成本，最終降低加企對關(guān)鍵礦產(chǎn)項目的影響力，這對加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全及國家安全并無益處。

中資企業(yè)在加拿大的遭遇揭示出大國競爭已延伸至關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，作為全球主要關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)國，中國正式被加拿大視為“有風險的、不可靠的”供應(yīng)國，此舉對加拿大產(chǎn)生的影響正日漸顯露出來?？梢娡顿Y限制是一把“雙刃劍”。在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，如何平衡經(jīng)濟效率與國家安全利益、平衡大國博弈壓力與本國對外政策獨立性，是對加拿大對外關(guān)系的嚴峻考驗。

三、加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)對外策略的內(nèi)生動力

美國不斷將大國競爭邏輯應(yīng)用于各個政策領(lǐng)域，試圖通過密集互動改變盟伴在相關(guān)議題上的認知及立場，最終實現(xiàn)促使其盟伴全面深度參與大國博弈。作為美國最緊密的盟友之一，加拿大的對外政策難以擺脫美國的影響。在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，從加拿大角度來看，亦有主動“美國化”其立場的內(nèi)在動機。從全球來看，加拿大是一個主要的能源和關(guān)鍵資源生產(chǎn)國。對能源和資源的依賴仍是加拿大政治經(jīng)濟的一個決定性特征，并繼續(xù)塑造加拿大在國際體系中的作用。

在當前能源轉(zhuǎn)型、數(shù)字轉(zhuǎn)型與大國博弈背景下，加拿大在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域不得不面臨復(fù)雜挑戰(zhàn)和風險，因而產(chǎn)生新的戰(zhàn)略需求，主要包括：第一，加拿大作為礦產(chǎn)資源大國，需要在新形勢下確定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，進一步鞏固“中等強國”地位；第二，加拿大需要適應(yīng)大國競爭帶來的國際格局變化，在西方價值理念與規(guī)范基礎(chǔ)上調(diào)整關(guān)鍵礦產(chǎn)政策，進一步鞏固美加同盟關(guān)系；第三，關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域亟需落實可持續(xù)理念，加拿大需要在全球改善礦產(chǎn)治理過程中展現(xiàn)本國優(yōu)勢、發(fā)揮獨特作用。

３．１ 國家經(jīng)濟發(fā)展訴求成為重要驅(qū)動因素

關(guān)鍵礦產(chǎn)在加拿大經(jīng)濟中占據(jù)重要地位。２０２１ 年，礦產(chǎn)部門為加拿大名義ＧＤＰ 總量貢獻了１ ２５０ 億加元，占加拿大名義ＧＤＰ 總量的５％。同年，礦產(chǎn)出口總額１ ２７０ 億加元，占加拿大出口總額的２２％。礦產(chǎn)出口的主要目的地是：美國（６９０ 億加元，占比５４％）、英國（１２０ 億加元， 占比１０％）、和中國（９０ 億加元， 占比７％）。① 當前，關(guān)鍵礦產(chǎn)已被加拿大視為“世代機遇”，即面對關(guān)鍵礦產(chǎn)需求不斷增長的全球趨勢，加拿大可憑借本國資源稟賦與工業(yè)能力，進一步擴張關(guān)鍵礦產(chǎn)部門，提高本國在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的份額與影響力。

第一，資源優(yōu)勢。國家資源稟賦決定了一國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域參與國際分工的情況。加拿大礦產(chǎn)資源豐富，成為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要生產(chǎn)國和出口國，如鋁產(chǎn)量在全球排名第三，鈷產(chǎn)量排名第四，鎳產(chǎn)量排名第五。② 第二，技術(shù)優(yōu)勢。與大多數(shù)資源國不同，加拿大擁有開發(fā)關(guān)鍵礦產(chǎn)項目所必需的專業(yè)知識、技術(shù)與能力。加拿大擁有先進地球科學(xué)，可為關(guān)鍵礦產(chǎn)項目開發(fā)提供地質(zhì)和工程知識。例如，美國地質(zhì)調(diào)查局（Ｕ．Ｓ． Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｓｕｒｖｅｙ， ＵＳＧＳ）收集地球物理、地質(zhì)和地形數(shù)據(jù)都需要參考加拿大在地球科學(xué)數(shù)據(jù)方面的工作。③ 加拿大擁有高端應(yīng)用技術(shù)，能夠解決復(fù)雜的采礦和加工挑戰(zhàn)，獲得更高的技術(shù)經(jīng)濟回報。加拿大具有先進的開發(fā)、開采方法和設(shè)備，能夠大大提高開采的安全性和經(jīng)濟性，從而降低開發(fā)成本和環(huán)境影響。第三，礦業(yè)營商環(huán)境優(yōu)勢。加拿大擁有業(yè)內(nèi)最優(yōu)秀的勘探公司，且礦業(yè)資本市場十分發(fā)達。全球多達７５％的礦業(yè)公司總部或上市公司位于加拿大。④ ２０２０ 年，加拿大上市公司擁有的采礦和勘探資產(chǎn)總額達到２ ７３０ 億加元，其中約三分之二（１ ８８０ 億加元）位于國外。多倫多證券交易所（Ｔｏｒｏｎｔｏ Ｓｔｏｃｋ Ｅｘｃｈａｎｇｅ， ＴＳＸ）和多倫多證券交易所創(chuàng)業(yè)板（ＴＳＸ Ｖｅｎｔｕｒｅ Ｅｘｃｈａｎｇｅ， ＴＳＸＶ）是世界第一大采礦和勘探上市企業(yè)交易場所。２０２１ 年，全球采礦業(yè)３４％的股權(quán)資本（１００ 億加元）都在此交易所籌集。⑤

關(guān)鍵礦產(chǎn)與先進技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有高度關(guān)聯(lián)性。關(guān)鍵礦產(chǎn)可用于多種先進技術(shù)產(chǎn)業(yè)：清潔能源技術(shù)（如電動汽車電池、風力渦輪機、光伏太陽能電池板和核能）、電子工業(yè)（如計算機芯片），以及其他尖端領(lǐng)域（如醫(yī)藥、航空航天和國防）等。加拿大希望利用上述礦產(chǎn)實力，拓展關(guān)鍵礦產(chǎn)涉及的相關(guān)產(chǎn)業(yè)即延伸供應(yīng)鏈，在多個領(lǐng)域開發(fā)具有競爭力的供應(yīng)鏈和增值產(chǎn)品，減少本國在高附加值產(chǎn)品和尖端技術(shù)方面對外國供應(yīng)的依賴，以便增加就業(yè)崗位，鞏固本國經(jīng)濟發(fā)展。加拿大已經(jīng)認識到關(guān)鍵礦產(chǎn)能夠支撐本國先進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。早在２０２１ 年，加拿大產(chǎn)業(yè)界就建議聯(lián)邦政府，除了發(fā)展國內(nèi)關(guān)鍵礦物生產(chǎn)能力外，還應(yīng)將關(guān)鍵礦物轉(zhuǎn)化為高附加值產(chǎn)品，升級本國在全球價值鏈中的地位。⑥ 之后，加拿大政府在《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》中明確表態(tài)，要鼓勵在關(guān)鍵礦產(chǎn)價值鏈的上游和下游建立新的鏈接與聯(lián)系，促使加拿大建立一個強大的關(guān)鍵礦產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)，同時支持領(lǐng)先的數(shù)字技術(shù)、清潔技術(shù)和先進制造業(yè)。為此，《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》明確列出六種關(guān)鍵礦產(chǎn)作為優(yōu)先領(lǐng)域，包括：鋰、石墨、鎳、鈷、銅和稀土，以支撐先進技術(shù)產(chǎn)業(yè)如先進制造業(yè)、清潔技術(shù)和零排放車輛等領(lǐng)域的長期發(fā)展。①

３．２ 強化美加同盟帶來的經(jīng)濟與地緣政治收益

加拿大認為關(guān)鍵礦產(chǎn)是可以助益本國經(jīng)濟繁榮和國家安全的“戰(zhàn)略資產(chǎn)”。這意味著，加拿大已把關(guān)鍵礦產(chǎn)視為增強經(jīng)濟實力、提高國際地位的關(guān)鍵變量。加拿大緊隨美國調(diào)整關(guān)鍵礦產(chǎn)政策，正是因為變現(xiàn)其“戰(zhàn)略資產(chǎn)”可為本國帶來經(jīng)濟和地緣政治收益。

（１）經(jīng)濟利益。美加兩國增強關(guān)鍵礦產(chǎn)合作是“雙贏”之舉，在增強美國供應(yīng)安全的同時，亦助益加拿大經(jīng)濟繁榮。當前，加拿大已經(jīng)是美國關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要來源，美國占加拿大礦產(chǎn)出口總額的一半以上。美國認為，在獲取外國關(guān)鍵礦產(chǎn)方面將面臨日益激烈的競爭，希望通過增加與盟伴的貿(mào)易來降低本國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中斷的風險。② 考慮到美加之間貿(mào)易歷史悠久、物流鏈成熟、地理上臨近等優(yōu)越條件，加拿大也愿意進一步擴大美加雙邊礦產(chǎn)貿(mào)易。

更重要的是，通過與盟友合作，加拿大可借力盟友拓展資金來源。加拿大礦產(chǎn)資源雖然豐富，但需要大量海外資金支撐本國礦產(chǎn)開發(fā)與加工。進入２１ 世紀后，亞太地區(qū)經(jīng)濟體成為加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)的重要投資者。從２００３ 年到２０２１ 年，亞太企業(yè)在加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域投資了２０６ 億加元，占同期外來直接投資（ＦＤＩ）總額的９％。２０２１ 年，亞太地區(qū)對加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)的投資更是創(chuàng)歷史新高，占２００３ 年至２０２１ 年間亞太地區(qū)對關(guān)鍵礦產(chǎn)投資總額的４５％。從國別來講，加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)部門最大的投資者來自澳大利亞、中國和日本的企業(yè)。從２００３ 年到２０２１ 年，澳大利亞企業(yè)投資了１５４ 億加元（占比７４％），中國企業(yè)投資了４４ 億加元（占比２１％），日本企業(yè)投資了５．６５ 億加元（占比３％）。③

未來加拿大仍需要大量國外資金支撐本國關(guān)鍵礦產(chǎn)項目開發(fā)，但加拿大對外國資金的來源顯示出清晰偏好，即對盟友資金敞開大門但拒絕中資。加拿大推出《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，目的之一就是使本國關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)受益于美國等盟友的政策與資金支持。正如小特魯多政府公開強調(diào)，“聯(lián)邦政府決心與加拿大企業(yè)合作，吸引與我們利益和價值觀相同的合作伙伴進行外國直接投資。④ 加拿大頂級智庫國際治理創(chuàng)新中心高級研究員、加拿大國家安全咨詢委員會前成員韋斯利·沃克（Ｗｅｓｌｅｙ Ｗａｒｋ）表述更為直白，表示“加拿大政策制定者越來越傾向吸引美國及盟友在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的投資，但希望將中國拒之門外”。⑤

以美國為例，近幾年，美國《國防生產(chǎn)法》（Ｄｅｆｅｎｓｅ Ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ Ａｃｔ）和《通脹削減法》（Ｉｎ?ｆｌａｔｉｏｎ Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ Ａｃｔ）相關(guān)規(guī)定為加拿大提供了超過３ 億美元贈款的機會。⑥ ２０２４ 年５ 月，美、加兩國首次共同投資于兩家加拿大礦產(chǎn)公司———位于西北地區(qū)的財富礦業(yè)有限公司（Ｆｏｒ?ｔｕｎｅ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｌｉｍｉｔｅｄ）和位于魁北克省的洛米科金屬公司（Ｌｏｍｉｋｏ Ｍｅｔａｌｓ Ｉｎｃ．），以加速這兩家企業(yè)關(guān)鍵礦產(chǎn)項目的推進。① 這一共同投資無疑是美加在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域密切合作的又一個里程碑。隨著各項關(guān)鍵礦產(chǎn)政策的加緊落實，加拿大將進一步受益于美國等盟友的資金支持。

（２）地緣政治利益。當前，關(guān)鍵礦產(chǎn)已與巨大的經(jīng)濟、政治與安全利益相聯(lián)系，成為全球性政治經(jīng)濟議題，未來在全球議程中的優(yōu)先地位還將進一步提升。積極加入美國陣營，可為加拿大提供擴大其在特定地區(qū)乃至全球影響力的機會。

俄羅斯在某些關(guān)鍵礦產(chǎn)如鈾、鈦和鎳等方面極具資源與加工優(yōu)勢，而中國也在提煉、加工某些關(guān)鍵礦產(chǎn)方面占據(jù)全球主導(dǎo)地位。美國聚焦經(jīng)濟安全、“去風險”，試圖在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上“去俄羅斯化”“去中國化”，這不僅需要通過產(chǎn)業(yè)政策來支持國內(nèi)加快勘探與生產(chǎn)活動，更需要在國際上建立依靠所謂“更穩(wěn)定、更可靠合作伙伴的供應(yīng)鏈”。于是，美國率先出臺關(guān)鍵礦產(chǎn)政策，并且憑借自身建立國際伙伴關(guān)系的能力積極開展礦產(chǎn)外交，主要包括：①新建關(guān)鍵礦產(chǎn)機制。美國牽頭成立的“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”鼓勵公私合作、增加私營部門投資。②在新建“印太經(jīng)濟框架”（ＩＰＥＦ）機制下加強關(guān)鍵礦產(chǎn)合作，增強關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的透明度、安全性和可持續(xù)性。③倡導(dǎo)在七國集團（Ｇ７）和國際可再生能源機構(gòu)（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｒｅｎｅｗａｂｌｅ ＥｎｅｒｇｙＡｇｅｎｃｙ， ＩＲＥＮＡ）等現(xiàn)有主要國際機制中納入關(guān)鍵礦產(chǎn)議題。

加拿大不僅積極參與美國主導(dǎo)的上述關(guān)鍵礦產(chǎn)機制，還提供大量財政與外交資源配合美國的地緣政治行動，以期鞏固美加聯(lián)盟關(guān)系。比如，鈾是關(guān)鍵礦產(chǎn)之一，而俄羅斯在鈾與核能供應(yīng)鏈的實力不可小覷。俄烏沖突發(fā)生后，美國與俄羅斯在安全、金融、經(jīng)貿(mào)、能源等眾多領(lǐng)域展開激烈博弈。在此背景下，在鈾與核能領(lǐng)域，拜登非常重視將美國先進核能技術(shù)推廣到中東歐國家，不斷利用核能工具增強其在對俄博弈中的影響力。② 美國率先與羅馬尼亞合作建設(shè)核電，而加拿大作為美國的重要盟友，積極通過合作融資與美國共同支持在羅馬尼亞部署民用核能。２０２３ 年１２ 月，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第２８ 屆締約方大會（ＣＯＰ２８）期間，加拿大與美國、法國、日本和英國共同宣布未來三年動員４２ 億美元，用于政府主導(dǎo)的核濃縮與核轉(zhuǎn)化能力投資，以期“建立一個不受俄羅斯影響、有韌性的核供應(yīng)鏈”。③

隨著關(guān)鍵礦產(chǎn)在全球政治經(jīng)濟議程中重要性提升，預(yù)計未來會有更多國際機制討論關(guān)鍵礦產(chǎn)議題，在全球礦產(chǎn)治理中發(fā)揮更大作用。當前， 西方智庫不斷倡導(dǎo)“ 四方安全對話”（ＱＵＡＤ ）、“ 澳英美三邊安全伙伴關(guān)系”（ＡＵＫＵＳ）等納入關(guān)鍵礦產(chǎn)議題。國內(nèi)學(xué)者多認為，以美國為首的西方國家正在打造“關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”，這是在大國博弈背景下將關(guān)鍵礦產(chǎn)資源作為“新戰(zhàn)場”，試圖在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域與中國“硬脫鉤”。④ 在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)建“小多邊”機制折射出國際政治格局演變背景下大國競爭的實質(zhì)更趨能力之爭。這些“關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”不斷開展活動，勢必會加強美國和其他成員在經(jīng)貿(mào)、政治、安全、軍事等方面的聯(lián)系，強化成員之間的利益交融、增強陣營內(nèi)部凝聚力，加劇現(xiàn)有的地緣政治經(jīng)濟博弈，同時，將關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟政治博弈擴展到安全、價值觀等范疇，最終影響國際體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)或權(quán)力分布。顯然，關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的競賽將重塑地緣政治格局。① 因此，加拿大加入這些機制，可為本國擴大在特定地區(qū)乃至全球的議價能力提供制度性平臺。

此外，上述關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟不斷擴張、成員不斷增多，其影響力勢必進一步擴大。如２０２０ 年１１ 月，澳、加兩國被接納為“美歐日原材料三方機制”（ＥＵ－ＵＳ－Ｊａｐａｎ Ｔｒｉｌａｔｅｒａｌ ｏｎ Ｒａｗ Ｍａｔｅｒｉａｌｓ）的成員；七國集團擬將關(guān)鍵礦產(chǎn)合作框架擴展為“Ｇ７＋”，將澳大利亞納入其中。② 預(yù)計未來，上述“小多邊”機制還將成為國際礦產(chǎn)共識形成與規(guī)則制定的重要平臺，由此成為全球礦產(chǎn)治理的重要組成部分。加拿大加入這些機制勢必將日益提升其在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的話語權(quán)與影響力，增強該國參與全球礦產(chǎn)治理及制定規(guī)則的力度。

３．３ 發(fā)揮治理優(yōu)勢彌合全球礦產(chǎn)治理差距

從全球來看，采礦業(yè)通常位于偏遠、生態(tài)敏感和欠發(fā)達地區(qū)。從歷史上看，采礦業(yè)在發(fā)展過程中帶來一系列問題，包括：環(huán)境退化、人口流離失所、經(jīng)濟和社會不平等加劇、武裝沖突、性別暴力、逃稅和腐敗、健康風險增大以及侵犯人權(quán)等。③ 當前，清潔能源轉(zhuǎn)型導(dǎo)致全球?qū)﹃P(guān)鍵礦產(chǎn)需求增加。國際能源署（ＩＥＡ）在２０２１ 年《關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)在清潔能源轉(zhuǎn)型中的作用》報告中指出，清潔能源技術(shù)比化石燃料技術(shù)需要更多礦物。④ 可以預(yù)見，如果對關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)管理不當，勢必會對全球生態(tài)系統(tǒng)與社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

此外，關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域面臨越來越多的新挑戰(zhàn)，包括礦產(chǎn)中斷風險、礦產(chǎn)價格波動、礦產(chǎn)投資不足、礦產(chǎn)利用效率不高、礦產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境外部性等問題。特別是關(guān)鍵礦產(chǎn)市場極不完善，如關(guān)鍵礦產(chǎn)的資源量、政策、價格等信息缺乏透明度，由此導(dǎo)致的價格波動有可能阻礙新投資。這些挑戰(zhàn)迫切要求國際社會采取集體行動，以增強國際治理能力、完善礦產(chǎn)治理機制。聯(lián)合國《２０３０ 年可持續(xù)發(fā)展議程》及“可持續(xù)發(fā)展目標”（ＳＤＧｓ）是世界各國于２０１５ 年達成的共識，是指導(dǎo)全球?qū)崿F(xiàn)環(huán)境持續(xù)、社會包容、經(jīng)濟發(fā)展的全面行動計劃，也為礦產(chǎn)行業(yè)將可持續(xù)發(fā)展目標納入其業(yè)務(wù)與運營提供了基本框架。

然而，全球礦產(chǎn)治理跟其他領(lǐng)域一樣也面臨發(fā)展權(quán)力與環(huán)境責任、成本與收益分配等集體行動困境，導(dǎo)致全球礦產(chǎn)治理不足，迫切要求主要經(jīng)濟體主動承擔起推動礦產(chǎn)行業(yè)環(huán)境與社會治理的全球責任。加拿大是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略最積極、最有成效的國家之一，在《蒙特利爾議定書》《生物多樣性公約》等全球環(huán)境治理問題上一直發(fā)揮著重要作用。加拿大在《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》中表示，要利用其礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)在環(huán)境、社會和治理（ＥＳＧ）方面的經(jīng)驗與專長，實施世界上最負責任的法規(guī)，以最小的環(huán)境足跡開發(fā)關(guān)鍵礦產(chǎn)，通過支持國內(nèi)和國外的綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型來促進全球氣候行動。⑤ 這揭示出加拿大擁有引領(lǐng)全球礦產(chǎn)治理的意愿，即通過分享其在可持續(xù)采礦實踐方面的專業(yè)知識與經(jīng)驗，幫助全球采礦業(yè)進行能力建設(shè)，推動全球采礦業(yè)改進社會與環(huán)境績效。

相較于發(fā)展中國家而言，加拿大采礦業(yè)的環(huán)境績效要高得多。例如，據(jù)著名采礦業(yè)咨詢機構(gòu)斯卡恩公司（Ｓｋａｒｎ Ａｓｓｏｃｉａｔｅｓ）估計，加拿大生產(chǎn)鎳所產(chǎn)生的溫室氣體排放量比印度尼西亞低近１０ 倍。⑥ 加拿大采礦業(yè)的環(huán)境與社會治理，主要是采用行業(yè)主導(dǎo)的治理方法，這是一種自愿性環(huán)境規(guī)制實踐，成效頗佳。加拿大礦業(yè)協(xié)會于２００４ 年提出“ 邁向可持續(xù)采礦”（Ｔｏｗａｒｄｓ Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｍｉｎｉｎｇ）倡議，其主要目標是使礦業(yè)公司以對社會、經(jīng)濟和環(huán)境最負責任的方式滿足社會對礦物、金屬和能源產(chǎn)品的需求。① 該倡議對于在加拿大運營的所有加拿大礦業(yè)協(xié)會成員來說都是強制性的，在三個核心領(lǐng)域下設(shè)有八項績效協(xié)議，包括社區(qū)與人（包括四項績效協(xié)議）、環(huán)境管理（包括三項績效協(xié)議）和能源效率（包括一項績效協(xié)議），并開發(fā)出一整套指標或標準用來衡量上述績效協(xié)議實現(xiàn)情況?！斑~向可持續(xù)采礦”倡議的主張和標準已得到全球廣泛認可，迄今全球六大洲共有１４ 家礦業(yè)協(xié)會已強制要求其成員必須加入“邁向可持續(xù)采礦”倡議，②確保采礦和冶金企業(yè)以負責任的方式管理環(huán)境與社會風險。

加拿大認為，自身擁有全球領(lǐng)先的環(huán)境、社會和治理標準（ＥＳＧ），這是加拿大的“關(guān)鍵競爭優(yōu)勢”。③ 加拿大政府希望抓住當前關(guān)鍵礦產(chǎn)發(fā)展良機，基于自身的治理優(yōu)勢，可以為全球礦產(chǎn)治理制訂可持續(xù)發(fā)展規(guī)則，還有助于本國拓展海外市場，獲取巨大的政治經(jīng)濟回報。預(yù)計未來加拿大會憑借自身治理優(yōu)勢進一步彌合全球礦產(chǎn)治理差距。加拿大在礦業(yè)相關(guān)的科學(xué)、技術(shù)、社會和環(huán)境實踐方面處于全球領(lǐng)先地位，④能夠為全球礦產(chǎn)治理提供最佳管理技術(shù)與實踐經(jīng)驗，主要包括：改善數(shù)據(jù)收集，提高關(guān)鍵礦產(chǎn)的透明度；促進各國政策協(xié)調(diào)與合作，投資研發(fā)以提高關(guān)鍵礦產(chǎn)開采與利用效率；增強各國對最佳實踐的交流溝通，以指導(dǎo)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈公共政策制定；提高關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈各個環(huán)節(jié)的環(huán)境、社會與治理（ＥＳＧ）績效標準。若加拿大著手上述工作勢必會推動其他國家加強礦產(chǎn)監(jiān)管的意愿與趨勢，最終加速國際社會采取集體行動，增強制度能力、完善礦產(chǎn)治理機制。

四、結(jié) 語

關(guān)鍵礦產(chǎn)對于未來全球經(jīng)濟的重要性顯而易見。近年來，加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)政策持續(xù)調(diào)整，在對外實踐中表現(xiàn)出“西熱東冷”的突出特征，即與“志同道合國家”緊密合作的同時對中國施加各種限制。加拿大在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域明確反對非市場行為，提倡人權(quán)、勞工、環(huán)境等標準，這些都與美西方國家的價值觀一致，未來將對中國海外礦產(chǎn)項目造成負面影響。需要指出，打造“志同道合國家”關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈是美國領(lǐng)導(dǎo)下打造“民主國家供應(yīng)鏈”的重要內(nèi)容，中國企業(yè)在加拿大所面臨的制約因素實際上是在西方國家普遍存在的。預(yù)計未來，美西方國家限制“非志同道合”“非市場經(jīng)濟”國家在本國關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域投資趨勢有可能進一步增強。

加拿大“西熱東冷”的國際策略并非意料之外。事實上，自２０１８ 年孟晚舟事件開始，中國一直對加拿大追隨美國對華政策表示擔憂。但需要指出面對中美兩國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的競爭，加拿大作為美國最親密的盟友，并沒有像美國一樣直接把中國定義為“關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的威脅”，而是在制定政策時謹慎計算收益和風險，在推進本國戰(zhàn)略利益的同時試圖對全球治理發(fā)揮一定影響力。其原因在于，加拿大立足于關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展國內(nèi)礦產(chǎn)經(jīng)濟、打造礦產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)；同時，應(yīng)對更廣泛的地緣政治風險，以關(guān)鍵礦產(chǎn)作為對外政策工具，進一步鞏固美加同盟關(guān)系；此外，用高標準打造本國競爭優(yōu)勢，加強構(gòu)建產(chǎn)業(yè)標準與規(guī)范，完善全球礦產(chǎn)治理。

加拿大對華關(guān)鍵礦產(chǎn)政策短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。２０２５ 年是加拿大大選年，關(guān)鍵礦產(chǎn)是涉及經(jīng)濟發(fā)展、對外政策（對華政策）的重要議題，很難超脫于選舉年政治，勢必成為該國選舉政治中的焦點議題之一。面對加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)的對外策略及其預(yù)期影響，中國應(yīng)審慎應(yīng)對。第一，全面、透徹了解加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)政策動態(tài)，可以增強中國對關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈韌性的理解，避免因片面強調(diào)安全內(nèi)涵而忽略環(huán)境善治等維度，結(jié)果無法對國際礦產(chǎn)制度構(gòu)建提出建設(shè)性建議。第二，內(nèi)外兼修應(yīng)對關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的“歧視性”經(jīng)貿(mào)政策。中國唯有依靠自身持續(xù)創(chuàng)新才能相較于競爭對手更好地滿足市場需求；同時，利用多邊貿(mào)易機制加速包括關(guān)鍵礦產(chǎn)在內(nèi)的清潔能源貿(mào)易與投資便利化。第三，在中加雙邊關(guān)系中，中國亦可尋求與加拿大取得國際分工的共識，避免加劇關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的風險，同時，針對全球礦產(chǎn)資源治理爭取與加拿大達成一定共識，共同推動全球完善關(guān)鍵礦產(chǎn)的治理機制，籍此改善與加拿大的雙邊關(guān)系。

責任編輯 邵雯婧

基金項目：本文系中國社會科學(xué)院智庫基礎(chǔ)研究項目“特魯多政府戰(zhàn)略調(diào)整與中加關(guān)系前景”（ＺＫＪＣ２４２４０２）的階段性研究成果。