摘 要：近年來，基層檢察機(jī)關(guān)探索了包含督促監(jiān)護(hù)令在內(nèi)的監(jiān)督監(jiān)護(hù)人依法履職的督促監(jiān)護(hù)制度，實踐中檢察機(jī)關(guān)督促監(jiān)護(hù)還存在橫向適用范圍過窄和縱向整體機(jī)制不連貫兩個方面的不足。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在依法監(jiān)督、有限介入、個性化和社會化原則的指引下，通過借助強(qiáng)制報告制度、重視社會調(diào)查報告、加強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)制度設(shè)計、創(chuàng)建科學(xué)合理的事后評估體系和推進(jìn)未成年人綜合司法保護(hù)體系等方式完善現(xiàn)有的督促監(jiān)護(hù)制度。

關(guān)鍵詞：未成年人檢察 督促監(jiān)護(hù) 國家監(jiān)護(hù) 強(qiáng)制報告

一、問題的提出

國家監(jiān)護(hù)制度是一個公權(quán)力介入未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的制度體系。［1］監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度也是國家監(jiān)護(hù)制度的組成部分之一，其功能是“保障未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的順利履行”。一方面，未成年人權(quán)益遭受侵害案件的背后普遍存在家庭監(jiān)護(hù)失職的問題，檢察機(jī)關(guān)可以代表國家介入家庭監(jiān)護(hù)，依法對監(jiān)護(hù)失職行為進(jìn)行監(jiān)督，督促監(jiān)護(hù)人創(chuàng)造最有利于未成年人健康成長的家庭環(huán)境。另一方面，未成年人走上違法犯罪道路這一現(xiàn)象的背后，同樣存在監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)缺O(jiān)護(hù)失職問題。督促監(jiān)護(hù)，意在以“促”為“督”這一制度是指檢察機(jī)關(guān)為保障未成年人人身、財產(chǎn)權(quán)益，在行使檢察職能時，對涉案未成年人的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)失職（包括監(jiān)護(hù)缺失、失當(dāng)、侵害）情況進(jìn)行監(jiān)督改善，根據(jù)個案特點為失職監(jiān)護(hù)人配置不同的督促監(jiān)護(hù)手段并持續(xù)回訪跟蹤的監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作機(jī)制。完善的督促監(jiān)護(hù)制度既是為了防止未成年人成為被害人，又是為了預(yù)防未成年人違法犯罪，是檢察機(jī)關(guān)督促監(jiān)護(hù)制度雙重功能的體現(xiàn)。正因如此，相應(yīng)的督促監(jiān)護(hù)制度也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)其特點，更加全面、系統(tǒng)。近些年來，各地檢察機(jī)關(guān)在辦理涉未成年人案件時強(qiáng)化對監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)督、干預(yù)和督促。在督促監(jiān)護(hù)令推行之前的一些勸誡、訓(xùn)誡手段并不具有法律上的強(qiáng)制力，最終的履行監(jiān)護(hù)效果更是不明顯，難以起到持續(xù)監(jiān)督糾正的作用。［2］因此，完善督促監(jiān)護(hù)制度成為當(dāng)前亟需解決的難題。

二、江蘇省昆山市督促監(jiān)護(hù)制度的實踐情況

作為基層未成年人檢察工作的重大創(chuàng)新，督促監(jiān)護(hù)制度不論是理論上還是實踐探索上都已走出了一個新方向。督促監(jiān)護(hù)令是督促監(jiān)護(hù)制度的具體化措施之一［3］，最早在福建省福州市等地開展?！案Ｖ菽Ｊ健睂Χ酱俦O(jiān)護(hù)令的定義為：檢察機(jī)關(guān)在辦理涉未成年人犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人對子女的不良行為未及時有效干預(yù)、不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者監(jiān)護(hù)缺失，但又未達(dá)到撤銷監(jiān)護(hù)人資格、啟動國家監(jiān)護(hù)的嚴(yán)重程度時，向監(jiān)護(hù)人發(fā)出的要求其依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的檢察工作文書，目的在于喚醒監(jiān)護(hù)人的責(zé)任意識，促使其認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。［4］實踐中，督促監(jiān)護(hù)的手段除督促監(jiān)護(hù)令外，還包括采用訓(xùn)誡書、家庭教育令等形式實現(xiàn)督促監(jiān)護(hù)職能。［5］

2022年，昆山市人民檢察院在辦理刑事案件的過程中共制發(fā)督促監(jiān)護(hù)令30余份，并積極推動家庭教育?？梢哉f，目前昆山市檢察機(jī)關(guān)針對監(jiān)護(hù)失職案件的督促監(jiān)護(hù)制度較為完善，各流程環(huán)節(jié)較為齊備。如未成年人王某涉嫌搶劫罪、非法拘禁罪案中，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段進(jìn)行社會調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)王某的監(jiān)護(hù)人忙于工作，怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，向其送達(dá)督促監(jiān)護(hù)令，內(nèi)容包括告知監(jiān)護(hù)人在辦案過程中發(fā)現(xiàn)涉案未成年犯罪嫌疑人的違法、不良行為，責(zé)令其依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，預(yù)防涉案未成年人再次實施違法犯罪行為。同時，有針對性地提出家長與孩子之間形成良性互動、深入持續(xù)溝通的具體措施。檢察機(jī)關(guān)還聯(lián)合各方力量，對王某進(jìn)行心理評估，并聘請專業(yè)人員配合開展幫教工作，持續(xù)關(guān)注王某監(jiān)護(hù)情況是否得到改善。

從目前實踐來看，監(jiān)護(hù)督促制度的“骨架”已初步成形，但仍存在諸多不足。完善的督促監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)從“橫向”適用范圍和“縱向”流程機(jī)制兩個維度考慮制度設(shè)計。

（一）從“橫向”維度來看，適用范圍過窄

就督促監(jiān)護(hù)制度在民事案件中的實踐情況，可以看到督促監(jiān)護(hù)手段的適用比較有限。監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)失當(dāng)和監(jiān)護(hù)侵害是家庭監(jiān)護(hù)失職的主要表現(xiàn)，也是督促監(jiān)護(hù)制度的適用情形。從2021年至2024年6月，蘇州市共辦理35件督促監(jiān)護(hù)案件，基本都是通過民事支持起訴的方式實現(xiàn)督促監(jiān)護(hù)。針對實踐中更為常見的監(jiān)護(hù)失當(dāng)情形，檢察機(jī)關(guān)除發(fā)出督促監(jiān)護(hù)令外，尚無規(guī)范監(jiān)督制約機(jī)制。20件監(jiān)護(hù)侵害案件中有17起最終通過支持起訴撤銷了失職監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。在監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)陌讣芯灾С制鹪V的方式變更其撫養(yǎng)關(guān)系，督促其支付撫養(yǎng)費(fèi)，其他如批評教育、督促監(jiān)護(hù)令等督促監(jiān)護(hù)手段尚未在民事案件中適用，而是集中在檢察人員辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)護(hù)失職行為的情況。同樣，“福州模式”也存在適用范圍過窄的問題，僅僅將督促監(jiān)護(hù)適用于兩類涉未成年人刑事案件：一是附條件不起訴、不批捕案件的涉案未成年人；二是未成年被害人是留守兒童、單親家庭、外來務(wù)工人員子女、殘疾智障等特殊群體。

（二）從“縱向”維度來看，整體機(jī)制不連貫

一是失職行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制缺乏。從線索來源看，監(jiān)護(hù)失職案件多是通過檢察機(jī)關(guān)辦理涉未刑事案件中被動發(fā)現(xiàn)，主要因為監(jiān)護(hù)侵害案件發(fā)生在家庭內(nèi)部，本身具有隱蔽性，且大量未達(dá)刑事案件構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)的侵害案件與檢察機(jī)關(guān)沒有直接聯(lián)系，只有少部分能進(jìn)入檢察監(jiān)督視野。［6］二是督促監(jiān)護(hù)手段尚未體系化。督促監(jiān)護(hù)目前存在手段單一、針對性不強(qiáng)、缺少規(guī)范指引等問題。另外，對于因客觀原因無法履行職責(zé)的監(jiān)護(hù)人，缺乏配套妥善的監(jiān)護(hù)支持措施以及對未成年人的保護(hù)救助工作體系。三是后續(xù)跟進(jìn)流程不足。督促監(jiān)護(hù)的手段不僅要全面豐富，還要能真正起到實效。目前，在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)工作重心主要在于如何運(yùn)用更多措施監(jiān)督存在監(jiān)護(hù)失職的家庭，但事后調(diào)查與評估不足導(dǎo)致無法監(jiān)測督促監(jiān)護(hù)的實際效果。

三、督促監(jiān)護(hù)制度完善對策

（一）完善督促監(jiān)護(hù)制度應(yīng)堅持的原則

一是依法監(jiān)督原則。一方面意味著檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)護(hù)督促制度中應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，堅持以未成年人利益為中心；另一方面，這一原則也要求完善頂層制度設(shè)計，從立法和制度層面對督促監(jiān)護(hù)制度予以保障是最為基礎(chǔ)也是最為核心的環(huán)節(jié)，如出臺指引規(guī)范檢察機(jī)關(guān)涉未成年人案件支持起訴的啟動程序、適用范圍、行使方式等。二是有限介入原則。以國家強(qiáng)制力作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將督促監(jiān)護(hù)措施分為強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)措施（如支持起訴、強(qiáng)制親職教育）和弱督促監(jiān)護(hù)措施（如批評、教育、勸誡、制止）。強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)措施會對監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)以及生活狀態(tài)產(chǎn)生更大的影響，在選擇適用上應(yīng)更為慎重。三是個性化原則。督促監(jiān)護(hù)制度要收集和歸納實踐中出現(xiàn)的各種監(jiān)護(hù)失職情形并加以總結(jié)和凝練，同時也要在具體實施時堅持個性化幫教原則，根據(jù)實際情況采取不同的措施。四是社會化原則。未成年人案件的督促監(jiān)護(hù)勢必需要社會力量的積極參與。具體來說，就是推動社會資源更多地參與構(gòu)建專業(yè)化督促監(jiān)護(hù)制度體系，使社會力量與民政、教育、婦聯(lián)等相關(guān)部門協(xié)同配合，及時將涉監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷案件中的未成年人按需轉(zhuǎn)介，建立并逐步完善外部聯(lián)動機(jī)制。

（二）完善督促監(jiān)護(hù)制度的具體措施

1.擴(kuò)大適用范圍，及時發(fā)現(xiàn)問題。一方面，監(jiān)護(hù)督促制度的適用應(yīng)當(dāng)涵蓋檢察機(jī)關(guān)辦理的所有案件，刑事、民事、行政、公益訴訟檢察部門辦案中發(fā)現(xiàn)未成年人面臨監(jiān)護(hù)失職情況的，應(yīng)當(dāng)及時移送線索給未檢部門開展監(jiān)護(hù)監(jiān)督。另一方面，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)失職的情況是啟動督促監(jiān)護(hù)制度的前提，因此提倡借助強(qiáng)制報告機(jī)制來解決線索發(fā)現(xiàn)難的問題。建議將督促監(jiān)護(hù)制度與強(qiáng)制報告制度進(jìn)行有機(jī)融合與銜接，一體推進(jìn)，以強(qiáng)制報告制度推動發(fā)現(xiàn)更多的監(jiān)護(hù)失職線索。同時還需明確認(rèn)定監(jiān)護(hù)失職行為的具體標(biāo)準(zhǔn)和基本內(nèi)涵，為強(qiáng)制報告主體識別和線索發(fā)現(xiàn)提供可操作的指引。［7］

督促監(jiān)護(hù)制度與強(qiáng)制報告制度雖然目標(biāo)一致，但在適用對象、情形和法律責(zé)任等內(nèi)容上二者或不相同或有重合，因此需要對其進(jìn)行調(diào)整后適用。最高檢、國家監(jiān)察委員會、教育部、公安部、民政部、司法部等九部門于2020年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報告制度的意見（試行）》第2條、第4條規(guī)定了未成年人在遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險情況下強(qiáng)制報告義務(wù)主體的報告義務(wù)，列舉了八種具體情況并設(shè)置了兜底條款。但“因監(jiān)護(hù)失職所引起未成年人違法犯罪或者遭受輕微不法侵害”是否屬于“其他嚴(yán)重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面臨不法侵害危險的”尚不明確。對此，或可采用以結(jié)果為導(dǎo)向的分類模式來規(guī)定強(qiáng)制報告義務(wù)：第一種情形是未成年人實施了不良行為和嚴(yán)重不良行為時所有人都應(yīng)當(dāng)具有報告義務(wù)，此處的報告義務(wù)源于國家親權(quán)理論和最有利于未成年人原則。第二種情形是當(dāng)未成年人因監(jiān)護(hù)失職行為而多次遭受輕微侵害，強(qiáng)制報告主體有理由相信會引起不法侵害甚至是造成嚴(yán)重后果時，應(yīng)當(dāng)立即向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或教育機(jī)關(guān)等報告。畢竟，輕微侵害的結(jié)果難以證成上述主體具有法定報告義務(wù)，只有當(dāng)輕微侵害結(jié)果有惡化的可能性時，才可以與現(xiàn)有強(qiáng)制報告制度規(guī)定的情形相銜接，進(jìn)而要求報告主體承擔(dān)法定報告義務(wù)。

2.進(jìn)行社會調(diào)查，深入了解情況。社會調(diào)查報告也是貫徹個性化原則、促進(jìn)措施分級適用的重要條件，可以對后續(xù)督促監(jiān)護(hù)手段的運(yùn)用進(jìn)行指引。社會調(diào)查報告能夠清晰準(zhǔn)確地展現(xiàn)出監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)失職行為，有助于最大化預(yù)防未成年人再犯罪和防止二次被害。可以考慮增強(qiáng)社會調(diào)查報告的區(qū)分度，主要有兩種方式：一是將社會調(diào)查報告細(xì)化為適合未成年犯罪人和未成年受害人的社會調(diào)查報告；二是將社會調(diào)查報告劃分為適用于審前的社會調(diào)查報告和適用于矯正階段的社會調(diào)查報告。第一種方式以未成年人的身份進(jìn)行劃分，既強(qiáng)調(diào)未成年受害人應(yīng)當(dāng)被給予特殊對待，又凸顯和提升未成年被害人在案件中的地位。第二種方式是以刑事司法階段進(jìn)行的劃分，由此強(qiáng)調(diào)在不同階段，有關(guān)未成年人的社會調(diào)查報告的側(cè)重點也應(yīng)當(dāng)不同。

3.進(jìn)行措施分級，先評估再適用。從完善督促監(jiān)護(hù)制度的目的出發(fā)，有必要建立批評、教育等以口頭形式為主的弱督促監(jiān)護(hù)措施和以強(qiáng)制親職教育、訓(xùn)誡令、督促監(jiān)護(hù)令、支持起訴撤銷監(jiān)護(hù)人資格為主的強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)措施相結(jié)合的由輕至重、功能互補(bǔ)的督促監(jiān)護(hù)分級措施體系，如表1所示，這是貫徹有限介入原則和個性化原則的有力體現(xiàn)。借鑒“福州模式”的實踐經(jīng)驗，由檢察機(jī)關(guān)牽頭成立監(jiān)護(hù)考察組，由未成年人所在地派出所、基層組織、學(xué)校等部門人員作為小組成員共同參與，對家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行分級考察評估。

在分級考察評估中，監(jiān)護(hù)考察組以監(jiān)護(hù)人的身心狀況、個人品格、家庭生活、工作情況等因素作為評判標(biāo)準(zhǔn)，綜合評價其監(jiān)護(hù)履行能力。實踐中，檢察機(jī)關(guān)也正在探索針對不同級別監(jiān)護(hù)令，分別匹配不同履行強(qiáng)度、反饋頻度、親情陪伴力度、參加家庭教育指導(dǎo)時間等要求，對監(jiān)護(hù)情況實行階段性分檔次綜合評估。［8］

4.跟進(jìn)實施后續(xù)，動態(tài)把握效果。為保證督促監(jiān)護(hù)制度效果的最大化，首先需要對已經(jīng)實施的督促監(jiān)護(hù)措施進(jìn)行跟蹤記錄，了解采取相應(yīng)措施后未成年人的生活情況、身心健康情況，以及對目前監(jiān)護(hù)人是否能夠有效履行監(jiān)護(hù)職責(zé)等進(jìn)行調(diào)查、指導(dǎo)和評估，視具體情況決定是重新回歸常態(tài)化監(jiān)護(hù)監(jiān)督或是進(jìn)一步采取更加嚴(yán)厲的監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施。［9］其次是要強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，監(jiān)護(hù)考察組根據(jù)不同的考察結(jié)果對監(jiān)護(hù)人施以不同的懲戒措施。對于拒絕履行、不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，責(zé)令其在一定期限內(nèi)接受專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員的家庭教育，根據(jù)改善效果決定是否要采取撤銷監(jiān)護(hù)人資格或變更撫養(yǎng)權(quán)等訴訟手段。對于監(jiān)護(hù)侵害未成年人，經(jīng)評估無改善可能性、繼續(xù)履行監(jiān)護(hù)權(quán)會對未成年人身心健康持續(xù)產(chǎn)生不利影響的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時督促、支持相關(guān)人員或單位提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟，或是由公安機(jī)關(guān)給予行政處罰，加強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)手段的威懾力。最后是要創(chuàng)建督促監(jiān)護(hù)效果綜合評價體系，結(jié)合實際情況，構(gòu)建一個綜合評價體系，方便對督促監(jiān)護(hù)制度的運(yùn)行效果進(jìn)行了解和動態(tài)把握。