臨時(shí)救助政策是我國(guó)社會(huì)救助體系中的重要一環(huán)，是解決城鄉(xiāng)居民各類突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難的重要舉措。本文采用文獻(xiàn)和訪談法，縱向梳理寧夏臨時(shí)救助政策并對(duì)寧夏G市Y區(qū)基層干部和求助群眾進(jìn)行訪談，明確寧夏臨時(shí)救助政策制定和實(shí)施階段，提出政策實(shí)施過程中的問題和對(duì)策建議，為其繼續(xù)當(dāng)好社會(huì)救急救難“減壓閥”提供參考。

一、相關(guān)概念解釋

臨時(shí)救助：指我國(guó)對(duì)突發(fā)原因?qū)е聲簳r(shí)陷入困境的家庭或個(gè)體給予非長(zhǎng)期性的應(yīng)急救助以保障其基本生活的社會(huì)救助制度。

政策捆綁：指在執(zhí)行某項(xiàng)政策的過程中附加其他條件，將多項(xiàng)政策或某項(xiàng)政策與某種條件捆綁在一起的政策實(shí)施方式。

二、研究方法

本研究采用文獻(xiàn)和訪談法，縱向梳理了寧夏臨時(shí)救助政策，探討該政策的發(fā)展階段和趨勢(shì)，對(duì)寧夏G市Y區(qū)的基層干部和求助群眾進(jìn)行訪談，提出政策實(shí)施中的問題和相應(yīng)優(yōu)化建議。

三、寧夏臨時(shí)救助政策發(fā)展階段

2010年至今，寧夏共出臺(tái)和轉(zhuǎn)發(fā)9個(gè)臨時(shí)救助有關(guān)文件，根據(jù)文獻(xiàn)內(nèi)容劃分出寧夏臨時(shí)救助政策的發(fā)展階段，并從救助對(duì)象、救助方式、救助頻次、救助標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)受理、審核審批等幾個(gè)維度進(jìn)行直觀比較，具體以時(shí)間為序列表（如表1）。

（一）建立初嘗階段（2010-2014）

2010年寧夏出臺(tái)《自治區(qū)人民政府關(guān)于建立臨時(shí)救助制度的通知》，標(biāo)志著寧夏臨時(shí)救助制度正式建立。從2010年發(fā)文建立至2014年轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，可以被劃分為建立初嘗階段。此階段主要任務(wù)是制度建立和試運(yùn)行，主要特點(diǎn)是政策探索和制度初建。寧夏在較早時(shí)間就開始制度探索和建立，早于2014年國(guó)發(fā)文件，兩份文件在救助對(duì)象、救助方式等維度上有所區(qū)別（如表2）。

（二）規(guī)范細(xì)化階段（2015-2018）

從2015—2018年，寧夏臨時(shí)救助政策日趨規(guī)范，進(jìn)入規(guī)范細(xì)化階段。該階段共出臺(tái)、轉(zhuǎn)發(fā)三個(gè)文件，分別是2015年財(cái)政廳、民政廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范臨時(shí)救助資金、自然災(zāi)害生活救助資金的通知》；2015年民政廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)困境兒童臨時(shí)救助工作的通知》；2016年自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)臨時(shí)救助辦法》的通知（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。以上前兩個(gè)文件分別從規(guī)范救助資金、拓展細(xì)化對(duì)象等方面對(duì)寧夏臨時(shí)救助制度進(jìn)行了明確，后者則廢止了第一階段2010年發(fā)文，從宏觀層面作出新規(guī)定。相較2010年文件，《辦法》更加強(qiáng)調(diào)了臨時(shí)救助政策作為社會(huì)保障救助體系一環(huán)節(jié)的救助實(shí)施“補(bǔ)充性”和“協(xié)同性”，同時(shí)反向列舉了不予救助的情形，在某種程度上有效避免出現(xiàn)救助誤差（如表3）。

（三）精確統(tǒng)籌階段（2018至今）

從2018至今，寧夏臨時(shí)救助工作步入統(tǒng)籌實(shí)施階段。該階段共出臺(tái)轉(zhuǎn)發(fā)四個(gè)文件，分別是《寧夏回族自治區(qū)臨時(shí)救助工作規(guī)程》的通知（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）；《關(guān)于在全區(qū)全面開展“救急難”工作的通知》《民政廳、財(cái)政廳、扶貧辦關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)lt;民政部財(cái)政部國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)兜底保障中充分發(fā)揮臨時(shí)救助作用的意見gt;的通知》和《應(yīng)急廳、民政廳轉(zhuǎn)發(fā)lt;應(yīng)急管理部 民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)銜接配合做好受災(zāi)群眾基本生活保障工作的意見gt;》。第一個(gè)《規(guī)程》為寧夏臨時(shí)救助工作開展提供了流程支持，在救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)等方面作出規(guī)定，同時(shí)采用公式限定的方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)劃定，更加便于量化和具體可操作。后三個(gè)則強(qiáng)調(diào)加大臨時(shí)救助在諸如“救急難”、脫貧攻堅(jiān)兜底保障和受災(zāi)群眾基本生活保障等工作中的作用，傳遞出“惠民政策統(tǒng)籌融合”的趨勢(shì)（如表4）。

四、臨時(shí)救助政策實(shí)施中存在的問題及原因

結(jié)合對(duì)寧夏G市Y區(qū)臨時(shí)救助工作人員和申請(qǐng)對(duì)象的訪談內(nèi)容，以該地區(qū)為例提出寧夏臨時(shí)救助政策實(shí)施過程中存在的若干問題。

政策融合 強(qiáng)調(diào)政策銜接；發(fā)揮兜底作用；實(shí)施精確統(tǒng)籌 建立“救急難”與社會(huì)救助資源統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制；積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與；落實(shí)好承接“救急難”主要制度；發(fā)揮好臨時(shí)救助“救急難”支撐作用 充分認(rèn)識(shí)臨時(shí)救助兜底保障作用；切實(shí)發(fā)揮臨時(shí)救助救急難功能；設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）臨時(shí)救助備用金；全面使用臨時(shí)救助信息系統(tǒng)受理 加強(qiáng)政策銜接配合，發(fā)揮部門職能優(yōu)勢(shì)；建立健全工作機(jī)制，強(qiáng)化救助信息共享；深化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，保障政策落實(shí)到位

（一）政策捆綁

基層工作紛繁復(fù)雜，任務(wù)量化和績(jī)效考核壓力較大，出于綜合考慮，在不違背法律法規(guī)的前提下將一項(xiàng)或多項(xiàng)政策一同實(shí)施，無(wú)形中縮減了政策受眾范圍。臨時(shí)救助制度在實(shí)施過程中兼具“原則性”和“靈活性”，在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)政策捆綁。臨時(shí)救助作為一種非定期、非定量的補(bǔ)充性社會(huì)救助政策，任何突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難問題發(fā)生的主體都有可能與其他社會(huì)救助政策享受主體共同歸因，在“突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性問題”難以被清楚界定時(shí)，一部分在其他政策執(zhí)行中遭受“損失”有不滿情緒的人群就自然而然地通過模糊的政策定義和“可為可不為”的政策容忍度得以“補(bǔ)償”，形成事實(shí)上的政策捆綁，“救急難”的政策初衷也隨之發(fā)生背離。

（二）政策解圍

臨時(shí)救助政策實(shí)施牽扯部門多、涉及范圍廣，與各級(jí)政府多個(gè)部門的多項(xiàng)政策融匯交錯(cuò)，救助具有應(yīng)急性、非長(zhǎng)期性特征，這使得臨時(shí)救助被基層工作人員視為“便利貼政策”，在工作推進(jìn)和矛盾糾紛化解的中頻繁使用，以政策之便解工作之圍成為一種怪而普遍的操作。訪談中有關(guān)工作人員表示，G市Y區(qū)屬于山區(qū)，人均收入不高，臨時(shí)救助申請(qǐng)人數(shù)相對(duì)較多，救助資金壓力較大。工作人員面對(duì)受理壓力，為保證工作順利開展會(huì)無(wú)奈地將臨時(shí)救助作為一種便利來(lái)進(jìn)行“政策解圍”，出現(xiàn)同等困難條件下越執(zhí)著糾纏的申請(qǐng)對(duì)象越容易享受到救助的情形，這對(duì)信息閉塞、交通不便或者身體條件不允許的申請(qǐng)對(duì)象來(lái)說容易造成一種事實(shí)上的“受助不公”，無(wú)論是享受與否還是享受頻次，都無(wú)法顧及到每一個(gè)需求對(duì)象，造成需求群體內(nèi)部的政策格差。

（三）政策過泛

從2010年臨時(shí)救助制度正式確立至今，寧夏臨時(shí)救助政策有明顯的規(guī)范、細(xì)化和統(tǒng)籌融合趨勢(shì)，但早期的政策文件較簡(jiǎn)單，基層工作人員在實(shí)施過程中有較大的“自由裁量”空間，對(duì)文件的把握和理解因人而異，造成了政策實(shí)施過泛。在訪談中，有村民雖不富裕但生活尚可，由于家中的麥草垛不慎被點(diǎn)燃申請(qǐng)臨時(shí)救助。政策梳理情況明確臨時(shí)救助主要以“救急救難”為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)照政策條款來(lái)看，雖然多個(gè)文件提到因各種突發(fā)災(zāi)害造成生活困難可以申請(qǐng)，但因?yàn)辂湶荻獗稽c(diǎn)燃損毀而享受臨時(shí)救助，某種程度上存在“救助過度”的嫌疑。

（四）政策謀權(quán)

在政策梳理過程中，許多文件規(guī)定申請(qǐng)者不便申請(qǐng)或申請(qǐng)困難時(shí)可委托基層群眾自治組織代為申請(qǐng)，此時(shí)基層工作人員有較大的決定權(quán)，他們的“為與不為”全在一念之間，牽扯權(quán)利的各種籌謀也會(huì)隨之而來(lái)，這就為臨時(shí)救助“政策謀權(quán)”提供了可能。在訪談中，訪談對(duì)象在言語(yǔ)間表露出對(duì)政策享受的無(wú)奈和不滿。

五、臨時(shí)救助政策優(yōu)化對(duì)策建議

針對(duì)上述問題，結(jié)合政策梳理和訪談情況，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行政策優(yōu)化，是提升臨時(shí)救助政策執(zhí)行質(zhì)效的可行方式。

（一）消除政策捆綁

統(tǒng)籌政策考量，平衡社會(huì)救助體系中各項(xiàng)政策，充分考慮政策之間的相互影響，科學(xué)合理制定和完善各項(xiàng)惠民政策，從源頭上消除政策捆綁，確保各項(xiàng)政策能發(fā)揮最優(yōu)作用，通過社會(huì)救助體系各項(xiàng)政策共同作用，使受助對(duì)象的基本生活得以保證，實(shí)現(xiàn)“兜底”承諾。

（二）破除基層困境

規(guī)范政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和程序，降低政策實(shí)施難度，提升政策可操作性。在充分論證的前提下，嘗試探索臨時(shí)救助、分類救助和分級(jí)受理制度，緩解基層部門受理壓力，提高救助精確度。

（三）統(tǒng)一受理標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范、細(xì)化和統(tǒng)籌政策實(shí)施，降低基層工作人員政策實(shí)施“自由裁量”度，定期開展政策解讀和技能培訓(xùn)，統(tǒng)一政策文件理解認(rèn)定。建立政府部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索設(shè)立統(tǒng)一政策審核審批平臺(tái)，利用技術(shù)手段在統(tǒng)一系統(tǒng)中檢索各項(xiàng)救助政策，實(shí)現(xiàn)部門間的信息共享和聯(lián)動(dòng)核查，從根本上避免政策過泛。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督管理

在基層受理環(huán)節(jié)，可以嘗試聘用第三方專業(yè)帶薪受理人員開展主動(dòng)受理服務(wù)；在審核審批環(huán)節(jié)，可以采用督查和暗訪檢查相結(jié)合的方式避免受理審批中的利益交互；在社會(huì)監(jiān)督環(huán)節(jié)，可以利用新媒體擴(kuò)大三級(jí)公示范圍，暢通各類監(jiān)督渠道并建立保密機(jī)制，避免因信息不對(duì)稱和權(quán)威服從造成的“政策謀權(quán)”和政策實(shí)施質(zhì)效弱化問題。

（作者單位：寧夏銀川市西夏區(qū)就創(chuàng)中心）