跨區(qū)域林地占補(bǔ)平衡是在鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中探索出的一種創(chuàng)新舉措，其主要目的是在保護(hù)森林資源的前提下，有效緩解林地供需矛盾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林地保護(hù)與利用，推進(jìn)保護(hù)與發(fā)展“雙輪驅(qū)動”。本文在了解浙江省跨區(qū)域林地占補(bǔ)平衡基本情況前提下，以龍泉市實踐案例為重點，分析實踐過程中所遇到的問題，并提出相應(yīng)優(yōu)化方案，旨在為進(jìn)一步落實林地占補(bǔ)平衡政策提供參考。

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應(yīng)對全球氣候變化中具有特殊地位[1]。隨著林業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，市場對林業(yè)資源提出更高要求，而資源的供給需要充足的森林面積作為支撐。因此，要加強(qiáng)林地保護(hù)，確保森林面積不減少，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供資源基礎(chǔ)，緩解社會需求與資源供給矛盾。實行跨區(qū)域林地有償調(diào)劑，將實現(xiàn)林地資源共享，有效統(tǒng)籌區(qū)域間的林地占補(bǔ)平衡，對于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1龍泉市林地資源現(xiàn)狀

1.1龍泉市林地資源整體情況

龍泉市共有林地26.22萬hm2，占土地面積的85.64%。其中，有林地25.78萬hm2，灌木林地1 220 hm2，無立木林地3 293 hm2，未成林地2 186 hm2，苗圃地40.93 hm2，疏林地25 hm2。

1.2龍泉市林地庫建設(shè)情況

據(jù)國土三調(diào)數(shù)據(jù)分析，龍泉市現(xiàn)有草地903 hm2、茶園789 hm2、果園636 hm2、園地445 hm2、采礦用地297 hm2，合計3 070 hm2。根據(jù)自然資源部印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》林地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)計算，全市可挖掘林地補(bǔ)充資源1 333 hm2以上。

1.3林地指標(biāo)異地調(diào)整收支概算

旱地、茶園、果園、園地、采礦用地需進(jìn)行營林措施后入庫，主要選擇鄉(xiāng)土樹種、珍貴樹種、彩色樹種，通過植苗、撫育管護(hù)等營林措施和林地入庫調(diào)查后，實現(xiàn)林地入庫。在不計算政策處理費(fèi)用情況下，林地補(bǔ)充庫建設(shè)投入費(fèi)用約8.64萬元/hm2（詳見表1），按平均交易價285萬元/hm2測算，收益率可達(dá)93.9%。

2浙江省跨區(qū)域林地占補(bǔ)平衡情況

林地先補(bǔ)后占有利于提前做好新增補(bǔ)充林地儲備，促進(jìn)林地占補(bǔ)平衡政策的可持續(xù)實施，幫助有效減少違法占用林地行為的發(fā)生，緩解當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門的管理壓力[2]。

2.1跨區(qū)林地指標(biāo)調(diào)劑政策

《森林法》第三十六條規(guī)定“國家保護(hù)林地，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為非林地，實行占用林地總量控制，確保林地保有量不減少”。浙江省先后印發(fā)《關(guān)于實施林地占補(bǔ)平衡管理的通知》《關(guān)于切實做好補(bǔ)充林地庫建設(shè)管理工作的通知》等文件，規(guī)定“在縣域范圍內(nèi)實施林地占補(bǔ)平衡確有困難的，可探索開展跨區(qū)域林地占補(bǔ)平衡機(jī)制”，并明確林地補(bǔ)充庫建設(shè)條件和程序等內(nèi)容。2023年，浙江省林業(yè)局起草《浙江省補(bǔ)充林地責(zé)任指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑管理辦法（實行）》，明確“對確因縣域范圍內(nèi)無法落實‘林地保有量不減少’法定責(zé)任的，可以通過補(bǔ)充林地責(zé)任指標(biāo)調(diào)劑落實相應(yīng)保護(hù)任務(wù)”。

2.2浙江省跨區(qū)林地指標(biāo)調(diào)劑的具體實踐

浙江省林地占補(bǔ)平衡政策的實施，使生態(tài)指標(biāo)持續(xù)向好，呈現(xiàn)出總量穩(wěn)步增長、質(zhì)量不斷提升、結(jié)構(gòu)顯著改善、功能持續(xù)增強(qiáng)的良好態(tài)勢，全省森林由“數(shù)量增加”向“量質(zhì)雙增與結(jié)構(gòu)改善并進(jìn)”方向轉(zhuǎn)變，為生態(tài)開發(fā)提供強(qiáng)大動力，也為其他地方在森林資源保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間找到一種有效的平衡方式，見表2。

林地指標(biāo)異地調(diào)劑成本低、綠色生態(tài)、保護(hù)為主，可以增加地方財政收入[3]。目前，省內(nèi)有淳安縣、建德市等多個縣市開展林地指標(biāo)異地調(diào)劑工作。淳安縣與西湖區(qū)、嘉善縣完成2筆交易，面積80 hm2，成交單價270萬元/hm2，計2.16億元；建德市與上城區(qū)交易6 hm2，成交單價300萬元/hm2，共計1 800萬元；龍泉市與秀洲區(qū)達(dá)成交易，面積66.67 hm2，單價270萬元/hm2，共計1.8億元。

3跨區(qū)域林地占補(bǔ)平衡存在的問題

3.1林地補(bǔ)充庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一

林業(yè)部門與資源管理部門對林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，許多林業(yè)調(diào)查出的補(bǔ)充林地不符合資源管理部門變更調(diào)查的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此外，2016年機(jī)構(gòu)改革后，林權(quán)登記納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，林權(quán)證核發(fā)職能發(fā)生轉(zhuǎn)移，但因林業(yè)部門和資源管理部門之間對林地的界定存在矛盾，且產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)用過高，導(dǎo)致林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)發(fā)證進(jìn)度緩慢，一定程度上對補(bǔ)充林地庫的建設(shè)形成了影響，林地占補(bǔ)平衡工作難度持續(xù)加大。

3.2園地林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別大

因園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比林地高，部分林農(nóng)不同意將園地變更為林地。根據(jù)《龍泉市征地區(qū)片綜合價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》可知，耕地、園地（原屬耕地）、農(nóng)田水利用地、建設(shè)用地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為60萬～80萬元/hm2，林地、未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為30萬～60萬元/hm2，園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較林地高出1.3～2.0倍。

3.3林地指標(biāo)供求信息不對稱

在經(jīng)濟(jì)落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，工程建設(shè)項目較少，林地指標(biāo)有盈余，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，建設(shè)項目多，林地指標(biāo)十分緊張。雖然雙方各有需求，但是由于信息不對稱，又無獲取信息的平臺，雙方無法精準(zhǔn)獲知林地指標(biāo)供求情況，供需匹配不暢。

4推動跨區(qū)域林地占補(bǔ)平衡的建議和策略

4.1加強(qiáng)對接，優(yōu)化審核流程

嚴(yán)格把好補(bǔ)充林地來源關(guān)，按25°以上坡耕地、已退建還林的建設(shè)用地、已植樹造林或天然更新、已恢復(fù)植被的廢棄工礦或村莊、自然生長林木的非林地、在非林地上建成的綠化苗木基地、苗圃地等和其他補(bǔ)充林地6種類型作為新增補(bǔ)充林地來源[4]。明確統(tǒng)一補(bǔ)充林地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使得不同部門之間具有一致性和可操作性，采用“并聯(lián)審批”“聯(lián)合評審”等方式，優(yōu)化審核流程，縮短審核周期。同時，利用信息化手段，推行網(wǎng)上審批、電子化辦公等，提高審核效率[5]。此外，加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾對林地保護(hù)的認(rèn)識和意識，鼓勵社會各界積極參與林地保護(hù)工作，形成全社會共同關(guān)注和共同參與的良好氛圍。

4.2完善跨區(qū)域占補(bǔ)平衡機(jī)制

建立“自求平衡為主，異地有償調(diào)劑指標(biāo)為輔”的林地占補(bǔ)平衡機(jī)制，實現(xiàn)林地占補(bǔ)平衡。對補(bǔ)充林地的類型進(jìn)行篩選，判斷“權(quán)屬是否明晰、現(xiàn)狀是否有林木、補(bǔ)充位置是否符合要求、土壤條件是否適宜造林、郁閉度是否達(dá)0.2”，剔除未發(fā)放林權(quán)證或不動產(chǎn)權(quán)證的地塊以及不具備森林效果、不符合標(biāo)準(zhǔn)的地塊；改造提升立地條件、林分狀況差的地塊，并加強(qiáng)管理；定期核查已納入補(bǔ)充林地庫的地塊，實行動態(tài)管理。對管理不到位、林分質(zhì)量下降甚至退化、滅失的，適當(dāng)扣減當(dāng)年度使用林地指標(biāo)，及時做好儲備庫的進(jìn)庫、出庫、庫存管理[6]。

4.3建立指標(biāo)交易平臺

可參照補(bǔ)充耕地指標(biāo)統(tǒng)籌管理“一個口子進(jìn)，一個池子蓄，一個口子出”的原則，由政府出面建立統(tǒng)一的“補(bǔ)充林地責(zé)任指標(biāo)交易平臺”，負(fù)責(zé)辦理補(bǔ)充林地責(zé)任指標(biāo)跨區(qū)域交易手續(xù)。同時，設(shè)立信息發(fā)布功能，便于林地資源供需雙方發(fā)布相關(guān)信息，搭建起溝通的橋梁，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。

5結(jié)語

開展跨區(qū)域補(bǔ)充林地交易是實現(xiàn)林地占補(bǔ)平衡的重要手段，也是實施生態(tài)效益橫向補(bǔ)償?shù)挠幸嫣剿?，既有效保護(hù)林地資源，確保林地保有量不減少，又能保障建設(shè)項目使用林地需求，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。在新時期下，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)是實現(xiàn)林地資源現(xiàn)代化治理的重要基礎(chǔ)，它可以極大地提升林地管理的效率和質(zhì)量。通過創(chuàng)新管理模式、引入現(xiàn)代科技手段、建立林地管理數(shù)據(jù)庫以及提升管理人員素質(zhì)等多方面的措施，可以提升林地管理的數(shù)字化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)林地治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)森林資源的平衡發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[1浙江省龍泉市石達(dá)石林業(yè)工作站吳文娟2浙江省龍泉市林業(yè)局章麗紅（通信作者），湯嘯峰，呂胤凱]