關(guān)鍵詞：地方標(biāo)準(zhǔn)化，多元治理，行政法治

1 研究背景和問題

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進和深化，在城市發(fā)展過程中的各類安全風(fēng)險不斷交叉、疊加和衍生，地方政府基于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點、高風(fēng)險領(lǐng)域安全管理狀況出臺政策、法規(guī)和文件進行規(guī)制。運用標(biāo)準(zhǔn)化的方法和工具持續(xù)改善地方安全生產(chǎn)形勢已成為各地政府的普遍做法。標(biāo)準(zhǔn)化過程的主要階段包括標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)階段和標(biāo)準(zhǔn)擴散階段，標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)階段是指標(biāo)準(zhǔn)作為一個解決方案被創(chuàng)建的過程；標(biāo)準(zhǔn)擴散階段包括傳播有關(guān)新標(biāo)準(zhǔn)的信息，并鼓勵標(biāo)準(zhǔn)在實際中的應(yīng)用、實施以及進行標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)的過程[1]。安全生產(chǎn)領(lǐng)域涉及的行業(yè)和業(yè)態(tài)廣泛而復(fù)雜，不同安全專業(yè)、領(lǐng)域交織在一起，這種綜合性是安全生產(chǎn)類標(biāo)準(zhǔn)與生俱來的，貫穿于標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)和擴散等各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，地方標(biāo)準(zhǔn)化活動非?；钴S，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域出臺了大量的地方標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)為生產(chǎn)經(jīng)營單位自身的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了重要參考，也為地方行政主管部門實施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略提供了技術(shù)支持和決策依據(jù)。地方標(biāo)準(zhǔn)化成果的運用使標(biāo)準(zhǔn)化與政府基本公共服務(wù)領(lǐng)域有機結(jié)合，成為相關(guān)服務(wù)、管理和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和實施的重要參考，滿足了行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)各類要素配置均等化、質(zhì)量目標(biāo)化、方法規(guī)范化、供給程序化的需求[2]。

地方標(biāo)準(zhǔn)是多元主體博弈的產(chǎn)物，但安全生產(chǎn)間接的、非顯性的價值產(chǎn)出，使得多元共識的質(zhì)量受限，利益相關(guān)方的標(biāo)準(zhǔn)化需求和意愿表達不充分，標(biāo)準(zhǔn)化工作與行政活動難以協(xié)調(diào)一致，造成標(biāo)準(zhǔn)化的治理意圖受阻。對此，本文將圍繞地方標(biāo)準(zhǔn)化與行政活動關(guān)系中的問題展開討論，并提出必要的對策措施，以期為地方政府行政主管部門更有效地利用好標(biāo)準(zhǔn)化工具實施行業(yè)治理提供參考。

2 行政法治中的標(biāo)準(zhǔn)化治理

2.1 標(biāo)準(zhǔn)提升了行政實務(wù)的可操作性

立法確立的自上而下的金字塔結(jié)構(gòu)式的層級，在行政實務(wù)中可能剛好是倒過來的。行政機關(guān)的執(zhí)法人員在作出一個行政行為之前，首先要找的依據(jù)可能不是憲法或者法律這樣高層級的法律規(guī)范，而恰恰是效力層級相對較低的，但規(guī)定更為具體的行政法規(guī)、規(guī)章[3]，這些文件往往指向了具體的標(biāo)準(zhǔn)。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化涉及的適用對象眾多，基層治理過程中的實踐探索往往超前于行政法律規(guī)范的建構(gòu)。若以嚴格規(guī)范主義評價實踐中的治理措施，則會輕而易舉得出很多地方的基層改革探索違法的結(jié)論[4]，而地方標(biāo)準(zhǔn)的運用是其論據(jù)之一。但以行政機關(guān)的視角看，很多行政決策的背后都是“在摸著石頭過河”，是一種冒險的行動，將這類風(fēng)險行為與權(quán)利保障相混淆，跳過對成本收益的考量，可能導(dǎo)致政策和法規(guī)規(guī)制的僵化，進而引發(fā)負面的社會后果[5]。由此，在滿足上位法規(guī)定的前提下，法律規(guī)范所導(dǎo)引的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容更加具體和具有可操作性、更容易查找，對于安全生產(chǎn)領(lǐng)域的復(fù)雜業(yè)態(tài)具有較好的針對性，更有利于提高行政效率與專業(yè)性。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)的使用是行政合理性考量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

行政合理性原則因自由裁量權(quán)而成為必要。自由裁量權(quán)的限制至少有兩方面。一方面是防止對自由裁量權(quán)限制過多過嚴，使自由裁量羈束決定；另一方面要防止對自由裁量權(quán)的放任不管，使其變?yōu)轱w揚跋扈，損害行政法治。盡管安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)已經(jīng)明確表達了對不同層級標(biāo)準(zhǔn)使用的要求，但這種要求多是原則性的，留有行政解讀的空間，于是行政機關(guān)通過地方標(biāo)準(zhǔn)的反復(fù)適用，對模糊的、不確定的法律概念進行說明和解釋，并細化其內(nèi)容，保證了相同條件相同處理，保證法律法規(guī)的適用平等以及對行政機關(guān)自由裁量權(quán)的必要限制。其應(yīng)該歸類于行政法律體系中位階較低的“行政規(guī)定”[6 ]。一般來說，沒有正當(dāng)?shù)膭訖C、不進行相關(guān)思考、不具備合理的內(nèi)容和協(xié)調(diào)性表現(xiàn)的行政決定，可視為濫用自由裁量權(quán)的決定，決定本身就是對法律精神的抵觸。與此相對，有正當(dāng)?shù)哪康?、存適當(dāng)?shù)目剂俊⒑侠淼膬?nèi)容、顯協(xié)調(diào)的行為，方方面面互相聯(lián)系，共同構(gòu)成對自由裁量的實質(zhì)管控，才能令行政法治得以發(fā)展和完善。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)化的治理意圖需要信賴保護

信賴保護原則被定義為“政府對自己做出的行為或承諾應(yīng)言出必行，不得朝令夕改，反復(fù)無常[7]”。政府相關(guān)主管部門以安全生產(chǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化為內(nèi)容實施的抽象行政行為和具體行政行為是否合法、合理，對于利益相關(guān)方的生產(chǎn)經(jīng)營活動本身會造成顯著影響。現(xiàn)實中，制定主體的模糊定位，過程控制的不統(tǒng)一等多重原因，導(dǎo)致政府規(guī)范性文件制定行為的失范，影響到行政相對人的信賴利益的實現(xiàn)[8]。相關(guān)行政主體在運用安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)實施具體行政行為時，也可能由于檢查人員，甚至是專家的個體差異、能力差異等造成利益相關(guān)方對于行政行為的不信任。因此，需要關(guān)注行政決定是否通過各種不同的利益主體充分參與、熱烈討論和相互妥協(xié)而達成，行政決定是否為法律所容許的多種合法選項中，“最符合客觀現(xiàn)實、最具理性的最適合決定”[9]。

2.4 標(biāo)準(zhǔn)的傳播和實施依賴于公開的制度設(shè)計

行政公開有利于實現(xiàn)民主行政、法治行政，該模式被認為是現(xiàn)代法治國家、法治政府內(nèi)涵的一種基本理念，是行政法制發(fā)展的基本趨勢，也可督促行政機關(guān)積極主動地為公民和社會提供行政服務(wù)的一項制度設(shè)計。行政公開具有廣泛而豐富的內(nèi)容，如：政府的法律法規(guī)及規(guī)范性文件等資料信息的公開、行政決定的公開、行政職位設(shè)置的公開、行政許可和行政服務(wù)事項的公開、政府采購制度的公開、基層政府政務(wù)制度的公開等。總之，行政公開包括行政行為本身及其執(zhí)行過程各個環(huán)節(jié)的制度和方式的公開。在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的實踐中，規(guī)范性文件、政府文件以及地方標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量遠多于地方法規(guī)，這些文件可操作性強、信息量大，公開發(fā)布是所有抽象行政行為成立的必備條件。公開透明的原則有利于行政部門審慎地制定和發(fā)布相關(guān)文件，也有利于行政相對人參與到文件實施的監(jiān)督活動中，解決標(biāo)準(zhǔn)化工作中不同利益主體信息不對稱的問題。

3 安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展和治理困境

3.1 安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展

地方標(biāo)準(zhǔn)是具有中國特色的標(biāo)準(zhǔn)分類和級別，其實施有力地推動了地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。地方標(biāo)準(zhǔn)適用于特殊的地域性，引領(lǐng)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新[10]。在總量方面，隨著2018年《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》修訂實施后，明確了地方標(biāo)準(zhǔn)的推薦性屬性，近年來標(biāo)準(zhǔn)制定總量有顯著提升，具體如圖1所示。通過查詢?nèi)珖鴺?biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，截至2021年，全國各地地方標(biāo)準(zhǔn)的備案數(shù)量達9061件。

標(biāo)準(zhǔn)與法的關(guān)系在于標(biāo)準(zhǔn)是法的有益補充和延伸。標(biāo)準(zhǔn)與安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的緊密聯(lián)系是標(biāo)準(zhǔn)具有強制力存在的前提，也是標(biāo)準(zhǔn)作為“軟法”治理的重要法律依據(jù)。相比于法律，標(biāo)準(zhǔn)的制定調(diào)整程序更為簡單和具體，也更接近適用對象的實際情況。作為典型的“軟法”，標(biāo)準(zhǔn)在制定程序上具有顯著的便捷性，所調(diào)整的關(guān)系范圍更廣泛、形式更靈活、內(nèi)容更具體，因此在實踐中大量被使用，客觀上已經(jīng)成為我國國家治理體系的重要組成部分和國家治理的重要工具[12]。在安全生產(chǎn)工作中，不同利益主體均可以基于自身的管理需求，應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)解決生產(chǎn)經(jīng)營活動中出現(xiàn)的各種問題，這一過程本身也是對那些援引了標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)本身的適用，使法規(guī)更加貼近人們生產(chǎn)和生活的實際。

目前各地均結(jié)合自身實際情況制定了適用于地方或區(qū)域的安全生產(chǎn)綜合性法規(guī)，其中地方性法規(guī)54部，地方政府規(guī)章58部。在針對標(biāo)準(zhǔn)化的具體法條表述方面，部分地區(qū)的安全法規(guī)與《安全生產(chǎn)法》的表述不盡一致，其突出的特點在于是否突出地方標(biāo)準(zhǔn)在地方安全生產(chǎn)治理中的重要地位和作用。在可查詢到的112部地方相關(guān)法規(guī)[13]中，有31部法規(guī)的內(nèi)容提及了地方標(biāo)準(zhǔn)，占比28%，其他法規(guī)與《安全生產(chǎn)法》保持一致，沒有在地方法規(guī)中提及地方標(biāo)準(zhǔn)化的問題。

3.2 安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方標(biāo)準(zhǔn)化的治理困境

標(biāo)準(zhǔn)化治理對于行政法治的需求貫穿于一項地方標(biāo)準(zhǔn)的整個生命周期，治理意圖的實現(xiàn)有賴于政府、生產(chǎn)經(jīng)營單位、行業(yè)協(xié)會以及服務(wù)機構(gòu)的共同參與（具體見圖2所示），而地方標(biāo)準(zhǔn)作為地方法治中軟的那部分，其本身也已經(jīng)融入到地方行政法治的諸多行動之中，其中隱藏著以下5個主要問題。

3.2.1 地方標(biāo)準(zhǔn)與地方立法的協(xié)調(diào)關(guān)系尚未建立

標(biāo)準(zhǔn)與法律間存在明顯的界限，但兩者之間的關(guān)系又異常密切。標(biāo)準(zhǔn)是法律的支撐，其決定著法律實際效用的發(fā)揮[14]。標(biāo)準(zhǔn)與法律均具有規(guī)范屬性，但二者的規(guī)范性又存在區(qū)別，法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)一般較為抽象，標(biāo)準(zhǔn)則以科學(xué)和技術(shù)成果為基礎(chǔ)而制定，這種區(qū)別使二者之間具有一定的互補性，正是這種互補性構(gòu)成了標(biāo)準(zhǔn)與法律融合的內(nèi)在需求和原始驅(qū)動力，出現(xiàn)了法律的抽象性。在面對具體產(chǎn)品或服務(wù)時需要依賴標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和技術(shù)性來彌補其規(guī)范性不足[15 ]。法律對于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制，從兩個層面展開：（1）法律內(nèi)容提及了標(biāo)準(zhǔn)；（2）法律規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)的效力。法律依賴于標(biāo)準(zhǔn)，這種關(guān)系表明標(biāo)準(zhǔn)對于法律的現(xiàn)實意義，但并不能就此改變標(biāo)準(zhǔn)的本來面目，更不會模糊標(biāo)準(zhǔn)與法律的界限，使人以為標(biāo)準(zhǔn)成為了法的一種客觀形式或法的組分。法律對于標(biāo)準(zhǔn)效力的表述證明，標(biāo)準(zhǔn)具有一定的規(guī)范性，而且這種規(guī)范性是具有法律意義的，即法賦予的約束力和強制力。

不同行業(yè)領(lǐng)域?qū)τ跇?biāo)準(zhǔn)治理的需求不同，從地方標(biāo)準(zhǔn)化工作近年來的增速看，地方標(biāo)準(zhǔn)化治理已經(jīng)成為地方行業(yè)行政主管部門施政的重要工具，但不同領(lǐng)域的立法者和執(zhí)法者對于標(biāo)準(zhǔn)使用的認知還存在差異，有些堅定地通過法律法規(guī)的援引予以確認，有些則礙于地方標(biāo)準(zhǔn)的推薦性以及援引標(biāo)準(zhǔn)的方式不成熟，而選擇回避標(biāo)準(zhǔn)法律規(guī)制的問題，但作為地方安全生產(chǎn)的基本法律，其定位在于統(tǒng)領(lǐng)地方安全生產(chǎn)管理工作，將不同行業(yè)領(lǐng)域的特殊法規(guī)連接到一起，需要在立法意圖中明確地方標(biāo)準(zhǔn)運用的共識，在肯定地方標(biāo)準(zhǔn)地位的同時，主動回應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)使用法律表述模糊、泛化的問題，清晰地闡明地方標(biāo)準(zhǔn)對于不同法律關(guān)系主體適用的要求。如此才能將地方法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)進行有效融合，使得地方標(biāo)準(zhǔn)化與安全生產(chǎn)領(lǐng)域的社會治理有機結(jié)合，令地方安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施更契合于地方安全生產(chǎn)風(fēng)險的動態(tài)變化，滿足不同利益相關(guān)方對于標(biāo)準(zhǔn)的使用需求。

3.2.2 相關(guān)概念的規(guī)范性缺失

在安全生產(chǎn)的基層實踐中，不論是企業(yè)的管理人員，還是基層的監(jiān)管人員都很難準(zhǔn)確厘清“標(biāo)準(zhǔn)化”和“安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化”的區(qū)別。在立法實踐中，語言的表述對于科學(xué)制定法律、準(zhǔn)確解釋法律、嚴格遵守法律和公正執(zhí)行法律具有現(xiàn)實意義[16 ]。雖然標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵在標(biāo)準(zhǔn)化法的語境中是明確統(tǒng)一的，但在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的法規(guī)、不同地方的立法對標(biāo)準(zhǔn)的表述不盡相同?！栋踩a(chǎn)法》中是以國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)準(zhǔn)進行分類界定，《特種設(shè)備安全法》則突出了市場監(jiān)管部門的技術(shù)法規(guī)要求（通常是以“TSG”開頭的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范）。安全技術(shù)規(guī)范主要指經(jīng)過既有的立項、編寫、審核程序，由總局領(lǐng)導(dǎo)簽署或授權(quán)簽署、以總局名義公布的管理性和技術(shù)性安全技術(shù)規(guī)范（如：規(guī)程、規(guī)則等）[17 ]。而《中華人民共和國消防法》中是以“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”描述標(biāo)準(zhǔn)的類別，這一概念既包含了工程建設(shè)領(lǐng)域的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也包含了其他領(lǐng)域的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急管理部頒布的《應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作管理辦法》中再次將應(yīng)急管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)劃分為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、消防救援標(biāo)準(zhǔn)和減災(zāi)救災(zāi)與綜合性應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)。同時，在地方立法層面，標(biāo)準(zhǔn)指向不明、內(nèi)涵寬窄不同、表述前后不一、不同概念混用等問題的存在阻礙了立法意圖的實現(xiàn)，進一步割裂了標(biāo)準(zhǔn)與法的互動關(guān)系，人們很難從法條規(guī)定中明確標(biāo)準(zhǔn)的適用原則和范圍。

概念的確定與表示是面向特定領(lǐng)域的，拋開具體領(lǐng)域單純討論某一概念，是不科學(xué)的。安全和風(fēng)險的范疇十分廣泛，討論其含義必須首先明確所面向的特定領(lǐng)域。安全生產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)概念動態(tài)變化及其存在的規(guī)范性風(fēng)險，使社會、生產(chǎn)經(jīng)營單位、安全管理人員等面對標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范時常感困惑和不解。法律術(shù)語與法律概念、法律事物有著非常一致的對應(yīng)性，體現(xiàn)著鮮明的專業(yè)性特點[18]。制定法中所有基于事實認定的法律概念都具有不確定法律概念的屬性，但立法者們又不得不采納不確定概念來制定法律規(guī)范，這是實證法國家無法避免的趨勢和“先天不足”的結(jié)果[19]。事實上有一些我們習(xí)以為常但缺少法律解釋及共識的概念、術(shù)語直接入法，雖然能在短期內(nèi)迎合主管部門工作人員理解和認知的要求，但很難經(jīng)受時間的考驗和社會的認同，使得特定領(lǐng)域相關(guān)機構(gòu)及職能在概念表征和內(nèi)涵界定上顯得隨意和模糊，增加了明確機構(gòu)和框定職能的難度[2 0]，也增加了行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士面對標(biāo)準(zhǔn)時的困惑。

3.2.3 多元主體標(biāo)準(zhǔn)化治理支持能力不均衡

標(biāo)準(zhǔn)化的利益與標(biāo)準(zhǔn)化的作用范圍以及對象數(shù)量呈正比，標(biāo)準(zhǔn)化的作用范圍越大、對象越多，標(biāo)準(zhǔn)化的效應(yīng)就越大，效應(yīng)本身增強了社會群體實施標(biāo)準(zhǔn)化的自覺性和主動性。即使是非標(biāo)準(zhǔn)化的直接經(jīng)濟獲益人，關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)化和踐行標(biāo)準(zhǔn)化也是必要的。標(biāo)準(zhǔn)化需要更大的群體加入和努力，一是為提升社會的文明程度，二是履行社會責(zé)任，三是改進個人素質(zhì)狀況[21]。標(biāo)準(zhǔn)化工作的全流程離不開多元主體的參與，這種參與很大程度上表現(xiàn)為不同主體間標(biāo)準(zhǔn)信息的傳導(dǎo)，標(biāo)準(zhǔn)化的階段不同，主導(dǎo)方也不同，信息傳導(dǎo)能否順暢直接取決于標(biāo)準(zhǔn)化參與主體的能力，這種能力正如安全領(lǐng)域自身的研究特征一樣，呈現(xiàn)出領(lǐng)域拓展性、層次的多元化，以及共同體的核心價值觀[22]。在共同的語境下理解標(biāo)準(zhǔn)和實施標(biāo)準(zhǔn)，才能保證地方標(biāo)準(zhǔn)的有效傳播，但現(xiàn)實中安全生產(chǎn)領(lǐng)域多元主體對于標(biāo)準(zhǔn)化的能力水平可能存在失衡的風(fēng)險。

（1）企業(yè)層面

企業(yè)安全管理人員和全體從業(yè)者是企業(yè)防范安全生產(chǎn)風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，安全生產(chǎn)管理具有細化的分工和較強的專業(yè)特性，管理人員以及特定崗位人員必須具備一定的安全生產(chǎn)知識和管理能力，在日常安全管理中要對工作場所的安全管理工作做到心中有數(shù)，在安全生產(chǎn)相關(guān)專業(yè)和標(biāo)準(zhǔn)化工作均要有所認識，才能夠有能力及時發(fā)現(xiàn)安全隱患并督促落實整改。缺少專業(yè)的安全管理人才，已經(jīng)成為制約企業(yè)安全生存與發(fā)展的重要因素之一，管理型人才隊伍的匱乏也間接影響到一線從業(yè)人員的安全意識和知識儲備。地方標(biāo)準(zhǔn)的宣貫具有一定的短期效應(yīng)，這種效應(yīng)的持續(xù)和在企業(yè)內(nèi)的“發(fā)酵”需要一套企業(yè)自我學(xué)習(xí)和消化的機制，專業(yè)的安全管理人員是這一機制的主要倡導(dǎo)者和實施者，但人才的匱乏削弱了企業(yè)參與標(biāo)準(zhǔn)化活動的話語權(quán)和執(zhí)行力。企業(yè)面臨管理和培訓(xùn)困境的應(yīng)急和恢復(fù)能力差，失去了可靠的信息傳導(dǎo)“橋梁”，進一步加劇了企業(yè)與監(jiān)管層面在標(biāo)準(zhǔn)化方面的信息不對稱，作為標(biāo)準(zhǔn)化實施主力的作用無法有效發(fā)揮。雖然我國安全工程專業(yè)人才的培養(yǎng)有了長足的進步，但對于在職人員安全生產(chǎn)繼續(xù)教育的體系建設(shè)仍較為滯后。我國行業(yè)領(lǐng)域業(yè)態(tài)眾多，新興行業(yè)不斷崛起，高危行業(yè)內(nèi)部涉及的門類多，各行業(yè)都存在著相對獨立的特征，而安全培訓(xùn)必須結(jié)合企業(yè)個體的實際工作，在培訓(xùn)內(nèi)容上具有較強的針對性才能收到切實的效果。

（2）專家力量層面

在談到安全生產(chǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的社會化力量時，必須明確的是，政府官員并不是技術(shù)專家，他們無法自己單獨制定技術(shù)法規(guī)。如果政府自己制定強制性標(biāo)準(zhǔn)，他也無法完全靠自身的權(quán)威性來完成，也必須向來自各領(lǐng)域的專家進行咨詢。所以，技術(shù)法規(guī)/強制性標(biāo)準(zhǔn)的制定過程依然是多主體的互動過程。監(jiān)管機構(gòu)正在變得專業(yè)化，幾乎所有的監(jiān)管機構(gòu)均嚴重依賴于專家來制定標(biāo)準(zhǔn)和評估各種監(jiān)管的經(jīng)濟效果。因為規(guī)制和管理的政策需要解決日益復(fù)雜的問題，所以政策將由專家管理和主導(dǎo)。專業(yè)化分工影響著安全工作，安全工作不僅比操作勞動更專業(yè)化，而且在內(nèi)部也有進一步的區(qū)別和劃分（例如：從職業(yè)衛(wèi)生學(xué)家、生物危害管理者、應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃師到過程安全專家） [23]。在地方安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作中專家資源顯得并不充分。在安全生產(chǎn)專業(yè)人才供給相對不足的行業(yè)，如：零售、園林綠化等行業(yè)部門，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的專家資源往往采用“拿來主義”的方式，這些來自傳統(tǒng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的專家（石油化工行業(yè)、制造業(yè)）看上去解決了燃眉之急，但并未對行業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)技術(shù)支持的造血機制產(chǎn)生持續(xù)影響。當(dāng)前職業(yè)健康安全專業(yè)無法為組織提供共同或有說服力的角色、目標(biāo)和價值貢獻[24]，這種情況制約了專家力量在標(biāo)準(zhǔn)化活動中的成長。

（3）監(jiān)管層面

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中提出：“大力弘揚社會主義法治精神，運用法治思維和法治方式，深化安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體制改革，完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，增強監(jiān)管執(zhí)法效能，提高安全生產(chǎn)法治化水平。”隨著《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法技術(shù)檢查員和社會監(jiān)督員工作規(guī)定（試行）》的下發(fā)，基層安全員機制迎來創(chuàng)新和發(fā)展，我國地方安全生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管人員也正在細化，從村、社區(qū)巡查員、從事安全生產(chǎn)檢查的城市協(xié)管員到專職安全員，從技術(shù)檢查員到現(xiàn)有的行政序列的檢查人員和執(zhí)法人員，不同層級和不同行業(yè)領(lǐng)域都有涉及。業(yè)務(wù)素質(zhì)是做好安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的保障。但片面強調(diào)每個安全生產(chǎn)行政執(zhí)法員都應(yīng)成為本專業(yè)的專家、內(nèi)行、業(yè)務(wù)通，不僅能熟練地處理日常業(yè)務(wù)，而且要有處理各種復(fù)雜問題的能力[25]并不現(xiàn)實。但不同層級監(jiān)管人員沒有擺脫“多面手”的局限性，對于不同層級、不同行業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管人員應(yīng)該掌握哪些基礎(chǔ)知識，應(yīng)該具備哪些行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識或技能，目前并無系統(tǒng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進行引導(dǎo)和約束，無法實現(xiàn)不同層級人員之間的優(yōu)勢互補和良性互動，表現(xiàn)在實踐領(lǐng)域可能出現(xiàn)“唯專家、唯標(biāo)準(zhǔn)”的事件，這并不利于行政執(zhí)法檢查隊伍的長遠規(guī)劃和建設(shè)完善。

3.2.4 標(biāo)準(zhǔn)化利益相關(guān)方參與機制的局限性

“法治型”社會治理的應(yīng)然性蘊含著善治的價值內(nèi)涵，善治目標(biāo)隱含著一個政治進程，是在眾多不同利益相關(guān)方共同努力發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立起一致或博得認同，推動實施某項計劃[2 6 ]。治理的目的是基于不同的制度關(guān)系以權(quán)力為樞紐去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的活動，以增加公共利益。將標(biāo)準(zhǔn)納入社會治理的范疇，將使社會治理過程中的客觀性、抽象性有所改變，使其朝著標(biāo)準(zhǔn)的方向靠攏[27]。從目前地方安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的供給角度看，社會治理環(huán)節(jié)的相對落后可能會引發(fā)公共產(chǎn)品供給不足或供給質(zhì)量不高，造成社會治理進一步推廣的局限性，存在陷入死循環(huán)的風(fēng)險[28]。

現(xiàn)實中，不同利益相關(guān)方參與標(biāo)準(zhǔn)制定的積極性并不高，以北京市“百項地方標(biāo)準(zhǔn)” [29]為例，在已發(fā)布的92項標(biāo)準(zhǔn)中，編制單位涉及企業(yè)、研究機構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、高校、政府機關(guān)等利益相關(guān)方，其中65%的地方標(biāo)準(zhǔn)的第一編制單位是由研究機構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)的，具體如圖3所示。

在這些單位中有約38%的編制單位并非該行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的從業(yè)單位，在傳統(tǒng)上交通運輸、燃氣、建筑施工等行業(yè)領(lǐng)域?qū)τ诎踩a(chǎn)的專業(yè)監(jiān)督和管理有相對獨立的體系，既有龍頭企業(yè)，也有相對穩(wěn)定的技術(shù)支撐單位或協(xié)會，這些資源有力地支持了地方標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作；而園林綠化、商業(yè)零售、旅游、農(nóng)業(yè)等行業(yè)領(lǐng)域，其安全生產(chǎn)專業(yè)力量相對薄弱，日常的安全生產(chǎn)監(jiān)管依靠于應(yīng)急、消防、市場監(jiān)管等多部門在該行業(yè)領(lǐng)域的協(xié)作展開，欠缺相對獨立的安全生產(chǎn)方面的技術(shù)力量和資源，在地方標(biāo)準(zhǔn)編制過程中更多的是成為被調(diào)研的對象。在自上而下的治理模式下，一部分標(biāo)準(zhǔn)的編制工作是無法通過行業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)部“消化”而實現(xiàn)的，那么就需要將編制任務(wù)落在具有安全生產(chǎn)領(lǐng)域技術(shù)服務(wù)或項目承擔(dān)經(jīng)驗的第三方機構(gòu)身上，這些機構(gòu)綜合能力相對較強，但對于特定行業(yè)和領(lǐng)域的安全特性需要深入了解，這使得標(biāo)準(zhǔn)編制工作在不同行業(yè)領(lǐng)域展開的深度是不同的。

標(biāo)準(zhǔn)的制定需求沒有實現(xiàn)自下而上地匯集習(xí)慣，政府相關(guān)主管部門的監(jiān)管需求是引起地方標(biāo)準(zhǔn)編制的最重要誘因，雖然在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，相關(guān)部門的主導(dǎo)權(quán)是一種現(xiàn)實的選擇，但政府干預(yù)的間接性和恰當(dāng)性仍需要引起關(guān)注。有些高危行業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動和安全生產(chǎn)工作是相伴相生的，他們具有營造安全文化的基礎(chǔ)和持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢，對于其他行業(yè)領(lǐng)域則缺少相對獨立的安全生產(chǎn)資源，如果沒有安全生產(chǎn)跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的資源共享機制，利益相關(guān)方掌握的資源無法在不同的場景下進行交換、借鑒、融合與整合，安全共識難以達成。

3.2.5 指導(dǎo)和執(zhí)法結(jié)合中的標(biāo)準(zhǔn)實施困境

立法中對于標(biāo)準(zhǔn)援引的模糊性使得法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)之間缺少必要的過渡與銜接，這是通過自由裁量制度無法彌補的，雖然裁量對規(guī)則體制的運轉(zhuǎn)在邏輯上是完全必要的，實際上是不可消除的。但裁量本身也源于法律條文，多是用于對處罰幅度的界定，并不涉及對標(biāo)準(zhǔn)適用的解讀。從目前各地公示的安全生產(chǎn)處罰信息來看，對于標(biāo)準(zhǔn)引用的信息公示仍具有隨意性，缺少運用立法規(guī)制的手段明確行政執(zhí)法中以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的方式、方法和渠道?；乇芰爽F(xiàn)實中因為標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不充分或標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不適用可能產(chǎn)生的行政違法風(fēng)險，間接上影響了行政相對人對法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系的認知，以及對自身不利結(jié)果所依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的知情權(quán)。

行政法治在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的助力之下，越來越市場化、社會化，顯然這種社會化標(biāo)志著行政法治的巨大進步?，F(xiàn)實中，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法依賴于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的間接支持，建立在平等協(xié)商基礎(chǔ)上的行政指導(dǎo)等柔性而非強制性的手段也依賴于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作用的發(fā)揮。地方安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是要實現(xiàn)地方安全生產(chǎn)領(lǐng)域的軟法治理，這種軟法治理很大程度上要依賴于行政指導(dǎo)活動的推進，但干澀的游說行為是無法說服企業(yè)遵從推薦性標(biāo)準(zhǔn)的，軟法拘束力的核心要義是自愿，它通過作用于主體的動機進而作用于行為，軟法由此也稱“自愿的規(guī)則”[30]。誘導(dǎo)當(dāng)事人自愿守法的重要途徑是經(jīng)濟激勵或榮譽授予。經(jīng)濟激勵機制是指通過經(jīng)濟手段的運用，如：資金信貸、稅收優(yōu)惠、財政補貼等，通過影響當(dāng)事人的運作成本和效益，引導(dǎo)市場主體進行選擇，自愿接受軟法規(guī)制的調(diào)整模式。安全生產(chǎn)地方標(biāo)準(zhǔn)對于企業(yè)而言，其安全效益是長期的，非直觀的，這增加了地方標(biāo)準(zhǔn)的推行難度，衍生出了對地方標(biāo)準(zhǔn)強制實施的態(tài)度，但就標(biāo)準(zhǔn)化作為軟法之制的初衷而言，僅是一種一勞永逸的，但不可持續(xù)的選擇方式。

行政實務(wù)中的標(biāo)準(zhǔn)化活動，是“軟法”與“硬法”相互映襯，共同作用的過程。過分強調(diào)“硬”的一面，模糊了標(biāo)準(zhǔn)與法的界限，使行政相對人像敬畏法律一樣，畏懼標(biāo)準(zhǔn)，而非將其作為幫助自身改善企業(yè)內(nèi)部治理的重要工具，產(chǎn)生抵觸使用的情緒；而過分強調(diào)“軟”的一面，則會陷入“保姆式”不可持續(xù)發(fā)展，將可能檢查到的制度文件模板化，向企業(yè)下發(fā)，協(xié)助企業(yè)完成達標(biāo)、迎檢工作，這使得企業(yè)在法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)化工作上，完全以應(yīng)對評審或檢查為目的，并不關(guān)心標(biāo)準(zhǔn)或法規(guī)對于企業(yè)的實際影響，也無從對標(biāo)準(zhǔn)的實施做出合理反饋，這也造成了監(jiān)管工作方式的簡單化、單一化，可能引發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化自我修復(fù)鏈條的斷裂，使行政相對人無法自主地實施標(biāo)準(zhǔn)化治理。

4 安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方標(biāo)準(zhǔn)化的行政法治對策

地方標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)制，不是法治工作的一廂情愿，通行的法律規(guī)范體系有著嚴格的職能分工、等級匹配和監(jiān)督機制，標(biāo)準(zhǔn)的游離或匹配不佳造成了一定程度的混亂。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)具有高度的融合性，規(guī)制的目的是要促成標(biāo)準(zhǔn)、立法和執(zhí)法活動的良性互動。雖然法律僅僅規(guī)定抽象的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而不規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，這種模式既可以保證法律的安定性，又可以給技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)保留隨著技術(shù)知識更新而及時調(diào)整的可能性，但這種抽象的規(guī)定應(yīng)是科學(xué)的、具有明確指向性的。當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的推行者和實施者感到標(biāo)準(zhǔn)不好用時，更應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)化的全流程參與機制進行反思，而不能僅埋頭于標(biāo)準(zhǔn)的實施。

4.1 完善標(biāo)準(zhǔn)制定過程的規(guī)制

明確標(biāo)準(zhǔn)制定的風(fēng)險防范需求，標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)起者應(yīng)通過風(fēng)險識別工作，突出標(biāo)準(zhǔn)制定的必要性，通過建立安全風(fēng)險識別機制，明確行業(yè)安全風(fēng)險識別的原則和標(biāo)準(zhǔn)，使安全生產(chǎn)地方標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容具有較強的針對性和可操作性；出臺操作性更強的規(guī)范文件明確編制單位準(zhǔn)入、管理及考核要素，嚴格標(biāo)準(zhǔn)起草單位的選擇條件，為標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量提供主體保障；建立以地方安全生產(chǎn)委員會和標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門共同負責(zé)的協(xié)調(diào)機制，調(diào)配各方資源，優(yōu)化組合到標(biāo)準(zhǔn)的制定中來，選擇在行業(yè)領(lǐng)域適格的技術(shù)專家參與標(biāo)準(zhǔn)的起草工作，在標(biāo)準(zhǔn)的制定階段就標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和領(lǐng)域達成一致，形成標(biāo)準(zhǔn)的互認機制或備忘錄；構(gòu)建地方標(biāo)準(zhǔn)的后評估制度，明確設(shè)定地方安全生產(chǎn)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)后評估指標(biāo)，使安全生產(chǎn)地方標(biāo)準(zhǔn)對風(fēng)險管控的作用得到最大程度的發(fā)揮。

4.2 深化地方標(biāo)準(zhǔn)化多元治理機制

職業(yè)健康安全專業(yè)的現(xiàn)狀表明，角色績效、角色頭銜、角色報告結(jié)構(gòu)、任務(wù)和活動存在極大的差異。在人群基礎(chǔ)知識和技能、專業(yè)領(lǐng)域融合知識和技能、崗位分工與協(xié)作以及與其他專業(yè)力量的分化與銜接關(guān)系上，通過制度予以規(guī)制，構(gòu)建基于角色的分化和細化的多元治理結(jié)構(gòu)，逐漸形成全行業(yè)領(lǐng)域的專家共享或共濟機制；關(guān)注社會治理中安全生產(chǎn)領(lǐng)域信息傳導(dǎo)的重要性，提升不同利益相關(guān)方信息資源的對稱性，提倡標(biāo)準(zhǔn)化信息獲取的平等和便捷；引導(dǎo)安全生產(chǎn)的行業(yè)、專業(yè)認知，促進私營機構(gòu)與事業(yè)單位在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)節(jié)的技術(shù)互補，扶植具備基本安全生產(chǎn)技術(shù)支撐條件的私營組織或機構(gòu)，提升信息傳導(dǎo)的覆蓋面。

4.3 促進地方標(biāo)準(zhǔn)與立法的融合

要為地方安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化呈現(xiàn)一種規(guī)范的體系建設(shè)指引，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)概念的表達，彌合不同利益相關(guān)者和監(jiān)管當(dāng)局之間與安全相關(guān)的感知差距，尋求立法層面的共識；進一步細化地方法律法規(guī)、規(guī)范性文件的內(nèi)容，明確安全生產(chǎn)地方標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的法制化條件，減少標(biāo)準(zhǔn)中的行政色彩，進一步明確標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和法規(guī)之間的關(guān)系，保證標(biāo)準(zhǔn)制定的相對獨立性，突出體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)制定的目的和應(yīng)用對象的需求；運用成本效益分析、風(fēng)險評估等多種手段科學(xué)判斷安全生產(chǎn)地方標(biāo)準(zhǔn)在行政法治中的運用需求，回應(yīng)在日常執(zhí)法檢查工作中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險。

4.4 推進地方標(biāo)準(zhǔn)在行政活動中的應(yīng)用

不同領(lǐng)域的監(jiān)管主體需要結(jié)合行業(yè)特點、安全生產(chǎn)形勢、執(zhí)法檢查模式、執(zhí)法檢查隊伍的能力，通過法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等方式對標(biāo)準(zhǔn)的適用問題給出明確的指引；強化地方標(biāo)準(zhǔn)在行政行為中的透明度，制定和規(guī)范在執(zhí)法檢查工作環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)使用的信息公示制度，保證行政相對人的知情權(quán)；在安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查活動中，以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的行為應(yīng)更多地體現(xiàn)行政指導(dǎo)的內(nèi)涵，或者至少是指導(dǎo)與執(zhí)法相伴而行，在溝通中解讀重要的標(biāo)準(zhǔn)條款，將標(biāo)準(zhǔn)治理的意圖傳達至基層人員，也將不符合標(biāo)準(zhǔn)條款的要求所可能導(dǎo)致的安全風(fēng)險以及違規(guī)風(fēng)險向行政相對人清晰表達，如此才能不斷培育基層人員的標(biāo)準(zhǔn)化意識，進而實現(xiàn)微觀層面的安全治理效果。

綜上所述，將標(biāo)準(zhǔn)化意圖注入行政管理過程中，是一個漸進的、逐步完善的過程，只有動態(tài)地辨析過程中的風(fēng)險態(tài)勢，才能通過規(guī)范行政行為的方式保障標(biāo)準(zhǔn)化的實施。