摘 要：在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，平度市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題日益凸顯。探討了平度市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，包括土地流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)主體等方面。分析了平度市在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的交易方式不規(guī)范、效率偏低、權(quán)益缺乏保障和農(nóng)戶認識不足等問題，并針對性地提出了強化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督、加強規(guī)范引導、強化制度保障和增強宣傳力度等對策建議，以期為平度市乃至更廣泛地區(qū)的鄉(xiāng)村振興提供有益參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；平度市；農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）7-41-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.07.008

0 引言

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提升農(nóng)村資源配置效率的關(guān)鍵舉措，日益受到社會各界的廣泛關(guān)注。平度市作為山東省乃至全國的重要農(nóng)業(yè)區(qū)域，其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐與成效對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施具有舉足輕重的意義。

近年來，平度市在土地流轉(zhuǎn)方面取得了顯著進展，流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)擴大，流轉(zhuǎn)形式不斷創(chuàng)新，流轉(zhuǎn)主體日趨多元化。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)工作的深入推進，一系列問題也逐漸浮出水面。土地流轉(zhuǎn)交易方式的不規(guī)范、流轉(zhuǎn)效率偏低、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障不足等問題，不僅制約了平度市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展，也影響了鄉(xiāng)村振興的整體進程。

此研究在剖析平度市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，提出針對性的對策建議，以期推動平度市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化、高效化，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施提供有力保障。同時，也期望能為其他地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提供有益的參考和借鑒，促使共同推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施。

1 文獻綜述

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、優(yōu)化農(nóng)村資源配置的重要手段，受到了廣泛關(guān)注。平度市作為山東省的重要農(nóng)業(yè)區(qū)域，其土地流轉(zhuǎn)問題具有典型性和代表性。

1.1 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)意義的研究

朱詩娥等［1］研究發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式變遷，土地流轉(zhuǎn)在提升整體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時，有效促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，但其效應在不斷減弱。黃文慧［2］認為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)村經(jīng)濟建設的發(fā)展帶來了積極影響。

1.2 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)影響因素的研究

曹際信等［3］運用二元Logistic回歸模型，分析得出限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素主要是外出打工、從事農(nóng)業(yè)的勞動力數(shù)量和家庭總收入中農(nóng)業(yè)收入占比。劉燁等［4］運用二元Logistic回歸模型，對云南省廣南縣農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿影響因素進行研究，發(fā)現(xiàn)年齡、文化程度、是否擁有閑置土地等8個因素對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿影響顯著。

1.3 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題的研究

加快土地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。李小龍等［5］整理了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀，研究主要集中于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)機制、社會保障、農(nóng)民意愿和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場等方面?！叭龣?quán)”分置仍然是該領(lǐng)域的重要研究成果。

廖紹權(quán)［6］、徐雅茹［7］、崔秀芹［8］、王洪浩等［9］多名學者實地考察后研究各個區(qū)域農(nóng)村特點。筆者總結(jié)發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程普遍存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、流轉(zhuǎn)效率不高等問題，雖存在共性，但亦呈現(xiàn)明顯的地域性差異。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民的教育水平普遍偏低，再加上思想觀念的普及工作不到位等因素，往往導致土地流轉(zhuǎn)難以實施。由于各區(qū)域土地利用方式的差異，農(nóng)民對土地的依賴程度各不相同，也會影響土地流轉(zhuǎn)。對于平度市而言，分析其土地流轉(zhuǎn)困境的成因，應綜合考量多方面因素。此研究借鑒已有文獻的研究思路，進行類比與改進，以更準確地揭示平度市土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，并提出針對性的解決方案。

2 鄉(xiāng)村振興背景下平度市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

2.1 流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)擴大

平度市近年來積極推進土地規(guī)?；?jīng)營，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。根據(jù)2018—2022年《平度市統(tǒng)計年鑒》，并參考平度市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提供的相關(guān)資料，整理發(fā)現(xiàn)，從2017年到2022年，平度市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積和占承包地比重基本保持著上揚的態(tài)勢。到2022年底，平度市累計流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地約782.7 km2，占平度市農(nóng)村土地總面積的50.1%。相比于2017年底，分別提升34.5、12.1個百分點［10］。這種規(guī)模化經(jīng)營方式不僅提高了土地利用率，也促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化和高效化。

2.2 流轉(zhuǎn)形式多樣化

平度市的土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)出多樣化的特點。平度市主要的土地流轉(zhuǎn)形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、托管等。這些土地流轉(zhuǎn)形式滿足了不同農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，使得土地流轉(zhuǎn)更加靈活和高效。其中，轉(zhuǎn)包和出租是較為常見的土地流轉(zhuǎn)形式。轉(zhuǎn)包通常發(fā)生在農(nóng)民之間，通過轉(zhuǎn)包實現(xiàn)土地的合理利用和勞動力資源的優(yōu)化配置；而出租則更多地與農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相關(guān)聯(lián)，通過租賃土地實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。平度市作為青島市首個開展土地托管的地區(qū)，讓部分不愿耕種或無能力耕種的農(nóng)戶把土地托付給種植大戶或合作組織，并由其代為耕種管理，采用規(guī)?；耐恋赝泄芊绞?，盤活了農(nóng)村土地資源、提高了土地流轉(zhuǎn)收入，也為農(nóng)村土地管理提供了新的模式和經(jīng)驗。

2.3 流轉(zhuǎn)主體多元化

平度市的土地流轉(zhuǎn)主體也呈現(xiàn)多元化趨勢。除了傳統(tǒng)的農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)外，還涉及農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。根據(jù)平度市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局數(shù)據(jù)，農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)占比為33.4%，比例居首；農(nóng)戶與企業(yè)間流轉(zhuǎn)占比為20.3%；農(nóng)戶與家庭農(nóng)場間占比為16.1%；農(nóng)戶與合作社間占比為22.7%；與其他經(jīng)營主體間占比為7.5%［10］。這些主體通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地的集中連片經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化和產(chǎn)業(yè)化水平。同時，平度市政府也積極推動土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化建設，加強對流轉(zhuǎn)主體的管理和指導，確保土地流轉(zhuǎn)的公平、合法和有效。

3 平度市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

3.1 土地流轉(zhuǎn)交易方式不規(guī)范

首先，平度市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序方面存在明顯的不規(guī)范現(xiàn)象。部分村莊出現(xiàn)了村里統(tǒng)一返租農(nóng)戶土地后再轉(zhuǎn)租的情況，即所謂的“反租倒包”。這一做法嚴重違背了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自愿原則，也背離了上級部門推動土地流轉(zhuǎn)以促進農(nóng)村發(fā)展的初衷。缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，部分村莊在土地流轉(zhuǎn)過程中表現(xiàn)出極大的隨意性，導致違約、侵權(quán)等不良行為頻發(fā)，進而引發(fā)土地糾紛，損害了部分村民的合法權(quán)益。更為嚴重的是，部分村組織為圖便利，直接將村集體土地流轉(zhuǎn)給種植大戶。這不僅侵犯了村民的公平承包權(quán)，也極大削弱了村民的土地流轉(zhuǎn)意愿，從而制約了平度市農(nóng)村土地規(guī)模化開發(fā)利用。

其次，平度市在土地流轉(zhuǎn)協(xié)議方面也存在不規(guī)范的問題。由于缺乏系統(tǒng)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度，村民之間隨意進行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍存在。土地流轉(zhuǎn)協(xié)議往往過于簡單，內(nèi)容條款缺乏規(guī)范性，沒有明確規(guī)定雙方的權(quán)利和義務，也未約定土地流轉(zhuǎn)的期限及違約責任。這使得許多書面流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏法律效力，為土地糾紛的發(fā)生埋下了隱患。當土地流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生糾紛時，由于缺乏規(guī)范的書面協(xié)議，有關(guān)部門難以厘清責任，處理糾紛的難度極大。

從正規(guī)土地流轉(zhuǎn)程序的角度來看，土地流轉(zhuǎn)應在出租方和承租方信息對等的基礎(chǔ)上，借助專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)對土地價值進行科學、合理的評估，并在雙方協(xié)商一致后簽訂流轉(zhuǎn)合同。然而，在實際操作中，由于農(nóng)民文化水平的限制及對土地流轉(zhuǎn)政策的認知不足，土地流轉(zhuǎn)往往以口頭形式進行，即使簽訂了書面合同，也常因“鄉(xiāng)情”影響而導致合同條款模糊、手續(xù)不完備，使合同形同虛設。這些問題不僅導致土地流轉(zhuǎn)的主體缺失，而且也使得土地糾紛頻發(fā)，最終損害農(nóng)民的權(quán)益。

3.2 土地流轉(zhuǎn)效率普遍偏低

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易雙方的信息不對稱性是導致土地流轉(zhuǎn)效率低下的重要原因之一。雖然平度市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)網(wǎng)上交易平臺為土地流轉(zhuǎn)提供了信息發(fā)布渠道，但由于部分農(nóng)村老人對電腦操作不熟悉，難以有效使用該平臺，因此土地流轉(zhuǎn)交易雙方往往依賴于熟人介紹進行交易。這極大地限制了土地流轉(zhuǎn)的范圍和效率。農(nóng)戶在尋找合適的受讓對象或土地時，常常面臨諸多困難，如價格無法達成共識等，這無疑增加了土地流轉(zhuǎn)的成本和難度。同時，這種信息不對稱還導致土地流轉(zhuǎn)市場價格混亂，部分承包者以高價承包土地，破壞了土地流轉(zhuǎn)市場的公平性和穩(wěn)定性，使得更多農(nóng)戶對承包土地失去信心，進一步降低了土地流轉(zhuǎn)的成功率。

其次，農(nóng)村土地的細碎化也是限制土地流轉(zhuǎn)效率的關(guān)鍵因素。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，為了保證農(nóng)戶能夠平均分配到不同肥力的土地，農(nóng)村土地被切分成了小塊，這在當時適應了農(nóng)村社會的生產(chǎn)力水平。然而，隨著科技的進步和農(nóng)業(yè)機械的普及，小塊土地已無法滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地劃分細碎，不利于大型機械設備的使用，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加。即使進行土地流轉(zhuǎn)，也難以形成大面積的連片土地，無法實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，從而限制了土地流轉(zhuǎn)的效率。因此，許多農(nóng)戶對承包他人流轉(zhuǎn)出的土地持謹慎態(tài)度，進一步影響了土地流轉(zhuǎn)市場的活躍度。

3.3 保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的緊迫性

在平度市土地流轉(zhuǎn)實踐中，交易雙方常面臨權(quán)益受損的風險，其中尤以農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓方——農(nóng)民群體——受損情況最為突出。特別是當轉(zhuǎn)讓方為農(nóng)戶，受讓方為單位或組織時，問題尤為顯著。由于農(nóng)村土地承包方普遍學歷較低，法律知識與維權(quán)意識不足，土地流轉(zhuǎn)時往往對合同中的權(quán)利和義務認識不清，導致權(quán)益受損。

具體來說，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益受損主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，農(nóng)民對農(nóng)村土地的集體所有權(quán)易受侵犯。調(diào)研顯示，平度市曾發(fā)生過強制將5個村莊的土地流轉(zhuǎn)給當?shù)氐囊患肄r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園，借集體決策之名損害農(nóng)民主體地位，侵害農(nóng)民權(quán)益。其次，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益易受損害。由于缺乏土地價值的有效評估和公正合理的第三方機構(gòu)，農(nóng)民常以低價流轉(zhuǎn)土地，特別是在與單位或組織進行長期流轉(zhuǎn)時，若土地價值估算不合理，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)將遭受重大損失。最后，農(nóng)民在農(nóng)村合作社或農(nóng)業(yè)股份公司中的話語權(quán)較小。盡管新型農(nóng)村合作社旨在通過土地入股實現(xiàn)收益共享，但由于部分農(nóng)戶土地少、股份少，其在合作社經(jīng)營中的決策影響力有限，往往只能被動接受決定。

3.4 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)認識的誤區(qū)

在平度市，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識存在明顯誤區(qū)。一部分農(nóng)民受傳統(tǒng)小農(nóng)思想影響，對土地流轉(zhuǎn)持謹慎態(tài)度，不愿流轉(zhuǎn)土地；而另一部分農(nóng)民則盲目跟風，輕易將土地流轉(zhuǎn)出去，導致基本生活保障喪失。事實上，對于家中勞動力不足的農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)土地資源有效利用的重要途徑。然而，由于“戀土”情結(jié)和對土地流轉(zhuǎn)風險的擔憂，這些農(nóng)戶往往選擇將土地閑置或低效利用。

此外，部分農(nóng)民因文化水平較低，易受他人影響，盲目進行土地流轉(zhuǎn)。他們未充分考慮自身實際情況，輕易將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，轉(zhuǎn)而從事不擅長的商業(yè)活動，結(jié)果往往導致經(jīng)濟損失甚至背負債務。因此，對于家中勞動力充足的農(nóng)戶，是否進行土地流轉(zhuǎn)應基于自身實際情況和風險評估，而非盲目跟風。

綜上所述，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障問題亟待解決，同時應提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識程度，以促進土地資源的合理利用和農(nóng)民權(quán)益的有效保障。

4 解決平度市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對策建議

4.1 強化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，構(gòu)建配套機制

鑒于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的脆弱性，構(gòu)建并加強政策性農(nóng)業(yè)保險體系顯得尤為關(guān)鍵。平度市各級政府部門應拓寬政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼范圍，特別關(guān)注偏遠且經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶，為他們構(gòu)建多層次的社會保障體系。同時，平度市各級政府應實施更具針對性的土地流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策，并向這些欠發(fā)達地區(qū)傾斜。為確保土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范與透明，必須明確監(jiān)管責任，落實到個人層面。

為達成上述目標，須重點關(guān)注以下3點措施。首先，在土地流轉(zhuǎn)前，必須在土地流轉(zhuǎn)合同中清晰界定雙方的權(quán)利與義務，并妥善保管相關(guān)檔案，以保障簽約雙方的合法權(quán)益。其次，在合同履行過程中，應加強土地流轉(zhuǎn)的公正性、透明性建設，廣泛調(diào)動群眾參與監(jiān)督的積極性。最后，在土地流轉(zhuǎn)工作啟動后，為防范潛在的合同違約和經(jīng)營不善帶來的風險，在條件成熟的地區(qū)建立風險保障金制度，確保群眾的根本利益得到保障［11］。

4.2 加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范引導，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?/p>

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)網(wǎng)上交易平臺應進行優(yōu)化，增加語音提示、大字版等功能，提升用戶體驗，便于老年人操作。同時，建立土地流轉(zhuǎn)信息公示制度，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)網(wǎng)上交易平臺或其他有效途徑，定期公示土地流轉(zhuǎn)信息，包括土地的位置、面積、價格、流轉(zhuǎn)期限等，確保交易雙方能夠獲取準確、全面的信息，減少信息不對稱現(xiàn)象。

鼓勵土地連片流轉(zhuǎn)，推動土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化與規(guī)模化發(fā)展。通過政策扶持和資金獎勵，鼓勵農(nóng)民將細碎化的土地進行整合，實現(xiàn)連片流轉(zhuǎn)，進而實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)村繁榮富裕的目標，為構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系奠定堅實基礎(chǔ)。

4.3 強化社會保障，提升農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿

為增強農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的積極性并消除其后顧之憂，進一步完善農(nóng)村社會保障制度至關(guān)重要。這包括強化農(nóng)村養(yǎng)老、就業(yè)等社會保障體系的建設，以切實解決農(nóng)民最關(guān)切的問題。具體而言，相關(guān)部門應持續(xù)加大新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的宣傳力度，并不斷完善保險制度，提高農(nóng)戶的參保積極性和養(yǎng)老金補貼水平，從而增強農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的信心與意愿；應積極與城鎮(zhèn)企業(yè)合作，組織農(nóng)戶參與職業(yè)技能培訓活動，并提供精準的就業(yè)指導服務，以提升其就業(yè)能力；應致力于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制，不斷探索并創(chuàng)新人口管理模式，加速農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型進程，這將進一步提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿，擴大土地流轉(zhuǎn)的空間。

4.4 增強政策宣傳力度，深化農(nóng)戶思想認識

農(nóng)戶對土地政策的理解和土地流轉(zhuǎn)意愿對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進具有直接影響。因此，加強政策宣傳，提高農(nóng)戶的思想認識顯得尤為重要。利用報紙、新媒體等多種渠道，廣泛宣傳國家的農(nóng)業(yè)政策，確保農(nóng)戶種植補貼、機械購買補貼等優(yōu)惠政策能夠真正落到實處。

平度市基層政府應派遣專職人員深入田間地頭，與農(nóng)戶面對面交流，引導其正確解讀國家政策。此外，平度市相關(guān)農(nóng)業(yè)部門可以定期組織政策解讀講座，使農(nóng)戶充分認識到土地流轉(zhuǎn)的重要性，從而提高其對土地流轉(zhuǎn)的認知水平。

5 結(jié)束語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，為了推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)?；?yōu)化耕地資源的利用，土地流轉(zhuǎn)顯得尤為重要，不僅能夠促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，還能有效增加農(nóng)民的收入。雖然當前平度市土地流轉(zhuǎn)的實際進程中仍存在土地流轉(zhuǎn)交易方式不規(guī)范、流轉(zhuǎn)效率偏低等問題，但只要政府、農(nóng)戶及企業(yè)等多元主體能夠協(xié)同發(fā)力，便可從根源上激活土地流轉(zhuǎn)機制，使其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮出更積極的作用。

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作者簡介：董美秀（2001—），女，碩士生，研究方向：農(nóng)村發(fā)展。