摘要：以政策工具理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建“政策工具—政策客體—危機(jī)管理生命周期”三維分析框架，對(duì)12份政策文本進(jìn)行多維量化分析。結(jié)果顯示，12份政策文本編碼后共獲得99個(gè)參考點(diǎn)，政策工具中環(huán)境型、供給型、需求型分別占60.6%、26.3%、13%；政策客體中政府與政府部門和上級(jí)醫(yī)院提及較多，占比分別為44.4%和26.3%；危機(jī)管理生命周期中響應(yīng)階段提及最多，占比74.7%。結(jié)果表明，需求型政策工具使用不足，應(yīng)優(yōu)化政策工具使用的結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善政策工具體系；政策客體分布不均，在制定政策時(shí)，應(yīng)關(guān)注各政策客體，發(fā)揮協(xié)同應(yīng)急的合力，還應(yīng)增強(qiáng)對(duì)危機(jī)管理生命周期中預(yù)防和恢復(fù)這兩個(gè)階段的關(guān)注度。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生；應(yīng)急管理；政策工具；量化分析

中圖分類號(hào)：R197.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）21-0037-04

A Quantitative Analysis of China’s Public Health Emergency Management Policy

Texts from the Perspective of Policy Tools

Hu LinWang Simin

（School of Economics and Management， Jiangxi University of Chinese Medicine， Nanchang 330004）

Abstract： Based on the theory of policy tools， a three-dimensional analytical framework of “policy tools- policy objects- crisis management life cycle” is constructed to conduct a multi-dimensional quantitative analysis of 12 policy texts. The results indicate that after coding the 12 policy texts， a total of 99 reference points were obtained. Among the policy tools， environment-based， supply-based， and demand-based tools accounted for 60.6%， 26.3%， and 13%， respectively; in terms of the policy objects， the government and governmental departments and the higher-level hospitals were frequently mentioned， accounting for 44.4% and 26.3%， respectively; and the response phase in the crisis management life cycle was mentioned most often， accounting for 74.7%. The results show that demand-based policy tools are underused， and the structure of policy tool use should be optimized to further improve the system of policy tools; the distribution of policy objects is uneven， and when formulating policies， attention should be paid to each policy object to exert the synergy of collaborative emergency response， and attention to the two phases of prevention and recovery in the crisis management life cycle should also be enhanced.

Keywords： public health; emergency management; policy tools; quantitative analysis

非典、甲型H1N1流感、H7N9禽流感、新冠肺炎疫情等多種突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頻繁發(fā)生，不僅對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和人民群眾的身體健康造成了嚴(yán)重的威脅，還給我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。政策工具是政府治理社會(huì)的有效手段，只有選擇和運(yùn)用合理的政策工具，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)［1］。因此，本文以2003—2022年我國(guó)國(guó)家層面出臺(tái)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理相關(guān)政策文件為研究對(duì)象，通過對(duì)收集到的政策文本進(jìn)行詳細(xì)的整理和歸納，分析我國(guó)現(xiàn)行的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系的特點(diǎn)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)以及存在的不足之處，進(jìn)而為今后公共衛(wèi)生應(yīng)急管理相關(guān)政策的制定和優(yōu)化提供參考和建議。

一、資料與方法

（一）資料來(lái)源

以“公共衛(wèi)生”“應(yīng)急管理”為關(guān)鍵詞，在北大法寶網(wǎng)站檢索2003年1月到2022年12月頒布的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理相關(guān)政策文件。根據(jù)一定的納入和排除標(biāo)準(zhǔn)，最終納入政策、法律、預(yù)案等共計(jì)12部（見表1）。

（二）基于政策工具構(gòu)建的三維分析框架

1.政策工具理論

政策工具是指政府及其他公共政策制定者用于實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)而采用的策略和方法。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策主體為實(shí)現(xiàn)其既定的政策目標(biāo)，通過政策工具作用于危機(jī)管理生命周期各個(gè)階段的不同客體［2］。為分析我國(guó)現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系存在哪些特征和不足之處，并評(píng)估其是否有需要改進(jìn)之處，選取政策工具、政策客體和危機(jī)管理生命周期這三個(gè)要素分別作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策分析框架的X維度、Y維度、Z維度（見圖1）。

2.X維度：政策工具維度

本文采用Rothwell和Zegveld的政策工具分類法，該理論將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類［3］。供給型政策工具主要是指能直接促進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系建設(shè)和完善的政策，通常體現(xiàn)為政府從供給層面制定相關(guān)政策，直接投入人力、物力、資金、技術(shù)等供給要素。環(huán)境型政策工具主要是指對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系建設(shè)起到間接影響作用的政策，通常通過目標(biāo)規(guī)劃、宣傳引導(dǎo)等方式為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系建設(shè)營(yíng)造良好的外部政策環(huán)境。需求型政策工具主要是指通過減少各種外部不利因素，對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系建設(shè)起到拉動(dòng)作用的政策［1］。

3.Y維度：政策客體維度

在制定和發(fā)布的過程中，由于政策目標(biāo)的不同，相應(yīng)的政策客體也各不相同。本文基于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系建設(shè)涉及的各主要利益相關(guān)者，將其政策作用對(duì)象細(xì)分為六大類：基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、上級(jí)醫(yī)院、社區(qū)街道或鄉(xiāng)村、醫(yī)療工作者及政府部門，并將其界定為分析框架中的Y維度。

4.Z維度：危機(jī)管理生命周期維度

根據(jù)危機(jī)管理生命周期理論，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段中分別采取不同的、具有針對(duì)性的應(yīng)急管理政策措施，有助于科學(xué)有效地提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理效率和水平。故將危機(jī)管理生命周期的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段界定為本研究分析框架中的Z維度［2］。

（三）研究方法

采用內(nèi)容分析法，對(duì)收集到的12份政策文件，使用NVivo 12 Plus將同時(shí)涉及“公共衛(wèi)生”和“應(yīng)急管理”兩個(gè)因素的條款按照“政策編號(hào)—具體條款/章節(jié)”進(jìn)行編碼，形成編碼表（見表2）。

二、結(jié)果

（一）X維度分析

環(huán)境型、供給型、需求型政策工具占比分別為60.6%、26.3%和13.1%，各個(gè)政策工具的分布情況存在較大差異，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系存在政策工具分布不均的問題，目前政策制定者主要通過環(huán)境和供給方面的因素來(lái)促進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，對(duì)需求方面的相關(guān)因素關(guān)注度還有所欠缺［2］。

（二）Y維度分析

我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的政策超過九成作用于政府部門（44.4%）、上級(jí)醫(yī)院（26.3%）和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)（20.3%），作用于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療工作者和社區(qū)街道或鄉(xiāng)村的政策工具則只占到一成，所占比例分別為4%、3%、2%。此種現(xiàn)象與我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)由國(guó)家主導(dǎo)有關(guān)，政策主要側(cè)重于加強(qiáng)政府對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，發(fā)揮疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和控制作用，以及通過提高公立醫(yī)院的應(yīng)急管理能力來(lái)為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建立和完善助力［4-5］。由此可以看出，目前我國(guó)對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療工作者和社區(qū)街道或鄉(xiāng)村如何增強(qiáng)應(yīng)急管理能力的針對(duì)性政策較少，重視程度不足。

（三）Z維度分析

從當(dāng)前我國(guó)發(fā)布的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的政策及法律法規(guī)來(lái)看，響應(yīng)階段所占的比例最高，達(dá)到了74.7%，說(shuō)明現(xiàn)階段我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策大部分的關(guān)注度放在對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)階段上，預(yù)防、準(zhǔn)備和恢復(fù)階段所占的比例則明顯較少，分別為5.1%、16.2%、4.0%。由此可見，在對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)過程中，應(yīng)對(duì)主體能夠及時(shí)采取響應(yīng)措施來(lái)控制疫情的發(fā)展，但對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警監(jiān)測(cè)以及疫后的恢復(fù)和重建存在需要改進(jìn)之處［2］。

三、討論與建議

（一）需求型政策工具缺失顯著，應(yīng)健全和完善政策工具體系

在我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的相關(guān)政策中，環(huán)境型政策工具的使用占比達(dá)到了六成，遠(yuǎn)高于其余兩種政策工具的使用占比，占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。供給型政策工具使用占比較為適中，而需求型政策工具的使用占比則嚴(yán)重不足。因此，在今后的政策制定工作中應(yīng)該提高對(duì)需求型政策工具的關(guān)注度，通過提高需求型政策工具的使用頻率，協(xié)調(diào)和完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策工具體系［6］。一方面，可以通過加強(qiáng)國(guó)際交流和合作來(lái)促進(jìn)國(guó)家間先進(jìn)醫(yī)療技術(shù)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的交流和分享，推動(dòng)我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善；另一方面，應(yīng)探索多種新興的方式和路徑，提高衛(wèi)生資源的利用率，通過適當(dāng)?shù)胤潘少Q(mào)易管制，一定程度上降低準(zhǔn)入門檻，引入社會(huì)資本，豐富衛(wèi)生應(yīng)急資源的提供主體，促進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)資源的優(yōu)化，完善我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系［7-8］。

（二）政策客體分布不均，應(yīng)關(guān)注各政策客體發(fā)揮協(xié)同應(yīng)急的合力

當(dāng)前公共衛(wèi)生應(yīng)急政策體系存在政策客體分布不均的問題，主要聚焦于政府部門、上級(jí)醫(yī)院和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，對(duì)于協(xié)同應(yīng)急的醫(yī)療工作者、社區(qū)街道或鄉(xiāng)村以及基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的關(guān)注較少。政策制定者不僅要關(guān)注政府、醫(yī)院、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要政策客體，還應(yīng)當(dāng)兼顧基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村、醫(yī)療工作者等政策客體，使得不同政策客體都在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮各自的作用，形成協(xié)同應(yīng)急的合力。要針對(duì)性地解決醫(yī)療工作者政策客體分布占比較低的問題，既要提升現(xiàn)有應(yīng)急管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，也要完善相應(yīng)的培訓(xùn)體系，加大政策支持力度，為提升醫(yī)療工作者應(yīng)急管理意識(shí)、能力提供政策、資金、制度支持。針對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)政策客體占比較低的問題，可通過加強(qiáng)對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資金、技術(shù)和教育培訓(xùn)支持，提升其在疾病預(yù)防控制工作中及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問題的能力［9］。

（三）政策未能覆蓋危機(jī)管理全生命周期，應(yīng)提高對(duì)預(yù)防和恢復(fù)兩個(gè)階段的關(guān)注度

當(dāng)前我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的著重點(diǎn)在危機(jī)管理的響應(yīng)階段，作用于預(yù)防及恢復(fù)階段的政策工具數(shù)量則明顯較少。習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)文中指出，既要立足當(dāng)前，更要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，針對(duì)公共衛(wèi)生所暴露出的短板和不足，做好查漏補(bǔ)缺工作，從而健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急體系。這要求我們，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中，既要做好事中的準(zhǔn)備和響應(yīng)工作，也要重視事后的恢復(fù)工作。一方面，要重視事前預(yù)防工作，強(qiáng)化各公共衛(wèi)生應(yīng)急管理主體“未雨綢繆”的危機(jī)管理意識(shí)，加強(qiáng)各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、政府部門以及醫(yī)療工作者的日常培訓(xùn)和演練工作，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。另一方面，關(guān)注災(zāi)后恢復(fù)工作，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急評(píng)估能力建設(shè)，運(yùn)用科學(xué)有效的方法系統(tǒng)地評(píng)估突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)不同階段的效果，并對(duì)其所帶來(lái)的損害和影響進(jìn)行評(píng)估調(diào)查，總結(jié)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并落實(shí)相應(yīng)的整改措施，為新一輪的危機(jī)管理提供經(jīng)驗(yàn)和支持［10］。

四、結(jié)語(yǔ)

未來(lái)我國(guó)政府在制定公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧不同政策工具、政策客體，制定更加科學(xué)協(xié)調(diào)、切實(shí)可行的公共衛(wèi)生應(yīng)急政策，并充分考慮危機(jī)管理生命周期的四個(gè)不同階段，從而促進(jìn)我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的健全和完善。

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作者簡(jiǎn)介：胡琳（1999—），女，漢族，江西高安人，單位為江西中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向?yàn)楣补芾恚ㄉ鐣?huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理）。

通信作者：王思民（1964—），男，漢族，江西九江人，江西中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾恚ㄉ鐣?huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理）。

（責(zé)任編輯：王寶林）