摘 "要：全面推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)管理法治化對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義法治體系的思想建設(shè)與實(shí)際運(yùn)用有著十分重要的作用，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然需要和促進(jìn)我國(guó)治理結(jié)構(gòu)與管理水平實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化改革的內(nèi)在需要，是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面高速發(fā)展的實(shí)際要求，維護(hù)農(nóng)村村民合法權(quán)益的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和平安定的重要保證。不過(guò)在全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化的進(jìn)程中也面臨一定的實(shí)際問(wèn)題，因?yàn)猷l(xiāng)村人員的意識(shí)普遍淡漠，造成農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭到侵犯的問(wèn)題非常嚴(yán)峻，加之農(nóng)戶對(duì)村莊事務(wù)的管理權(quán)益遭到過(guò)分虛化，鄉(xiāng)村公益法治服務(wù)力度明顯落后，同時(shí)鄉(xiāng)村管理的國(guó)家立法嚴(yán)重不足等，這也為全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化提出一系列的挑戰(zhàn)。為面對(duì)這一挑戰(zhàn)，需要尋求一條實(shí)現(xiàn)全面推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)管理規(guī)范化的途徑，如建立健全管理規(guī)范體制，發(fā)揮農(nóng)村自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的合法功效，逐步完善鄉(xiāng)村的公共法治服務(wù)建設(shè)，著力培養(yǎng)農(nóng)村法治文化等，以此沖破在全面構(gòu)建鄉(xiāng)村管理規(guī)范化過(guò)程中的嚴(yán)峻障礙。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村管理；法治化；現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；價(jià)值探索；發(fā)展途徑

中圖分類號(hào)：D422.6 " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " " " " "文章編號(hào)：2096-9902（2024）22-0094-06

Abstract： Comprehensively promoting the legalization of rural social management plays a vital role in the ideological construction and practical application of China's socialist legal system. It is also an inevitable need to comprehensively promote the rule of law and an inherent need to promote the modernization of China's governance structure and management level. It is a practical requirement to promote the comprehensive and rapid development of rural society， a solid foundation for safeguarding the legitimate rights and interests of rural villagers， and an important guarantee for ultimately realizing rural peace and stability. However， in the process of comprehensively promoting the legalization of rural management， there are also certain practical problems. Because the awareness of rural personnel is generally indifferent， the problem of infringement of farmers' property rights and interests is very serious. In addition， farmers' management rights and interests in village affairs have been excessively blurred. Rural public welfare legal services are obviously lagging behind， and national legislation on rural management is seriously insufficient. This also poses a series of challenges for comprehensively promoting the legalization of rural management. In order to face this challenge， it is necessary to seek a way to comprehensively promote the standardization of rural social management， such as establishing and improving the management standardization system， giving full play to the legitimate functions of rural autonomous power agencies， gradually improving the construction of public legal services in rural areas， and focusing on cultivating rural legal culture.， etc. These are essential in breaking through severe obstacles to building rural management standardization.

Keywords： rural management; legalization; practical problems; value exploration; development approaches

在2018年9月發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中，人們清晰地看出了黨和國(guó)家關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展的重要目標(biāo)與方向，在文件當(dāng)中，首次明確提出了“推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)”的重要?dú)v史命題，即“提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導(dǎo)干部群眾尊法學(xué)法守法用法。增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民意識(shí)，把政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治化軌道。[1]”農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)是我國(guó)發(fā)展不可分割的一部分，它是我國(guó)發(fā)展繁榮的根本保證，在整個(gè)國(guó)家管理中具有著舉足輕重的地位，農(nóng)村法治化建設(shè)儼然成為了我國(guó)法治建設(shè)的重點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵所在，成為我國(guó)在管理方式和治理策略方面趨勢(shì)更新的主要目標(biāo)。故，這一重要課題的提出，為鄉(xiāng)村治理全面融入法治軌道奠定了扎實(shí)的思想基礎(chǔ)與實(shí)踐目標(biāo)。特別是在2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中再次明確提出，“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家[2]”。鄉(xiāng)村管理是我國(guó)社會(huì)管理的基石與主要體現(xiàn)，全面推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理的法治化進(jìn)程，對(duì)改變我國(guó)治理體制、推進(jìn)我國(guó)治理能力現(xiàn)代化、更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面振興戰(zhàn)略，有著重要的理論價(jià)值與時(shí)代意義，因此，對(duì)于全面推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵價(jià)值和發(fā)展途徑的研究也極具現(xiàn)代意義。

1 "全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化的當(dāng)代意義

所謂鄉(xiāng)村管理法治化，也就是指通過(guò)鄉(xiāng)村中的多元社區(qū)主體用法治的方式積極參與鄉(xiāng)村管理的全過(guò)程，即廣大鄉(xiāng)民以自己的法治主體地位、完善的法治人格，全面介入鄉(xiāng)村管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和全部過(guò)程，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)管理工作在法治的軌道上健康運(yùn)轉(zhuǎn)，全面維護(hù)廣大農(nóng)戶的合法權(quán)利，也是全面構(gòu)建法治中國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村作為法治建設(shè)進(jìn)程中不可或缺而又亟待解決的節(jié)點(diǎn)，不僅是推動(dòng)全面依法治國(guó)的基本需要，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，而且是促進(jìn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展的需要，是維護(hù)農(nóng)村村民合法權(quán)益的堅(jiān)實(shí)后盾，最后實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定。

第一，全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化，是全面深化依法治國(guó)的基本要求。依法治國(guó)是國(guó)家全面發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是我國(guó)政治文明的標(biāo)志，是體現(xiàn)我國(guó)治理體制和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，關(guān)系的是國(guó)運(yùn)、民運(yùn)。中國(guó)國(guó)家法治建設(shè)的十六字方針，從黨的十一屆三中全會(huì)上確定的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，逐漸發(fā)展演變到黨的二十大全面推進(jìn)的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。法治方針的這一升華，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)法治建設(shè)的歷史性跨越。早在2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)上，黨中央就第一次鮮明地提出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的重大舉措，標(biāo)志著我國(guó)政治管理方式的重大變革，也為我國(guó)全面管理與發(fā)展指明了方向。黨的十九大報(bào)告中再次明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)黨和國(guó)家的重要意義和必要性，并提出，全面深化依法治國(guó)的基礎(chǔ)就是基層單位必須“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[3]”。鄉(xiāng)村作為國(guó)家最基本的地方自治機(jī)構(gòu)，是國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是國(guó)家建設(shè)過(guò)程中極其重要的物質(zhì)燃料和資源，更是重要生活必需品原料的源泉，關(guān)系國(guó)家糧食生產(chǎn)安全的重大保障。因此，“三農(nóng)”問(wèn)題始終是國(guó)家建設(shè)與發(fā)展中的關(guān)鍵，再加上鄉(xiāng)村龐大的人口數(shù)量，加之由于其法律意識(shí)和法律知識(shí)比較欠缺，導(dǎo)致農(nóng)戶合法權(quán)利遭到侵害之事屢見(jiàn)不鮮等因素，亟待將鄉(xiāng)村治理導(dǎo)向法治化軌道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年中國(guó)鄉(xiāng)村住宅人口占我國(guó)人口的比例達(dá)到36.11%，同時(shí)需要說(shuō)明的是，還有生活在城鎮(zhèn)的2億多人口戶口卻在鄉(xiāng)村[4]，也要投入到鄉(xiāng)村管理進(jìn)程中。由此可見(jiàn)，面對(duì)如此巨大的農(nóng)村人口數(shù)量，若在管理進(jìn)程中沒(méi)有實(shí)現(xiàn)法治化，全面依法治國(guó)將成為停留在理論意義上的一個(gè)空談，所以，推動(dòng)鄉(xiāng)村管理全面法治化，對(duì)全面深入依法治國(guó)有著至關(guān)重要的作用。

第二，全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化，是促進(jìn)我國(guó)管理模式走向發(fā)展的內(nèi)在需要。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)上首次明確了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]的全面深化改革總體目標(biāo)，為新時(shí)期我國(guó)國(guó)家治理提供了思路與奮斗目標(biāo)，即提高政府部門的社會(huì)管理能力，與時(shí)代同頻共振，運(yùn)用現(xiàn)代化的管理方法對(duì)我國(guó)實(shí)施現(xiàn)代化治理，法治化成為我國(guó)國(guó)家治理中最不能缺少的方法，逐漸形成了評(píng)價(jià)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。統(tǒng)觀整個(gè)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)全局，其主要矛盾大多在金字塔體的“基座”，而非“塔尖”。所以，作為我國(guó)綜合治理結(jié)構(gòu)最關(guān)鍵的基層鄉(xiāng)村，無(wú)疑是我國(guó)綜合治理的關(guān)鍵與難題所在。唯有做到鄉(xiāng)村管理的規(guī)范化、法治化，才可以將鄉(xiāng)村基層權(quán)利的運(yùn)作限制在嚴(yán)格而規(guī)范的“籠子”內(nèi)，為全體村民積極參與村莊管理提供制度上的保障，也有效地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居民的合法權(quán)益，達(dá)到區(qū)域管理規(guī)范化和城市管理現(xiàn)代化的同頻共振。

第三，全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化，是推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際要求。委實(shí)，中共十一屆三中全會(huì)糾正了我國(guó)在治理方式上的瑕疵之處，轉(zhuǎn)化為以社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)為第一要?jiǎng)?wù)、大力發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，實(shí)施改革開(kāi)放、提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、提高農(nóng)民收入水平，為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；黨的十八大的召開(kāi)，更加深刻分析了全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)涵，進(jìn)一步深化了中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)在國(guó)家建設(shè)中的重要意義，并再次升華“三農(nóng)”問(wèn)題，把“三農(nóng)”問(wèn)題視為國(guó)家治理中的重要問(wèn)題，并認(rèn)為，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在一定程度上取得了歷史性的輝煌成就。同時(shí)還應(yīng)求真務(wù)實(shí)，更應(yīng)清醒地重新審視當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村面臨的亟待解決的問(wèn)題，由于當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較為脆弱，農(nóng)業(yè)存在的生態(tài)環(huán)境和文化環(huán)境，以及農(nóng)村基層群眾自治機(jī)構(gòu)管理等都凸顯了中國(guó)農(nóng)村管理中的集中問(wèn)題，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村發(fā)展整體水準(zhǔn)明顯不高，農(nóng)村管理能力與方法也亟需提高。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》的出臺(tái)，為解決新時(shí)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和改善群眾生活條件確定了路徑，但是實(shí)施鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)法治化管理的基礎(chǔ)和保障，即實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一定要以完善的法治環(huán)境為基礎(chǔ)，以體系健全的法治標(biāo)準(zhǔn)體系為標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)法治在維護(hù)農(nóng)村合法權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、管理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和降低農(nóng)業(yè)社會(huì)爭(zhēng)議等方面的權(quán)威性地位。

第四，全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化，是保障農(nóng)村居民合法權(quán)益的堅(jiān)定基石。近些年來(lái)，由于農(nóng)村推進(jìn)體制改革，城市化進(jìn)程的加快實(shí)施，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力出現(xiàn)了變化，鄉(xiāng)村格局呈現(xiàn)了多樣化趨勢(shì)，因而對(duì)新時(shí)期的鄉(xiāng)村管理提供了全新的挑戰(zhàn)。因此，在由政府部門征收耕地、村民置換宅基地、空心村治理和新農(nóng)村建設(shè)中的撤村并居等流程中，漠視農(nóng)戶正當(dāng)權(quán)益的情況也層出不窮，“小村官大貪腐”等不良貪污事件更是不勝枚舉。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理法治化，一方面可以推動(dòng)基層政府部門和權(quán)威管理單位增強(qiáng)依法辦事意識(shí)，使法治滲透到鄉(xiāng)村管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，形成良好的法治環(huán)境，另一方面增強(qiáng)了農(nóng)戶的法律意識(shí)與法律知識(shí)，提升了學(xué)法、知法、用法的熱情，讓法治逐漸變成了農(nóng)戶內(nèi)心的信仰，進(jìn)而更有效地投入鄉(xiāng)村管理，保障農(nóng)民自己的合法權(quán)益。

第五，全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化，是建設(shè)和諧農(nóng)村的最主要保障。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處在轉(zhuǎn)變時(shí)代，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)受到巨大沖擊，消費(fèi)主義價(jià)值觀也越來(lái)越被許多農(nóng)戶所認(rèn)可，原有的文化價(jià)值觀也日益消解，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也逐步發(fā)生退化，成員間的聯(lián)系也日益被物質(zhì)化、利益化，原有的以身份為分類準(zhǔn)則的階級(jí)體制也被逐步顛覆，在農(nóng)民中劃分出有著顯著區(qū)別的各個(gè)群體。當(dāng)代中國(guó)知名的社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝先生就曾將我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)劃分為8種社會(huì)層次，即農(nóng)村勞動(dòng)者、農(nóng)民工、雇工、農(nóng)民知識(shí)分子、個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者和農(nóng)村管理者[6]。每一種不同的階級(jí)在自身利益訴求上的差異，使得農(nóng)戶在權(quán)益訴求、社會(huì)心態(tài)等方面呈現(xiàn)出多樣性，導(dǎo)致各個(gè)群體之間、干部和群眾之間等不同問(wèn)題的復(fù)雜性，這也給農(nóng)村基層政府部門如何消解社會(huì)矛盾、保持社會(huì)安定提供了巨大的挑戰(zhàn)，所以，在尋求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，更加需要用法治思想和辦法化解和緩解鄉(xiāng)村各類問(wèn)題，保障鄉(xiāng)村治安，維護(hù)鄉(xiāng)村祥和安定。

2 "全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

在黨的十八大以前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理的法治化建設(shè)是在“鄉(xiāng)村政治”模式的背景下開(kāi)展的，其法治因素不免有所不足，當(dāng)出現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)生局部失序時(shí)，我國(guó)通常用運(yùn)動(dòng)式的法治專項(xiàng)治理，雖然短期內(nèi)獲得了一定的社會(huì)成效，但對(duì)法治的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展無(wú)甚益處。所以，以往這種“鄉(xiāng)村政治”方式下的社會(huì)管理機(jī)制在新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中存在著以下的困境。

其一，鄉(xiāng)村人員的法律意識(shí)普遍淡薄。誠(chéng)然，農(nóng)村居民法律意識(shí)的明顯增強(qiáng)，法治環(huán)境逐步向好，但從總體來(lái)看，其法治基礎(chǔ)知識(shí)仍然相對(duì)薄弱，特別是與農(nóng)民權(quán)益息息相關(guān)的，比如農(nóng)田發(fā)包、村民自主、家庭繼承等方面的法律法規(guī)，知之甚少。如果出現(xiàn)爭(zhēng)議，其處理方式并非從立法或行使權(quán)利義務(wù)角度考慮，而通常是沿襲常規(guī)方式，采取鄉(xiāng)村或家族的方式斡旋調(diào)解，或是憑良心行事。在出現(xiàn)由于外界影響所導(dǎo)致的糾紛后，則大凡通過(guò)暴力方式先進(jìn)行報(bào)復(fù)，繼而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)索賠或交司法部門等進(jìn)行處理，很少直接由司法部門或村莊權(quán)威部門解決。如果需要打官司，則多會(huì)通過(guò)找熟人疏通關(guān)系并進(jìn)行法律咨詢，而選擇起訴方式的可謂鳳毛麟角。

其二，村民財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭到侵犯的情況較嚴(yán)重。據(jù)筆者了解，目前，在中國(guó)許多地區(qū)，農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受侵犯的情況已經(jīng)司空見(jiàn)慣。例如我國(guó)已經(jīng)多次出臺(tái)法規(guī)，或出臺(tái)規(guī)范性文件政策等，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)戶集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保障。而實(shí)際農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)遭侵犯的情況并非少見(jiàn)。有些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)仗著有行政管理權(quán)和村民代表者的身份，對(duì)農(nóng)戶在發(fā)包耕地上的自主經(jīng)營(yíng)橫加干涉，特別對(duì)合法流轉(zhuǎn)耕地承包所有權(quán)的方式設(shè)定了大量的約束。更有甚者，對(duì)發(fā)包方耕地流轉(zhuǎn)利益強(qiáng)制性非法進(jìn)行截留、扣繳等。同時(shí)，在城市化過(guò)程中以及二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集體土地向建設(shè)土地過(guò)渡過(guò)程中，強(qiáng)征強(qiáng)拆等暴力事件頻繁發(fā)生，并由此導(dǎo)致了集體維權(quán)事故層出不窮。此外，政府以行政命令的形式強(qiáng)制農(nóng)戶購(gòu)買特定的生產(chǎn)資料，通過(guò)指定的途徑，或不合理的價(jià)格出售農(nóng)產(chǎn)品，亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款等“三亂”行為，在部分地區(qū)和行業(yè)中仍得以體現(xiàn)。

其三，過(guò)分虛化農(nóng)村居民對(duì)村莊管理工作的合法權(quán)。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》要求，鄉(xiāng)村屬基本的自主機(jī)構(gòu)，即廣大村民根據(jù)規(guī)章制度實(shí)行自主管理。鄉(xiāng)村自治的最大權(quán)利機(jī)構(gòu)即村民代表大會(huì)，其必須承擔(dān)起村民重托，進(jìn)行自主管理。在現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民代表會(huì)議通常都是由村委會(huì)組織召開(kāi)的，而農(nóng)民代表會(huì)議上的所謂所有議案通常是由村干部事先研究并決定的，參加會(huì)議的農(nóng)民代表對(duì)此問(wèn)題并不熟悉。在對(duì)提案的審議與投票過(guò)程中，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)通常掌控在村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)人員手中，而民主集中原則也被嚴(yán)重地虛化了。另外，因?yàn)榇寮?jí)組織人員和黨員，包括村民選舉的小組長(zhǎng)、負(fù)責(zé)管理婦女兒童的婦女組長(zhǎng)、維護(hù)村內(nèi)治安的保衛(wèi)員、協(xié)調(diào)村級(jí)矛盾糾紛的人民調(diào)解員和監(jiān)督村里衛(wèi)生的公共衛(wèi)生員等也大多為村民代表，所以村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)個(gè)別的成員經(jīng)常越俎代庖，代表村民委員會(huì)執(zhí)行農(nóng)村重要事務(wù)。

其四，鄉(xiāng)村公益法律服務(wù)資源明顯落后。20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)各地開(kāi)始組建成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)的法律服務(wù)所，以協(xié)助農(nóng)戶處理生產(chǎn)生活中出現(xiàn)的司法爭(zhēng)議，并進(jìn)行司法咨詢服務(wù)和代寫司法文書等司法服務(wù)。此后，各地又普遍設(shè)置了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的組成機(jī)構(gòu)。實(shí)際上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所與法律服務(wù)所一度處于合二為一狀態(tài)。2009年9月，司法部發(fā)文宣布鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）法律服務(wù)所與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府脫離行政隸屬關(guān)系。法律服務(wù)所在與司法所脫鉤之前，事實(shí)上是一個(gè)為鄉(xiāng)村社會(huì)民眾提供公共服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，而脫鉤之后則出現(xiàn)了法律服務(wù)所機(jī)構(gòu)及其工作人員數(shù)量的大幅度減少的情況。而司法所在與法律服務(wù)所脫鉤之后，則主要是履行一些司法行政職能，難以滿足鄉(xiāng)村社會(huì)民眾對(duì)法律服務(wù)的需求。同時(shí)，即便這些少量的法律服務(wù)資源也常常遭遇到傳統(tǒng)鄉(xiāng)土因素的阻滯。凡是出現(xiàn)具體爭(zhēng)議的處理，村民們通常要首先由共同信賴的中間人進(jìn)行說(shuō)和，處理無(wú)果后再去爭(zhēng)取村“兩委”干部居中協(xié)調(diào)，如果再處理失敗，大多去求助司法行政管理機(jī)關(guān)，并得到司法救助服務(wù)。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村通過(guò)專業(yè)法律咨詢服務(wù)的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人民調(diào)解方式。

其五，鄉(xiāng)村管理的國(guó)家立法嚴(yán)重不足。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，在中國(guó)的立法總量中，關(guān)于鄉(xiāng)村管理的國(guó)家立法所占份額甚小。時(shí)至2021年，我國(guó)有效的法律法規(guī)有200多部，而其中關(guān)于有關(guān)“三農(nóng)”方面的僅占總比重的10%[7]。此外，目前的農(nóng)村治理立法規(guī)定中，有關(guān)農(nóng)村管理主體的地位與功能、職能和權(quán)力等沒(méi)有具體的條款。比如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中，也曾明確了村委會(huì)在自治過(guò)程中的相關(guān)權(quán)利和責(zé)任，在民政部、中組部、全國(guó)婦聯(lián)等七部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，針對(duì)農(nóng)戶的各種事務(wù)及其在產(chǎn)生矛盾時(shí)處理爭(zhēng)議的具體情況也作出了相應(yīng)的規(guī)定，而關(guān)于村外機(jī)構(gòu)及其個(gè)人的社會(huì)地位、職能權(quán)限，上述文件精神都未能作出具體的規(guī)范，從而導(dǎo)致民間團(tuán)體、企業(yè)機(jī)構(gòu)以及新鄉(xiāng)賢等群體，雖說(shuō)是農(nóng)村社會(huì)管理的實(shí)際主體，但卻并不能成為立法上的法律主體，也因此影響了其在農(nóng)村社會(huì)管理中主體作用的發(fā)揮。在《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中，村級(jí)黨組織的權(quán)限劃分為：村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織和其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等，“加強(qiáng)指導(dǎo)和規(guī)范，支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)以及各自章程履行職責(zé)”[8]。但其以什么方法、如何進(jìn)行“領(lǐng)導(dǎo)”，未能提供具體的司法標(biāo)準(zhǔn)，其“支持和保證”的適用范圍、使用內(nèi)容和方式也無(wú)明確的法律規(guī)定加以確認(rèn)。這種模糊的界定，在實(shí)踐中就難以把握，加大了操作的伸縮空間，操作中可能會(huì)給不法之人留下“合法”的依據(jù)。

3 "全力推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化的發(fā)展途徑

2020年3月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)在《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》中明確，加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，加強(qiáng)黨對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村依法治理，教育引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法，走出一條符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)新時(shí)代特征的中國(guó)特色社會(huì)主義法治鄉(xiāng)村之路，為全面依法治國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”文件還確定了打造法治鄉(xiāng)村的主要目標(biāo)：到2022年，努力實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)法律制度更加完善，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系更加完善，基層執(zhí)法質(zhì)量明顯提高，干部群眾尊法學(xué)法守法用法的自覺(jué)性明顯提高，鄉(xiāng)村治理法治化水平明顯提高。到2035年，鄉(xiāng)村法治可信賴、權(quán)利有保障、義務(wù)必履行、道德得遵守，鄉(xiāng)風(fēng)文明達(dá)到新高度，鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定開(kāi)創(chuàng)新局面，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本建成[9]。

第一，建立健全管理規(guī)范制度，這是全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化的基本前提。一方面，盡快健全有關(guān)法律法規(guī)體系。即對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理目標(biāo)的確立、流程的監(jiān)督、實(shí)效的評(píng)估、對(duì)生態(tài)的保護(hù)等全方位、深層次地作出規(guī)范與確定，以夯實(shí)農(nóng)村社會(huì)管理全過(guò)程的順利開(kāi)展。當(dāng)務(wù)之急就是要通過(guò)建立相應(yīng)的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，確定地方管理主體的權(quán)力和職能、地位和功能，實(shí)現(xiàn)地方基層黨組織和人民政府、村民自治委員會(huì)、村民自治協(xié)會(huì)、新鄉(xiāng)賢等多重力量團(tuán)結(jié)合作、相互促進(jìn)，在自己熟悉的社會(huì)行業(yè)中各司其職、各歸其位。為了更好更充分地發(fā)揮農(nóng)村多元化力量的功能，對(duì)民間組織、新鄉(xiāng)賢等新興力量的作用應(yīng)特別予以關(guān)注，并合理運(yùn)用其在農(nóng)村管理中所起到的巨大作用。同時(shí)，政府在土地治理過(guò)程中還需要嚴(yán)格規(guī)范所有要素的運(yùn)作關(guān)系，包括對(duì)鄉(xiāng)村管理政策的決定制定、運(yùn)行監(jiān)管、效益評(píng)估及信息反饋等，均能實(shí)現(xiàn)于法有據(jù)，為全過(guò)程的順暢發(fā)展奠定基礎(chǔ)。另一方面，要與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)制定農(nóng)村民間法律規(guī)范。因?yàn)檗r(nóng)村規(guī)則是數(shù)千年來(lái)中國(guó)社會(huì)的禮治規(guī)則的賡續(xù)，具有豐富的歷史人文因素和社會(huì)意識(shí)積淀，所以在農(nóng)村有著強(qiáng)大的生命力，加之其自治性、地方性和民族意識(shí)等特點(diǎn)，形成了介于我國(guó)法治和道德之中的一個(gè)“準(zhǔn)法律”。由于民間規(guī)范的主要內(nèi)涵涵蓋與農(nóng)民密切性高、關(guān)聯(lián)性大的基本事務(wù)，包括村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚喪嫁娶和爭(zhēng)端處理等，所以，民間規(guī)范的建立與調(diào)整一定要以民主原則為基石，以反映農(nóng)民意愿，表達(dá)農(nóng)民愿望為主要目標(biāo)與任務(wù)，從農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)入手，求真務(wù)實(shí)，切忌一刀切、亂彈琴。但我們也應(yīng)該看到，現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)范主要來(lái)自鄉(xiāng)村，應(yīng)用于鄉(xiāng)村，其有著自身獨(dú)特的特征，如多變性、流動(dòng)性和開(kāi)放性等，不可避免地要產(chǎn)生相應(yīng)的發(fā)展滯后性。因此應(yīng)該強(qiáng)化我國(guó)法治的引領(lǐng)功能，與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步制定和健全農(nóng)村民間法律規(guī)范的具體內(nèi)容，保障基層管理的健康發(fā)展。

第二，充分發(fā)揮村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的法定功能，也是全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化的核心要義。中國(guó)村民自治制度從1987年試點(diǎn)至今，在實(shí)踐中已走過(guò)30多個(gè)年頭，其建立的重心已經(jīng)由原來(lái)的機(jī)構(gòu)重建轉(zhuǎn)為維護(hù)村民自主權(quán)利。而目前制約農(nóng)民自主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最大因素就是農(nóng)民自主權(quán)利機(jī)制的法律作用沒(méi)有得以發(fā)揮，因此，必須在管理機(jī)制的內(nèi)在與外界共同完善維護(hù)農(nóng)民的自主權(quán)利。另一方面，從內(nèi)部保障機(jī)制來(lái)看，一是要增加農(nóng)戶對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)管理的參與性，即可以直接參與鄉(xiāng)村社區(qū)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，從形式到內(nèi)涵進(jìn)行全方位的人權(quán)實(shí)施保護(hù)。其中特別是要健全和完善村民代表大會(huì)制度，使之成為村莊群眾代表參加決策村莊重要事務(wù)和實(shí)現(xiàn)監(jiān)督村委會(huì)權(quán)力的平臺(tái)。二是要健全和完善村務(wù)公開(kāi)機(jī)制，即一個(gè)村莊管理中和農(nóng)戶權(quán)益關(guān)聯(lián)較為緊密的內(nèi)容，包括了貧困戶的確定標(biāo)準(zhǔn)和脫貧致富的標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的收入如何分配，政府引入鄉(xiāng)村工程項(xiàng)目的收入款項(xiàng)如何管理與使用，對(duì)耕地的繳納補(bǔ)償、宅基地使用，以及農(nóng)戶關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題等進(jìn)行及時(shí)、實(shí)實(shí)在在的公布。三是要健全村務(wù)議事磋商制度，即盡最大可能確保村內(nèi)各個(gè)利益群體都能采用協(xié)商民主的方式表現(xiàn)自身以及所代表的團(tuán)體權(quán)益，在充分交流的基礎(chǔ)上通過(guò)博弈最終達(dá)到各方利益群體內(nèi)部的和諧。四是要大力加強(qiáng)村務(wù)責(zé)任制監(jiān)督。內(nèi)容涉及每年對(duì)村“兩委”工作的審查以及成員的評(píng)議、以村務(wù)公示方法監(jiān)督村內(nèi)主要事務(wù)運(yùn)作流程、涉及各類款項(xiàng)使用的村級(jí)財(cái)務(wù)狀況等主要內(nèi)容。另外，從外部保障機(jī)制來(lái)看，加強(qiáng)了立法、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)對(duì)村民自治權(quán)益的保護(hù)。一是有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)村民自治權(quán)益的保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。[10]”“針對(duì)各種不正當(dāng)手段妨礙或破壞民眾自治權(quán)利行使的行為，縣鄉(xiāng)兩級(jí)立法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)村民的舉報(bào)進(jìn)行依法處理”。二是強(qiáng)化區(qū)縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)人民政府對(duì)鄉(xiāng)村管理權(quán)力行使的保障責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中，指出“村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理[10]”。“當(dāng)村群眾反映村委會(huì)對(duì)有關(guān)資料披露不準(zhǔn)確或不真實(shí)的，兩級(jí)政府或有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)加以依法處理?！?/p>

第三，逐步完善鄉(xiāng)村公共法治服務(wù)建設(shè)，也是全面推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化的基礎(chǔ)要求。積極推動(dòng)鄉(xiāng)村公共法治服務(wù)體系建設(shè)，提高鄉(xiāng)村法治水平，不但可以為保障農(nóng)村居民合法權(quán)益提供專門的、豐富的法治咨詢服務(wù)，同時(shí)可以極大推動(dòng)鄉(xiāng)村的爭(zhēng)議化解，促進(jìn)鄉(xiāng)村的安定。所以，一方面，應(yīng)該繼續(xù)完善鄉(xiāng)村公益法律服務(wù)體系的基本建設(shè)。內(nèi)容涉及：一是建立以需要引導(dǎo)為導(dǎo)向的多元化法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)體系。因此，成為主導(dǎo)性單位的政府部門必須在各領(lǐng)域履行主要職責(zé)，嚴(yán)格按照鄉(xiāng)村對(duì)司法服務(wù)的具體要求確立全面、多元的司法服務(wù)組織，例如村莊自治調(diào)解機(jī)構(gòu)、公證處、針對(duì)農(nóng)村工作的專門法律事務(wù)所和司法服務(wù)站等。另外，還需要發(fā)揮傳統(tǒng)資源對(duì)涉農(nóng)及公共法律服務(wù)建設(shè)的助力功能。以當(dāng)代村規(guī)民約等形態(tài)體現(xiàn)的中國(guó)傳統(tǒng)法律資源，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村管理中有著懲惡揚(yáng)善、純化民風(fēng)、緩解社會(huì)糾紛和穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)等獨(dú)特的價(jià)值，且目前也越來(lái)越被廣大農(nóng)村群眾所普遍認(rèn)可。因此，中國(guó)各級(jí)基層政府部門都應(yīng)該不斷發(fā)力，“在嚴(yán)格遵守國(guó)家法治精神的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)代法理念進(jìn)行傳統(tǒng)鄉(xiāng)土邏輯編輯的地方性表達(dá)，使農(nóng)村公共法律服務(wù)與村民的服務(wù)需求具有更高的契合性”[11]，以發(fā)揮傳統(tǒng)資源在調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村人際關(guān)系和鄉(xiāng)村和平秩序等方面的積極功能。

第四，大力建設(shè)農(nóng)村法治文明，形成良好的法治環(huán)境。要做到農(nóng)村管理法治化，單靠健全的法規(guī)體系是不夠的，同時(shí)必須形成一個(gè)濃郁的法治文化氛圍，其基本方法包括：一是，培養(yǎng)管理主體的法治思維。法治意識(shí)是一種泛定義，即權(quán)利主體能夠以法治標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和方式等分析和解決問(wèn)題的理性思維方法。因?yàn)楣芾碇黧w法律意識(shí)的欠缺，造成了農(nóng)村管理活動(dòng)中存在越位錯(cuò)位管理的問(wèn)題，從而導(dǎo)致管理紊亂不堪。因此，要重視對(duì)于基層干部的綜合素質(zhì)，尤其是法治素質(zhì)的提升，定期針對(duì)基層干部開(kāi)展法治培訓(xùn)，把法治素養(yǎng)當(dāng)作考評(píng)基層干部的主要指標(biāo)。對(duì)于沒(méi)有法治觀念或者有意濫用權(quán)利、侵犯村民合法權(quán)益的基層干部，要予以嚴(yán)格的處罰，以儆效尤。二是，增強(qiáng)村民的法治意識(shí)。盧梭曾言：“任何法令中最主要的法令，并非鐫刻在大理石上，也并非鐫刻在銅表上，而是鐫刻在民眾的內(nèi)心中。[12]”隨著普法工作的逐步開(kāi)展，中國(guó)居民總體法律意識(shí)有很大的提高，但從總體上來(lái)說(shuō)，人們遇事找法、做事靠法的思想仍然比較淡薄。所以，在實(shí)際運(yùn)用中，大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法治宣傳教育，進(jìn)一步加強(qiáng)其法治意識(shí)，一直是各地基層組織的一項(xiàng)繁重任務(wù)。這就要求通過(guò)各種途徑開(kāi)展司法宣傳活動(dòng)，比如視頻播放、案件說(shuō)明、現(xiàn)場(chǎng)辦案等，提高農(nóng)民的法律意識(shí)。三是，樹(shù)立農(nóng)村基層的公共服務(wù)精神。這是維護(hù)鄉(xiāng)村管理法治化的重要穩(wěn)定動(dòng)力。各個(gè)管理主體有著不同的權(quán)利需求和價(jià)值導(dǎo)向，所以必須通過(guò)樹(shù)立一種共同精神來(lái)進(jìn)行維護(hù)，以便團(tuán)結(jié)并形成共識(shí)。只有所有管理參與者都能意識(shí)到自身成長(zhǎng)和社會(huì)成長(zhǎng)的內(nèi)在聯(lián)系，把個(gè)人和社會(huì)有機(jī)地融合在一起，以高度理解農(nóng)村管理要求為基礎(chǔ)，遵循農(nóng)村管理方式為發(fā)展取向，為農(nóng)村管理奉獻(xiàn)努力為實(shí)施任務(wù)，才能達(dá)到農(nóng)村社會(huì)管理法治化的良性發(fā)展。四是，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村法治的文化供給。目前，我國(guó)農(nóng)村的法治宣傳方式過(guò)于單調(diào)，并存在不穩(wěn)定性，法治內(nèi)涵宣傳不貼切，設(shè)施相對(duì)薄弱等一系列問(wèn)題，所以，優(yōu)化農(nóng)村法治文化供給至關(guān)重要。首先要采取多樣化法治宣傳手段。精準(zhǔn)定位村莊文化管理水平尤其是法治水準(zhǔn)較低的地方，除對(duì)其宣傳法律法規(guī)以外，更為重要的是可以通過(guò)法治視頻，網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)，以案說(shuō)法等形式，幫助村民可以隨時(shí)接受最新的法治政策，調(diào)動(dòng)村民學(xué)法用法的主動(dòng)性與積極性。其次要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)主義法治宣傳內(nèi)容。要注重選用那些和村民切身利益有關(guān)的司法標(biāo)準(zhǔn)，比如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等，更有針對(duì)性地提高農(nóng)村的相關(guān)法治素質(zhì)。這種關(guān)系農(nóng)村權(quán)益的司法標(biāo)準(zhǔn)不但可以提高農(nóng)戶學(xué)習(xí)的熱情度，更增強(qiáng)了其運(yùn)用法治保障自己合法權(quán)益的積極性，逐步成為法律的堅(jiān)決崇拜者、堅(jiān)決守護(hù)者，讓法律在鄉(xiāng)村社區(qū)中蔚然成風(fēng)。最后要加強(qiáng)法治文明建設(shè)。通過(guò)建立包括法治宣傳電臺(tái)站、法治文化墻、法治報(bào)刊欄以及法治文化社團(tuán)等形式，讓法治文明真正扎根在農(nóng)戶心里，并外化于其實(shí)際行動(dòng)。

4 "結(jié)束語(yǔ)

何為法治？不是政府依靠法律治理國(guó)家，而是政府在法律之下管理國(guó)家。何為法治化？不是政府以法律來(lái)管理國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)，而是政府各項(xiàng)行為都應(yīng)在法律的約束之下。在繪就法治中國(guó)這幅宏偉藍(lán)圖中，政府如何依法行為才是關(guān)鍵，當(dāng)下在全面依法治國(guó)的浪潮中，任何環(huán)節(jié)都不能舍棄，各項(xiàng)事業(yè)、各個(gè)節(jié)點(diǎn)、何種行為都應(yīng)在法治約束之下，不論城市與農(nóng)村，不論服務(wù)業(yè)、工業(yè)與農(nóng)業(yè)，不論政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、社會(huì)和諧和生態(tài)重塑。

推動(dòng)鄉(xiāng)村管理法治化是一項(xiàng)事關(guān)全面依法治國(guó)的重大工程，是當(dāng)前階段法治中國(guó)建設(shè)亟待解決的問(wèn)題，更是推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在轉(zhuǎn)變政府職能、打造法治政府、服務(wù)型政府中起到至關(guān)重要的作用，亦是構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村的必要性、可行性手段。這需要政府和鄉(xiāng)村居民的全面參與，政府應(yīng)在法律之下承擔(dān)應(yīng)有的職責(zé)，鄉(xiāng)村居民在法治之下參與包括但不限于社會(huì)生活的各個(gè)方面，并主動(dòng)跟隨時(shí)代趨勢(shì)和國(guó)家相關(guān)政策，積極提升自身整體素養(yǎng)，以國(guó)家主人翁的姿態(tài)投身于國(guó)家發(fā)展和建設(shè)之中，為國(guó)家和諧穩(wěn)定、繁榮富強(qiáng)作出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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