摘 要：高閑置宅基地是資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。利用農(nóng)村資源稟賦激發(fā)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，探索合乎國情的宅基地“三權(quán)分置”改革方案，是打造富有活力的生態(tài)農(nóng)村，激發(fā)宅基地制度改革內(nèi)生動(dòng)力、助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。制度設(shè)計(jì)層面，為促進(jìn)宅基地使用權(quán)適度有償流轉(zhuǎn)，從“權(quán)利分解”視角切入，設(shè)計(jì)“土地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—次級使用權(quán)”的權(quán)利構(gòu)架，在維持原有制度穩(wěn)定的同時(shí)彰顯對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共振的合理關(guān)切，維護(hù)社會(huì)公平。此外，創(chuàng)新適用《民法典》物權(quán)編新增居住權(quán)制度，通過在農(nóng)房上設(shè)立經(jīng)營型居住權(quán)，以居住權(quán)的“物權(quán)性”化解當(dāng)前宅基地“債權(quán)性”利用中的“隱形流轉(zhuǎn)”以及“短租期”限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展等盤活難題，從制度創(chuàng)新上為改革成效加碼，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

關(guān)鍵詞：宅基地盤活；三權(quán)分置；次級使用權(quán)；經(jīng)營型居住權(quán)

2015年以來我國逐步開展宅基地制度改革試點(diǎn)工作，2018年中央一號文件首次提出“三權(quán)分置”政策，助推改革試點(diǎn)進(jìn)程加快。在確保宅基地社會(huì)保障屬性前提下，減輕農(nóng)民的后顧之憂，擺脫宅基地“隱形枷鎖”的束縛，深層次鼓舞農(nóng)民集資源之稟賦、政策之惠利、人才之泉源以及改革試點(diǎn)之經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新宅基地改革路徑。宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)中，除學(xué)界目前熱烈討論的“權(quán)利分解”路徑外，引入《民法典》居住權(quán)的規(guī)定，亦具有理論可行性。課題組選取民宿產(chǎn)業(yè)先鋒地——廣西壯族自治區(qū)的生態(tài)農(nóng)村開展實(shí)地調(diào)研，其中以桂林市興安縣貓兒山華江九寨及陽朔縣遇龍、漓江河畔等極具閑置宅基地盤活價(jià)值、生態(tài)旅游發(fā)展?jié)摿Φ拇迓錇槔?，探索在外來資本進(jìn)入從事旅游開發(fā)的境況下創(chuàng)新適用經(jīng)營型居住權(quán)，以其制度優(yōu)勢化解當(dāng)前傳統(tǒng)租賃模式宅基地盤活的諸多困境。

一、宅基地制度改革的迫切性與流轉(zhuǎn)可行性

（一）迫切性

據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%；全國農(nóng)村空置宅基地面積達(dá)3 000萬畝左右，空房率最高達(dá)70%。閑置農(nóng)房數(shù)量超過7 000萬套，每年閑置農(nóng)房按市場價(jià)約合4 000億元。現(xiàn)有制度將宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)房交易限制在村集體內(nèi)部，狹小的市場容量導(dǎo)致交易量有限。宅基地和農(nóng)房的價(jià)值被低估亦誘使空心村規(guī)模不斷加大。

“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)增加農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要渠道。農(nóng)村土地是中國農(nóng)村最重要、最龐大的資本存量。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，鼓勵(lì)因地制宜選擇盤活利用模式，創(chuàng)新盤活利用機(jī)制。2019年新修訂《土地管理法》允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿有償退出宅基地，為宅基地制度改革提供法律支撐。

目前空心化現(xiàn)象嚴(yán)重的村落中不乏具備自然環(huán)境優(yōu)美的村落。在經(jīng)濟(jì)資源方面，有關(guān)部門為吸引城市資本提供了稅收優(yōu)惠政策，針對農(nóng)村地區(qū)特色民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展亦推出信貸優(yōu)惠；在人才方面，村干部素質(zhì)顯著提升，大量知識分子返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，村民受教育水平顯著提升，外來投資主體多元化、資金實(shí)力雄厚。當(dāng)前宅基地盤活具備充分動(dòng)能，是多方因素綜合作用的必然結(jié)果。宅基地制度的探索與創(chuàng)新在著眼于資產(chǎn)功能的同時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持其保障功能。

（二）流轉(zhuǎn)可行性

宅基地的政治功能遠(yuǎn)超其經(jīng)濟(jì)功能，配套制度亦著眼于社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定，立法思想局限于居住意義已不達(dá)時(shí)宜。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具備理論可行性。第一，宅基地使用權(quán)具有獨(dú)立的流轉(zhuǎn)價(jià)值。第二，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)利于農(nóng)戶形成合理的權(quán)利預(yù)期，建立公開透明的流轉(zhuǎn)市場。“三權(quán)分置”的流轉(zhuǎn)路徑化解了宅基地“穩(wěn)”與“活”的難題，打破了制度改革困局，是宅基地制度改革關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的重大創(chuàng)新。

當(dāng)前我國旅游業(yè)發(fā)展良好，民宿產(chǎn)業(yè)突出?！睹袼匏{(lán)皮書：中國旅游民宿發(fā)展報(bào)告（2019）》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年國內(nèi)旅游人數(shù)55.39億人次，比上年同期增長10.8%。全年旅游總收入達(dá)5.97萬億元，同比增長10.5%。2019年，民宿市場營業(yè)收入預(yù)計(jì)209.4億元，同比增長38.92%。廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)于2023年下半年開展關(guān)于推動(dòng)旅游民宿發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興情況的專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)2023年上半年全區(qū)鄉(xiāng)村旅游收入約993.62億元，同比增長42.2%，占全區(qū)旅游總收入的23.5%，并鼓勵(lì)各地有序盤活閑置房，如村委會(huì)舊房、舊廠房、舊校舍等資源發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)。基于此，充分利用好閑置宅基地資源發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)是推動(dòng)廣西農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手。

課題小組深入廣西桂林市興安縣、龍勝縣及陽朔縣旅游資源豐富的農(nóng)村地區(qū)，調(diào)研發(fā)現(xiàn)宅基地盤活受制于現(xiàn)存制度，且普遍存在推倒農(nóng)房重建現(xiàn)象，實(shí)際上造成了宅基地的“隱形流轉(zhuǎn)”。在“三權(quán)分置”改革背景下，除通過進(jìn)一步分解宅基地使用權(quán)權(quán)利即創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)來推進(jìn)宅基地盤活外，創(chuàng)新適用《民法典》新增居住權(quán)制度來促進(jìn)宅基地盤活亦具有可行性，本文則主要對此兩種路徑進(jìn)行探討與分析。

二、三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下以提高經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的宅基地盤活

（一）穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地三權(quán)分置改革的政策指向

2015年我國15個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）正式開展宅基地改革試點(diǎn)工作以探尋改革路徑。2018年“三權(quán)分置”政策引導(dǎo)人們將目光集中到宅基地財(cái)產(chǎn)利用率上，注重發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，引導(dǎo)城市資本下鄉(xiāng)、推動(dòng)城鄉(xiāng)資源有效整合，拓寬宅基地盤活路徑，對接國內(nèi)大市場，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。重構(gòu)宅基地權(quán)利架構(gòu)、理順其背后的法理，是三權(quán)分置制度構(gòu)建的核心與關(guān)鍵。參照我國農(nóng)用地架構(gòu)的法律思想，宅基地制度可在不改變原來所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建第三項(xiàng)物權(quán)性權(quán)利，其基本構(gòu)造應(yīng)為：土地所有權(quán)（農(nóng)村集體為所有人）—宅基地使用權(quán)（農(nóng)村集體組織成員為權(quán)利人）—X權(quán)（任何民事主體均得為權(quán)利人）。

在宅基地制度改革試點(diǎn)中，四川瀘縣與江西余江兩地以“權(quán)利分解”路徑推進(jìn)宅基地制度改革。鑒于清晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，瀘縣打造“共建共享”模式，由城市居民在宅基地上出資建房，宅基地永久使用權(quán)歸于農(nóng)戶，出資人則享有70年集體土地使用權(quán)，分別確權(quán)登記；江西余江則將騰退的宅基地轉(zhuǎn)變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地后入市流轉(zhuǎn)。在改革主體方面，瀘縣注重發(fā)揮村集體的主導(dǎo)作用，余江縣推出12項(xiàng)權(quán)力清單和15項(xiàng)職責(zé)清單并采用“一房一理事”原則協(xié)調(diào)宅基地糾紛。在宅基地資格權(quán)取得方面，瀘縣依“定人定面積”原則，江西余江采用“定戶”方式。在宅基地退出機(jī)制方面，瀘縣采取“保權(quán)騰退”的改革措施，依自愿原則將結(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地規(guī)定政府指導(dǎo)價(jià)，現(xiàn)已騰退宅基地3.39萬戶，村集體經(jīng)濟(jì)組織土地收入平均為100萬元。余江則依“以時(shí)間換空間”原則，重塑宅基地資格權(quán)的滅失和重獲機(jī)制，給予農(nóng)戶在城市租住保障性住房和優(yōu)惠購買商品房優(yōu)惠政策，并允許放棄資格權(quán)的農(nóng)戶15年后憑借“權(quán)證”重新申請獲得宅基地資格權(quán)。但兩地的改革實(shí)踐依然受制于相關(guān)制度規(guī)定，亟須上升為頂層制度設(shè)計(jì)。

（二）以創(chuàng)設(shè)“次級使用權(quán)”促進(jìn)宅基地高效盤活

目前宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)路徑包括：設(shè)立法定租賃權(quán)，租賃權(quán)采用登記生效主義更具強(qiáng)制力以及設(shè)立次級用益物權(quán)，即宅基地使用權(quán)人在使用權(quán)基礎(chǔ)上按其意愿為社會(huì)主體所創(chuàng)設(shè)的用益物權(quán)。法定租賃權(quán)制度缺陷在于：權(quán)利性質(zhì)難以界定，統(tǒng)一的法定租賃制度難以應(yīng)對多樣的法律關(guān)系；期限亦難以確定，存在執(zhí)行上的難題。

宅基地經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)保障功能間的激烈沖突源于宅基地使用權(quán)權(quán)能設(shè)置的制度設(shè)計(jì)之極度缺憾?，F(xiàn)行法律法規(guī)禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押，抑制了宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的發(fā)揮。為突破宅基地使用權(quán)偏重于居住意義的現(xiàn)實(shí)困境，增強(qiáng)宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益，綜合兩種盤活路徑來看，在宅基地使用權(quán)上新設(shè)次級使用權(quán)是一種更為穩(wěn)妥、便捷的盤活方式，進(jìn)而打造“宅基地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—宅基地次級使用權(quán)”的制度架構(gòu)。

宅基地次級使用權(quán)的權(quán)能設(shè)計(jì)可借鑒建設(shè)用地使用權(quán)。第一，可在社會(huì)主體之間流通，不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，以解決“隱形交易”情況的發(fā)生，避免失地風(fēng)險(xiǎn)；第二，作為抵押物用于融資緩解資金困難，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；第三，可轉(zhuǎn)讓，在征得農(nóng)戶同意的前提下可以將次級使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營；第四，“次級使用權(quán)”主體可對原有宅基地上的農(nóng)房翻新、改建甚至重建，次級使用權(quán)到期后農(nóng)房仍然歸農(nóng)戶所有。

以“得喪變更”視角對“次級使用權(quán)”進(jìn)行合理規(guī)制。其一，確立采用登記生效主義，以避免權(quán)利設(shè)立中產(chǎn)生違規(guī)違法現(xiàn)象；其二，設(shè)立應(yīng)由雙方訂立合同，合同的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括期限、費(fèi)用、經(jīng)營活動(dòng)的性質(zhì)、違約金以及其他注意事項(xiàng)，以避免相關(guān)糾紛；其三，期限可依據(jù)不同的用途規(guī)定權(quán)利期限，如商業(yè)40年、住宅70年等，社會(huì)主體可依據(jù)相關(guān)用途的性質(zhì)自主開展相關(guān)經(jīng)營。

三、創(chuàng)新適用居住權(quán)制度賦能閑置農(nóng)房高效盤活

（一）鄉(xiāng)村振興視角下居住權(quán)釋義

居住權(quán)制度作為羅馬法人役權(quán)的重要組成部分指權(quán)利人享有的居住他人房屋的權(quán)利。羅馬法居住權(quán)具有鮮明的人役權(quán)屬性，大陸法系國家大多根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行了一定的革新。法國的居住權(quán)權(quán)能拓展到促進(jìn)財(cái)富流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)功能。20世紀(jì)德國首次創(chuàng)設(shè)投資型居住權(quán)淡化了居住權(quán)的人役屬性。意大利則將居住權(quán)的客體擴(kuò)充到酒店等營利性公寓。大陸法系國家逐漸淡化居住權(quán)的人役屬性，體系開放、內(nèi)容靈活的居住權(quán)制度得以逐步建立。我國《民法典》居住權(quán)初衷為保障特定自然人的生活需要，對于“戶有所居”的公共政策大有裨益。居住權(quán)亦延伸出諸多類型，其中，經(jīng)營型居住權(quán)是以盈利為目的為自然人設(shè)立的具有商業(yè)性質(zhì)的居住權(quán)，對于鄉(xiāng)村地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的現(xiàn)狀或有用武之地。

在鄉(xiāng)村振興視角下，將居住權(quán)與傳統(tǒng)租賃模式進(jìn)行比較，可發(fā)現(xiàn)，二者的相似性在于：客體均為他人的房屋；均有一定對抗第三人的效力，居住權(quán)可對抗任意第三人，而基于“買賣不破租賃”的規(guī)則，在合同存續(xù)期間內(nèi)承租人亦可對抗第三人。而居住權(quán)優(yōu)勢在于：其一，具有更強(qiáng)支配力，居住權(quán)人依其自由意志可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對房屋做更廣泛的利用，承租人則受到法律以及出租人意志雙重限制。其二，屬絕對權(quán)，能夠?qū)谷我獾谌?。租賃權(quán)屬于相對權(quán)，除“買賣不破租賃”外不得對抗第三人。其三，居住權(quán)期限寬松，居住權(quán)制度更能滿足社會(huì)主體長期生活居住需要。其四，居住權(quán)具有融資功能，能夠減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

相較于傳統(tǒng)租賃模式的固有弊端，居住權(quán)的制度優(yōu)勢更加凸顯，且當(dāng)前純粹的社會(huì)保障型居住功能已難以滿足農(nóng)民對于美好生活的向往以及建設(shè)生態(tài)農(nóng)村、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)訴求，局限于社會(huì)保障型的傳統(tǒng)居住權(quán)亦違背了平等地權(quán)的原則，易引發(fā)不公平的社會(huì)現(xiàn)象，不妨通過創(chuàng)設(shè)經(jīng)營型居住權(quán)以緩和社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

（二）農(nóng)房設(shè)立經(jīng)營型居住權(quán)具備現(xiàn)實(shí)可行性

在宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)、抵押的限制下，農(nóng)房對外轉(zhuǎn)讓和抵押也遇到現(xiàn)實(shí)困境，目前“三權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)逐漸得以重塑，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也成為可能，除通過設(shè)立第三權(quán)之外，《民法典》物權(quán)編居住權(quán)制度的適用也可成為盤活農(nóng)房的一種有效途徑。就居住權(quán)的客體、設(shè)立方式及目前的市場需求而言，設(shè)立居住權(quán)以盤活閑置農(nóng)房具備可行性。第一，居住權(quán)的客體為房屋，農(nóng)房自然包含在內(nèi)，實(shí)現(xiàn)以“房屋用益權(quán)”的類權(quán)利活化農(nóng)村房屋經(jīng)濟(jì)價(jià)值。第二，居住權(quán)的設(shè)立方式分為將所有權(quán)移轉(zhuǎn)于他人為自己設(shè)立居住權(quán)或者自己享有所有權(quán)而為他人設(shè)立居住權(quán)兩種，通過穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)既利于制度穩(wěn)定亦未觸碰宅基地禁止流轉(zhuǎn)的底線。第三，居住權(quán)打破了集體經(jīng)濟(jì)組織的交易市場限制，滿足各方主體利益訴求的同時(shí)充分顯化財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

以“得喪變更”視角對居住權(quán)進(jìn)行權(quán)利構(gòu)架上，設(shè)立農(nóng)村住宅居住權(quán)不會(huì)引發(fā)農(nóng)村住宅所有權(quán)及其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)的變動(dòng)具有理論正當(dāng)性。雙方簽訂居住權(quán)合同并確權(quán)登記；居住權(quán)應(yīng)采取登記生效主義。確權(quán)登記為合同主給付義務(wù)，所有權(quán)人基于居住權(quán)合同，有義務(wù)將住宅交付給居住權(quán)人居住并辦理居住權(quán)登記手續(xù)，未經(jīng)登記不得設(shè)立居住權(quán)。居住權(quán)的消滅事由包括居住權(quán)人死亡、居住權(quán)期限屆滿以及居住權(quán)人主動(dòng)放棄居住權(quán)等情況。居住權(quán)并不因權(quán)利人意外死亡而滅失，當(dāng)事人有約定的從其約定。

四、結(jié)語

在宅基地制度改革持續(xù)深化的歷史進(jìn)程中，“三權(quán)分置”的改革方向已然成為歷史趨勢，現(xiàn)行法律雖未作出明確規(guī)制，卻也為宅基地改革留下廣闊的改革空間。在保證宅基地社會(huì)保障基本屬性不動(dòng)搖的前提下最大限度地促進(jìn)宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)是一個(gè)改革難題，所涉主體、領(lǐng)域、屬性相當(dāng)廣泛?！皺?quán)利分解”路徑下，通過創(chuàng)設(shè)“次級使用權(quán)”，權(quán)利主體擴(kuò)大到其他社會(huì)主體，既滿足社會(huì)主體開發(fā)建設(shè)的投資需求亦為農(nóng)戶打通了盤活閑置農(nóng)房的現(xiàn)實(shí)道路，符合農(nóng)戶以及社會(huì)資本等多方社會(huì)主體的合理期待?；趯ΜF(xiàn)存農(nóng)房租賃中存在的現(xiàn)實(shí)問題，如“拆舊建新”“隱形流轉(zhuǎn)”等可能會(huì)導(dǎo)致宅基地流失等風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)存法律制度尚未作出明確規(guī)制、立法者持保留態(tài)度的情形下，通過創(chuàng)新適用經(jīng)營型居住權(quán)或?yàn)榱硪桓母锍雎?，亦如“?quán)利分解”的解決路徑，通過引入一項(xiàng)新權(quán)利，將多方主體的權(quán)利期待集中顯化為一項(xiàng)理論新權(quán)利，既不會(huì)打破現(xiàn)存宅基地制度框架，有利于制度框架穩(wěn)定，亦有利于探討適合中國國情的改革道路，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕。但理論仍需付諸實(shí)踐才能得到檢驗(yàn)與發(fā)展，宅基地制度改革任重道遠(yuǎn)。

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[責(zé)任編輯：樊 霞]