黨的二十大報告明確提出要“全方位夯實糧食安全基石”，特別強調(diào)要“健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制”。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第五次會議上的重要講話，進一步指明上述制度安排的建設(shè)方向和施政要點。

糧食是人們生存和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國歷來認為，糧食安則社稷安。黨和國家高度重視國民的“口糧問題”，始終把保障糧食安全作為治國理政的頭等大事。健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，有利于充分調(diào)動“種糧主體”與“生產(chǎn)地區(qū)”兩個方面的積極性，協(xié)調(diào)我國產(chǎn)銷區(qū)糧食生產(chǎn)與消費之間的關(guān)系，進一步夯實糧食安全保障基石。

一、當前農(nóng)民糧食種植與主產(chǎn)區(qū)糧食保供面臨的制約和挑戰(zhàn)

（一）種糧成本風險高企使農(nóng)民不愿擴大生產(chǎn)

近年來，我國農(nóng)資、勞動用工、土地流轉(zhuǎn)等費用持續(xù)上升，使糧食生產(chǎn)經(jīng)營成本大幅增加（蔣和平，2022）。2017年，小麥、玉米和稻米3種作物每公頃土地種子、化肥和農(nóng)藥平均累計費用為3 360.15元，2022年則增長為4 671元，增長幅度高達39.01%。與此同時，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，農(nóng)村勞動力產(chǎn)業(yè)之間快速轉(zhuǎn)移，帶動土地租金和勞動雇傭價格連續(xù)上漲，進而推高農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本。2017年，雇工平均日工資116.47元，每公頃土地租金3 233.70元；2022年，雇工平均日工資增長為144.47元，每公頃土地租金增長為4 201.35元。由于經(jīng)營成本節(jié)節(jié)攀升，不斷擠占農(nóng)民種糧利潤空間。

2017—2019年，小麥、玉米和稻米3種作物種植每公頃的平均生產(chǎn)利潤依次為-187.95元、-1 283.85元和-457.95元，隨后幾年農(nóng)民虧損狀況有所改觀，但是利潤依然微薄。當前小農(nóng)戶仍是我國主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，種糧農(nóng)民規(guī)模小、實力弱，對接大市場時處于相對弱勢，容易受市場行情變動影響。近幾年惡寒、干旱、強降雨等極端天氣的出現(xiàn)，進一步加大了糧食生產(chǎn)經(jīng)營風險（蔣和平，2022）。在種糧成本風險高和收益低的客觀現(xiàn)實下，許多農(nóng)民不愿擴大糧食生產(chǎn)，有些農(nóng)民對糧食進行粗放式作業(yè)，有些農(nóng)民選擇將土地撂荒甚至轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)營部門。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)資源環(huán)境壓力加大制約糧食可持續(xù)供給

2003年財政部文件《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》將糧食生產(chǎn)區(qū)劃分為主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)，在此之后13個糧食主產(chǎn)區(qū)對糧食產(chǎn)出貢獻保持在70%以上。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快推進，種糧的比較收益越來越低。在經(jīng)濟收益和可視政績驅(qū)使下，許多產(chǎn)糧大省集中資源優(yōu)先發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，導致糧食凈調(diào)出省份越來越少。2003年，我國糧食凈調(diào)出率在5%以上的糧食主產(chǎn)區(qū)有10個省份，2022年只剩下黑龍江、河南、吉林、內(nèi)蒙古和安徽5個省份。糧食生產(chǎn)布局呈現(xiàn)出向中西部、東北部遷移的特征，而我國水資源主要分布于東部、西南地區(qū)，糧食供給區(qū)域結(jié)構(gòu)與資源分布不協(xié)調(diào)。例如，河南是全國排名第二位的產(chǎn)糧大省，人均水資源擁有量僅為全國平均水平的1/5，每公頃水資源量僅為全國的1/6。農(nóng)業(yè)經(jīng)營高用水特點，導致糧食主產(chǎn)區(qū)“糧水矛盾”不斷加大（孫中葉等，2024）。糧食主產(chǎn)區(qū)為實現(xiàn)國家糧食穩(wěn)產(chǎn)保供的目標，不得不通過高投入達到高產(chǎn)出。在土地資源稟賦并不豐裕的條件下，為替代和節(jié)約土地使用，耕地長期被復(fù)種，得不到休養(yǎng)，農(nóng)藥、化肥等要素持續(xù)使用，又引致土壤酸化板結(jié)和肥力下降、地下水和河流水源污染等問題。糧食主產(chǎn)區(qū)增加糧食供給的資源環(huán)境成本越來越高，可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也越來越大。

（三）糧食主產(chǎn)區(qū)增加糧食供給承擔較高的機會成本

土地和勞動是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素。農(nóng)業(yè)要素市場化程度明顯低于二三產(chǎn)業(yè)，又由于農(nóng)產(chǎn)品價值實現(xiàn)偏低的原因，土地和勞動要素配置于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的價格顯著低于工業(yè)和服務(wù)業(yè)。長期以來，糧食主產(chǎn)區(qū)肩負保障國家糧食安全的重任，將大量土地和勞動力資源投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，拉低了上述要素的市場定價，使要素所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)的收入實現(xiàn)處于較低水平。眾所周知，糧食產(chǎn)品價格低、附加值較小，種糧農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)很難大幅提高收入。糧食主產(chǎn)區(qū)把糧食產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)要素投入，增加糧食產(chǎn)出供給，容易掉入“比較優(yōu)勢陷阱”，錯失借助土地和勞動要素推動二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良機。糧食生產(chǎn)的稅源不豐富、稅基較窄，糧食供給多數(shù)可以享受國家低稅或免稅政策。因此，地方政府扶持發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，很難帶動當?shù)剞r(nóng)民增收致富，也很難提升地方財政收入回報，而且還會承擔較高機會成本，拉大與東南沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距（趙惠敏，2021）。

二、健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的建議

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)體系

我國高度重視種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的合法權(quán)益，已經(jīng)出臺一系列法律法規(guī)，對其權(quán)益實現(xiàn)給予保障?！都Z食流通管理條例》于2004年施行后經(jīng)歷3次修訂，均指出，“國家鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系”。2012年《中華人民共和國糧食法》提出，“國家建立和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，維護糧食主產(chǎn)區(qū)的利益，鼓勵糧食主銷區(qū)到主產(chǎn)區(qū)建立穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)基地，鼓勵和支持糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作關(guān)系”。2024年6月起開始實施的《中華人民共和國糧食安全保障法》進一步強調(diào)：“國家健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，完善對糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的財政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性?！比欢瑢Z食主產(chǎn)區(qū)的補償，相關(guān)法律制定比較籠統(tǒng)，沒有明確發(fā)起補償?shù)闹黧w，沒有對補償方法作出說明。法律法規(guī)調(diào)整和優(yōu)化的方向，應(yīng)當便于現(xiàn)實層面的操作實施，相關(guān)法律條文的設(shè)定要更為詳細，更具有針對性，要對權(quán)力主體的權(quán)責進行恰當劃分，為補償機制實施提供有效的法律支撐，切實使種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)因此受益。

（二）協(xié)調(diào)多方主體之間的利益關(guān)系

糧食產(chǎn)品作為種糧農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)出物，與普通商品一樣，參與市場流通活動。同時，糧食產(chǎn)品又具有特殊性，由于在保障國民生存方面的重要戰(zhàn)略意義，糧食產(chǎn)品具有一定的公共屬性。種糧農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)供給糧食具有典型正外部效應(yīng)，不僅滿足本地區(qū)居民消費和經(jīng)濟發(fā)展需求，而且解決糧食主銷區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供求缺口，較好地保障國家的糧食安全戰(zhàn)略目標。當前主要是中央財政對種糧農(nóng)民和種糧大縣發(fā)放糧食獎勵補貼，由于中央財政支付事項繁多，財政補貼資金有限，補償標準較低，難以收到有效的激勵效果。按照“誰受益誰付費”的倫理道德準則，獲取糧食的主銷區(qū)理應(yīng)擔負起支付責任，對糧食主產(chǎn)區(qū)給予一定補償（文小才和楊淑燕，2022）。當下應(yīng)盡快制定具體實施細則，建立中央政府、糧食產(chǎn)銷區(qū)協(xié)同參與的雙向補貼機制，以此減輕中央財政支付壓力，協(xié)調(diào)好產(chǎn)銷區(qū)之間利益關(guān)系，使種糧農(nóng)民因種糧而獲益，使糧食主產(chǎn)區(qū)因供給糧食而分享發(fā)展紅利。

（三）完善利益補償核算方法

種糧農(nóng)民生產(chǎn)糧食，糧食主產(chǎn)區(qū)向主銷區(qū)輸入糧食，不僅要支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的經(jīng)營成本，擔負市場波動、氣候變化等不利因素所帶來的虧損風險；還要承擔發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)較高的機會成本，承擔資源環(huán)境破壞衍生的額外社會成本。當前主要是中央財政對種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)進行轉(zhuǎn)移性補貼，2022年中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的一次性種糧補貼平均約為454元，僅占農(nóng)村人均可支配收入的2.2%；而美國、澳大利亞等發(fā)達國家農(nóng)民人均可享有的補貼在純收入中的比例為40%～60%（鄭兆峰和宋洪遠，2023）。未來中央政府應(yīng)繼續(xù)加大對糧食供給的支持力度，要根據(jù)農(nóng)資價格變化，適時動態(tài)調(diào)整補貼標準；在物化成本基本險基礎(chǔ)上，推動完善完全成本保險和種植收入保險，提高保險理賠支付水平。糧食主銷區(qū)也要承擔起補償責任，根據(jù)市場定價的原則，核算主產(chǎn)區(qū)糧食供給的經(jīng)濟成本、機會成本和隱性成本，劃定中央財政與主銷區(qū)之間的補貼支付比例，主銷區(qū)橫向補貼上繳財政后，由中央財政代為轉(zhuǎn)移給主產(chǎn)區(qū)，不斷提高糧食供給補貼水平，激勵糧食主產(chǎn)區(qū)增強糧食供給績效，鞏固好糧食安全保障的基石。

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