6月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》。文件指出，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，確保糧食安全，必須保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧和地方抓糧積極性，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，提高政策精準(zhǔn)性、實(shí)效性，夯實(shí)糧食安全根基。健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，需要探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補(bǔ)償辦法，健全糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系，在建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制上邁出實(shí)質(zhì)性步伐，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)落實(shí)好保障糧食安全的共同責(zé)任。

探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，從根本上改變農(nóng)民種糧比較收益偏低現(xiàn)狀，是完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的重要手段，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。為此，2023年12月舉行的中央農(nóng)村工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提及“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”。目前，糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償多從稅收減免、資金補(bǔ)貼等維度引導(dǎo)糧食主銷區(qū)企業(yè)到糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展，通過發(fā)揮主銷區(qū)糧食深加工、糧種研究等優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成產(chǎn)銷區(qū)糧食產(chǎn)購儲(chǔ)加銷全產(chǎn)業(yè)鏈一體化，實(shí)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)從“賣原糧”向“賣產(chǎn)品”“賣服務(wù)”轉(zhuǎn)型，進(jìn)行橫向利益補(bǔ)償。

一、橫向利益補(bǔ)償背景

（一）“財(cái)糧倒掛”困境

糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧壓力導(dǎo)致產(chǎn)銷區(qū)財(cái)政收入差距越來越大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年至2023年，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比重為78.42%，主銷區(qū)占比僅為4.28%。2022年糧食主產(chǎn)區(qū)人均糧食產(chǎn)量是主銷區(qū)的近7倍，但人均GDP卻不及主銷區(qū)的2/3；2022年糧食主銷區(qū)人均財(cái)政收入13 341.3元，而主產(chǎn)區(qū)僅為6 286.2元，不及主銷區(qū)的一半。糧食主產(chǎn)區(qū)不僅需要持續(xù)投入大量耕地、水、人力以及生態(tài)資源用于糧食生產(chǎn)，而且地方財(cái)政每年需要額外支出用于補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)?！凹Z食大縣、經(jīng)濟(jì)弱縣、財(cái)政窮縣”的“財(cái)糧倒掛”問題不解決，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的拉大將直接打擊糧農(nóng)種糧積極性，影響糧食安全。

（二）糧食生產(chǎn)生態(tài)效益

糧食安全不僅包括糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，還包括種植環(huán)境可持續(xù)。為有效保障國家糧食安全，糧食主產(chǎn)區(qū)在保障糧食產(chǎn)量的同時(shí)積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，采用環(huán)保型糧食生產(chǎn)方式，減少化學(xué)農(nóng)藥和化肥的使用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，提供綠色有機(jī)產(chǎn)品。但是，在目前很多綠色有機(jī)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品尚未實(shí)現(xiàn)優(yōu)價(jià)的背景下，糧食綠色生產(chǎn)產(chǎn)生的額外成本并沒有得到有效補(bǔ)償，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償未能與區(qū)域保障糧食安全、開展生態(tài)保護(hù)而增加的成本實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)?；谏鷳B(tài)價(jià)值視角，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，讓糧食生產(chǎn)的生態(tài)紅利轉(zhuǎn)化為糧農(nóng)收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，有利于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高糧農(nóng)種糧積極性。生態(tài)補(bǔ)償是推動(dòng)糧食生產(chǎn)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要路徑之一，并有望成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕和保障國家糧食安全的內(nèi)生動(dòng)力之一。

二、生態(tài)補(bǔ)償有利于“雙安”戰(zhàn)略實(shí)施

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钤?0世紀(jì)90年代被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是對(duì)農(nóng)民在種植以糧食作物為主的農(nóng)作物過程中開展的生態(tài)保護(hù)行為進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度。從生態(tài)價(jià)值視角，將糧食生產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償納入主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制范疇，推動(dòng)糧食碳匯交易與主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)挠行?duì)接，通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的利益關(guān)系，合理配置生產(chǎn)資源和統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在碳達(dá)峰與碳中和背景下，能夠?yàn)楸Ｕ蠂壹Z食安全和生態(tài)安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展，完善產(chǎn)銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制提供新思路。

（一）增加糧農(nóng)收入

糧食生產(chǎn)的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民增收具有顯著促進(jìn)作用，有助于提高農(nóng)民生活水平。第一，生態(tài)補(bǔ)償資金可以直接增加農(nóng)民收入。第二，當(dāng)農(nóng)民因采用生態(tài)友好型的生產(chǎn)方式而獲得補(bǔ)償時(shí)，他們更愿意引入先進(jìn)、環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)和管理方法，提高糧食生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，間接增加收入。而且，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施可以為農(nóng)民創(chuàng)造生態(tài)保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入來源。第三，生態(tài)補(bǔ)償有助于減少農(nóng)業(yè)面源污染，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，為農(nóng)民開辟新的增收渠道，實(shí)現(xiàn)多元化收入。

（二）增加糧食產(chǎn)量

基于生態(tài)視角的主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償通過激勵(lì)農(nóng)民投入、促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用、保護(hù)耕地質(zhì)量等多維度提升糧食產(chǎn)量。第一，生態(tài)補(bǔ)償為農(nóng)民提供了額外的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，使糧農(nóng)有動(dòng)力投入更多的時(shí)間、精力和資源用于糧食生產(chǎn)，合理輪作、土壤改良等措施保護(hù)和改善了耕地質(zhì)量，為糧食增產(chǎn)提供了良好的土地基礎(chǔ)。第二，生態(tài)補(bǔ)償資金可用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、災(zāi)害預(yù)警和防范等，提高農(nóng)田應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力，減少災(zāi)害對(duì)糧食產(chǎn)量的影響；支持農(nóng)民采用精準(zhǔn)灌溉、科學(xué)施肥、病蟲害綠色防控等先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提升糧食產(chǎn)量。

（三）促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

糧食生產(chǎn)的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于促進(jìn)糧食產(chǎn)銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極影響。第一，基于生態(tài)價(jià)值的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，可以增加糧農(nóng)收入，提高產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和地方政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，保障糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。第二，生態(tài)補(bǔ)償有助于引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等資源向主產(chǎn)區(qū)流動(dòng)，改善產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件，提高糧食生產(chǎn)效率，優(yōu)化產(chǎn)銷區(qū)資源配置，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、橫向生態(tài)補(bǔ)償體系

主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的生態(tài)補(bǔ)償有助于糧農(nóng)增收、糧食增產(chǎn)以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但其補(bǔ)償效果受到補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主客體等多方面因素的影響。只有合理設(shè)計(jì)和有效實(shí)施補(bǔ)償政策，才能充分發(fā)揮其對(duì)主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)拇龠M(jìn)作用。

（一）補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)價(jià)值視角下的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，由國家層面建立糧食碳匯交易和推進(jìn)制度，明確牽頭部門，形成產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制?；诩Z食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償目標(biāo)，確定補(bǔ)償原則；依據(jù)多方參與、效率優(yōu)先、兼顧公平的補(bǔ)償原則，綜合考慮國家糧食安全形勢(shì)、糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政自給率、主銷區(qū)糧食自給率等因素，合理確定糧食碳匯交易價(jià)格，提出基于碳交易、產(chǎn)銷合作和政府財(cái)政轉(zhuǎn)移等多種補(bǔ)償方式，構(gòu)建包括主銷區(qū)政府、主銷區(qū)控排企業(yè)、主銷區(qū)龍頭企業(yè)、主產(chǎn)區(qū)等多元主體參與的市場(chǎng)與政府相結(jié)合的橫向補(bǔ)償機(jī)制；實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、糧農(nóng)增收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“四位一體”協(xié)同發(fā)展。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)價(jià)值視角下的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)各主產(chǎn)區(qū)實(shí)際情況，考慮產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)面積、生態(tài)功能大小、土壤固碳情況及其他生態(tài)保護(hù)任務(wù)，平衡糧食增收與低碳減排協(xié)同發(fā)展，結(jié)合糧食生產(chǎn)的生態(tài)服務(wù)邊際成本、農(nóng)業(yè)資源的不均衡性以及不同區(qū)域提供同等生態(tài)價(jià)值的成本差異性，從糧食生產(chǎn)生態(tài)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本和機(jī)會(huì)收入三個(gè)方面確定糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中，生態(tài)價(jià)值可以由減排量與碳交易市場(chǎng)價(jià)格決定，生態(tài)保護(hù)成本為糧食生產(chǎn)全過程中為改善土壤質(zhì)量、提高水資源利用效率、進(jìn)行病蟲害生物防治等產(chǎn)生的相應(yīng)成本，機(jī)會(huì)收入是指為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而放棄某一生產(chǎn)行為的成本。在以上因素的基礎(chǔ)上，考慮主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展?jié)摿?、要素生產(chǎn)率等區(qū)間差異，以及主產(chǎn)區(qū)自我發(fā)展能力、糧食生產(chǎn)情況等因素，產(chǎn)銷區(qū)可進(jìn)一步協(xié)商有利于多主體供應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）補(bǔ)償主客體

關(guān)于補(bǔ)償主體，因單個(gè)農(nóng)戶生產(chǎn)體量大小不等，生產(chǎn)規(guī)模小不便于進(jìn)行生態(tài)價(jià)值核算及碳匯交易，且基于農(nóng)戶個(gè)體的生態(tài)補(bǔ)償，難以確保補(bǔ)償資金用于改善生產(chǎn)環(huán)境。因此，生態(tài)價(jià)值視角下的糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償可以選擇補(bǔ)給地方組織，由地方組織統(tǒng)一支配補(bǔ)償資金。關(guān)于補(bǔ)償客體，主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償需要整合社會(huì)力量，通過政府財(cái)政的引導(dǎo)性投入，鼓勵(lì)企業(yè)、基金組織、公益組織以及具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)人志愿者多渠道參與糧食生產(chǎn)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。特別是銷區(qū)的重點(diǎn)能耗企業(yè)可以利用碳交易平臺(tái)參與糧食碳匯交易，通過行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，將資金配置到產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)中。

[責(zé)任編輯：李偉杰]