摘要：人口老齡化已成為我國不可忽視的嚴峻國情，隨著人口老齡化規(guī)模及程度的不斷攀升，亟須加快建立起多層次、結構合理的三支柱養(yǎng)老保險體系。本文綜合國內外研究成果，對第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展必要性、障礙因素以及實現(xiàn)路徑等方面進行梳理，指出第三支柱養(yǎng)老保險具有靈活性強、覆蓋面廣以及分擔財政壓力等優(yōu)勢；同時受限于制度不全、市場活躍度不高以及公眾相關意識淡薄等困境。為此，本文提出通過完善法制監(jiān)管框架、優(yōu)化稅收貨幣政策、調整體系結構平衡、推動多元機制創(chuàng)新、加強公眾養(yǎng)老教育五大路徑，確保第三支柱養(yǎng)老保險在我國養(yǎng)老體系中發(fā)揮作用，進而推動我國養(yǎng)老保險體系的完善與可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：第三支柱養(yǎng)老保險；個人儲蓄型養(yǎng)老保險；商業(yè)養(yǎng)老保險；養(yǎng)老市場；養(yǎng)老金融

中圖分類號：F840.67" " " " " 文獻標識碼：A" " " " " 文章編號：1007-0753（2024）08-0079-10

一、引言

隨著老年人口數量的快速上升，我國老齡化程度進一步加深，人口結構由正三角形加速過渡為紡錘形（馬鳳嬌，2022）。按照聯(lián)合國的最新標準，一個國家或地區(qū)65歲及以上老人占總人口的比例超過7%，即視為該地區(qū)進入老齡化社會。人社部統(tǒng)計公報數據①顯示，截至2023年末，我國65歲及以上人口數達2.17億，占總人口的15.4%，且這一比重仍處于上升態(tài)勢。近年來，我國人口出生率持續(xù)下降，從2017年的12.64‰降低至2023年的6.3‰，死亡率則基本維持不變。

2023年末，出生率的下降導致人口增長率也迅速降低，我國人口自然增長率為-1.48‰。由此可見，我國人口老齡化的速度遠遠超過了歐美等發(fā)達國家，正向深度老齡化社會邁進。鑒于此，國家對構建多層次養(yǎng)老保險制度的需求日益迫切，在過去的二十多年里，我國養(yǎng)老保險制度在結構和覆蓋群體上逐步完善，養(yǎng)老戰(zhàn)略也已基本成型：以基本養(yǎng)老保險為基礎、企業(yè)（職業(yè)）年金為拓展、個人儲蓄型養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險為補充的三支柱養(yǎng)老保險體系。盡管養(yǎng)老三支柱在理論上并列，但在實際運行中存在發(fā)展不充分、結構不平衡等問題。人社部統(tǒng)計公報數據①顯示，2023年末基本養(yǎng)老保險基金收入總額較2017年增長64.59%，基本養(yǎng)老保險基金支出總額較2017年增長69.31%，基本養(yǎng)老保險基金收入增長率呈現(xiàn)出低于基金支出增長率的趨勢，長遠來看我國基本養(yǎng)老保險收支平衡面臨重大壓力，未來有可能面臨缺口。《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》②的數據顯示，未來幾年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金累積結余將呈上升態(tài)勢，預計在2027年達到峰值6.99萬億元。此后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金累計結余將不斷減少，可能在2035年出現(xiàn)耗盡危機。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險水平普遍較低，2023年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入僅占基本養(yǎng)老保險基金收入的8.06%，有限的資金規(guī)模和較低的保障水平難以有效分擔基本養(yǎng)老保險的支付壓力。種種情況表明，我國基本養(yǎng)老保險基金的支付前景不容樂觀，長期難以延續(xù)。

為了應對此類問題，我國在“十四五”規(guī)劃中明確提出了要發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險。2018年，財政部等五部委聯(lián)合下發(fā)了《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號），標志著我國對第三支柱養(yǎng)老保險的探索正式啟動?！秶鴦赵恨k公廳關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2022〕7號）、《個人養(yǎng)老金實施辦法》（人社部發(fā)〔2022〕70號）以及《關于個人養(yǎng)老金有關個人所得稅政策的公告》（財政部 稅務總局公告2022年第34號）等文件的發(fā)布，明確了個人養(yǎng)老金的參加范圍、制度模式、繳費水平、稅收政策、領取條件等，我國第三支柱個人養(yǎng)老金頂層框架正式確立，至此開啟了個人養(yǎng)老金新時代（王增文等，2018）。然而，我國第三支柱養(yǎng)老保險起步較晚，盡管近些年政策框架逐步明晰，但仍面臨發(fā)展緩慢，成效不佳等現(xiàn)實問題。本文通過分析諸多文獻研究成果，總結第三支柱養(yǎng)老保險的整體發(fā)展和研究趨勢，并綜合諸多學者的觀點，探討第三支柱發(fā)展的必要性和影響因素，梳理分析第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展過程中存在的三重困境，最終為政策制定者提供五個方向的推進路徑和解題方案，既有助于我們進一步深入了解第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展概況，也為正在開展的實踐建設提供有力的理論指導。

二、發(fā)展必要性

（一）必要優(yōu)勢

從養(yǎng)老金的規(guī)模和結構來看，中國養(yǎng)老金體系主要由三個支柱構成。在超過13萬億元的總養(yǎng)老金中，基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模約7.67萬億元，占57.15%；企業(yè)（職業(yè)）年金規(guī)模約5.75萬億元，占42.85%，而個人稅延型養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老金制度因起步較晚，規(guī)模較小，可忽略不計。第一支柱基本養(yǎng)老保險由政府主導，覆蓋面廣且保障標準統(tǒng)一，已基本實現(xiàn)全覆蓋，承擔養(yǎng)老體系的主要責任。其資金來源和支付相對穩(wěn)定，采用低風險、低收益的資金運作模式。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的平均替代率僅為40%左右，遠低于世界銀行建議的70%，這意味著退休人員的生活水平可能相較于在職期間大幅下降。此外，基本養(yǎng)老保險嚴重依賴財政補貼，2021年的財政補貼金額達1.6萬億元，占當年支出的27%。第二支柱發(fā)展穩(wěn)健，基金規(guī)模穩(wěn)步提升，對職工養(yǎng)老生活水平具有明顯的補充作用。然而，第二支柱存在與第一支柱相似的局限性：強制性繳納限制了個人自主選擇的空間，且覆蓋面較窄，職業(yè)年金僅面向機關事業(yè)單位。企業(yè)年金參與率在較低，主要集中在大城市和東部地區(qū)，在中西部地區(qū)和民營企業(yè)中的發(fā)展較慢。目前第三支柱在我國的發(fā)展相對滯后，仍處于起步階段，個人主導的儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險市場尚未完全啟動，產品種類相對有限，缺乏創(chuàng)新機制，難以滿足不同收入群體和年齡段的需求。

從推動我國第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展的角度看，與第一、第二支柱相比，第三支柱尚處于萌芽初生階段，未來具備廣闊的發(fā)展空間，且具備第一、第二支柱所欠缺的獨有優(yōu)勢。相較于第一支柱，第三支柱提供了多樣化的產品選擇，允許個人根據自身風險偏好、收入水平和未來預期自由配置資金，且商業(yè)保險公司可以為投保人提供更高的資金回報率。鼓勵參與第三支柱養(yǎng)老保險不僅有助于減輕政府的財政壓力，改善公共財政的可持續(xù)性，還能有效抵抗政府決策失敗風險，避免養(yǎng)老金赤字引發(fā)的社會問題。相較于第二支柱，第三支柱具有更廣泛的覆蓋面，面向所有社會成員，尤其是中小企業(yè)員工、靈活就業(yè)人員和新興業(yè)態(tài)從業(yè)人員。這些人員可以通過自主選擇第三支柱產品積累養(yǎng)老金，彌補第二支柱的制度缺陷。同時，第三支柱靈活性更高，允許個人根據自身情況選擇不同的投資產品和期限，滿足多樣化養(yǎng)老需求，并通過市場化投資運營，實現(xiàn)資金增值（蔡紅青，2022）。世界銀行（1996）提出，建立三支柱養(yǎng)老保險制度體系，是實現(xiàn)養(yǎng)老保障計劃儲蓄、再分配和保險三項功能目標的重要路徑。充分發(fā)揮第三支柱對多層次養(yǎng)老體系的補充作用，既是對沖“第一支柱”替代率、應對老齡化趨勢的關鍵，也可以滿足投資養(yǎng)老結構優(yōu)化、推動養(yǎng)老金從“儲蓄”轉向“投資”的需要，還是調整金融市場結構、促進我國資本市場健康發(fā)展的路徑（夏詩園，2022）。在目前我國所面臨的超預期“銀發(fā)”挑戰(zhàn)、不平衡支付承壓以及待補全短板效應等亟須解決的養(yǎng)老保險問題的沖擊下，養(yǎng)老保險第一支柱承壓巨大、第二支柱發(fā)展艱難的態(tài)勢日趨嚴峻，大力發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險成為目前較為可行的選擇（許秀茹，2023）。

（二）影響因素

1.法律制度

基于我國國情，法律制度的建立健全將有利于我國養(yǎng)老的長期穩(wěn)健發(fā)展。在依法治國的背景下，科學立法是首要前提，執(zhí)行落實個人養(yǎng)老金制度必須要加強完善個人養(yǎng)老金法律體系，加強“硬法”即上位法規(guī)定，彌補我國個人養(yǎng)老金制度無上位法規(guī)制的空白（明重陽，2023）。多層次化是包括我國在內的全球社會保障體系發(fā)展的共同趨勢。目前我國養(yǎng)老保險三支柱比例失調，因此必須對第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展方向進行界定，并在法律制度上給予明確的認可（鄭功成，2019）。宋書芹等（2021）指出大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險制度對構建和諧社會具有重要意義，不僅有利于積極應對我國人口老齡化問題，完善我國社會養(yǎng)老保障體系，而且有利于降低家庭養(yǎng)老風險，刺激家庭消費，促進消費與投資的雙向平衡發(fā)展。

2.財稅激勵工具

財稅激勵工具被視為發(fā)展第三支柱的關鍵因素，其作用功效對該制度的運行有著顯著影響。研究主要集中在三個方面：一是個人養(yǎng)老保險受財稅雙激勵政策的影響。Dicks-Mireaux和King（1982）、Davis （1996）分別通過分析加拿大的社會經濟數據和稅收優(yōu)惠模式、稅率、社會保險替代率等關鍵因素，證實了稅收優(yōu)惠對個人養(yǎng)老保險發(fā)展的正相關效應。二是養(yǎng)老儲蓄受財稅激勵政策的影響。關于這一方面存在兩種截然不同的立場，Jane （1991）和Poterba等（1996）認為稅收減免政策可以促進國民養(yǎng)老儲蓄的增加，然而Antón等（2014）以及Pfarr和Schneider（2013）指出在西班牙和德國，稅優(yōu)政策并未顯著提升低收入者的養(yǎng)老儲蓄。三是研究財稅政策推動個人養(yǎng)老保險發(fā)展的創(chuàng)新路徑。有研究提出要充分考慮國家經濟發(fā)展水平。對于發(fā)展中國家而言，應引入并推廣稅延商業(yè)養(yǎng)老保險，同時對高收入群體進行稅收優(yōu)惠額度限制；對于發(fā)達國家而言，需要采取稅收激勵鼓勵個人擴充養(yǎng)老儲蓄并申購商業(yè)養(yǎng)老保險，引導三支柱間的合理流動，減輕第一支柱的財政壓力（Moore，2017；王怡和高布權，2024）。劉夢潔（2022）建議根據養(yǎng)老國情合理控制稅收優(yōu)惠力度，結合財政承受能力和第三支柱目標替代率，將個人養(yǎng)老金和企業(yè)（職業(yè)）年金的稅收優(yōu)惠調節(jié)進行統(tǒng)籌規(guī)劃。養(yǎng)老金制度是養(yǎng)老金體系的重要組成部分，但是長壽風險壓抑了我國群眾對第三支柱的需求，在這種風險下，投資市場的波動和不確定性將進一步放大，從而使群眾對第三支柱的投資產生疑慮，降低了其價值，而通過稅收優(yōu)惠可以激勵人們購買養(yǎng)老金保險（王曉軍和路倩，2018）。

3.多元主體參與度

多元合作是促進第三支柱發(fā)展的重要影響因素，政府可以通過探索與私營合作的模式，鼓勵民眾參與和拓展產品范圍，引導多元參與，共同構建基金積累制的第三支柱養(yǎng)老金體系（Dorfman等，2013）。鼓勵市場多元參與將充分激發(fā)市場活力，促進養(yǎng)老投資產品經營主體多元化，如允許銀行、保險、基金等同業(yè)機構進入個人養(yǎng)老金市場，實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值，拓寬第三支柱養(yǎng)老金的投資渠道和產品種類，為低收入者以及第一、第二支柱未覆蓋群體提供保障，滿足大眾多樣化的養(yǎng)老需求，激發(fā)民眾參保的主動積極性（董鑫，2022）。茹夢怡（2023）在參考各地區(qū)惠民保的經營實踐后提出建立“政府+行業(yè)協(xié)會+金融機構+媒體”多方合作協(xié)調機制，多元參與格局將有利于充分發(fā)揮功能效力，推進第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展。積極促進政府、市場、社會、個人和家庭等多主體齊心協(xié)作，加快構建一個適應我國經濟與社會發(fā)展情況的養(yǎng)老保險體系，可以有效統(tǒng)籌支持調節(jié)第三支柱個人養(yǎng)老金協(xié)調發(fā)展的政策（孫潔，2020）。

4.其他因素

也有學者從國外的國家福利、人口壽命以及退休養(yǎng)老準備等多方面探討了第三支柱養(yǎng)老保險的作用，為國內養(yǎng)老金制度的發(fā)展提供了更多思路。從日本的養(yǎng)老金制度變革可以發(fā)現(xiàn)，盡管引進個人退休賬戶（IRA）可能會即期加重政府負擔，但從長遠角度看，逐步實施公民個人籌資的IRA賬戶制度有助于減輕政府財政壓力，提高整體邊際福利回報。值得重視的是，IRA賬戶制度將對當代居民造成福利虧損，因為IRA賬戶要求居民將一部分收入存入賬戶，且通常在退休前不能隨意取出，這意味著當代居民在工作期間的可支配收入減少，即期消費能力下降，生活質量也將受到影響（謝欣雨，2024；姚麗娜，2022；Kitao，2015）。Wang等（2016）和龐茜（2024）等學者基于澳大利亞養(yǎng)老金制度與人口老齡化程度的長期交互作用，構建通用養(yǎng)老金計劃模型，發(fā)現(xiàn)實施如超級年金（Superannuation）這樣的強制性繳費計劃能明顯提升中產階級的壽命，但對低收入群體的壽命周期波動則表現(xiàn)出差異性。Chen和Rach （2021）則以德國養(yǎng)老金制度為出發(fā)點，分析了生命周期內的風險情況，探討了養(yǎng)老金制度對個體風險承擔的影響，以及政策制定者應如何平衡風險承擔和個體責任。在個人退休養(yǎng)老準備水平及外部環(huán)境上，Alicia（1976）研究了私人養(yǎng)老金制度對個體儲蓄行為的影響，發(fā)現(xiàn)私人養(yǎng)老金制度能夠促進個體儲蓄，提高個體退休準備水平，并對養(yǎng)老金政策的設計提出了一些建議。建立鎖定的繳費計劃可以增加養(yǎng)老儲蓄的長期積累，在個人退休后得到顯著回報（Barr和Diamond，2008）。Lusardi和Mitchell（2017）研究了普通消費者在面對復雜經濟決策時的表現(xiàn)，并探討了金融素養(yǎng)與退休準備之間的關系，發(fā)現(xiàn)提高金融素養(yǎng)水平對于提升個體退休準備指數的重要性。趙恒等（2022）利用交疊模型發(fā)現(xiàn)，個人養(yǎng)老金計劃的建設和發(fā)展需要溫和的通脹環(huán)境，否則就會影響消費和勞動供給結構，從而影響產出和第三支柱的年度總收入。

三、發(fā)展困境及障礙

（一）國家制度頂層設計不到位，稅收優(yōu)惠政策滯后

我國采取單一的EET模式③。在現(xiàn)行制度下，該模式難以有效激勵、引導、增加養(yǎng)老金積累（劉明慧和丁銘，2023）。同時，當前的稅收優(yōu)惠制度與目標人群的需求不匹配，稅收優(yōu)惠額度偏低，激勵作用不足， 對潛在參保對象缺乏吸引力（許淼，2023；夏昱和王韌，2023；傅志明和魏福臨，2022），對中低收入者具有排斥效應，與共同富裕的要求不相符（馬少楠，2023）。個人養(yǎng)老金發(fā)展遲緩，主要在于存在制度缺陷，出臺的相關制度缺乏強制性，制度間的替代性不高，儲戶依舊依賴基本養(yǎng)老保險（徐仁瓊，2021）。同時，受商業(yè)養(yǎng)老保險的角色定位和投資風險前置防控、配套激勵政策尚未明確等多因素制約，我國第三支柱養(yǎng)老保險起步晚，配套政策長期缺位（董捷和張露月，2023），資金支取不靈活亦抑制了民眾參保的積極性（王浩，2023）。完全封閉的長期投資極大地降低了參保人的資金流動性，當前亟待解決的是打通養(yǎng)老保險三支柱數據的問題。目前基本養(yǎng)老保險參保數據分散于各省級社保部門，而企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金數據則分別存放在國家批準的金融機構中，無法實現(xiàn)交互兼容，進而影響個人養(yǎng)老金全國統(tǒng)一信息平臺的構建（張銳，2022）。我國養(yǎng)老第三支柱存在許多問題，當前國家亟須建立一套相對健全的制度，打通三支柱，促進數據流動，使資金運用更靈活高效，提高資源的有效利用率。

（二）養(yǎng)老市場機制作用不明顯

在養(yǎng)老保險發(fā)展過程中，應依靠政府的參與和市場的自發(fā)作用使供需流動達到相對平衡。其中，市場要起決定性作用，而當前市場所起的作用要遠弱于政府的影響（張婧怡等，2022；張曉舉等，2023）。目前我國第三支柱養(yǎng)老金融產品專屬優(yōu)勢缺乏、金融工具創(chuàng)新不足、同質化嚴重、未充分發(fā)揮金融資源優(yōu)勢、投資范圍過于有限等特點，均導致養(yǎng)老金融產品不斷縮水，流向銀行存款（彭蓉，2020；王永欣，2021；王彬和王紫臻，2022）。養(yǎng)老保險市場產業(yè)鏈的不成熟和專業(yè)人才的匱乏抑制了第三支柱的發(fā)展?，F(xiàn)有養(yǎng)老保險產品結構單一，缺乏創(chuàng)新性和多樣性，保障范圍有限，無法充分體現(xiàn)生命周期特征，難以滿足不同風險偏好的需求。此外，市場封閉、鏈條碎片化，導致商業(yè)養(yǎng)老保險與養(yǎng)老醫(yī)療照護、康養(yǎng)、信托等環(huán)節(jié)未能形成協(xié)同效應（尹成遠和王珠存，2022）。除去養(yǎng)老保險種類單一以外，保險公司對產品的宣傳力度不夠、缺乏營銷服務主動性、售后不足等因素，同樣導致民眾無法及時獲取產品信息，對養(yǎng)老保險缺乏正確清晰的認知，進而影響市場化作用機制運轉，不利于商業(yè)養(yǎng)老保險的長期發(fā)展（蔡紅青，2022）。由于金融養(yǎng)老市場不成熟，儲蓄收益率缺乏競爭力，許多客戶對保本類產品的年化收益率持謹慎態(tài)度，這限制了第三支柱養(yǎng)老金的蓬勃發(fā)展（夏昱和王韌，2023）。年化收益率較低降低了民眾參與個人養(yǎng)老金的積極性，我國對養(yǎng)老金的投資始終較為審慎保守，對風險的把控極其謹慎，在經濟上行時期，這種保守的投資策略降低了個人養(yǎng)老金產品的吸引力（王浩，2023）。在養(yǎng)老市場化機制運行過程中，如何把握政府與市場角色分配、金融產品創(chuàng)新與同質合理準入、投資收益與風險間的三個“平衡”，是當前亟待解決的研究重點。

（三）民眾養(yǎng)老金融素養(yǎng)水平不高，儲蓄心理轉變難

對于多數投資者來說，養(yǎng)老金金融活動的總體參與度不高，投資風險偏好保守，養(yǎng)老規(guī)劃意識不強，缺乏養(yǎng)老儲備意識，資產配置不合理（董捷和張露月，2023；許淼，2023；夏昱和王韌，2023）。《中國財富報告（2022）》顯示在中國居民財富中，房產占比70%、金融資產占比30%，其中大部分為現(xiàn)金、短期儲蓄和理財等。這種資產配置結構并不合理，可能導致部分家庭在未來面臨養(yǎng)老風險時缺乏足夠的生存能力，部分家庭可能會選擇減少當下的教育、醫(yī)療及住房消費支出來加大退休后的養(yǎng)老金儲備（張婧怡等，2022）。公眾資產配置不合理、繳費能力不足嚴重抑制了第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展，在促進國內大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局下，提高公眾消費水平是一個重要的戰(zhàn)略目標。然而，這一戰(zhàn)略的實施可能會在短期內降低居民儲蓄率，從而削弱公眾長期儲蓄的能力，進一步擠壓個人養(yǎng)老資金的儲蓄空間（張銳，2022）。未來要維持第三支柱養(yǎng)老保險的健康發(fā)展，民眾的養(yǎng)老儲備意識轉變極其重要，在“養(yǎng)兒防老”的理念基礎上更要主動做好充足的養(yǎng)老金準備，提升投資者的金融素養(yǎng)及養(yǎng)老意識亦是未來重點關注的方向。

大部分學者認為第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢的共性原因是稅收優(yōu)惠政策不健全和基本養(yǎng)老保險存在擠出效應。造成第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢的困境障礙主要集中在國家制度、險企產品、儲戶個人三個層面。目前在我國第三支柱養(yǎng)老保險中仍存在如頂層設計滯后、市場機制不明顯、民眾養(yǎng)老金融素養(yǎng)不高等問題，本文較為全面地總結了第三支柱發(fā)展面臨的主要障礙，但在國家制度設計、市場機制間的互動關系以及公共養(yǎng)老意識與金融素養(yǎng)提升路徑上，應有更深入的探討和系統(tǒng)性總結。

相關文獻大多缺乏有力的實證分析和多種研究方法的驗證，如果在文獻分析法和定量分析法的基礎上考慮結合使用問卷分析法、調查訪談法和案例分析法等多種方法，可為文獻增添更多實證說服力。

四、優(yōu)化及實現(xiàn)路徑

學者們主要從以下五種視角對中國第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展路徑及相關建議進行研究：

（一）推動法律制度監(jiān)管責任明細化

我國要不斷完善第三支柱養(yǎng)老保險立法工作，確保個人養(yǎng)老金在發(fā)展過程中有法可依，有序完成個人養(yǎng)老金體系各環(huán)節(jié)的構建。在建立完善的監(jiān)管法規(guī)框架上，厘清各部門的監(jiān)管職責，構建系統(tǒng)監(jiān)管體系，從監(jiān)管角度明確對金融機構和產品的要求和規(guī)定，如信息披露、產品開發(fā)、投資者權益保護等（張曉舉等，2023）。從金融普惠性角度出發(fā)，強調必須保障市場化運營機制，制定符合市場化運營規(guī)律的監(jiān)管舉措，加強對監(jiān)管投資人、養(yǎng)老產品、金融產品、市場秩序等行業(yè)條框的監(jiān)管，保障養(yǎng)老保險金融普惠性的多維度正軌運行（王彬和王紫臻，2022）。應繼續(xù)從健全法律法規(guī)和明確機構監(jiān)管職責兩方面入手，促進養(yǎng)老體系頂層設計的完善。一方面，完善相關法律法規(guī)，做好中央立法和地方立法的銜接，從立法層次敲定第三支柱養(yǎng)老保險的監(jiān)管框架與標準；另一方面，厘清各金融監(jiān)管主體的職責，建立各部門的溝通協(xié)調機制，制定監(jiān)管細則，在機構獨立性和監(jiān)管合力中達成平衡，以防出現(xiàn)監(jiān)管重疊、交叉和真空。此外，完善信息披露制度必不可少，要及時公布并定期更新地方性金融機構的經營情況、產品信息等內容，充分保障參保人的知情權，以此提高市場透明度，降低信息不對稱帶來的風險（尹成遠和王珠存，2022）。

（二）推動財稅與貨幣政策功能化

諸多學者不謀而合，均提出要更加注重政策的公平性和普惠性，健全多層次稅收優(yōu)惠體系（董鑫，2022；許淼，2023；王浩，2023）。通過直接補貼低收入群體、加大高齡職工稅收優(yōu)惠力度、為非在職居民群體提供多樣化選擇等多重靈活舉措擴大稅延養(yǎng)老保險優(yōu)惠政策的普惠范圍，優(yōu)化稅收政策額度，有效運用EET與TEE④兩項稅收優(yōu)惠杠桿機制，在繳費和領取環(huán)節(jié)實施不同的免稅政策，如投資收益免稅，領取階段部分或全部免稅，進而促進第三支柱養(yǎng)老保險健康發(fā)展（張銳，2022）。除此之外，對低收入非納稅群體給予適當財政補貼或根據年收入情況劃分各類群體并設定差異化抵扣上限，皆是科學有效的精細化政策手段（許淼，2023）。政府要通過不斷加強財稅政策支持以及注重優(yōu)化貨幣政策傳導作用，多靶向發(fā)力強化做實個人養(yǎng)老金第三支柱，同時加大對商業(yè)養(yǎng)老保險產品的稅收優(yōu)惠政策支持力度（茹夢怡，2023）。鄭巖等（2022）認為通過分時期過渡模式來靈活選擇財稅激勵政策是一種更好的選擇，進而實現(xiàn)對全部社會群體的覆蓋。既然當前稅收優(yōu)惠政策對中低收入群體的激勵效果不明顯，可以考慮在短期內直接給予財政補貼，這一措施可以有效刺激中低收入群體的參與意愿，提高其儲蓄和投資能力。在中長期階段，可以借鑒美德等國的經驗，通過執(zhí)行更匹配低收入群體的TEE稅優(yōu)模式，有序調減針對低收入群體的財政補貼，最終實現(xiàn)由“EET+財補”向“EET+TEE”雙向激勵模式的過渡。財稅貨幣作為第三支柱養(yǎng)老保險的關鍵因素，是顯著調節(jié)養(yǎng)老機制運行的有效手段。需要注意的是，不能盲目采取國外相關政策舉措，要充分考慮到我國人口眾多、中低收入群體龐大的現(xiàn)實國情，短期內直接給予中低收入群體財政補貼的行為未必奏效，有可能導致財政重負承壓，實現(xiàn)概率有待研究。

（三）推動養(yǎng)老保險體系結構平衡化

若要構建多重平衡、協(xié)調發(fā)展的養(yǎng)老保險體系，必須探索三支柱賬戶流動機制，盡快建立個人賬戶間的資金轉續(xù)渠道，實現(xiàn)賬戶資金融通，從而維系三支柱平衡（王浩，2023）。針對個人養(yǎng)老保險“一人多戶”問題，政府要加快完善科學統(tǒng)一的個人賬戶制度，一體化推進產品查詢、繳費、稅收優(yōu)惠、轉續(xù)等平臺功能建設，優(yōu)化平臺供需雙方信息的對稱（王東，2023）?？茖W確定三支柱的最佳平衡比例，有助于統(tǒng)一調整養(yǎng)老金三大支柱的繳費率，在保持政府與市場關系合理平衡的同時，實現(xiàn)三支柱繳費率合理調節(jié)“有升有降”，為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供動力（馬鳳嬌，2022）。張銳（2022）提出，可以考慮用家庭賬戶代替?zhèn)€人賬戶，通過改變繳納單位主體，使“戶主”擺脫單位限制，自由購買商業(yè)養(yǎng)老保險，甚至可以拉動整個家庭的需求。充分運用強制約束機制也是加快養(yǎng)老體系結構化調整的重要手段。一方面，強化個人養(yǎng)老金政策的強制程度，嘗試建立自動加入機制，有效提升第三支柱的社會參與度；另一方面，從滿足養(yǎng)老保障的需求出發(fā)，在第三支柱發(fā)展成熟后，通過年金提取限制等措施加強個人養(yǎng)老金管理，增強功能的可持續(xù)性（鄭巖等，2022）。諸多學者提出的三支柱賬戶流動機制、統(tǒng)一個人賬戶、家庭賬戶及強制約束機制的建議，盡管有助于顯著提高第三支柱的社會參與度，但是在執(zhí)行環(huán)節(jié)的可行有效性、政策的長期可持續(xù)性、公平性和家庭權益分配等衍生問題仍需深入考究。

（四）推動創(chuàng)新模式多樣化

諸多學者在探討第三支柱資源利用的多元化和創(chuàng)新機制上提供了許多有價值的見解以及探索。我國目前個人公積金利用率并不高，對無住房需求或房貸的家庭來說，公積金只能閑置于賬戶中。若能實現(xiàn)公積金和個人養(yǎng)老金的靈活流動，或建立公積金家屬共享養(yǎng)老機制，社會福利的配置將進一步優(yōu)化，養(yǎng)老金的資金來源也會進一步豐富（許淼，2023）。也可以嘗試探索構建“消費積累+個人養(yǎng)老”新模式，政府主導建立擁有消費累積功能的線上平臺，發(fā)揮監(jiān)管職能，消費者可以通過線上平臺消費取得相應積分，這部分消費積分可以轉化為個人積分存入個人養(yǎng)老賬戶，作為個人養(yǎng)老保險的組成部分。政府需要厘清“政、商、民、金”四方的權責，探索確定科學合理的轉化率。同時第三方金融機構應當做好消費個人賬戶管理，按規(guī)定將消費基金納入市場化管理（王東，2023）。金融機構需要在第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展中更加活躍，主動擔當責任。政府要采用激勵手段提高金融機構參與第三支柱的積極性，同時金融機構也要圍繞客戶需求主動推動產品創(chuàng)新，除此之外相關部門要注重研究金融與老齡產業(yè)的關聯(lián)性支持（茹夢怡，2023）。董捷和張露月（2023）提出了一個創(chuàng)新建議路徑：“個人養(yǎng)老金賬戶可繼承且債權人不得追索?！痹趥鹘y(tǒng)的家庭觀念中，老人更傾向于在死后為子女留下資金，而非為自己的養(yǎng)老儲蓄。如果出臺允許繼承個人養(yǎng)老金賬戶的規(guī)定，那么極有可能得到更多投資者的支持。此外，通過明確規(guī)定債權人無權強制執(zhí)行個人養(yǎng)老金賬戶中的資金，也能進一步確保和加強賬戶的繼承屬性。建立目標日期 FOF投資和目標風險FOF基金雙重運行機制，旨在保持資產的長期穩(wěn)健增值和風險對沖管理，這種多元化組合模式可以更好地滿足不同投資者的養(yǎng)老需求，引導居民學習并了解公募創(chuàng)新基金的投資機會，個人可以根據自己的收入狀況、風險承受能力和目前所處的生命周期階段，自主選擇匹配的金融產品進行養(yǎng)老儲蓄（馬少楠，2023）。

（五）推動宣傳引導理念

宣傳引導可以充分調動家庭部門參與第三支柱養(yǎng)老保險的積極性，教育家庭部門樹立正確的養(yǎng)老理念，加大消費者群體教育力度，提高養(yǎng)老金融素養(yǎng)，加強養(yǎng)老投資管理（茹夢怡，2023）。應加強商業(yè)養(yǎng)老保險的普及教育，將宣傳活動深入到社區(qū)和學校，幫助居民盡早制定養(yǎng)老規(guī)劃，確保個人養(yǎng)老金的安全和資產增值。政府應在此過程中發(fā)揮主導作用，明確支持第三支柱發(fā)展的立場，完善法律法規(guī)，整合資源，保障各方合法權益，推動第三支柱養(yǎng)老保險的金融教育（姚曉維和王瑩潔，2023）。

金融機構也可以充分發(fā)揮“密集網點+專業(yè)人員”雙重優(yōu)勢，定期舉辦養(yǎng)老金融產品推介會及個人養(yǎng)老金普及宣傳活動，進而提升社會各界的關注與參與程度（姚麗娜，2022）。金融機構在長期養(yǎng)老規(guī)劃和資產有效配置等方面，要下沉社區(qū)開展加強投資教育、普及養(yǎng)老保險知識等宣傳活動，正確引導社會公眾樹立良好的養(yǎng)老金融觀，促進第三支柱養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展（張婧怡等，2022）。

樹立正確的養(yǎng)老理念不能缺少宣傳教育的引導，要形成“政府主導、社會參與、機構普及、輿論引導”的宣傳機制，確保樹立正確的大眾金融觀。

五、總結與展望

本文通過梳理諸多研究成果，針對當前人口老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)，強調建立三支柱養(yǎng)老保險體系的迫切性，著重闡述了第三支柱的靈活性、廣覆蓋性以及緩解財政壓力的幾大優(yōu)勢，接著通過分析梳理如法律制度、財稅激勵工具、多元主體參與度以及人口壽命等影響第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展的有關因素，厘清了第三支柱養(yǎng)老保險的內在發(fā)展邏輯，指出目前在我國第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展過程中仍存在如頂層設計滯后、市場機制不明顯、民眾養(yǎng)老金融素養(yǎng)不高等問題，最終提出政策建議，認為應從“法律制度、財稅貨幣、體系結構、多元創(chuàng)新、宣傳引導”五視角多舉措推動解決問題并優(yōu)化機制，解決當前養(yǎng)老難題。

從現(xiàn)有文獻來看，業(yè)界專家學者的研究視野多數集中在宏觀層面，在研究國家養(yǎng)老數據和文獻觀察后提出了一些建議，而針對第三支柱養(yǎng)老保險在地方基層發(fā)展運行過程中的實質性研究較少，欠缺基層研究經驗，如個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老金制度推行以來對縣域養(yǎng)老保險發(fā)展起到的作用及現(xiàn)狀分析等，對基層第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展的研究有待進一步發(fā)掘及深化。

注釋：

① 中國人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報（2017—2023）， https：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。

② 《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》， http：//www.cisscass.com/yanjiucginfo.aspx？ids=26amp;fl=3。

③ EET模式指在補充養(yǎng)老保險業(yè)務購買階段、資金運用階段免稅，在養(yǎng)老金領取階段征稅的一種稅收模式。

④ TEE模式指個人用繳納個人所得稅后的工資來為個人養(yǎng)老金賬戶繳費，在投資產生收益環(huán)節(jié)和退休提取環(huán)節(jié)，無需繳納個人所得稅。

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（責任編輯：唐詩柔）

A Literature Review on the Obstacles and Development Path of the

Third Pillar Pension Insurance in China

CHENG Yanlong， LIU Xinping

（ Business School， University of Shanghai for Science amp; Technology ）

Abstract： Population aging has become a severe national condition that cannot be ignored in China. As the scale and degree of population aging continue to rise， there is an urgent need to accelerate the establishment of a multi-level and reasonably structured three-pillar pension insurance system. This paper synthesizes domestic and international research findings to outline the necessity， obstacles， and pathways for the development of the third pillar pension insurance. It points out that the third pillar pension insurance has advantages such as strong flexibility， wide coverage， and the ability to alleviate fiscal pressure. However， it is also constrained by incomplete government systems， weak market activity， and a lack of public awareness. To address these issues， this paper proposes five pathways： Improving the legal and regulatory framework， optimizing tax and monetary policies， adjusting the structural balance of the system， promoting diversified mechanism innovation， and strengthening public pension education. These measures aim to ensure that the third pillar pension insurance plays a role in China's pension system， thereby promoting the improvement and sustainable development of the country's pension insurance system.

Keywords： Third pillar pension insurance; Individual savings-type pension insurance; Commercial pension insurance; Pension market; Pension finance

收稿日期：2024-07-03

作者簡介：程炎龍，碩士研究生，上海理工大學管理學院，研究方向為數字治理、普惠金融。

劉新萍，博士，碩士生導師，副教授，上海理工大學管理學院，研究方向為政府數據開放、數字化轉型、跨部門協(xié)同。

基金項目：國家社科基金青年項目“政府數據開放生態(tài)系統(tǒng)建設路徑研究”（19CGL049）。

本文感謝匿名審稿專家的意見，文責自負。