摘要： 近年來，美國不斷加緊對基礎研究領域的安全政策構建，把“科研安全” 作為對中國進行打壓和遏制的工具和手段。關于“科研安全”的觀念，美國在冷戰(zhàn)時期、“９·１１”事件之后和２１世紀第二個十年后的三個歷史階段，都曾先后對科學的開放性和安全性的平衡問題進行了重點討論。近年來，美國從決策層面、科學資助層面和科學研究執(zhí)行層面推出若干“科研安全”政策，逐步搭建起比較完備的“科研安全”政策體系。美國推動“科研安全” 政策制定和實施的原因，主要是基于地緣政治私利、對本國科技地位下降的擔憂、對全球化背景下知識和人才流動的錯誤認知、應對基礎研究領域范式變化的需求以及改革科技管控制度的需要等。在政策內容方面，美國“科研安全”主要針對科研人員、科研機構和科研活動進行管控，在此基礎上不斷探索“科研安全”管理的新機制和新實踐。美國在“科研安全” 的政策制定、政策推動、政策實踐、政策關聯(lián)以及政策效應方面表現(xiàn)出明顯的特征，包括全政府協(xié)作，國家安全和情報機構深度參與，與科研道德和誠信相互交織，與出口管制、投資審查等緊密關聯(lián)，在國際上形成較強的示范效應。美國“科研安全”政策對我國的科技和經濟發(fā)展構成長期而嚴重的威脅，需要進行有效的政策應對。

關鍵詞：科研安全；“科研安全”政策；基礎研究；科技創(chuàng)新；國家安全

中圖分類號：Ｇ３２７ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０８－００４７－１５

近年來，美國政府加大了對我國科技領域打壓和遏制的范圍和力度，其關注的焦點從先進技術和產品等創(chuàng)新鏈的下游快速擴展到基礎科學研究、科研人才流動、國際合作等創(chuàng)新鏈的上游。從特朗普政府中后期開始，美國聯(lián)邦政府和國會在保持和加強原有的技術出口管制和投資審查等手段的同時，以國家安全的名義，陸續(xù)出臺多項與基礎研究領域密切相關的管控政策。這些被美國稱為“科研安全”的政策，其短期目的是切斷與我國在科研信息、人才以及合作方面的聯(lián)系，長期目的是對我國創(chuàng)新源頭進行遏制和圍堵，進而壓制我國的高科技成長和科技競爭力，實現(xiàn)科技“脫鉤”，維持美國的科技霸權和未來的經濟競爭力。①

國內學者圍繞美國以國家安全為借口限制我國科技和經濟發(fā)展的研究多集中在創(chuàng)新鏈下游的相關政策舉措上。如探討美國對華科技競爭戰(zhàn)略，分析美國技術管制政策對我國科技創(chuàng)新的影響，利用管制清單、專利數(shù)據(jù)②和專家研判③等方法識別關鍵核心技術突破路徑，④通過問卷調查、文獻計量⑤等方法分析美國相關政策對兩國科研合作、人才流動⑥等產生的影響等。對創(chuàng)新鏈上游的政策研究多從科學交流合作、人才流動等單一維度進行分析，尚缺乏對美國“科研安全”政策的整體分析和梳理，對美國“科研安全”政策的發(fā)展趨勢缺乏總體判斷和把握。例如，萬曉宏和林岳明對美國“中國行動計劃”的演進和后果進行分析后認為，美國這一針對華裔科技人才的政策在宣布終止后仍然以隱蔽和精準的形式繼續(xù)發(fā)揮作用。⑦ 唐璐等考察了美國科技領域的信息安全體系，發(fā)現(xiàn)美國在科技信息安全方面不僅有完善和成熟的法規(guī)政策體系，而且針對不同國家有靈活應用的共享和合作機制。⑧ 學者段黎萍等較早關注美國科研環(huán)境聯(lián)合委員會（ＪＣＯＲＥ）的成立，并詳細梳理了該委員會成立以來所做的工作，但缺乏后續(xù)的跟蹤研究。因此，系統(tǒng)分析和總結美國的“科研安全”政策體系架構及演化過程，準確把握美國“科研安全”政策的發(fā)展趨勢，對提高我國風險防范意識并制定有針對性的應對策略，為我國科技創(chuàng)新基礎的發(fā)展創(chuàng)造安全穩(wěn)定的環(huán)境，加快實現(xiàn)建設科技強國的目標具有重要的現(xiàn)實意義。

本文從美國“科研安全” 的定義入手，對美國科研安全觀的形成與演變進行梳理，對美國“科研安全” 政策的體系架構、變化趨勢和相關特征進行系統(tǒng)分析和概括，探討美國基礎研究安全政策對我國可能造成的影響及應對策略。

一、美國“科研安全”觀的演變及新近變化的動因分析

科研安全是科技安全領域的重要組成部分。在美國關于科技安全的各種論述中，尤其多見的概念認知認為：科技安全的核心內涵是維持對競爭對手的科學技術優(yōu)勢，確保先進技術不會掌握在競爭對手國家手中。⑨ 我國政府認為，科技安全是指科技體系完整有效，國家重點領域核心技術安全可控，國家核心利益和安全不受外部科技優(yōu)勢危害，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。 隨著國際競爭的日趨激烈，科技安全逐步上升為國家安全的獨立要素，直接影響國家安全。作為科技創(chuàng)新的源頭，基礎研究領域的安全正成為科技安全的關鍵環(huán)節(jié)。

１．１ “科研安全”的概念和內涵

作為近年來在美國科技政策領域興起并被西方國家快速接受并廣泛采用的重要概念，“科研安全”（或稱“研究安全”，Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ）的核心要義是指，通過對研發(fā)活動（主要集中在基礎研究領域）的所有環(huán)節(jié)采取一系列政策舉措，加強對人、財、物的管控，確保把科研思想、方法和成果控制在一定范圍內。作為一個新的政策術語，“科研安全”自提出后，一直未能形成被各方接受的統(tǒng)一定義。美國政府、學術界和國際組織等從不同的角度出發(fā)，對“科研安全”的定義做出了不同的闡述和解釋，各家的定義有一定的共性，但在詳略程度和側重點上有所不同，如表１ 所示。其中，美國聯(lián)邦政府、賓夕法尼亞州立大學、經濟合作與發(fā)展組織（ＯＥＣＤ）和七國集團（Ｇ７）對“科研安全”的定義主要強調對外國通過非正常手段獲取美國基礎研究領域的思想、方法和成果的做法進行打擊，減輕或消除外國對美國科學研究的影響。相比而言，最新由美國杰森國防咨詢小組（ＪＡＳＯＮ ＤｅｆｅｎｓｅＡｄｖｉｓｏｒｙ Ｇｒｏｕｐ）提出的“科研安全”定義未提及外國干涉和國家安全，而是強調對科學研究的方法、技術和產品進行保護。當然，該組織提出的科研安全定義并非有意忽略外國干涉和國家安全問題，而是在新形勢下為應對可能的種族歧視問題而采取的一種策略性做法，其目的是既能有效保護美國學術研究事業(yè)不受外部干涉，又不會對在美工作和學習的外國族裔造成明顯的負面影響，有助于減少美國國內日益嚴重的種族歧視現(xiàn)象。

綜合上述不同主體對科研安全的表述，本文認為美國對“科研安全”的定義是一種泛指，至少應包含如下內容：出于國家安全考慮，對科技創(chuàng)新鏈條中所有與研發(fā)活動有關的人、事、物及隨附的相關內容進行保護和管控，努力使之不受未得到授權之國家、機構和個人的干涉和影響；受保護的范圍主要集中在基礎研究領域，但不限于基礎研究領域，包括與研發(fā)活動有關的所有事項；管控的內容包括但不限于知識產權、科研思想、學術合作和人才招聘等。

１．２ 美國“科研安全”觀的歷史變化

雖然美國“科研安全”的概念是近幾年內才出現(xiàn)的，但相關觀念最早可以追溯到冷戰(zhàn)時期。美國情報和安全機構認為應加強對科學研究的管控以保障科研思想、成果和人才不被敵對國家或競爭對手所利用，而學術界普遍認為學術研究天然具有自由交流和合作的屬性，其開放性應得到保障。由于持有不同的觀點和站位，美國安全界和學術界對如何保持科學開放性和安全性的討論在歷史上大體可分為三個階段。

第一階段是在冷戰(zhàn)時期，美國安全和政策界擔心蘇聯(lián)的學術間諜、知識產權盜竊等問題，并對此展開討論。討論的最終結果是１９８５ 年出臺了著名的“國家安全決策指令１８９”（ＮＳＤＤ－１８９）。該指令明確了基礎研究的定義，指出只有在非常有限的情況下，確有必要因國家安全問題對學術信息進行管控時，可采用分級分類的方法，否則基礎研究的結果通常應在學術界盡可能公開發(fā)表和廣泛傳播。

第二階段發(fā)生在２００１ 年“９·１１” 事件之后，美國政府擔心先進技術信息可能會被恐怖分子獲取用來對付美國，委托學術界開展科學和安全的相關討論和調研。最終結果是在２００１年１１ 月，時任美國國務卿康多莉扎· 賴斯（Ｃｏｎｄｏｌｅｅｚｚａ Ｒｉｃｅ）代表美國政府重申堅持“國家安全決策指令１８９”的精神。賴斯指出，保持美國技術領先地位的關鍵是鼓勵開放和合作的基礎研究；思想的自由交流和科學創(chuàng)新、經濟繁榮以及美國國家安全間的聯(lián)系不容否定。

第三階段是２１ 世紀第二個十年至今，美國政府為贏得大國競爭，維持其科技霸權，再次將科學研究的安全問題“擺上桌面”，開始加大對“科研安全”問題的關注力度。隨著２０１１ 年至２０１５ 年美國聯(lián)邦調查局（ＦＢＩ）先后發(fā)布《高等教育和國家安全：針對高校校園中的敏感、專有和機密信息》《防止學術研究的流失》《中國人才招聘計劃》等報告，特朗普政府和拜登政府以保障研發(fā)領域的安全為由加緊出臺若干政策，重點加大對中國科技領域的遏制和打壓。美國此次對“科研安全”問題的討論比前兩次更深入和更持久，許多相關問題目前仍然處于不斷的動態(tài)變化過程中。

１．３ 近年來美國推動“科研安全”政策的軌跡

美國推動制定和實施新形勢下的所謂“科研安全”政策始于特朗普政府時期。２０１７ 年特朗普政府上臺后，在其《國家安全戰(zhàn)略》報告中泛化國家安全概念，抹黑中國竊取美國知識產權、專有技術和早期學術想法，逐步加大對基礎研究領域安全的關注，并著手出臺一系列政策舉措。

２０１８ 至２０１９ 年，美國白宮科技政策辦公室和美國國家科學基金會（ＮＳＦ）、美國國立衛(wèi)生研究院（ＮＩＨ）的負責人分別發(fā)表公開信表達對美國基礎研究領域安全的擔憂，呼吁加強科學研究的安全保護。① 隨后，白宮科技政策辦公室牽頭成立美國科研環(huán)境聯(lián)合委員會（ＪＣＯＲＥ），正式提出“科研安全”這一概念。美國國家科學基金會委托杰森國防咨詢小組開展研究，對美國學術界的外國影響風險進行評估。美國國立衛(wèi)生研究院成立外國影響科研誠信院長咨詢委員會，對外國對美國科研工作的干涉進行調查和研究。２０１８ 年１１ 月，美國司法部啟動“中國行動計劃”，①以應對所謂來自外國的“學術間諜”和“知識產權盜竊”等安全“威脅”。２０１９ 年１１ 月，美國參議院召開聽證會并發(fā)布《中國人才招聘計劃對美國科研事業(yè)的威脅》報告，宣稱中國通過科研人才招聘計劃對美國的科研成果和知識產權進行所謂的“非法轉移”。美國國會和白宮以此為借口，開始強化“科研安全”政策的頂層設計。②

２０２０ 年３ 月，美國國家科學基金會為推進“科研安全”，設立了“科研安全戰(zhàn)略和政策辦公室”（ＯＣＲＳＳＰ），主要職責是為美國國家科學基金會主任提供與“科研安全”戰(zhàn)略有關的政策建議，領導美國國家科學基金會制定和實施“科研安全”戰(zhàn)略，加強與其他聯(lián)邦機構和白宮的協(xié)調。③ 特朗普政府在執(zhí)政最后一周發(fā)布了《國家安全總統(tǒng)備忘錄－３３》（ＮＳＰＭ－３３），作為美國“科研安全”治理工作的最高指導原則。④ 在這一時期，美國國內一直存在關于如何平衡科學開放性和安全性的討論。隨著時間的推移，加強科研領域的國家安全論調逐漸占據(jù)上風，討論的主題由如何平衡科學研究的開放性和安全性轉變?yōu)槿绾渭訌姟翱蒲邪踩?，并在保證安全的前提下如何減少種族歧視和防止海外人才流失。

２０２１ 年拜登政府上臺后，在“科研安全”政策方面基本繼承了特朗普政府的做法，提出了更加詳細和清晰的“科研安全”主張。２０２２ 年１月，拜登政府發(fā)布《“ＮＳＰＭ－３３”實施指南》，對“科研安全”“惡意人才招聘計劃”等做出了明確的界定，并要求各聯(lián)邦機構按照該指南積極制定機構層面的實施規(guī)則。⑤ 同年８ 月，美國國會通過《芯片和科學法案》，該法案中含有若干與“科研安全”有關的政策條款。

在上述政策的指引下，美國各聯(lián)邦部委對待“科研安全”問題更加積極主動，在相關領域開展了多樣的探索和實踐。２０２２ 年２ 月，美國司法部對特朗普時期飽受批評的做法進行調整和改進，叫停了“中國行動計劃”，以“打擊民族國家的威脅戰(zhàn)略”取而代之。⑥ ２０２２ 年１２ 月，美國國立衛(wèi)生研究院對其資助政策進行了修訂，把“外國元素”定義為“由受資助者或由外國機構雇傭的科研人員在美國境外執(zhí)行的科研項目，無論該項目是否使用了美國國立衛(wèi)生研究院的資助經費”，這一定義將“外國元素”的邊界無限擴大，意在盡量減少美國國立衛(wèi)生研究院資助項目中的外國成分。⑦ ２０２３ 年６ 月，美國國防部制定了一項“基于風險的基礎研究安全審查政策”，以“確保由國防部資助的基礎研究不受外部勢力的影響”。⑧ ２０２３ 年１ 月，美國國家科學基金會修改其資助政策指南，加強對外部資助來源信息的收集和管理，要求項目負責人對美國國家科學基金會匯報的外部資助來源不限于在項目申請階段，即使在獲得經費支持后也必須向美國國家科學基金會匯報外部的資助情況。① 為加強對“科研安全”的系統(tǒng)深入研究，美國國家科學基金會委托杰森國防咨詢小組就“科研安全”和科研誠信的定義進行了研究，劃出了二者的明確邊界。美國國家科學基金會目前已啟動“科研安全資助計劃”，并發(fā)布《科研安全分析指南》，對該機構資助“科研安全”研究項目的內容和流程進行規(guī)范，旨為后續(xù)制定精細的“科研安全”政策提供依據(jù)。② ２０２３ 年１０ 月，美國能源部在其國際合作司下設立了“研究、技術和經濟安全辦公室”（ＯＲＴＥＳ），旨在“識別和解決威脅科研領域中的潛在安全風險，建立最佳實踐并加強安全風險教育”。③

在項目承擔機構層面，近年來很多美國大學都設立了“科研安全” 辦公室或“科研安全官”崗位，以加強科研項目執(zhí)行過程中的安全管理。例如，印第安納大學“科研安全”辦公室的職責是解決學?？蒲协h(huán)境面臨的安全風險，協(xié)助科研人員保護研究數(shù)據(jù)、方法和知識產權；④俄亥俄州立大學成立“科研安全”治理委員會，加強大學科研活動的安全管控。⑤ 部分大學設立了“科研安全”計劃，為科研人員開展安全的國際合作提供指導。例如，羅切斯特大學的“科研安全”指南、石溪大學和伊利諾伊芝加哥大學的“科研安全”計劃等。

隨著國際局勢的深刻變化，美國政府新時期的“科研安全”觀與冷戰(zhàn)時期和“９·１１”事件后相比發(fā)生了實質性變化，由原來強調開放和安全間的平衡，轉變?yōu)槠鎻娬{和擴大安全性而選擇性忽略或擠壓開放性的空間，相應的政策舉措也由原來單純防止敏感科學信息泄露，轉變?yōu)閷ρ邪l(fā)活動相關事項的全方位管控，“科研安全”逐步演變成為美國政府打壓和遏制競爭對手科技發(fā)展的新著力點。在政策制定和執(zhí)行層面，由聯(lián)邦政府和國會牽頭，各部委積極推動，科研執(zhí)行部門大力配合，美國正在從上到下加緊編織一張保障“科研安全”的細密網(wǎng)絡。由于美國國家科學基金會等科研資助機構仍然在研究如何繼續(xù)推動“科研安全”，相關的政策仍然處于調整變化中，美國未來“科研安全”的發(fā)展趨勢值得持續(xù)關注。

１．４ 美國“科研安全”政策形成的動因

當前美國對“科研安全”政策的制定和實施是多重因素疊加在一起共同作用的結果。綜合來看，主要包括以下幾個方面的原因。

首先，是出于謀取地緣政治私利的戰(zhàn)略需求。美國政府視中國為最重要的地緣政治對手，認為“中國對美國的經濟、價值觀和安全帶來重要挑戰(zhàn)”。⑥ 特朗普政府大力提倡“美國優(yōu)先”，把中國的發(fā)展和進步視為美國安全和繁榮的威脅，明確把中國定位為競爭對手。⑦ 拜登政府形容中國是“全球唯一既有意愿又有實力重塑國際秩序的競爭者”，把對華政策基調明確為壯大自己、聯(lián)合盟友，與中國競爭。美國希望通過科技領域的持續(xù)打壓最終成為對華地緣政治競爭的獲勝者。

其次，是出于對本國科技地位下降的擔憂。過去２０ 多年來，全世界科技研發(fā)版圖發(fā)生了重大變化，中國成為科技研發(fā)投入呈現(xiàn)持續(xù)上升的國家。美國在全球研發(fā)資金中所占的份額從２０００ 年的３３％下降到２８％，中國由２０００ 年的４．５％上升到近２２％。① 美國科學和工程領域的國際論文數(shù)量在２０１６ 年被中國超越，到２０２２年，美國國際科技論文發(fā)文量只有中國的一半左右。從２００３ 年至２０２２ 年，美國科學和工程領域的論文數(shù)量年均增長率為１．７％，德國為２．６％，英國為１．８％，中國為４５．７％。② 美國在全球研發(fā)支出比例的下降和科研成果產出數(shù)量被超越，成為美國當前制定和實施“科研安全”政策的重要推動因素。

第三，是對全球化背景下知識和人才流動的錯誤認知。美國政府和情報界認為其國內研發(fā)實力的相對下降是國外采用不公平和不正當?shù)娜瞬耪衅甘侄卧斐傻?，把中國科研實力的穩(wěn)步增長錯誤地理解為是對美國科學技術研究成果進行系統(tǒng)性利用的結果。同時，美國把科研人員或學生的正?？缇沉鲃右约爸袊鴮W生的出國留學資助，解讀為競爭對手用來提高自身科技和軍事實力的手段。

第四，是應對基礎研究領域范式變化的需要?；A研究領域的創(chuàng)新想法和突破對創(chuàng)新鏈下游的技術、產品和服務有直接甚至是決定性影響，并進而影響未來經濟、安全和健康等問題的解決。此外，隨著第四次工業(yè)革命以來的科研范式發(fā)生深刻變革，科研成果從實驗室到市場的進程被大大縮短。例如，人工智能技術以其對龐大和復雜數(shù)據(jù)的計算和分析能力、指導決策和實驗設計能力，可有效減少科技成果轉化過程中的各種障礙，加快人們獲得新型救命藥物的時間，加速推進新材料的研發(fā)和生產。③因此，誰能抓住這輪變革帶來的機遇，誰就有可能在未來的經濟發(fā)展上獲得競爭優(yōu)勢。為了保持自身從第二次世界大戰(zhàn)結束以來所建立的基礎研究領先優(yōu)勢不被打破，美國政府迫切希望加強對基礎研究領域的保護，通過對信息、人員、基礎設施以及合作等的管控，實現(xiàn)對未來經濟發(fā)展競爭優(yōu)勢的保護。

最后，是改革科技管控制度的需要。美國在科技領域遏制競爭對手常用的手段是限制高技術產品和服務流向特定的國家或機構，即實行技術出口管制。近年來，美國政府認為這種手段在新形勢下不能從根本上解決問題，需要從創(chuàng)新源頭進行補充和加大控制，實行科技創(chuàng)新鏈的全鏈條管控。此外，美國智庫認為，個別機構在基礎研究領域現(xiàn)有的零散管控措施不能充分管理與外國機構開展合作所帶來的風險，需要繼續(xù)從內部加強管理，提高風險防范的能力。④

上述原因中，美國政府最根本的考慮是贏得對華地緣政治競爭，其他原因均服務于這一根本考慮，是美國為實現(xiàn)長期維持其全球科技霸權的需要，也是在新國際科技格局演變過程中，以國家安全為借口，用科技保護主義作為挽救本國科技競爭乏力的應對之策。

二、美國“科研安全”政策體系架構與主要內容

２．１ 美國“科研安全”政策體系架構

２０１９ 年至今，美國國會、政府、機構和大學等推出了一系列與“科研安全”有關的政策舉措，共同構成了美國“科研安全”政策體系全景圖。這一政策體系既包括宏觀的指導方針，也包括中觀層面的具體政策要求以及微觀層面的實施細則。目前，宏觀層面的“科研安全”政策已經基本定型，中觀和微觀層面的政策仍處于不斷豐富、完善和變化過程中，如圖１ 所示。

（１）宏觀層面：對“科研安全”的頂層設計和指導協(xié)調

美國國會和聯(lián)邦政府在制定國家“科研安全”政策方面扮演總策劃和總導演的角色，其出臺的法律文件和行政命令具有強制執(zhí)行的特點。美國國會與“科研安全”有關的規(guī)定散落在兩院通過的法律文件中，主要包括２０１９ 至２０２１年的《國防授權法》《小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（ＳＢＩＲ）和小企業(yè)技術轉讓計劃（ＳＴＴＲ）延長法》（２０２２ 年）以及《芯片和科學法》（２０２２ 年），這些法律文件要求對聯(lián)邦資助的科研項目加強風險管控，強化科研項目資助前和資助后的外國因素的信息披露要求，避免外國對科研工作的影響。聯(lián)邦政府通過頒布總統(tǒng)行政命令的方式對“科研安全”進行宏觀指導，限制特定專業(yè)的外國學生及學者入境美國，強化科研人員的個人情況報告義務。主要政策包括《關于美國政府支持的研發(fā)國家安全政策總統(tǒng)備忘錄》（ＮＳＰＭ－３３）及《關于暫停部分來自中華人民共和國的學生和研究人員非移民入境的公告》（１００４３ 號總統(tǒng)令）。白宮科技政策辦公室和國家科學技術委員會根據(jù)國會或總統(tǒng)的要求對政策進行細化，制定聯(lián)邦統(tǒng)一的“科研安全”政策，主要包括《〈ＮＳＰＭ－３３〉實施指南》及《加強美國科研事業(yè)的安全和誠信的推薦做法》。

值得注意的是，成立于２０１９ 年５ 月的科研環(huán)境聯(lián)合委員會在美國“科研安全”政策的制定和實施方面是一個非常有影響力的存在。該機構中負責推動“科研安全”工作的組織是科研安全分委會，其使命是在不損害美國價值觀或其創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的開放性和誠信的前提下，保護美國的科研人員不受外國的“不當”影響?？蒲协h(huán)境聯(lián)合委員會對美國“科研安全”領域的影響主要體現(xiàn)在三個方面：首先是高級別的成員組成。科研環(huán)境聯(lián)合委員會受美國國家科學技術委員會（ＮＳＴＣ）領導，由白宮科技政策辦公室、國立衛(wèi)生研究院、國家科學基金會等機構的領導擔任共同負責人。這種機構組織機制有利于各聯(lián)邦機構在“科研安全”問題上統(tǒng)一認識。白宮科技政策辦公室主任作為內閣成員和總統(tǒng)科學顧問，可以直接與總統(tǒng)就“科研安全”問題進行溝通，有利于推動“科研安全”政策由上而下的貫徹執(zhí)行。其次是與各界緊密合作的工作模式?？蒲协h(huán)境聯(lián)合委員會在政策制定等方面注重來自“科研安全”利益相關團體和個人的意見。美國醫(yī)學院聯(lián)合會、美國微生物學會、美國大學協(xié)會等重量級學術和專業(yè)組織曾就“科研安全”問題對美國科研環(huán)境聯(lián)合委員會的意見征求公告予以公開回應。① 來自工業(yè)界、學術界和政府部門的代表在美國科研環(huán)境聯(lián)合委員會組織的峰會上就“科研安全”等相關問題進行了深入對話和討論。② 科研環(huán)境聯(lián)合委員會這種政產學研緊密結合的工作模式對“科研安全”政策的順利執(zhí)行起到重要作用。第三是借勢而為的政策推進策略。由科研安全分委會起草并借由總統(tǒng)簽署發(fā)布的《關于美國政府支持的研發(fā)國家安全政策的總統(tǒng)備忘錄》是迄今為止美國“科研安全”領域的最高指導方針。③ 美國政府后續(xù)推出的若干政策文件都以該備忘錄為基礎。近期，白宮科技政策辦公室發(fā)布政策備忘錄，依照ＮＳＰＭ－３３ 的指示，要求美國研發(fā)領域相關機構必須制定“科研安全”計劃，內容包括網(wǎng)絡安全、外國旅行安全、“科研安全”培訓和出口管制培訓。白宮科技政策辦公室要求該政策在一年內必須執(zhí)行到位，此舉表明大學、國家實驗室等研發(fā)機構的“科研安全”政策執(zhí)行進入倒計時。④ 此外，美國科研環(huán)境聯(lián)合委員會發(fā)布名為“加強美國科技研究事業(yè)的安全和誠信的推薦做法”的政策指引文件作為ＮＳＰＭ－３３ 的補充文件。⑤ 雖然名義上是“推薦性做法”，但這些做法已經成為美國研發(fā)機構提升“科研安全”工作的“標配”?？蒲协h(huán)境聯(lián)合委員會的組成、工作模式等對推動美國“科研安全”政策方面發(fā)揮了獨特的作用。隨著大國間科技競爭的程度日益激烈和美國科技保護主義的不斷強化，美國科研環(huán)境聯(lián)合委員會在美國學術界的作用和影響會更加凸顯，未來可能會出臺更多有影響力的措施。

（ ２）中觀層面：對“科研安全”的政策要求和探索實踐

中觀層面的政策主要包括美國國家科學基金會、美國國立衛(wèi)生研究院、美國國防部、美國能源部、美國國家宇航局等科學資助機構單獨或響應政府和國會指令制定的相關政策，這些政策對各自部門的員工或接受聯(lián)邦資助經費的科研人員具有較大約束作用。例如，美國能源部在２０１８ 和２０１９ 年連續(xù)發(fā)布兩份政策備忘錄，禁止美國能源部資助的科研人員在人工智能、量子信息等新興科技領域與“敏感國家”開展合作和參與外國人才招聘計劃；⑥美國國立衛(wèi)生研究院要求受到該機構資助的科研人員必須報告其獲得外國科研項目資助的情況；①國防部啟動“科研保護倡議”建立承諾沖突和利益沖突報告標準，旨在發(fā)現(xiàn)問題行為。②

美國國家科學基金會作為美國資助綜合性基礎研究的聯(lián)邦機構，在“科研安全”政策的推進和探索方面比其他機構更積極主動，其要求本機構人員和借調科學家不能參與外國人才招聘計劃，規(guī)定受資助的科研人員在申請項目時需披露在研和正在申請的項目信息；設立“首席科研安全戰(zhàn)略和政策官”職位，加強“科研安全”政策制定和研究。美國國家科學基金會還就基礎研究領域的安全問題三度委托杰森國防咨詢小組開展研究，并在此之前先行對“科研安全”的培訓模塊建設進行研究支持。近期，美國國家科學基金會計劃成立一個新的組織“科研安全和誠信信息共享分析組織”，就美國科研領域的安全和誠信問題向學術界提供信息、工具和服務。

（ ３）微觀層面：對科研安全的政策實施及相關細則

這一層面的“科研安全”政策主要是美國的大學或研究院所等科研一線機構面向科研人員制定的具體管理措施和相關的政策指引。各機構關于“科研安全”的理解不同，在標題和內容上差別較大。在標題上，有的以單獨的“科研安全”網(wǎng)頁體現(xiàn)，有的以“研究管理” 或“研究規(guī)范”的方式呈現(xiàn)。例如斯坦福大學在其“研究管理”頁面列出若干與“科研安全”有關的政策主題，包括：“學術誠信與不當?shù)耐鈬缮妗薄袄鏇_突”“國際合作”等。在內容上，各學校對科研人員的“科研安全”要求、采取的措施和提供的資源存在較大差異。大部分學校的“科研安全”主題包括對外交流合作、出口管制、知識產權和研究中的利益沖突等。部分學校除提供國家“科研安全”政策及相關解讀外，還根據(jù)本校實際制定相關的校內要求，例如，斯坦福大學自主制定了一份“高風險國家名單”，要求到海外出差的科研人員在出差前必須進行風險評級，并對出差過程中可能遇到的問題及解決措施進行詳細說明。③ 作為美國研究型大學的聯(lián)盟，美國大學協(xié)會對其成員單位應對“科研安全”風險的實踐進行調研后形成一套完整的報告，供所有成員單位在實際工作中參考。④

２．２ 美國“科研安全”的主要內容

美國政府認為，“科研安全”的本質是國家安全，保證“科研安全”需要徹底消除外國對美國科學研究的干涉或影響。國會和政府認為科研人員是外國不當影響的重要渠道，科研信息泄露、知識產權被盜等問題則是造成不當影響的結果。因此，美國“科研安全”的政策主要強調對研發(fā)活動中的人、事和物進行全方位立體化管控。

（１）全面加強科研人員的信息和行動管控

美國政府《ＮＳＰＭ－３３ 實施指南》規(guī)定，加強科研人員信息披露義務是保證“科研安全”的重要手段。所有科研人員在申請聯(lián)邦科研經費時和獲得經費支持后需要披露若干信息，包括個人簡歷、在研和申請中的科研項目、設施設備和其他資源等信息。⑤ 同時，全面加強對科研人員獲得經費后的信息掌握。一方面要求通過年度項目信息填報更新相關信息，另一方面要求一旦相關信息發(fā)生變化后需及時進行在線填報。除要求個人主動披露相關信息外，美國科學資助機構還秘密通過對論文中的國際合作和受外部資助的信息進行大數(shù)據(jù)分析，以便掌握未按要求如實填報相關信息的科研人員。① 另外，政策對科研人員提出一些禁止性要求，以控制科研人員的行為。例如，禁止承擔聯(lián)邦科研項目的科研人員參與外國人才招聘計劃，承擔重要項目的科研人員到國外出差禁止攜帶載有敏感信息的電腦，禁止與高風險國家的科研人員開展合作等。更有甚者，為保護“科研安全”，美國個別州通過法律的形式禁止招收外國研究生，意在從源頭上切斷與其他國家的科研聯(lián)系。例如，佛羅里達州２０２３ 年通過的一項新法律禁止該州公立大學的教師招聘來自中國和其他六個“受關注國家”（俄羅斯、古巴、伊朗、朝鮮、敘利亞和委內瑞拉）的研究生和博士后。②

（２）全面加強對科研機構的管理要求

美國通過加強對科研資助機構和執(zhí)行機構的“科研安全”管理要求，以實現(xiàn)降低安全風險的目的。例如，《芯片和科學法》限制國防部和美國國家科學基金會向設立孔子學院的大學提供資助；要求美國國家科學基金會加強對關鍵技術領域的識別和確定，加大對科研人員的培訓和教育，全面加強“科研安全”風險評估和管理，同時聯(lián)邦機構間共享有關科研人員違規(guī)和可能違規(guī)的信息。相關政策要求大學每年向美國國家科學基金會匯報從受關注的外國（主要是中國和俄羅斯）獲得５ 萬美元以上經費的支持情況，不遵守此項規(guī)定的機構可能會被削減或取消科研資助。③ 眾議院近期通過的《威懾法案》則進一步降低了匯報的門檻，要求那些從中國等“受關注國家”獲得資金支持的大學向教育部長匯報門檻為０ 美元，意味著美國科研人員“即使接受一杯咖啡也要匯報”。④ 《ＮＳＰＭ－３３實施指南》要求資助機構和大學制定詳細的規(guī)則，使違反披露要求的科研人員必須承擔相應的后果。從２０２３ 年１ 月開始，美國國家科學基金會在其新版《項目申請和資助政策程序指南》（ＰＡＰＰＧ）中單獨加入“科研安全”的章節(jié)，要求項目依托單位向資助機構匯報美國國家科學基金會當前所資助項目的其他經費支持和實物捐贈信息，同時，要求項目負責人在年度和項目結題報告中匯報其他來源的項目經費變化情況。⑤

（３）全面加強對科研活動事項的管理要求

為保障“科研安全”，美國對所有與科研活動有關的事項進行調查、分析和研究，對科技創(chuàng)新鏈條上所有可能產生信息泄露和知識產權外移的環(huán)節(jié)進行全面封堵和管控，力圖使其所有科研活動全流程達到絕對安全。從科研項目申請開始，資助機構加大對科研人員、項目評審專家的個人信息收集和誠信教育，避免原始創(chuàng)新思想的外漏。對科研項目的資助流程進行風險審查，避免資助不利于美國國家安全的科研項目。例如，美國國防高級研究計劃局（ＤＡＲＰＡ）推出“打擊外國影響力計劃”（ＣＦＩＰ），將所有由其資助的項目分為低、中、高和特高四種風險類型，在資助項目時，除對項目進行同行的科學性評審還必須進行風險審查，二者結合才能決定是否給予項目支持。⑥ 從２０２１ 年開始，美國國家科學基金會要求項目申請人采用新的個人簡歷信息模板，用于收集項目申請人和合作者的個人信息以及在研和申請中的項目信息。此外，美國國家科學基金會明確提出與學術界、執(zhí)法部門、情報部門和其他聯(lián)邦機構加強合作，確保聯(lián)邦經費資助的科研活動的安全。美國國立衛(wèi)生研究院近期收緊了科研項目中外國科研機構承擔子課題的經費管理要求。①

（４） 深入探索科研安全管理新機制和新實踐

除政策要求外，美國政府從上到下在“科研安全”管理方面進行了多項新的探索和實踐。首先是成立新的機構或設置新崗位，加強“科研安全”政策規(guī)劃和指導。例如，在科研環(huán)境聯(lián)合委員會下設“科研安全分委會”，其重要職責是保護美國科研人員免受外國的“不當”影響。該分委會成立后發(fā)布了多個有影響力的文件，包括《加強美國科研事業(yè)的安全和誠信的推薦做法》和《〈ＮＳＰＭ－３３〉實施指南》。美國國家科學基金會于２０２０ 年設立首席科研安全戰(zhàn)略和政策官職位（ＣＲＳＳＰ），其主要職責是向美國國家科學基金會主任提供與“科研安全”有關的政策建議，制定和實施加強“科研安全”的戰(zhàn)略。② 其次，美國一些大學和聯(lián)邦機構為加強“科研安全”也開展了一些新的探索和實踐。例如，一些研究型大學設立了“科研安全官”，為校內人員提供“科研安全”相關的支持和幫助。③ 斯坦福大學推出全球參與審查計劃（ＧＥＲＰ），協(xié)調多部門意見評估開放研究背景下潛在的“不當”外國影響。④ ２０２３ 年３ 月，白宮科技政策辦公室就聯(lián)邦科研機構的“科研安全”計劃標準草案向公眾征求意見。⑤ 這些情況表明，美國的“科研安全”政策仍然處于不斷發(fā)展變化中，并將長期進行動態(tài)調整和優(yōu)化。

三、美國“科研安全”政策的特征

“科研安全”政策是美國政府在新形勢下和新的歷史條件下為維持其全球科技霸權地位而推出的新戰(zhàn)略，美國政府對此寄予厚望，在政策制定、推動、實施方面開展了許多工作，并與其他相關領域的政策相互關聯(lián)，在國際上形成了一定范圍內的示范效應。

３．１ 政策制定上全政府協(xié)作、民間力量加持

美國的“科研安全”政策具有強烈的中國針對性，是美國對華政策在科研領域的折射。美國采用全政府模式推動“科研安全”政策制定，聯(lián)邦政府的立法、行政和司法層面都深入“科研安全”政策制定，部分“科研安全”管理規(guī)定以法律或行政命令的方式呈現(xiàn)，具有執(zhí)行強制性特點。與基礎研究、科技創(chuàng)新有關的政府部門，如國家科學基金會、國立衛(wèi)生研究院、國防部、能源部等均制定了相應的“科研安全”政策。美國聯(lián)邦政府正推動各部委、各機構間的“科研安全”信息共享，并通過美國科研環(huán)境聯(lián)合委員會、跨機構工作組、國家科學技術安全圓桌論壇等機制協(xié)調機構間盡量采用統(tǒng)一的“科研安全”政策。另外，具有美國政府背景的一些智庫、學會、協(xié)會等經常就保護“科研安全”問題提出其觀點和政策建議，為美國政府出臺更全面和更嚴格的“科研安全”政策提供了參考依據(jù)。

３．２ 政策推動上國家安全和情報機構深度參與

美國的國家安全和情報機構在整個“科研安全”的興起和發(fā)展過程中一直發(fā)揮著關鍵作用。美國聯(lián)邦調查局陸續(xù)發(fā)布多份報告成功引起白宮和國會對“科研安全”的注意，并在２０１９年，發(fā)布《中國：學術風險之源》報告，進一步將美國“科研安全”的矛頭引向中國。２０２２ 年，美國國家反情報和安全中心與美國國家科學基金會等合作開發(fā)“保障科學”工具包，“旨在幫助美國科研機構和科研人員提高科研安全風險認知，降低科學研究過程中的安全風險，同時加強科研誠信建設”。① 美國科學技術委員會與情報界的聯(lián)系非常緊密，其成員單位中央情報局、國家情報總監(jiān)辦公室和國家安全局深度參與各委員會的工作。這種科技界和情報界“你中有我，我中有你”的模式保證了美國國家安全和情報部門對“科研安全”工作的深度參與。

３．３ 政策實施上與科研道德、誠信等互相交織

美國的“科研安全” 雖然是一個獨立的概念，但在實際政策執(zhí)行過程中經常與科研誠信、科研道德甚至學術不端聯(lián)系在一起，且經?；煜?。司法部２０１８ 年啟動的“中國行動計劃”本意是打擊所謂的“間諜和技術盜竊行為”，保證美國的科技安全，但該計劃大部分所涉案件越來越偏向科研誠信問題，對大部分當事人的調查結果最終都是以“未能充分披露與中國的關系和收入來源”收尾。杰森國防咨詢小組在“基礎研究安全”報告中提議擴大科研誠信的框架以解決政府的安全擔憂，本身就表明“科研安全”和科研誠信存在邊界模糊的問題。即使杰森國防咨詢小組在《科研安全研究計劃》報告中對“科研安全”進行了全新的定義，但該定義給了政策執(zhí)行者非常高的靈活性，能否在實施過程中與科研誠信和科研道德完全分開，則有待進一步觀察。

３．４ 政策關聯(lián)上與出口管制、投資審查等加強聯(lián)動

美國“科研安全”的若干政策，如強調科研人員的報告義務、禁止參加外國人才招聘計劃、國際合作風險審查等，正在與先進技術和產品的出口管制、技術領域的投資審查等創(chuàng)新鏈下游的政策一起構成美國打壓和遏制我國科技發(fā)展的政策版圖。如果說美國早期的“科研安全”政策可能真是出于擔心敏感科研信息泄露，科研項目重復資助導致經費使用浪費等問題，那么當前的“科研安全”政策正快速轉變?yōu)槊绹鴱膭?chuàng)新源頭遏制他國科技創(chuàng)新發(fā)展的重要工具，其主要目的是服務于美國長期維持科技霸權的野心。例如，杰森國防咨詢小組在《科研安全研究計劃》中提及對不同學科領域的“科研安全”采取不同保護方法時指出，對量子信息科學等專業(yè)性強、需要大量投資才能發(fā)展的學科的安全保護，只需加強對稀釋制冷機（ｄｉｌｕｔｉｏｎ ｒｅｆｒｉｇ?ｅｒａｔｏｒ）的出口管制即可減慢競爭對手對量子科學研究的速度。上述表明“科研安全”政策已轉向服務于美國科技遏華整體戰(zhàn)略。

３．５ 政策效應上被其他國家及組織快速效仿

在美國政府對國際組織的影響下，經合組織、七國集團等組織都出臺了與“科研安全”相關的報告。此類文件對部分國家的相關政策制定具有引導性，澳大利亞、加拿大、新西蘭等國家陸續(xù)推出“科研安全”政策，強調科研領域的誠信、安全保護和反外國政府干涉等內容。澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所還開發(fā)“中國國防大學追蹤系統(tǒng)”，達到“幫助大學、政府、商界和學者與中國實體交往時對其進行盡職調查”的目的。此外，美國“科研安全”政策的溢出效應正在全球快速蔓延。例如，荷蘭多所高校以“國家安全”為由減少錄取中國國家公派留學生錄取名額，同時荷蘭政府計劃對科技領域學科的中國公派留學生進行風險篩查。②

四、美國“科研安全”政策對我國的影響及應對

在持續(xù)加緊對華博弈的大背景下，從創(chuàng)新源頭上加大對中國的限制成為美國政府實現(xiàn)對華遏制的新選擇。隨著美國“科研安全”政策走向長期化和精細化，將對中美以及中國與其他國家的國際科技合作、人才引進以及前沿基礎研究發(fā)展造成長期影響，我國應持續(xù)加強對這些影響和風險的應對。

首先，影響中美之間的科學合作和交流。中國是美國“科研安全”政策的主要針對目標，中美之間的科研合作和交流將首先受到較大沖擊。個別資助機構要求外國合作方定期提供相關數(shù)據(jù)，①“中國行動計劃”啟動以來在華裔科學家群體中造成的寒蟬效應等都嚴重阻礙了雙方學術界的合作和交流。② 中美科學家合作共同發(fā)表研究成果的下降趨勢短期內難以改變。

其次，擠壓我國開展國際學術合作的空間。美國“科研安全”政策以及美國情報和安全部門、媒體等對我國的抹黑宣傳，增加了我國與其他國家開展科技合作的難度。中歐亞洲研究所（ＣＥＩＡＳ）開發(fā)的“中歐學術互動追蹤系統(tǒng)”，重點關注與中國開展科學合作的安全風險。③ 加拿大政府發(fā)布的“關于敏感技術研究和受關注的相關機構”的政策文件，要求開展學術研究合作時加強合作伙伴關系的風險審查。④ 這些有傾向性的研究結果和政策刻意強調或夸大與中國開展學術合作的風險，希望構建長期將我國排除在外的國際科學合作格局。

第三，增加國際優(yōu)秀人才為我所用的難度。在與中國競爭科技人才方面，美國采取了兩手策略：一方面以“科研安全”為由，加大對華裔科技人才的“打”和“拒”，打擊與中國等國家有合作的科研人員，拒絕或阻止中國的研究生或博士后赴美深造。另一方面以構建國際化的創(chuàng)新生態(tài)為由，通過更新移民政策等措施積極吸引更多的國際科技人才為美國科技創(chuàng)新服務。在這種情況下，一些華裔或國外優(yōu)秀科研人才以兼職的方式為我國提供學術咨詢或學生指導愈發(fā)困難。

第四，威脅我國通過科技創(chuàng)新解決問題的能力。美國的對華政策論調無論是“脫鉤”還是“去風險”，其目的都是企圖維持其全球科技和經濟霸權。當前我國在基礎研究過程中使用的一些數(shù)據(jù)庫、基礎軟件、關鍵儀器設備等還存在“受制于人”的領域。美國綜合運用多種手段針對基礎研究領域進行“保護”的政策舉措可能進一步增加我國科研領域被“卡脖子”的風險，會削弱我國通過科技創(chuàng)新解決氣候和環(huán)境變化等問題的能力，增加科技創(chuàng)新的成本，并對國家安全造成嚴峻挑戰(zhàn)。

值得注意的是，美國在學術研究領域泛化“國家安全”的做法也對美國科技事業(yè)造成了反噬效果，一項研究發(fā)現(xiàn)美國華裔科學家感到在美國不受歡迎，普遍存在恐懼和焦慮情緒，不愿申請聯(lián)邦科研項目，很多華裔科研人員正在加速離開美國。⑤

當前，美國民主和共和兩黨正在總統(tǒng)選舉方面開展激烈競爭。但無論哪一黨執(zhí)政，都不會改變對華不信任的基本局面。美國對中國的安全敘事和威脅認知以及由此形成的競爭性和對抗性的對華戰(zhàn)略基本不會發(fā)生實質性的改變。美國以“科研安全”為由加緊推進學術界的“脫鉤”方向未來不會發(fā)生根本性變化。美國政府當前的“科研安全”政策處于不斷調整、試錯和完善的過程中，總體上呈現(xiàn)出一種由粗放到精細、由松散到統(tǒng)一的趨勢，值得持續(xù)關注。

未來，可在以下幾個方面加以應對：一是加強我國基礎研究安全的政策應對研究。支持設立科學研究安全方面的課題，探索全局性、系統(tǒng)性和前瞻性的應對和解決方案。二是提高基礎研究國際合作的水平。在多邊框架下依托金磚國家、區(qū)域經濟伙伴關系等機制，在雙邊框架下與法國等較為中立的科技強國加強合作，建立面向全球科研人員開放的高水平基礎研究合作平臺。三是強化基礎研究頂尖人才梯隊建設。優(yōu)化簽證政策，大力吸引基礎研究領域國際科技人才來華工作。建立健全本土基礎研究人才選拔機制。四是加強國際科學合作的合規(guī)教育。持續(xù)關注外國政府的國際合作政策及禁止性規(guī)則，為我國科研人員與其他國家開展雙邊合作提供政策指引，提升我國科研領域的風險防范能力。

責任編輯 鄧文科 馬宇寧

基金項目：本文系國家科技圖書文獻中心戰(zhàn)略情報研究項目“美國科技情報保障體系與服務機制研究”（Ｅ２１Ｚ０４０４）、２０２２ 年度國家社會科學基金重大項目“我國關鍵核心技術領域人才培養(yǎng)模式與戰(zhàn)略布局研究”（２２＆ＺＤ１２７）的階段性研究成果。