在經(jīng)濟快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加速的背景下，人口凈流入大省江蘇呈現(xiàn)出人口增量收窄與都市圈發(fā)展日趨成熟，人口出生率下降與人口流動率提升并存，城市群內(nèi)部家庭式城際流動規(guī)模增長，人口分布進一步向中心城區(qū)和縣域中心城鎮(zhèn)集中等一系列新趨勢和特征。特別是隨著流動模式從“個體流動”向“舉家遷移”轉(zhuǎn)變，流動人口對城市公共服務(wù)的需求日益增加，其中教育問題尤為迫切。江蘇是如何做好教育公共服務(wù)供給的？

“一減一增”

的人口流動新態(tài)勢

自2000年以來，江蘇常住人口持續(xù)增長，歷經(jīng)城鎮(zhèn)化的不同階段，呈現(xiàn)出人口流動的不同特點。

首先是農(nóng)村人口減少、城鎮(zhèn)人口增加。2000年到2010年的十年時間，江蘇的大城市、特大城市人口占比快速增長，但小城市和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口占比大幅下降。同時，在撤縣設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，小城鎮(zhèn)的數(shù)量基本上削減了一半。

2010年，江蘇城鎮(zhèn)化率邁上60%關(guān)口，當(dāng)年正好是鄉(xiāng)村人口和城市人口增長曲線的交叉點。這意味著鄉(xiāng)村人口在2010年前后加速流失，大量農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移成為城鎮(zhèn)化的加速器。從2010到2022的12年間，江蘇城市人口增長了1096萬人，縣域城鎮(zhèn)人口增長了472萬人，而鄉(xiāng)村人口減少了923萬人。江蘇縣域城鎮(zhèn)人口于2021年超過鄉(xiāng)村人口，在總體城鎮(zhèn)化率邁上70%的大關(guān)后，人口增長動能發(fā)生根本性置換——人口向城市和城鎮(zhèn)集聚的趨勢蔚然成型。

其次是人口出生率下降、人口流動率上升。作為經(jīng)濟強省和全國五個常住人口超8000萬的人口大省之一，2020年以來，江蘇瀕臨人口負增長邊緣，2021年起自然增長率進入負增長區(qū)間，人口形勢面臨嚴峻挑戰(zhàn)。截至2023年末，江蘇發(fā)展基礎(chǔ)最好、綜合競爭力最強的沿江八市（南京、蘇州、無錫、常州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、泰州）常住人口較上年末增加12.86萬人，自然增長人口減少12.76萬人，流動人口增加25.62萬人。

最后是流動人口“個人遷移”減少、“舉家遷移”增多。

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，江蘇省內(nèi)流動人口占全部流動人口由2010年61.15%提高到2020年的66.78%，即大約三分之二的流動人口選擇在省內(nèi)近距離流動。其中，流動人口家庭化遷移的特征愈加明顯，超過80%的流動人口家庭中有3人及以上同住，子女隨遷的比例達到56.67%，單人流動的比例僅為5%。這體現(xiàn)出城市群內(nèi)部家庭式城際流動規(guī)模增長，推進基本公共服務(wù)全覆蓋的總體思路要轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)家庭式人口需求與公共服務(wù)精準匹配。

在人口流動新態(tài)勢下，如何做好教育公共服務(wù)供給與常住人口規(guī)模的動態(tài)適配，提升宜居宜業(yè)水平和人民群眾的幸福感、獲得感，增強流動人口引留和轉(zhuǎn)化能力，是新形勢下江蘇面臨的“必答題”。

江蘇如何做好這個“必答題”？

“錢隨人走”

的“教育卡”制度

根據(jù)人口在城市群和都市圈內(nèi)部流動的特征，江蘇要推動教育等公共服務(wù)“錢隨人走”的統(tǒng)籌發(fā)展，促進長三角城市群人口集聚和中心城市發(fā)展。

首先，要提高流入地教育統(tǒng)籌層次，人口流入地逐步建立“錢隨人走”的“教育卡”制度。“六普”和“七普”數(shù)據(jù)顯示，2010—2020年，長三角城市群26個城市中有21個城市的常住人口正增長，10個城市的流動人口比例超過35%，其中上海（51.17%）、蘇州（46.11%）和杭州（42.54%）的流動人口占比分列前三位，且占比最大的流動人口來源地均為城市群內(nèi)部城市。針對這一流動趨勢，要以城市群和都市圈來統(tǒng)籌推進教育公共服務(wù)供給機制。探索如何從戶籍制度改革和教育生產(chǎn)要素跨區(qū)域配置入手，建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機制。

一方面，在長三角城市群內(nèi)先行試點，適當(dāng)提高義務(wù)教育經(jīng)費支出的行政層級，擴大經(jīng)費“錢隨人走”的可攜帶范圍；另一方面，探索建立人口凈流入地—凈流出地的對口轉(zhuǎn)移支付機制，提高流入地政府積極解決流動人口隨遷子女入學(xué)問題的積極性。

其次，人口流出地政府應(yīng)為隨遷子女在戶籍地注冊學(xué)籍，辦理義務(wù)教育登記卡，實施“錢隨人走”的“教育卡”流動制度。流入地在分析預(yù)測隨遷子女人口規(guī)模發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，教育主管部門建立電子學(xué)籍信息系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)控其流動趨勢和入學(xué)情況。完善義務(wù)教育經(jīng)費分段機制，由流入地接收學(xué)校享受流入子女的義務(wù)教育經(jīng)費。同時，人口凈流入地區(qū)應(yīng)將隨遷子女的教育需求列入教育發(fā)展規(guī)劃，并相應(yīng)納入預(yù)算。在人口快速集聚的城鎮(zhèn)地區(qū)推進義務(wù)教育學(xué)校和普通公辦高中擴容增位，或新建或向優(yōu)質(zhì)民辦普通高中購買學(xué)位等方式，并建立城市群內(nèi)的義務(wù)教育學(xué)校聯(lián)盟，擴大集團化辦學(xué)、名校分校等選址范圍。

“雙輪驅(qū)動”

的教育資源一體化配置體系

截至2023年底，江蘇有75%的常住人口集聚在城市和城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口較十年前增加了1220萬人。依據(jù)大部分人口選擇省內(nèi)近距離流動，人口向省域中心城市、地級市以及縣域中心城鎮(zhèn)流動的趨勢和集聚的規(guī)模，亟需加快城鎮(zhèn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化配置。

江蘇正努力探索建立“中心城市+中心城鎮(zhèn)”“雙輪驅(qū)動”的隨遷子女教育資源一體化配置體系，進而推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是由省級層面對人口發(fā)展與公共服務(wù)政策制定進行綜合統(tǒng)籌、一體施策，強化省級教育、財政、人事編制、土地規(guī)劃等部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理劃分省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任，省級預(yù)算內(nèi)財力直接到事和人，形成適應(yīng)省域內(nèi)流動人口規(guī)模及分布特點的義務(wù)教育資源跨縣區(qū)配置機制。

二是保障異地平等升學(xué)機會。由于人口流動規(guī)?？捎^，異地參加中、高考已經(jīng)成為常態(tài)和趨勢。在深化放寬異地中考政策的同時，合理安排隨遷子女異地高考相關(guān)事宜，通過學(xué)籍代替戶籍，流入地政府要進一步對具備一定條件的流動人口子女就地參加中考做出具體規(guī)定，加強隨遷子女流入地普通高中的配套保障，并且做好異地中、高考教育政策的銜接，充分保障流動人口隨遷子女的升學(xué)與錄取工作，保障隨遷子女異地就學(xué)和升學(xué)機會的公平。

“省級共性+市縣特征”

的積分制度

由于公共服務(wù)供給責(zé)任的高度地方化，跨地區(qū)特別是跨省流動人口基本公共服務(wù)的保障難度較大。要加強教育等緊缺公共服務(wù)的同城化待遇，未來有必要在省域?qū)用娼ⅰ笆〖壒残?市縣特性”的積分制度，統(tǒng)一將積分制作為常住地梯度供給緊缺優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的依據(jù)。

一是打造人口數(shù)據(jù)交換平臺，依據(jù)人口發(fā)展態(tài)勢強化公共服務(wù)的動態(tài)空間適配。實現(xiàn)公共服務(wù)同城化的基礎(chǔ)，是建立江蘇省域人口信息共建共享機制，打造統(tǒng)一的人口數(shù)據(jù)交換平臺，建立健全人口信息后臺比對機制，進一步健全人口信息監(jiān)控和核查制度，積極探索非戶籍人口管理社會化聯(lián)動機制，為各部門提供準確的數(shù)據(jù)依據(jù)。對于人口增量較大的重點地區(qū)，要加大基本公共服務(wù)的資源投入，實施公共服務(wù)設(shè)施分期建設(shè)。同時，對于收縮型城市的人口和公共服務(wù)資源適配度，應(yīng)重點關(guān)注人均公共服務(wù)占有量、高品質(zhì)和可及性；從關(guān)注單一城市公共服務(wù)轉(zhuǎn)而關(guān)注區(qū)域內(nèi)公共資源協(xié)調(diào)，力求將以公共基礎(chǔ)服務(wù)總量為標準，轉(zhuǎn)換為以人均公共基礎(chǔ)服務(wù)量為標準。

二是全省統(tǒng)一建立積分通兌制度，推動長三角戶籍準入年限累計互認。人口流動以省域流動為主的特點決定了要以省為單位整體統(tǒng)籌。建立“省級通用+市縣互認”的積分制度，推進居住證與身份證功能銜接，健全以公民身份號碼為標識、與居住年限相掛鉤的非戶籍人口基本公共服務(wù)提供機制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和市民在不同城、鄉(xiāng)流動過程中逐步以公辦學(xué)校為主將隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍。進一步主動有序?qū)油苿娱L三角同等城市戶籍準入年限同城化累計互認。推廣以常住地登記戶口制度，引導(dǎo)人口落戶，貫徹長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院）