基層治理是國(guó)家治理的基石，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?；鶎邮恰皣?guó)家—社會(huì)組織系統(tǒng)中與民眾最為接近的部分，是國(guó)家政權(quán)與社會(huì)的聯(lián)結(jié)部分”，是“國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利互動(dòng)的場(chǎng)域”，是“民眾參與公共政治生活的主要場(chǎng)所”。因此，基層治理是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題的集中體現(xiàn)，反映出行政化與社會(huì)性之間的張力。如何平衡基層中的國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利是古今一直存在的難題，行政化與社會(huì)性之間張力的處理以及社會(huì)力量的再組織是古今處理基層治理的邏輯中心。因此，通過(guò)觀察基層治理的歷史變遷，提煉具有時(shí)空超越性特征和屬性的問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合新時(shí)代基層治理的新趨勢(shì)，可以為推進(jìn)有效有序的基層治理提供有益的思想資源。

傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系往往被概括為“皇權(quán)不下縣”。傳統(tǒng)中國(guó)的社會(huì)是“熟人社會(huì)”“禮俗社會(huì)”和“親緣關(guān)系”的情感共同體。即使在民國(guó)時(shí)期，雖然建立了近代的警察制度，但是城鄉(xiāng)的管理仍然由傳統(tǒng)的社會(huì)組織擔(dān)負(fù)著重要的“自治”機(jī)能。

新中國(guó)成立后，延續(xù)了兩千年以上的“皇權(quán)不下縣”的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系終于被打破，1954年形成了單位制為主、街居制為輔的基層管理體制。新中國(guó)初期是國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)管理由運(yùn)動(dòng)治理模式向制度化、規(guī)范化、法治化轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期。街居制確立前后，國(guó)家反復(fù)調(diào)整基層政權(quán)、組織建設(shè)，體現(xiàn)了平衡行政化與社會(huì)性之間張力的歷史階段。與當(dāng)下基層治理轉(zhuǎn)型所遇困境亦有相似之處。

街居制確立主要經(jīng)歷了三個(gè)階段的探索。第一階段，社會(huì)性壓倒行政力導(dǎo)致基層管理失序。這一階段的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置在市一級(jí)，市以下的社會(huì)空間中國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力缺位，社會(huì)空間過(guò)度膨脹，缺乏統(tǒng)一有力的領(lǐng)導(dǎo)，不可避免地導(dǎo)致基層管理的失序。第二階段，行政化與社會(huì)性的短暫平衡。1950年11月中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《大城市區(qū)人民政府組織通則》要求將區(qū)政府恢復(fù)為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，并在派出所內(nèi)增設(shè)民政干事。很多地區(qū)成立了街道委員會(huì)等具有居民自治性質(zhì)的街道組織。在抗美援朝的背景下，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的平衡。第三階段，行政力壓倒社會(huì)性，確立社會(huì)主義街居制。伴隨著經(jīng)濟(jì)界的社會(huì)主義改造，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，1954年經(jīng)過(guò)基層政權(quán)、組織的社會(huì)主義整合，區(qū)以下的兩層組織（街組織、居民組）變成三層組織（街組織、居民委員會(huì)、居民組），形成街居制。

現(xiàn)代我國(guó)社會(huì)處于管理與服務(wù)到治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，基層治理的實(shí)踐路線主要是構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享的基層治理格局。黨和國(guó)家提出的完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，依然需要應(yīng)對(duì)行政化與社會(huì)性之間的張力、社會(huì)力量的再組織、民眾的參與等問(wèn)題。古今城市基層治理的困境及其應(yīng)對(duì)邏輯具有相通性。通過(guò)新中國(guó)初期的基層治理經(jīng)驗(yàn)可知，過(guò)分強(qiáng)調(diào)弱化社會(huì)空間中的國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力，不符合我國(guó)基層社會(huì)治理的實(shí)際，必然會(huì)導(dǎo)致基層治理失序問(wèn)題。另一方面，過(guò)度壓縮社會(huì)性，也不適合當(dāng)下社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。因此，必須“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線”?；鶎狱h組織不能缺席，并且必須健全并強(qiáng)大，這不意味著國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力擠壓社會(huì)權(quán)利的空間，而是要求黨組織在基層的多元共治中起到強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)作用，同時(shí)需要制定法律、法規(guī)保障適時(shí)調(diào)整行政化與社會(huì)性的空間，這樣才能避免出現(xiàn)基層治理無(wú)效和失序問(wèn)題。

基金項(xiàng)目：遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“遼寧省城市基層治理法治創(chuàng)新路徑問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：L22BFX004）。

（作者單位：大連海事大學(xué)馬克思主義學(xué)院）