摘要：規(guī)則銜接是基于“一國(guó)兩制”基本國(guó)策新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在習(xí)近平法治思想的指引下，認(rèn)識(shí)并尊重內(nèi)地與港澳各方在法律、法規(guī)、政策及非正式制度差異性的基礎(chǔ)上，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)各方在立法、司法和執(zhí)法方面的有機(jī)融合、深度再造與互通共贏?！断愀蹏?guó)安法》以豐富的立法創(chuàng)新回應(yīng)了“一國(guó)兩制”法律問(wèn)題的時(shí)代性，彰顯了規(guī)則銜接的立法特色?！断愀蹏?guó)安法》包括規(guī)則銜接對(duì)“一國(guó)兩制”問(wèn)題的回應(yīng)具有國(guó)際法層面評(píng)價(jià)的例外性以及“一國(guó)兩制”下規(guī)則銜接問(wèn)題所體現(xiàn)的我國(guó)央地事權(quán)的特殊性問(wèn)題。“一國(guó)兩制”則體現(xiàn)為依法特設(shè)全新的權(quán)力機(jī)關(guān)，開(kāi)創(chuàng)全新的“一法兩制”立法模式，以及“包容性立法”的政策特色?！断愀蹏?guó)安法》的創(chuàng)新立法體現(xiàn)在以下三方面：第一，《香港國(guó)安法》特設(shè)“雙執(zhí)行機(jī)制”，兩大執(zhí)行主體互相配合，功能互補(bǔ)，共同有機(jī)構(gòu)成了維護(hù)香港國(guó)家安全的運(yùn)行機(jī)制?！半p執(zhí)行機(jī)制”具有功能的特殊意義，需要進(jìn)一步研究在其他領(lǐng)域的可行性。第二，《香港國(guó)安法》創(chuàng)造性地采用了“一法兩制”的立法模式?！耙环▋芍啤钡牡湫头妒绞侨诤显僭欤断愀蹏?guó)安法》以國(guó)家安全為基本法益，以香港刑事訴訟法為程序基礎(chǔ)，而以?xún)?nèi)地刑事立法為制度基礎(chǔ)，其適當(dāng)融合了我國(guó)刑法的相關(guān)制度，并首創(chuàng)了“規(guī)則連線”模式。第三，《香港國(guó)安法》采用“包容性立法”的政策導(dǎo)向。全國(guó)人大綜合運(yùn)用立法與授權(quán)機(jī)制推動(dòng)內(nèi)地與香港的規(guī)則銜接，充分彰顯我國(guó)內(nèi)地對(duì)香港的“讓權(quán)”“讓利”政策，實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”下香港法律治理能力擴(kuò)權(quán)增能的制度優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：規(guī)則銜接" 《香港國(guó)安法》" 雙執(zhí)行機(jī)制" 一法兩制" 包容性立法

中圖分類(lèi)號(hào)：D921.9" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" 文章編號(hào)：1674-8557（2024）06-0060-19

【基金項(xiàng)目】國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“落實(shí)中央對(duì)特別行政區(qū)全面管制權(quán)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA124）；教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“法文化視域下中華民族共同體意識(shí)的形成過(guò)程和實(shí)踐路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22YJA820020）。

【作者簡(jiǎn)介】王一棟，法學(xué)博士，廣州商學(xué)院法學(xué)院副教授，廣州商學(xué)院粵港澳大灣區(qū)法治研究院研究員，廣州商學(xué)院大健康與老年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心特聘研究員。

在《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《香港國(guó)安法》）出臺(tái)前，我國(guó)內(nèi)地本文所稱(chēng)“內(nèi)地”，系指除香港、澳門(mén)和臺(tái)灣以外的中國(guó)行政區(qū)劃范圍。與香港本文所稱(chēng)“香港”“澳門(mén)”，分別指依據(jù)《香港基本法》《澳門(mén)基本法》及后續(xù)法律文件所劃定的中國(guó)香港特別行政區(qū)和中國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)。在“國(guó)家安全”的概念認(rèn)知上存在分歧，亦未能形成統(tǒng)一性法律規(guī)則框架。盡管我國(guó)內(nèi)地已頒行可用于解決香港安全問(wèn)題的一般性法律，如《國(guó)家安全法》《刑法》《反分裂國(guó)家法》等，但這些法律沒(méi)有列于《香港基本法》附件三中，因此僅屬于內(nèi)地對(duì)香港的單方面的、外部性的保護(hù)立法，而無(wú)法要求香港特區(qū)政府以香港法律的標(biāo)準(zhǔn)據(jù)以遵守執(zhí)行。

《香港國(guó)安法》的出臺(tái)打破了這一局面，該法為全國(guó)人大制定并列入《香港基本法》附件三，即香港特區(qū)政府必須將其作為香港法律予以貫徹實(shí)施，意味著內(nèi)地與香港就維護(hù)國(guó)家安全問(wèn)題達(dá)成了法律層面的一致。然而，這種法律層面的一致性又不等同于“內(nèi)地法律香港化”，而是建立在充分尊重、維護(hù)香港普通法規(guī)則與體系的基礎(chǔ)上，平等、平穩(wěn)而科學(xué)地實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與香港的法律融通，高度契合了習(xí)近平總書(shū)記所提出的“堅(jiān)持和完善一國(guó)兩制”參見(jiàn)二十大報(bào)告，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/16/content_5718833.htm，2024年5月4日訪問(wèn)。和推動(dòng)內(nèi)地與港澳實(shí)現(xiàn)“規(guī)則銜接”參見(jiàn)習(xí)近平：《在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話》，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-10/14/content_5551299.htm，2024年5月1日訪問(wèn)。的治國(guó)理念。

就現(xiàn)有研究成果而言，絕大多數(shù)學(xué)者將規(guī)則銜接問(wèn)題的研究限于內(nèi)地與香港間的區(qū)際、府際的協(xié)調(diào)與合作，缺乏對(duì)實(shí)然立法和實(shí)現(xiàn)路徑的立體研究維度。例如香港大律師黃善端曾就“規(guī)則銜接”概念之本意闡明如下觀點(diǎn)：既謂銜接，即有被銜接者，且必有被銜接之兩端。因此，屬于最典型意義的銜接機(jī)制者，必為居于其中而連接兩地之事宜（規(guī)則、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、文書(shū)等），猶如橋梁連接江河之兩岸。黃律師據(jù)此認(rèn)為司法協(xié)助中的判決承認(rèn)、司法協(xié)助中的委托送達(dá)、沖突法中的沖突規(guī)范、公證制度中的涉外公證（可加上外事認(rèn)證）、專(zhuān)業(yè)服務(wù)資格認(rèn)可、駕駛執(zhí)照認(rèn)可、產(chǎn)品或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)可、轉(zhuǎn)換插頭與變壓器、國(guó)際班列輪對(duì)更換、調(diào)整，適用域外軌寬的列車(chē)通過(guò)輪對(duì)的更換或使用具有移輪功能的輪對(duì)以及通行地的路軌相連接的銜接機(jī)制等均屬于“規(guī)則銜接”的范疇。參見(jiàn)黃善端：《談?wù)勔?guī)則銜接01：“規(guī)則銜接”為何物？》，https：//mp.weixin.qq.com/s/ujJ5YoT8oA0EKSo5Eff2uQ，2024年5月11日訪問(wèn)?！断愀蹏?guó)安法》以全新的立法模式和立法技術(shù)展現(xiàn)了規(guī)則銜接問(wèn)題上的制度創(chuàng)新，生動(dòng)地闡釋了內(nèi)地與香港就國(guó)家安全問(wèn)題實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接的立法路徑，是一部極具研究?jī)r(jià)值的立法資源。

一、問(wèn)題緣起：規(guī)則銜接的法學(xué)釋義、時(shí)代意義與立法彰顯

“規(guī)則銜接”是習(xí)近平總書(shū)記針對(duì)“一國(guó)兩制”在完善、發(fā)展新時(shí)期所面臨問(wèn)題的中國(guó)方案，也是內(nèi)地與港澳在法律規(guī)則層面有機(jī)結(jié)合的路徑遵循。如何準(zhǔn)確定義規(guī)則銜接，是本文的首要問(wèn)題。

（一）規(guī)則銜接法學(xué)釋義的兩個(gè)維度

對(duì)規(guī)則銜接的法學(xué)釋義，目前尚未有官方統(tǒng)一解釋?zhuān)▽W(xué)界也存在不同的主張。這些主張大致可以從兩個(gè)維度進(jìn)行闡釋和劃分。第一個(gè)維度是適用領(lǐng)域，第二個(gè)維度是概念的內(nèi)涵與外延。

根據(jù)“規(guī)則銜接”這一概念的具體適用領(lǐng)域，目前法學(xué)界的主張可分為以下三種：（1）規(guī)則銜接是涉港澳的經(jīng)貿(mào)法概念。中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院余宗良直言，規(guī)則銜接就是經(jīng)濟(jì)規(guī)則銜接和與經(jīng)濟(jì)規(guī)則相關(guān)的社會(huì)規(guī)則銜接，包含法律、稅收、貿(mào)易、投資、金融、數(shù)字六大板塊。余宗良：《粵港澳大灣區(qū)開(kāi)放重在率先推進(jìn)規(guī)則銜接》，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_18959773，2024年5月21日訪問(wèn)。文雅婧、王萬(wàn)里在其文章中雖未明確提出規(guī)則銜接的法律適用范圍問(wèn)題，卻不惜筆墨地引證并分析了粵港澳三地規(guī)則銜接在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中的功能及意義。參見(jiàn)文雅婧、王萬(wàn)里：《論粵港澳大灣區(qū)的規(guī)則銜接》，載《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2021年第2期。（2）規(guī)則銜接是歸屬于內(nèi)地與港澳間司法協(xié)助或法律合作的概念。學(xué)者們從不同的部門(mén)法維度提出了規(guī)則銜接的方式與路徑：張淑鈿從婚姻家事立法安排的維度、司艷麗從多元化糾紛解決機(jī)制的維度、朱最新從區(qū)域協(xié)同立法的維度、莫然從逃犯移交遣返合作的維度、張亮等從刑事司法整體協(xié)作的維度分別展開(kāi)。分別參見(jiàn)張淑鈿：《內(nèi)地與香港〈婚姻家事安排〉生效后的規(guī)則銜接問(wèn)題及應(yīng)對(duì)》，載《國(guó)際法研究》2023年第1期。司艷麗：《粵港澳大灣區(qū)法律規(guī)則銜接疑難問(wèn)題研究——以多元化糾紛解決機(jī)制為切入點(diǎn)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2022年第1期。朱最新：《區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)行模式與制度保障》，載《政法論叢》2022年第4期。莫然：《粵港澳大灣區(qū)刑事合作新背景下內(nèi)地與香港特區(qū)逃犯移交的底線思維與制度構(gòu)建》，載《時(shí)代法學(xué)》2022年第3期。張亮、劉松濤：《粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2022年第1期。（3）綜合模式。綜合模式研究成果往往沒(méi)有局限于規(guī)則銜接的特定部門(mén)屬性，而是傾向于系統(tǒng)性探討可能涉及三地規(guī)則銜接的所有法學(xué)領(lǐng)域；分別參見(jiàn)楊麗：《關(guān)于推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、支持香港更好融入國(guó)家發(fā)展大局的思考和建議》，載《港澳研究》2022年第1期。邱佛梅：《粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的協(xié)同困境與路徑》，載《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2021年第12期。有學(xué)者亦就現(xiàn)有的內(nèi)地與港澳間的合作平臺(tái)構(gòu)建問(wèn)題與對(duì)策進(jìn)行一體化探討；參見(jiàn)李可、唐曉晴：《橫琴粵澳深度合作區(qū)：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建》，載《港澳研究》2022年第1期。還有學(xué)者從上位法的高度探討規(guī)則銜接的合法性與必要性、思維轉(zhuǎn)化與路徑創(chuàng)新。參見(jiàn)鄒平學(xué)：《粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的路徑探討》，載《青年探索》2022年第4期。

上述三種學(xué)術(shù)主張從不同角度闡釋了規(guī)則銜接的適用領(lǐng)域與研究方法，卻可能在關(guān)于“規(guī)則銜接”本身的適用特殊性問(wèn)題上失之東隅。首先，現(xiàn)階段規(guī)則銜接在不同部門(mén)、不同領(lǐng)域所體現(xiàn)的制度差異，只是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接難度的不同方面，而非規(guī)則銜接概念在經(jīng)貿(mào)合作等單一領(lǐng)域的具象化表達(dá)；雖然“規(guī)則銜接”最早在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中提及，但在習(xí)近平總書(shū)記對(duì)新時(shí)期“一國(guó)兩制”的觀點(diǎn)闡釋和對(duì)“粵港澳大灣區(qū)”的戰(zhàn)略謀劃中，都提出了法律先行、全面推進(jìn)、全盤(pán)謀劃的基本方針。近年來(lái)為破解大灣區(qū)不同法域的瓶頸，有效推動(dòng)落實(shí)大灣區(qū)的規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，廣東省司法廳聯(lián)合香港特區(qū)政府律政司、澳門(mén)特區(qū)政府行政法務(wù)司建立粵港澳大灣區(qū)法律部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度并充分發(fā)揮作用，以粵港澳三地法律服務(wù)的融合發(fā)展為支點(diǎn)撬動(dòng)涉外法治工作全方位、多領(lǐng)域的新突破。參見(jiàn)廣東省司法廳：《以小切口推進(jìn)法律服務(wù)規(guī)則銜接，粵港澳三地法律部門(mén)聯(lián)席會(huì)議為推動(dòng)大灣區(qū)“軟聯(lián)通”增添新動(dòng)能》，http：//sft.gd.gov.cn/sfw/xwdt/sfxz/content/post_3841167.html，2024年5月13日訪問(wèn)。換言之，這些領(lǐng)域的制度模式是規(guī)則銜接理念的有機(jī)組成，而規(guī)則銜接的路徑和實(shí)現(xiàn)方式仍處于早期破題與探索期，過(guò)早桎梏其內(nèi)涵與范圍可能有損法制創(chuàng)新。其次，不少學(xué)者在探討規(guī)則銜接的實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)，往往認(rèn)為將某種內(nèi)地法規(guī)交由香港和澳門(mén)當(dāng)局承認(rèn)和執(zhí)行，或者是內(nèi)地與港澳間就某一問(wèn)題達(dá)成司法互助協(xié)議即可實(shí)現(xiàn)跨法域間的規(guī)則銜接。若循此法理，我國(guó)只需與其他國(guó)家（地區(qū)）就各個(gè)領(lǐng)域簽署國(guó)際條約或協(xié)議，是否等同于我國(guó)與其他國(guó)家在該領(lǐng)域也實(shí)現(xiàn)了“規(guī)則銜接”呢？事實(shí)上，法律互認(rèn)、司法互助或立法協(xié)同應(yīng)當(dāng)是規(guī)則銜接的充分前提，然其僅代表雙方就相關(guān)法律問(wèn)題達(dá)成了一致和合作的意向；規(guī)則銜接應(yīng)當(dāng)是我國(guó)內(nèi)地與港澳之間形成的層級(jí)更高的法制融合狀態(tài)，不僅在于內(nèi)地與港澳間的尊重、互認(rèn)與協(xié)同，更在于實(shí)現(xiàn)雙邊在立法技術(shù)、立法理念和法律政策方面的有機(jī)融合。

造成此類(lèi)現(xiàn)象的根源在于學(xué)界對(duì)于規(guī)則銜接的基本內(nèi)涵理解不一。因此，這就需要關(guān)注到規(guī)則銜接釋義的第二個(gè)維度，即概念的內(nèi)涵與外延?！耙?guī)則銜接”可區(qū)分為“規(guī)則”與“銜接”兩個(gè)關(guān)鍵詞?！耙?guī)則”在法學(xué)界普遍包含三層含義：狹義的規(guī)則僅指具有法律約束力的一般性法律規(guī)則；中義的規(guī)則還包括由不同規(guī)則或由規(guī)則束形成的法律制度或非正式制度；對(duì)于“非正式制度”的重要性論述，見(jiàn)于公丕祥教授關(guān)于非正式制度對(duì)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的系統(tǒng)性論斷。參見(jiàn)公丕祥：《當(dāng)代中國(guó)區(qū)域法治發(fā)展的動(dòng)力機(jī)理——紀(jì)念中國(guó)改革開(kāi)放四十周年》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。廣義的規(guī)則則泛指一切具有約束力的法律淵源，包括國(guó)際法、雙邊條約等。參見(jiàn)文雅婧、王萬(wàn)里：《論粵港澳大灣區(qū)的規(guī)則銜接》，載《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2021年第2期。本文持中義觀點(diǎn)，同時(shí)認(rèn)為中義的規(guī)則維度不僅包含國(guó)內(nèi)立法，也包括我國(guó)的對(duì)外立法。此種規(guī)則如“規(guī)則話語(yǔ)權(quán)”中的“規(guī)則”。例如，黨的十九屆五中全會(huì)提出，建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)。

對(duì)于“銜接”的理解與研究而言，毫無(wú)疑問(wèn)，處理內(nèi)地與港澳間法制不統(tǒng)一的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)采取開(kāi)放與包容的態(tài)度，這就存在三種解決路徑：（1）一方妥協(xié)，一方主導(dǎo)，即內(nèi)地規(guī)則靠向港澳或港澳規(guī)則靠向內(nèi)地；（2）法律互認(rèn)，并行不悖；（3）求同存異，再造規(guī)則。第一種路徑中，港澳規(guī)則過(guò)分靠向內(nèi)地既不契合港澳高度自治權(quán)的要求，也在具體實(shí)踐中可能存在制度障礙；而內(nèi)地規(guī)則過(guò)分靠向港澳同樣易使人們產(chǎn)生對(duì)我國(guó)內(nèi)地法制權(quán)威性的質(zhì)疑。目前實(shí)踐較多的路徑一般是互相借鑒，達(dá)成制度交流與合作。第二種路徑并未改變雙方法律規(guī)則的博弈狀態(tài)，是理論上最容易實(shí)現(xiàn)，也是目前內(nèi)地與港澳間最為通行的法律實(shí)踐模式。然而，該路徑并未從根本上解決區(qū)際法域沖突問(wèn)題，因?yàn)椤盎フJ(rèn)”更多的是一種法律認(rèn)同與靠攏，并不等同于“必須遵守”或“法律義務(wù)”。此外，并行不悖的事實(shí)表明，雙邊法律依然不存在過(guò)多的交互性，在一些涉及重要的、根本性的問(wèn)題上，可能依然會(huì)產(chǎn)生巨大的“規(guī)則鴻溝”。

相較而言，第三種路徑的科學(xué)性和可行性應(yīng)當(dāng)被得到更廣泛的關(guān)注?！扒笸娈悺标P(guān)照并尊重了港澳法律的特殊性與獨(dú)立性，而“規(guī)則再造”的方式與范圍則決定了規(guī)則融合銜接的廣度與深度；“求同存異”決定了“規(guī)則再造”的必要性，“規(guī)則再造”又是實(shí)現(xiàn)“求同存異”的制度保障。質(zhì)言之，“求同存異”是我國(guó)“一國(guó)兩制”基本國(guó)策的題中之義，我國(guó)內(nèi)地不應(yīng)也不可能在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)“同化”港澳法律，而只能采取兼有內(nèi)地與港澳法律特色與內(nèi)容的“規(guī)則再造”模式，以共同的法律目的和政治意愿構(gòu)筑三地規(guī)則間的橋梁——如同將河流接入江海，既涇渭分明，又融為一體。

綜上所述，“規(guī)則銜接”是指基于“一國(guó)兩制”基本國(guó)策新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在習(xí)近平涉港澳法治思想的指引下，在認(rèn)識(shí)并尊重各方在法律、法規(guī)、政策及非正式制度差異性的基礎(chǔ)上，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)各方在立法、司法和執(zhí)法方面的有機(jī)融合、深度再造與互通共贏。

（二）規(guī)則銜接是“一國(guó)兩制”新時(shí)期發(fā)展問(wèn)題的法理回應(yīng)

規(guī)則銜接的釋義問(wèn)題之所以如此重要，一方面緣于解決我國(guó)區(qū)際法域沖突所體現(xiàn)的卓越法學(xué)智慧，另一方面則緣于規(guī)則銜接是新時(shí)期解決“一國(guó)兩制”在新時(shí)期三地協(xié)同發(fā)展問(wèn)題的法理回應(yīng)；對(duì)這一問(wèn)題的完美解決將向世界再一次貢獻(xiàn)如何處理“一國(guó)兩制三法域”這一國(guó)際級(jí)難題的中國(guó)方案?！耙粐?guó)兩制”是我國(guó)處理港澳問(wèn)題的世界獨(dú)創(chuàng)，并被法律實(shí)踐所證成。隨著“粵港澳大灣區(qū)”這一頂層戰(zhàn)略的實(shí)施，內(nèi)地與港澳間的經(jīng)貿(mào)、政治、文化、社會(huì)往來(lái)日漸密切，“一國(guó)兩制”的時(shí)代之問(wèn)已經(jīng)由“如何從政治上保障一國(guó)兩制的平穩(wěn)實(shí)施”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭绾螐姆缮蠈?shí)現(xiàn)一國(guó)兩制長(zhǎng)期、高質(zhì)量的貫徹落實(shí)”。參見(jiàn)《扎實(shí)推進(jìn)“一國(guó)兩制”實(shí)踐和祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2023年3月19日，第001版。

“一國(guó)兩制”的最初構(gòu)想是內(nèi)地、香港和澳門(mén)三方各自獨(dú)立治理，內(nèi)地保障港澳地區(qū)的高度自治權(quán)，除一些涉及國(guó)家主權(quán)和外交的事項(xiàng)外，發(fā)生在港澳境內(nèi)的其余問(wèn)題皆由港澳當(dāng)局自行立法解決。然而，內(nèi)地與港澳在各領(lǐng)域的合作互利漸入佳境，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的嬗變決定了作為上層建筑的法律必須有所作為，這就引發(fā)了習(xí)近平總書(shū)記所提出的“規(guī)則銜接”這一新時(shí)代法學(xué)命題。因此，“規(guī)則銜接”以“一國(guó)兩制”為制度基礎(chǔ)和研究目標(biāo)，“一國(guó)兩制”以“規(guī)則銜接”作為活力賡續(xù)與法律賦能?！耙粐?guó)兩制”在法制特色上表現(xiàn)為三大國(guó)際經(jīng)濟(jì)法上的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)既存在縱向管轄關(guān)系，又存在橫向平等關(guān)系；這一特色也必將在規(guī)則銜接模式中有所體現(xiàn)，主要包括國(guó)際法評(píng)價(jià)層面的例外性和央地事權(quán)劃分的特殊性。

首先，規(guī)則銜接對(duì)“一國(guó)兩制”問(wèn)題的回應(yīng)具有國(guó)際法層面評(píng)價(jià)的例外性。香港和澳門(mén)雖然并非國(guó)際法的獨(dú)立主體，不享有獨(dú)立國(guó)際法律人格，但卻在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法中作為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)而存在，具有“準(zhǔn)國(guó)際法人格”。這在廣義國(guó)際法層面意味著同為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的內(nèi)地政府雖可在國(guó)際公法事務(wù)的角度對(duì)港澳實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)管理，但卻必須尊重港澳在國(guó)際經(jīng)貿(mào)事務(wù)中的人格獨(dú)立性。根據(jù)GATT第26條第5款C項(xiàng)，原由某締約方代為接受本協(xié)定的任何關(guān)稅領(lǐng)土，如果現(xiàn)在在處理對(duì)外貿(mào)易關(guān)系和本協(xié)定規(guī)定的其他事務(wù)方面享有或取得完全自治權(quán)，這一領(lǐng)土經(jīng)負(fù)責(zé)的締約方發(fā)表聲明證實(shí)上述事實(shí)后，應(yīng)視為本協(xié)定的一個(gè)締約方。那么，要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)三地規(guī)則銜接的充要條件是否是符合國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的一般性規(guī)定，就十分值得研究了。本文對(duì)此持保留態(tài)度，理由在于兩點(diǎn)：第一，雖然單獨(dú)關(guān)稅區(qū)能夠獨(dú)立享有國(guó)際經(jīng)濟(jì)法所賦予的一系列國(guó)際經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但其權(quán)利并未突破主權(quán)的授權(quán)或限制，無(wú)論是港澳還是歐盟，其獨(dú)立的國(guó)際經(jīng)濟(jì)權(quán)能均源于主權(quán)國(guó)家對(duì)國(guó)家權(quán)力的讓渡。在這一問(wèn)題上，國(guó)際經(jīng)濟(jì)法不僅不應(yīng)與主權(quán)相抵觸，反而應(yīng)當(dāng)提供法律支持，例如WTO的多項(xiàng)協(xié)定均規(guī)定，邊境貿(mào)易或者是基于歷史文化淵源而形成的跨境貿(mào)易，均屬最惠國(guó)待遇之例外。第二，尤為值得澄清的一點(diǎn)是，規(guī)則銜接問(wèn)題是我國(guó)針對(duì)“一國(guó)兩制”國(guó)策下內(nèi)地與港澳法系、法制的差異性而進(jìn)行的我國(guó)內(nèi)部規(guī)則協(xié)商、對(duì)接與融通的舉措，無(wú)需也無(wú)義務(wù)接受他國(guó)或國(guó)際社會(huì)的“合法性審查”。無(wú)論是內(nèi)地與港澳深耕共建CEPA，抑或我國(guó)擬推動(dòng)內(nèi)地、香港、澳門(mén)共建單一自貿(mào)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，參見(jiàn)商務(wù)部：《“十四五”將推動(dòng)內(nèi)地、香港、澳門(mén)共建單一自貿(mào)區(qū)》http：//www.zlb.gov.cn/2021-11/25/c_1211461037.htm，2024年5月24日訪問(wèn)。均屬我國(guó)國(guó)內(nèi)政策的推行與落實(shí)，均不受?chē)?guó)際法層面的負(fù)面評(píng)價(jià)。同時(shí)，我國(guó)還有望以自身豐富的法律實(shí)踐為國(guó)際法理論提供更為豐富的國(guó)家實(shí)踐與法律確信，有助于形成新的國(guó)際習(xí)慣法或一般性法律原則。

其次，“一國(guó)兩制”下規(guī)則銜接問(wèn)題體現(xiàn)了我國(guó)央地事權(quán)的特殊性。根據(jù)規(guī)則銜接的主體一方不同，央地事權(quán)可細(xì)分為中央政府與港澳的事權(quán)關(guān)系以及地方政府與港澳的事權(quán)關(guān)系。我國(guó)中央政府與港澳政府之間處于這樣的一種特殊事權(quán)關(guān)系：中央政府依法享有對(duì)港澳地區(qū)的全面管治權(quán)，港澳政府依《基本法》和中央政府賦權(quán)享有高度自治權(quán)。換言之，港澳的高度自治權(quán)既非完全自治，也非分權(quán)，而是中央授予的地方事務(wù)管理權(quán)。中央政府依法授予港澳以權(quán)力，港澳就依法享有相應(yīng)權(quán)力，不存在所謂“剩余權(quán)力”或“法外特權(quán)”。參見(jiàn)中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)問(wèn)答（電子版）》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2021年版，第991-1000頁(yè)。同時(shí)，港澳享有的高度自治權(quán)也不能隨意被中央政府所干預(yù)或剝奪，主要表現(xiàn)為港澳自治的法律獨(dú)立性與一般事務(wù)的自決權(quán)。（見(jiàn)圖1）這種央地事權(quán)劃分的特殊性決定了以中央政府為主體一方的規(guī)則銜接模式構(gòu)建，將勢(shì)必以中央直接賦權(quán)的方式展開(kāi)。參見(jiàn)方木歡：《縱橫聯(lián)動(dòng)：粵港澳大灣區(qū)政府間關(guān)系的理論分析》，載《學(xué)術(shù)論壇》2020年第1期。

我國(guó)地方政府與港澳之間的事權(quán)關(guān)系則更加特殊：一方面，我國(guó)省級(jí)地方政府與港澳政府間形成了特殊的包容性府際關(guān)系，包容性府際關(guān)系中的“政府”是一個(gè)“廣義政府”概念，它包含黨委、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)乃至司法機(jī)關(guān)等多元行動(dòng)主體。表現(xiàn)在形式上地位對(duì)等，功能上聯(lián)動(dòng)發(fā)展，職權(quán)上均衡參與，在規(guī)則銜接問(wèn)題上享有平等的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)。參見(jiàn)楊?lèi)?ài)平：《粵港澳大灣區(qū)跨境治理中的包容性府際關(guān)系》，載《學(xué)術(shù)研究》2022年第10期。另一方面，港澳所享有的整體比較優(yōu)勢(shì)和獨(dú)有的高度自治權(quán)，又使得府際雙邊往往處于非對(duì)稱(chēng)關(guān)系，從而引發(fā)規(guī)則銜接的“木桶效應(yīng)”，并衍生制度型的消極阻礙。參見(jiàn)官華：《區(qū)域地方政府間的非對(duì)稱(chēng)關(guān)系研究——以粵港政府合作為例》，載《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》2011年第12期。至于地方政府與港澳政府達(dá)成某種規(guī)則銜接的路徑，則又與我國(guó)傳統(tǒng)央地事權(quán)中的法律保留問(wèn)題根本相關(guān)：首先，我國(guó)內(nèi)地系單一制政治體制，地方立法權(quán)來(lái)源于法律的直接規(guī)定和中央政府的授權(quán)或放權(quán)，地方本身沒(méi)有獨(dú)立的立法權(quán)，也無(wú)權(quán)對(duì)中央政府作出的法律保留進(jìn)行靈活解釋和自主決定，參見(jiàn)俞祺：《央地關(guān)系中的法律保留》，載《中國(guó)法學(xué)》2023年第2期。只在中央政府明確授權(quán)的范圍內(nèi)享有最充分的地方事權(quán)，即使是政策高度靈活的經(jīng)濟(jì)特區(qū)亦然。例如，我國(guó)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》在具體的授權(quán)表述中并未劃定內(nèi)容范圍，這意味著被授予深圳地方機(jī)關(guān)的權(quán)力中可以包括中央性立法權(quán)。事實(shí)上，目前深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法中也確實(shí)含有部分中央事務(wù)。其次，在央地存在立法權(quán)保留的前提下，保留或授權(quán)的范圍如何，是籠統(tǒng)性授權(quán)抑或指定性授權(quán)，均會(huì)影響地方政府與港澳間的立法效力層級(jí)，甚至是立法合法性的問(wèn)題。就現(xiàn)有內(nèi)地與港澳間建構(gòu)規(guī)則銜接最為普遍的CEPA模式和資

質(zhì)互認(rèn)模式而言，地方政府在其中發(fā)揮的事權(quán)功能極為有限。因此，若要在內(nèi)地地方政府與港澳政府間達(dá)成本文論域下的規(guī)則銜接，需要內(nèi)地主體方充分獲得中央政府立法保留權(quán)的解釋、下放或授權(quán)，否則將極易出現(xiàn)規(guī)則銜接的主體方不對(duì)等性與主體權(quán)能的非對(duì)稱(chēng)性。（見(jiàn)圖2）

對(duì)上述兩大問(wèn)題的回應(yīng)，共同構(gòu)成了“一國(guó)兩制”基本國(guó)策在新時(shí)期發(fā)展所面臨的規(guī)則銜接問(wèn)題的因應(yīng)之策。對(duì)此，《香港國(guó)安法》的立法邏輯與應(yīng)對(duì)之道值得深入研究和借鑒。

（三）《香港國(guó)安法》是規(guī)則銜接的立法彰顯

就現(xiàn)有研究成果而言，學(xué)者們對(duì)《香港國(guó)安法》的研究大多集中在該法對(duì)維系國(guó)家安全的功能及意義參見(jiàn)鄧霄霄：《設(shè)立并實(shí)施〈香港國(guó)安法〉的正當(dāng)性分析》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第6期。王振：《論〈香港國(guó)安法〉對(duì)“危害國(guó)家安全犯罪”及其“刑罰”的規(guī)定》，載《政法學(xué)刊》2022年第3期。饒戈平：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法：學(xué)習(xí)與解讀》，載《港澳研究》2020年第3期。，以及該法所新設(shè)制度的研究參見(jiàn)韓大元：《論〈香港國(guó)安法〉第2條“根本性條款”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《法學(xué)論壇》2021年第4期。，后者如新型刑事管轄機(jī)制參見(jiàn)孫瀟琳：《香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的運(yùn)行邏輯、實(shí)踐困境與完善思路》，載《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2023年第1期。、駐港國(guó)安公署參見(jiàn)歐錦雄：《駐港國(guó)安公署立案?jìng)刹榈姆蛇m用研究——貫徹落實(shí)香港國(guó)安法的法律思考》，載《港澳研究》2021年第4期。、港方維護(hù)國(guó)家安全的新型權(quán)力參見(jiàn)黃明濤：《論〈香港國(guó)安法〉之中行政長(zhǎng)官的主要權(quán)力》，載《法學(xué)論壇》2021年第4期。、國(guó)家安全保護(hù)的央港責(zé)任劃分與《香港國(guó)安法》的域外效力等，尚未有學(xué)者從規(guī)則銜接視角對(duì)《香港國(guó)安法》的立法政策與創(chuàng)新模式展開(kāi)研究。

從規(guī)則銜接視角探討，《香港國(guó)安法》所要“銜接”的“規(guī)則”領(lǐng)域是國(guó)家安全，而國(guó)家安全又歸屬于國(guó)家主權(quán)范疇；在“一國(guó)兩制”下，香港不享有獨(dú)立的國(guó)家主權(quán)，香港方的社會(huì)安全屬于我國(guó)國(guó)家安全不可分割的一部分。毫無(wú)疑問(wèn)，在《香港國(guó)安法》出臺(tái)前，香港方同樣也負(fù)有保障香港行政轄區(qū)內(nèi)社會(huì)、國(guó)家安全的職責(zé)，然此種職責(zé)在權(quán)限、內(nèi)容與方式上均依照香港法律進(jìn)行，在政策、原則等諸多問(wèn)題上依舊與內(nèi)地法律亟待達(dá)成共識(shí)。例如，香港政治動(dòng)亂事件系屬港內(nèi)治安事件還是國(guó)家安全案件；一個(gè)更有說(shuō)服力的事件是香港學(xué)界對(duì)影響邊防安全的“一地兩檢”邊防口岸布設(shè)方式所引發(fā)的法律安全問(wèn)題的大討論。參見(jiàn)吳靄儀：《一地兩檢試探〈基本法〉值幾多》，載《信報(bào)》2015年12月3日，第A5版。梁美芬：《“一地兩檢”法律透視》，載《香港文匯報(bào)》2017年4月11日，第A11版。朱晉科：《饒戈平：一地兩檢不違基本法，不需透過(guò)附件三處理》，載《大公報(bào)》2017年3月14日，第A版。

《香港國(guó)安法》的出臺(tái)終結(jié)了內(nèi)地與香港間關(guān)于國(guó)家安全的規(guī)則銜接問(wèn)題，具體體現(xiàn)在以下三方面：（1）依法特設(shè)全新的權(quán)力機(jī)關(guān)。規(guī)則銜接問(wèn)題的本質(zhì)是規(guī)則解釋與適用的差異化，而依法特設(shè)的雙向權(quán)力機(jī)關(guān)正是以國(guó)家權(quán)力消弭了規(guī)則解釋與適用的差異。（2）開(kāi)創(chuàng)了全新的“一法兩制”立法模式?！断愀蹏?guó)安法》以前所未有的“一法兩制”式立法，將內(nèi)地與香港的“兩制”法律，創(chuàng)造性地整合在了一部基礎(chǔ)性法律中，以“規(guī)則大道”的方式解決了以往“規(guī)則獨(dú)木橋”的處境。（3）堅(jiān)持傾斜保護(hù)的政策目標(biāo)?！耙粐?guó)兩制”國(guó)策下，我國(guó)內(nèi)地的立法政策往往“讓權(quán)”“讓利”于港澳方，《香港國(guó)安法》也不例外?！断愀蹏?guó)安法》對(duì)香港的傾向性體現(xiàn)在采用了“包容性立法”的方式，既遷就香港法律，又促使香港立法賦權(quán)增能。此外，《香港國(guó)安法》并未對(duì)所有可能涉及的問(wèn)題進(jìn)行立法，在一些銜接難度較高的規(guī)則制度領(lǐng)域，《香港國(guó)安法》依舊承認(rèn)和保留了銜接空白。

盡管公法特征濃厚，但《香港國(guó)安法》在彰顯規(guī)則銜接理念、推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與香港在國(guó)家安全問(wèn)題上的規(guī)則銜接、為今后內(nèi)地與港澳間進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其他領(lǐng)域的規(guī)則銜接，提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與制度價(jià)值。本文將基于規(guī)則銜接的視角，從上述四個(gè)方面展開(kāi)對(duì)《香港國(guó)安法》立法邏輯的論述。

二、“雙執(zhí)行機(jī)制”是《香港國(guó)安法》實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接的機(jī)制創(chuàng)新

規(guī)則執(zhí)行機(jī)制往往并不涉及立法活動(dòng)，但機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中執(zhí)行主體作出的有關(guān)規(guī)則的解釋、執(zhí)行與再造，將以?shī)W托·邁耶所言及的“從屬于法律的規(guī)則命令”而上升為有效的法律淵源，參見(jiàn)蔡宗珍：《法律保留思想及其發(fā)展的制度關(guān)聯(lián)要素探微》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2010年第3期。規(guī)則執(zhí)行機(jī)制的權(quán)威性與內(nèi)在和諧性，直接決定了規(guī)則銜接的高度與深度。

與我國(guó)現(xiàn)行常見(jiàn)的雙向?qū)舆\(yùn)行機(jī)制的法律實(shí)踐不同，《香港國(guó)安法》特設(shè)兩大規(guī)則執(zhí)行主體，互相配合，功能互補(bǔ)，共同有機(jī)構(gòu)成了維護(hù)香港國(guó)家安全的運(yùn)行機(jī)制，國(guó)務(wù)院港澳辦主任夏寶龍?jiān)诠俜结尫〞r(shí)稱(chēng)其為“雙執(zhí)行機(jī)制”，參見(jiàn)夏寶龍：《全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施香港國(guó)安法——在“保證香港國(guó)安法準(zhǔn)確實(shí)施”專(zhuān)題研討會(huì)上的致辭》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1754872950538216156amp;wfr=spideramp;for=pc，2024年5月23日訪問(wèn)。由香港特區(qū)政府和中央政府分設(shè)兩套維護(hù)國(guó)家安全的執(zhí)行機(jī)制。

具言之，香港特區(qū)政府依法設(shè)立香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“香港國(guó)安委”），香港國(guó)安委依法負(fù)有政策制定、機(jī)制建設(shè)和協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)三項(xiàng)職責(zé)。三項(xiàng)職責(zé)具體包括：（1）分析研判香港維護(hù)國(guó)家安全形勢(shì)，并制定相關(guān)政策；（2）推進(jìn)香港維護(hù)國(guó)家安全的法制與執(zhí)行機(jī)制的建設(shè)；（3）協(xié)調(diào)香港維護(hù)國(guó)家安全的重點(diǎn)工作和重大行動(dòng)。參見(jiàn)《香港國(guó)安法》第14條。香港特區(qū)政府警務(wù)處特設(shè)國(guó)家安全部門(mén)，具體執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)。參見(jiàn)《香港國(guó)安法》第16、17條。香港特別行政區(qū)律政司設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家安全犯罪案件檢控部門(mén)，負(fù)責(zé)危害國(guó)家安全犯罪案件的檢控工作和其他相關(guān)法律事務(wù)。參見(jiàn)《香港國(guó)安法》第18條。中央政府依法設(shè)立駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“駐港公署”），駐港公署有四項(xiàng)常設(shè)權(quán)力和三項(xiàng)緊急權(quán)力。四項(xiàng)常設(shè)權(quán)力包括：（1）分析研判香港維護(hù)國(guó)家安全形勢(shì)，就維護(hù)國(guó)家安全重大戰(zhàn)略和重要政策提出意見(jiàn)和建議；（2）監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)；（3）收集分析國(guó)家安全情報(bào)信息；（4）依法辦理危害國(guó)家安全犯罪案件。參見(jiàn)《香港國(guó)安法》第49條。

三項(xiàng)緊急權(quán)力包括：后者包括：（1）案件涉及外國(guó)或者境外勢(shì)力介入的復(fù)雜情況，香港特別行政區(qū)管轄確有困難；（2）出現(xiàn)香港特別行政區(qū)政府無(wú)法有效執(zhí)行本法的嚴(yán)重情況；（3）出現(xiàn)國(guó)家安全面臨重大現(xiàn)實(shí)威脅的情況。參見(jiàn)《香港國(guó)安法》第55條。香港國(guó)安委和駐港公署分別代表香港特區(qū)政府和中央政府，在落實(shí)《香港國(guó)安法》的職責(zé)上形成了“橫縱交叉，各司其職”的機(jī)制模式。

從縱向角度考察，香港特區(qū)政府及各司處行使職權(quán)雖由中央政府授權(quán)，但具體實(shí)施《香港國(guó)安法》的核心權(quán)力均交由香港國(guó)安委，中央政府僅通過(guò)指派秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)以及特殊情形下由駐港公署對(duì)特定案件行使管轄權(quán)的方式實(shí)施監(jiān)督和指導(dǎo)。參見(jiàn)《香港國(guó)安法》第13、15和55條。從橫向角度考察，香港國(guó)安委和駐港公署在日常行政事務(wù)中可就維護(hù)國(guó)家安全形勢(shì)的研判、分析與相關(guān)政策的制定展開(kāi)充分協(xié)商合作，還可就相關(guān)問(wèn)題的釋法工作報(bào)請(qǐng)中央政府解決。因而，駐港公署（中央政府）與香港國(guó)安委之間并非絕對(duì)的縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系抑或橫向平行關(guān)系，而是基于《香港國(guó)安法》而享有更為立體的“機(jī)制關(guān)系”。

究其法理亦不難解釋。國(guó)家安全是中央事權(quán)，香港地區(qū)的國(guó)家安全亦屬中央事權(quán)。中央對(duì)香港特別行政區(qū)有關(guān)的國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任，擁有完整的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，這符合世界各國(guó)在維護(hù)國(guó)家安全上的慣常做法。然而，考慮到“一國(guó)兩制”國(guó)策的特殊性和香港的實(shí)際情況，中央通過(guò)《香港國(guó)安法》授權(quán)香港特區(qū)政府主要承擔(dān)維護(hù)（香港地區(qū)）國(guó)家安全的主要責(zé)任，中央負(fù)責(zé)處理香港（地方層面）難以解決的問(wèn)題，承擔(dān)最后兜底責(zé)任，創(chuàng)造性地在香港國(guó)安法中規(guī)定了中央和特別行政區(qū)“雙執(zhí)行機(jī)制”。參見(jiàn)夏寶龍：《全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施香港國(guó)安法——在“保證香港國(guó)安法準(zhǔn)確實(shí)施”專(zhuān)題研討會(huì)上的致辭》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1754872950538216156amp;wfr=spideramp;for=pc，2024年5月23日訪問(wèn)。一般情況下，《香港國(guó)安法》規(guī)定的危害國(guó)家安全犯罪案件均由香港管轄。至于中央政府對(duì)香港國(guó)安委的監(jiān)督機(jī)制，則是中央對(duì)香港高度自治權(quán)的合法監(jiān)督與糾正，也是以《憲法》為核心的內(nèi)地法律對(duì)“一國(guó)兩制”下納入《香港基本法》附件三的法律在香港落實(shí)情況的依法監(jiān)督，是中央的全面管治權(quán)和香港的高度自治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。參見(jiàn)駱偉建：《論中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合》，載《港澳研究》2018年第1期。

另一個(gè)值得研究的問(wèn)題是“雙執(zhí)行機(jī)制”模式的推廣可行性。以粵港澳大灣區(qū)重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急協(xié)同治理為例，目前粵港澳大灣區(qū)內(nèi)達(dá)成的有關(guān)規(guī)則銜接內(nèi)容的三地府際協(xié)議有限，大多停留在制度建構(gòu)的初期。盡管《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“要完善突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，建立粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)平臺(tái)”。突發(fā)事件事關(guān)社會(huì)公共利益，而公共利益問(wèn)題往往是各法域據(jù)以對(duì)抗他方法律獲政策之盾。參見(jiàn)王一棟：《論“禁止法律規(guī)避”制度的廢除——兼論我國(guó)國(guó)際私法法典相關(guān)制度的重構(gòu)》，載《政治與法律》2023年第4期。時(shí)至今日，三地間關(guān)于“應(yīng)急協(xié)同治理”和“重大突發(fā)公共事件”的學(xué)理研究尚存爭(zhēng)議，參見(jiàn)文宏、辛強(qiáng)：《粵港澳大灣區(qū)重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急協(xié)同治理機(jī)制研究》，載《城市觀察》2021年第3期。更遑論構(gòu)建統(tǒng)一有效的執(zhí)行機(jī)制。即使是目前公認(rèn)的實(shí)現(xiàn)“規(guī)則銜接”最具可行性的雙邊司法協(xié)作模式，也存在著諸多公共政策難以協(xié)調(diào)的制度隱憂，例如法律適用中的最密切聯(lián)系參見(jiàn)王一棟：《最密切聯(lián)系原則的困局與紓解：美國(guó)法借鑒與中國(guó)方案》，載《海峽法學(xué)》2023年第4期。以及內(nèi)地與香港法院就婚姻家事案例的互認(rèn)問(wèn)題參見(jiàn)張淑鈿：《內(nèi)地與香港婚姻家事判決認(rèn)可與執(zhí)行的二元分化困境及化解》，載《國(guó)際法研究》2019年第4期。。這表明，在未存在統(tǒng)一有效的雙邊或三邊規(guī)則執(zhí)行機(jī)制的情形中，法律、規(guī)則或協(xié)議的頒行缺乏靈活而必要的制度供給與規(guī)則續(xù)造，在內(nèi)地參與主體為地方政府或司法機(jī)構(gòu)時(shí)，各方的權(quán)力平衡問(wèn)題將會(huì)“下意識(shí)地”上升并超越合作意愿，最終影響規(guī)則銜接目的的達(dá)成。

然而，若一味在其他領(lǐng)域照搬《香港國(guó)安法》的“雙執(zhí)行機(jī)制”，殊不可行。首先，《香港國(guó)安法》所涉及的規(guī)則領(lǐng)域是國(guó)家安全，系屬?lài)?guó)家主權(quán)問(wèn)題。在制定《香港基本法》時(shí)，全國(guó)人大就已經(jīng)對(duì)該問(wèn)題的中央管治權(quán)和立法最高權(quán)作了充分而明確的規(guī)定；之所以可在《香港國(guó)安法》中創(chuàng)設(shè)新的涉及香港特區(qū)政府法定義務(wù)的執(zhí)行機(jī)制，其本質(zhì)原因在于《香港國(guó)安法》已納入《香港基本法》附件三而作為“香港法律”予以實(shí)施。相較而言，其他涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的問(wèn)題，若非能上升到主權(quán)或外交領(lǐng)域的問(wèn)題，則很難以基本法律的形式要求香港特區(qū)政府遵照?qǐng)?zhí)行。其次，由于《香港國(guó)安法》屬于“香港法律”，就法律所調(diào)整的主體和內(nèi)容而言，《香港國(guó)安法》應(yīng)當(dāng)以規(guī)范香港特區(qū)政府及其下屬機(jī)構(gòu)為基本內(nèi)容，而“雙執(zhí)行機(jī)制”中有關(guān)中央政府特設(shè)的職能機(jī)構(gòu)與職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)屬于“例外內(nèi)容”；若非涉港的國(guó)家安全問(wèn)題如此重要，法律很可能不會(huì)創(chuàng)設(shè)“雙執(zhí)行機(jī)制”模式，簡(jiǎn)言之，該模式應(yīng)為特例而非普適。

盡管如此，“雙執(zhí)行機(jī)制”的合理制度內(nèi)核依然要為其他規(guī)則銜接模式所充分吸收和借鑒。首先，“雙執(zhí)行機(jī)制”的模式可簡(jiǎn)化為“香港特區(qū)政府與內(nèi)地政府分別負(fù)責(zé)，規(guī)則爭(zhēng)議報(bào)送共同認(rèn)可的統(tǒng)一上級(jí)單位解釋、決定或執(zhí)行”，上級(jí)單位有權(quán)監(jiān)督、規(guī)制和建議雙方政府行為。（見(jiàn)表1）規(guī)則銜接的制度前提在于規(guī)則解釋權(quán)的合法性與統(tǒng)一性，《香港國(guó)安法》的“雙執(zhí)行機(jī)制”中，最終解釋權(quán)和決定權(quán)被賦予了中央政府，而在其他規(guī)則銜接領(lǐng)域的府際合作中，此項(xiàng)權(quán)力可視情況交付府際共同有權(quán)機(jī)關(guān)——前提是該有權(quán)機(jī)關(guān)的成立程序與權(quán)力行使并無(wú)法律瑕疵。其次，“雙執(zhí)行機(jī)制”模式是授權(quán)型運(yùn)作架構(gòu)，權(quán)力來(lái)源基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)合法、正當(dāng)?！半p執(zhí)行機(jī)制”模式下，兩大新設(shè)機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的職權(quán)均為基本法律所授予，而在其他內(nèi)地與港澳的府際交往中，由于不存在單行法律作為授權(quán)依據(jù)，內(nèi)地政府多以《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方政府組織法》）及上級(jí)法規(guī)作為行權(quán)依據(jù)。在法律授權(quán)或上級(jí)法規(guī)授權(quán)存在權(quán)限不明晰的情形時(shí)，尤其是在政策先行區(qū)，很容易出現(xiàn)“先行先試權(quán)”的脫法現(xiàn)象，參見(jiàn)范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋?zhuān)褐袊?guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，載《東方法學(xué)》2014年第2期；也有司法判決認(rèn)為先行先試權(quán)不是授權(quán)立法或變通規(guī)定，而是“法律修改的‘試驗(yàn)?zāi)Ｊ健?，必須有上位法的明確授權(quán)基礎(chǔ)，參見(jiàn)北大法寶：https：//www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f31437dc01cda4d38015d3d9b55a1b75cdbdfb.html？keyword=%E8%8C%83%E5%87%AF%20，2024年5月14日訪問(wèn)；行政法學(xué)者孔繁華認(rèn)為這類(lèi)“改革試驗(yàn)授權(quán)屬于類(lèi)似特許的特別授權(quán)”，不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)其法律責(zé)任而與行政授權(quán)初衷相抵牾，參見(jiàn)孔繁華：《授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018年第4期。例如在跨內(nèi)地與港澳的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或合作平臺(tái)搭建過(guò)程中，常以“臨時(shí)委員會(huì)”“聯(lián)合辦公室”或“領(lǐng)導(dǎo)小組”發(fā)文頒令，在與其他法律發(fā)生抵牾時(shí)，其法律約束力和規(guī)則權(quán)威性均可能受損。即使認(rèn)為改革性授權(quán)的本質(zhì)是調(diào)整與重塑政府自主創(chuàng)新權(quán)限而不可避免對(duì)現(xiàn)有法律框架造成沖擊，也需在立法與行政之間尋找恰當(dāng)?shù)钠胶鈾C(jī)制。參見(jiàn)翟翌、范奇：《中國(guó)特色授權(quán)行政邏輯體系之闡釋》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。因此，為避免此種“單行模式”遇阻時(shí)受困，內(nèi)地政府應(yīng)當(dāng)在設(shè)置（聯(lián)合）授權(quán)機(jī)構(gòu)之初即需依據(jù)《地方政府組織法》或通過(guò)上級(jí)政府明文授權(quán)降低乃至避免“被授權(quán)機(jī)構(gòu)”的權(quán)力來(lái)源瑕疵。

三、“一法兩制”是《香港國(guó)安法》實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接的制度突破

如果說(shuō)“一國(guó)兩制”是我國(guó)應(yīng)對(duì)港澳問(wèn)題的制度創(chuàng)舉，那么“一法兩制”則是《香港國(guó)安法》應(yīng)對(duì)法律規(guī)則銜接的立法創(chuàng)舉。參照“一國(guó)兩制”的基本原理，“一法兩制”系指在堅(jiān)持整部法律統(tǒng)一的前提下，法律條文主體適用內(nèi)地法律，分屬于內(nèi)地與香港的法律原則、立法政策、規(guī)則制度、立法技術(shù)等要素并存于一部基本法律之中，且在功能實(shí)現(xiàn)和運(yùn)行機(jī)制上并行不悖?！耙环▋芍啤笔恰断愀蹏?guó)安法》應(yīng)對(duì)和解決兩大法系和法域在規(guī)則銜接問(wèn)題上的一次跨越式立法嘗試，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念的又一次具有時(shí)代性和里程碑意義的實(shí)踐與創(chuàng)新。

本文根據(jù)不同法系間規(guī)則銜接的方式與既有規(guī)則（包含原則、規(guī)則或判例法等）的關(guān)系進(jìn)行劃分，將“一法兩制”的立法模式劃分為如下四種。

第一種，直接援引式。直接援引式是指直接在法律條文中援引既有法律原則、規(guī)則的原文表述或近似表述。采用直接援引式一般通過(guò)使用既有規(guī)則術(shù)語(yǔ)或立法語(yǔ)言，使人們對(duì)新法在既有法律體系中予以精準(zhǔn)定位，在技術(shù)層面上與現(xiàn)有規(guī)則直接相連，在立法解釋、司法解釋或判例法等問(wèn)題上與既有規(guī)則或判例保持一致，避免產(chǎn)生過(guò)多的衍生性立法沖突。茅銘晨：《立法原意下的監(jiān)察對(duì)象范圍及界定——從法法銜接的角度》，載《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第3期。一般而言，直接援引式是一種在立法技術(shù)中常見(jiàn)的現(xiàn)象，規(guī)則的主導(dǎo)方一般會(huì)采用符合本方立法特色、法域文化或表述習(xí)慣的方式擬定法律條文樣本，規(guī)則的其他參與方在樣本的基礎(chǔ)上增添己方的規(guī)則要素。例如《香港國(guó)安法》在立法體例、罪數(shù)罪名等表達(dá)方式上，就可以理解為是一種對(duì)我國(guó)刑事立法的直接援引。有學(xué)者提出刑事立法的“典型復(fù)刻”可能導(dǎo)致法律漏洞和立法技術(shù)單一化。參見(jiàn)陳偉、蔡榮：《刑法立法的類(lèi)型化表述及其提倡》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第2期。

第二種，間接援引式。間接援引式是以指引、注明的方式對(duì)目標(biāo)引用法律規(guī)則的形式呈現(xiàn)，其不直接體現(xiàn)為具體規(guī)則的表述，而代之以某種間接的指代?！断愀蹏?guó)安法》第4條即屬此類(lèi)。該條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)香港特別行政區(qū)居民根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國(guó)際公約》適用于香港的有關(guān)規(guī)定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由在內(nèi)的權(quán)利和自由?！痹诳疾炝藘?nèi)地與香港間涉及間接援引式規(guī)則銜接的立法實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)其大多存在于內(nèi)地與香港針對(duì)同一問(wèn)題分別出具的對(duì)應(yīng)立法方案中，即“雙向?qū)幽Ｊ健薄＠?，我?guó)內(nèi)地頒行的《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事案件判決的安排》，在第5條該條規(guī)定：“本安排所稱(chēng)‘知識(shí)產(chǎn)權(quán)’是指《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第一條第二款規(guī)定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百二十三條第二款第七項(xiàng)、香港《植物品種保護(hù)條例》規(guī)定的權(quán)利人就植物新品種享有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)?！?、第11條第6項(xiàng)該條規(guī)定：“知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛案件以及內(nèi)地人民法院審理的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛民事案件……”和第17條該條規(guī)定：“知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛案件以及內(nèi)地人民法院審理的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛民事案件、香港特別行政區(qū)法院審理的假冒糾紛案件……”分別間接援引了國(guó)內(nèi)外的法律作為規(guī)則釋義的依據(jù)；這在香港配套頒行的《內(nèi)地婚姻家庭案件判決（相互承認(rèn)及強(qiáng)制執(zhí)行）條例》第23條第1款該條規(guī)定：“如某已登記命令規(guī)定某人須支付贍養(yǎng)費(fèi)，則就該命令而言，《未成年人監(jiān)護(hù)條例》（第13章）（該條例）第20條及《扣押入息令規(guī)則》（第13章，附屬法例A）（該規(guī)則）在經(jīng)必要的變通后，在猶如該命令是該條例第2條所界定的贍養(yǎng)令的情況下適用。”和第26條（c）款該條規(guī)定：“該香港法律程序并非根據(jù)《婚姻法律程序與財(cái)產(chǎn)條例》（第192章）第IIA部進(jìn)行的法律程序?！敝型瑯哟嬖凇Ｏ嗨频那樾我?jiàn)諸兩地其他司法實(shí)踐互認(rèn)的安排中，如仲裁、民事協(xié)議、證據(jù)規(guī)則、刑事司法協(xié)助等。此外，間接援引的立法模式同樣也會(huì)呈現(xiàn)于一部共同商議擬定的法律法規(guī)中，多用于名詞釋義或達(dá)成規(guī)則模式共識(shí)，典型的如內(nèi)地與香港政府共同簽署的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》第6條第3款該條規(guī)定：“金融服務(wù)”應(yīng)當(dāng)與世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的《關(guān)于金融服務(wù)的附件》第五款第（a）項(xiàng)中的金融服務(wù)具有相同的含義，并且該條款中“金融服務(wù)提供者”也包括《關(guān)于金融服務(wù)的附件》第五款第（c）項(xiàng)所定義的公共實(shí)體。”以及第8條該條規(guī)定：“本協(xié)議及其附件所載規(guī)定并不妨礙一方維持或采取與世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條及14條之二相一致的例外措施。”對(duì)WTO《關(guān)于金融服務(wù)的附件》第5款和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條的援引。然由于目前此類(lèi)協(xié)議往往以雙方達(dá)成的原則性安排為主，因此未能有效提供規(guī)則銜接模式的系統(tǒng)性研究?jī)r(jià)值。

第三種，轉(zhuǎn)換再造式。轉(zhuǎn)換再造式是指下位立法、行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)上位法或上位行政命令進(jìn)行解釋、轉(zhuǎn)換和再造的方式呈現(xiàn)在新的規(guī)則模式之中，其本質(zhì)是法律續(xù)造（包括立法續(xù)造與司法續(xù)造），因此并未超出既有法律體系的框架，也未涉及多法域、多法系規(guī)則的融合式立法。亦有學(xué)者稱(chēng)其為“疊加再造模式”，即對(duì)于難以復(fù)制的規(guī)則可以建立一種接軌的體系。參見(jiàn)鄒平學(xué)：《粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接路徑探討》，載《青年探索》2022年第4期。轉(zhuǎn)換再造式在聯(lián)邦制國(guó)家更為常見(jiàn)。黃進(jìn)教授早就對(duì)聯(lián)邦制國(guó)家各法域?qū)ι衔环ǖ霓D(zhuǎn)換再造權(quán)歸納出三種模式：（1）聯(lián)邦憲法就相關(guān)問(wèn)題已存在原則性規(guī)定，各州法院只能在原則框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)法律再造，如美國(guó)、澳大利亞；（2）聯(lián)邦憲法規(guī)定各州立法權(quán)限不得超過(guò)域外，各州（法域）立法所涉事項(xiàng)亦不得突破憲法授權(quán)，立法管轄權(quán)的屬地性充分制約各法域的域外立法權(quán)，如加拿大；（3）憲法未有相關(guān)規(guī)定，但憲法法院有權(quán)通過(guò)違憲審查來(lái)監(jiān)督國(guó)內(nèi)區(qū)分法域的規(guī)則續(xù)造，如德國(guó)、奧地利。參見(jiàn)黃進(jìn)：《區(qū)際法律問(wèn)題研究》，法律出版社2001年版，第94-95頁(yè)。

我國(guó)屬于單一制國(guó)家，立法權(quán)的集中性與權(quán)威性不容置疑，下位法不得與上位法相抵觸，因此我國(guó)內(nèi)地的下位立法、行政機(jī)關(guān)對(duì)上位法或上位行政命令的解釋、轉(zhuǎn)換與再造，一般不得超越相關(guān)規(guī)則或命令的既定內(nèi)容或通常適用范圍，若要在立法層面突破單一法系而形成“兩制共存”的情形，往往需要通過(guò)最高立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。

第四種，融合再造式。相較于前三種模式而言，融合再造是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)“一法兩制”的高級(jí)形式?！叭诤稀辈坏韧凇皺C(jī)械共存”，而是多法域求同存異、機(jī)制共生。“再造”則側(cè)重于對(duì)既有規(guī)則的重塑，尤其強(qiáng)調(diào)在“法域沖突”中增強(qiáng)異種規(guī)則黏性與制度張力。本文以《香港國(guó)安法》的有關(guān)立法為例試作說(shuō)明。

（一）《香港國(guó)安法》以（香港）國(guó)家安全為基本法益，以香港刑事訴訟法為程序基礎(chǔ)，以?xún)?nèi)地刑事立法為制度基礎(chǔ)

在所有刑事司法程序均適用香港法律的基礎(chǔ)上，參見(jiàn)《香港國(guó)安法》第45條。《香港國(guó)安法》在其第三章納入了四類(lèi)內(nèi)地刑法的罪名作為本法定罪處刑的基本內(nèi)容，即分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪和勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全罪。需要說(shuō)明的是，這四類(lèi)罪名在《香港法例——刑事罪行條例》中均無(wú)明文規(guī)定，在香港判例法中也尋覓無(wú)蹤。同時(shí)，這四項(xiàng)罪名雖然沿用我國(guó)內(nèi)地的刑事立法技術(shù)與語(yǔ)言習(xí)慣，但在規(guī)則內(nèi)容上卻與涉港國(guó)家安全緊密銜接，例如《香港國(guó)安法》第20條對(duì)我國(guó)《刑法》第103條規(guī)定的“分裂國(guó)家”行為進(jìn)一步細(xì)化解釋為包含“非法改變香港在中國(guó)的法律地位”和“將香港轉(zhuǎn)歸外國(guó)統(tǒng)治”，使得后者語(yǔ)義明晰、內(nèi)容擴(kuò)大。再如我國(guó)《刑法》第105條規(guī)定的“顛覆國(guó)家政權(quán)”，包含“推翻社會(huì)主義制度”，而《香港國(guó)安法》第22條將其進(jìn)一步解釋為“推翻香港政權(quán)機(jī)關(guān)”“嚴(yán)重干擾、阻撓、破壞香港政權(quán)機(jī)關(guān)依法履行職能”以及“攻擊、破壞香港政權(quán)機(jī)關(guān)履職場(chǎng)所及其設(shè)施，致使其無(wú)法正常履行職能”。類(lèi)似立法從刑法語(yǔ)義解釋學(xué)角度而言，既包含擴(kuò)大解釋?zhuān)ㄎ闯龊侠矸秶耐贫ǎ?，也包含?lèi)推解釋?zhuān)ǔ龊侠矸秶慕忉專(zhuān)邩?gòu)成內(nèi)地刑法解釋學(xué)的有機(jī)組成部分；從刑法解釋學(xué)的角度，非合法性的類(lèi)推解釋被禁止，是對(duì)罪刑法定原則的當(dāng)然解釋。參見(jiàn)陳興良：《刑法教義學(xué)中的形式理性》，載《中外法學(xué)》2023年第2期。由于部分刑事立法規(guī)則屬于“合法類(lèi)推”“法律擬制”，因此《香港國(guó)安法》中的類(lèi)似立法應(yīng)當(dāng)屬于對(duì)內(nèi)地刑法條文的補(bǔ)充性解釋?zhuān)挥忠颉断愀蹏?guó)安法》屬于香港地區(qū)的基本法律而非立法或司法解釋?zhuān)湎鄬?duì)于內(nèi)地刑法體系而言則構(gòu)成了單行立法的淵源體系，頗有“平行立法”的意味。

需要特別指明的是，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)價(jià)內(nèi)地與香港刑法條文的占據(jù)比例問(wèn)題。首先，基于“一法兩制”的規(guī)則銜接理論，我國(guó)內(nèi)地法律占據(jù)主導(dǎo)地位更為合理；其次，成文法模式更精于采用類(lèi)型化方式組織罪名，以防止有著顯著法益侵犯差異的規(guī)則在表意寬泛的標(biāo)題下被混為一談。參見(jiàn)宣炳昭：《中國(guó)內(nèi)地刑法與香港特區(qū)刑法比較》，載香港法律教育信托基金編：《中國(guó)內(nèi)地、香港法律制度研究與比較》，北京大學(xué)出版社2001年版，第521頁(yè)。事實(shí)上，采取何種立法模式并沒(méi)有必然性，亦不存在“高低差異”，參見(jiàn)文雅婧、王萬(wàn)里：《論粵港澳大灣區(qū)的規(guī)則銜接》，載《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2021年第2期。在區(qū)際層面，無(wú)損他方基本政策與公共原則的法律應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值淖鹬?。參?jiàn)王一棟：《國(guó)際商事仲裁實(shí)體法適用的理論誤區(qū)與歸正》，載《海峽法學(xué)》2022年第2期?！断愀蹏?guó)安法》的立法模式僅是基于確保類(lèi)型化罪名之間具有足夠的辨析度而保證其規(guī)則的科學(xué)性。例如香港當(dāng)?shù)赜绊懥^大的《香港日用法律大全》對(duì)犯罪的分類(lèi)中，就沒(méi)有妨害公務(wù)或司法公正，而在其再版發(fā)行中，又加入了相關(guān)犯罪；對(duì)于強(qiáng)奸罪和非禮罪則是在侵犯人身罪項(xiàng)和損害風(fēng)化罪中搖擺不定；對(duì)于不當(dāng)失物廣告罪的認(rèn)定，也存在危害公安罪和妨害公務(wù)或司法公正罪的二元論。

（二）《香港國(guó)安法》適當(dāng)融合了我國(guó)刑法的相關(guān)制度

盡管《香港國(guó)安法》屬于香港法律，但其中融合了較多內(nèi)地刑法的特色制度，究其重點(diǎn)而言，包括罪數(shù)形態(tài)中的想象競(jìng)合（第26條第2款）、共同犯罪（第29條第3款）、單位犯罪（第31條）、量刑情節(jié)（第33條）、罪刑法定原則（第5條第1款）和無(wú)罪推定原則及其他訴訟權(quán)利（第5條第2款）等。這些制度和原則體現(xiàn)了內(nèi)地刑法體系鮮明特色的同時(shí)，也融入了香港法律的合理內(nèi)核。以《香港國(guó)安法》第5條第2款第2句為例，該句表明犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有辯護(hù)權(quán)和其他訴訟權(quán)利，是刑事訴訟權(quán)的表達(dá)，從表達(dá)形式上近似于我國(guó)內(nèi)地《刑事訴訟法》第14條第1款的同義轉(zhuǎn)述?！缎淌略V訟法》第14條第1款規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有的辯護(hù)權(quán)和其他訴訟權(quán)利?！比欢断愀蹏?guó)安法》第5條第2款第2句省略了《刑事訴訟法》第14條第1款的主語(yǔ)，旨在由香港司法機(jī)構(gòu)依據(jù)香港刑事司法程序?qū)徖怼８鼮橹匾氖?，從立法結(jié)構(gòu)角度分析，《香港國(guó)安法》第5條第2款第2句所聯(lián)結(jié)的兩句分別為“無(wú)罪推定”（第1句）和“一事不再罰”（第3句）。內(nèi)地刑法體系將無(wú)罪推定置于《刑法》，而將辯護(hù)權(quán)和其他刑事訴訟權(quán)利規(guī)定于《刑事訴訟法》，更沒(méi)有對(duì)“一事不再罰”原則的明文規(guī)定。對(duì)照內(nèi)地法律而言，此種立法技術(shù)和體例編排似乎難以理解；然就此問(wèn)題考察香港法律，則立法邏輯順然通暢?！断愀廴藱?quán)法案條例》第11條規(guī)定了六項(xiàng)內(nèi)容，其中第一項(xiàng)內(nèi)容為“受刑事控告之人，未經(jīng)依法確定有罪以前，應(yīng)假定其無(wú)罪”，即無(wú)罪推定原則；第二項(xiàng)內(nèi)容為受刑事控告之人所享有的刑事訴訟權(quán)利；第六項(xiàng)內(nèi)容為“任何人依香港法律及刑事程序經(jīng)終局判決判定有罪或無(wú)罪開(kāi)釋者，不得就同一罪名再予審判或科刑”，即一事不再罰原則?！断愀蹏?guó)安法》第5條所彰顯的是內(nèi)地規(guī)則與香港條例在刑事立法領(lǐng)域的有機(jī)結(jié)合，是以?xún)?nèi)地刑事立法技術(shù)對(duì)《香港人權(quán)法案條例》第11條的原則與規(guī)則進(jìn)行融合再造的典范。

仍需說(shuō)明的是，上述內(nèi)地法律規(guī)則的引入，并非是內(nèi)地對(duì)香港法律的“改造”或“演變”；自香港回歸以來(lái)，香港特區(qū)政府關(guān)于自身立法與內(nèi)地立法是否契合《香港基本法》的問(wèn)題始終未曾停止。這些問(wèn)題涉及雇傭關(guān)系立法、居留權(quán)、政制發(fā)展、行政與公民事務(wù)、新冠病毒防控、電腦網(wǎng)絡(luò)犯罪等等。參見(jiàn)https：//www.search.gov.hk/result？query=%E7%AC%A6%E5%90%88%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E6%B3%95amp;ui_lang=zh-cnamp;ui_charset=utf-8，2024年5月26日訪問(wèn)。相反，在規(guī)則融合與銜接過(guò)程中，更多地體現(xiàn)了對(duì)香港法律的尊重與保護(hù)。內(nèi)地法律占據(jù)主導(dǎo)地位，一方面是由于國(guó)家安全問(wèn)題為內(nèi)地法律所長(zhǎng)期關(guān)注和研究，通過(guò)立法加以類(lèi)型化保護(hù)是大陸法系的擅長(zhǎng)領(lǐng)域；另一方面，由于駐港公署的存在，在涉及三類(lèi)特殊案件時(shí)，將由駐港公署代表中央政府行使管轄權(quán)，因此亦需要在立法過(guò)程中適當(dāng)融入內(nèi)地法律制度，以防止尤其是駐港公署在司法過(guò)程中產(chǎn)生“法系沖突”“有法難依”的法律適用困境。

（三）《香港國(guó)安法》首創(chuàng)“規(guī)則連線”模式

以往，內(nèi)地與香港政府在府際合作與協(xié)同治理范式下，需要達(dá)成規(guī)則的有效性共識(shí)，包括政府層面與社會(huì)層面的雙重共識(shí)，參見(jiàn)石佑啟、陳可翔：《粵港澳大灣區(qū)治理創(chuàng)新的法治進(jìn)路》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第11期。這就使得內(nèi)地與香港雙方關(guān)于基礎(chǔ)性制度與規(guī)則要達(dá)成表述、釋義和適用的一致性，從而使得規(guī)則銜接產(chǎn)生“互相影響、彼此作用”的耦合效應(yīng)。就普遍性的立法實(shí)踐而言，雙方關(guān)于此問(wèn)題大多采取規(guī)則共識(shí)或集中釋義的方式，例如《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》第二章中專(zhuān)門(mén)就“服務(wù)貿(mào)易”“措施”“服務(wù)”“行使政府職權(quán)時(shí)提供的服務(wù)”“商業(yè)存在”“政府采購(gòu)”和“服務(wù)提供者”的釋義問(wèn)題達(dá)成一致。

《香港國(guó)安法》則采取了更為創(chuàng)新的“規(guī)則連線”模式，在內(nèi)地與香港擬定的合作協(xié)議或雙向?qū)臃砂才胖嗅槍?duì)雙方法律中可能存在的制度差異或規(guī)則沖突而預(yù)先對(duì)規(guī)則統(tǒng)一性達(dá)成一致的立法方式，而是就該制度差異或規(guī)則沖突以“直接連線”的方式實(shí)現(xiàn)“對(duì)應(yīng)參照”的規(guī)則銜接模式。（見(jiàn)表2）

縱觀世界各國(guó)立法實(shí)踐，此項(xiàng)制度創(chuàng)新在學(xué)理上的突破與價(jià)值不言而喻，概因法域與法系的本質(zhì)差異性，決定了形式上近似的規(guī)則與制度在理論與實(shí)踐層面均相去甚遠(yuǎn)。例如內(nèi)地法律中的“無(wú)期徒刑”與香港法律中的“終身監(jiān)禁”，從減刑假釋、刑種范圍與實(shí)際執(zhí)行等諸多方面均存在制度上的較大差異。參見(jiàn)吳玉萍：《終身監(jiān)禁之立法解讀、法律性質(zhì)及溯及力》，載《法學(xué)》2017年第10期。再如，拘役一般適用于輕罪或犯罪情節(jié)較輕的罪行，并無(wú)犯罪年齡的要求；而根據(jù)《香港教導(dǎo)所條例》第4條，入教導(dǎo)所是教導(dǎo)和感化罪犯的一種措施，僅適用于年齡在14～21周歲之間的罪犯。此外，香港法院對(duì)于刑罰執(zhí)法過(guò)程中人格尊嚴(yán)的保障，亦有其制度特色。參見(jiàn)沈太霞、汪超：《香港法院對(duì)人性尊嚴(yán)的解釋與塑造》，載《港澳研究》2022年第3期。其余種種，不一而足?！断愀蹏?guó)安法》之所以做此種規(guī)則安排，并非緣于無(wú)視雙方規(guī)則的差異性，概出于以下兩點(diǎn)因素的集中考量：（1）由于雙執(zhí)行機(jī)制的存在，《香港國(guó)安法》可能會(huì)由代表內(nèi)地法制的駐港公署和香港司法系統(tǒng)分別適用，相較于訂立兩套平行規(guī)則而言，“一套規(guī)則，兩種模式”的立法技術(shù)最具現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的可操作性，也最契合降低司法成本原則。（2）“一法兩制”勢(shì)必會(huì)涉及規(guī)則共識(shí)與機(jī)制匹配問(wèn)題，以規(guī)則連線的方式率先嘗試在不同法域規(guī)則或機(jī)制間構(gòu)筑“規(guī)則等價(jià)機(jī)制”，并通過(guò)司法實(shí)踐觀察這種模式在規(guī)則耦合和制度張力中的表現(xiàn)，以此形成規(guī)則銜接創(chuàng)新模式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，亦無(wú)不可。

制度創(chuàng)新的另一個(gè)維度是制度風(fēng)險(xiǎn)，如果能夠處理好內(nèi)地法律與香港法律在規(guī)則連線方面及其衍生性的問(wèn)題，“一法兩制”將有望成為“一國(guó)兩制”后我國(guó)對(duì)國(guó)際法學(xué)界提供的又一種創(chuàng)新型應(yīng)對(duì)區(qū)分法域間規(guī)則沖突的“中國(guó)方案”。

四、“包容性立法”是《香港國(guó)安法》實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接的政策特色

對(duì)港澳的政策傾斜是我國(guó)處理內(nèi)地與港澳法律關(guān)系的基本政策，《香港國(guó)安法》承繼并發(fā)揚(yáng)了這一政策特色。本文借鑒楊?lèi)?ài)平教授的“包容性府際關(guān)系”理論，參見(jiàn)楊?lèi)?ài)平：《粵港澳大灣區(qū)跨境治理中的包容性府際關(guān)系》，載《學(xué)術(shù)研究》2022年第10期。將該政策特色稱(chēng)之為“包容性立法”，《香港國(guó)安法》在推動(dòng)國(guó)家安全領(lǐng)域的規(guī)則銜接問(wèn)題上所體現(xiàn)的“包容性立法”的政策特色包括綜合處理機(jī)制、讓權(quán)機(jī)制和擴(kuò)權(quán)增能優(yōu)勢(shì)。

（一）包容性立法是全國(guó)人大綜合運(yùn)用立法、授權(quán)機(jī)制處理內(nèi)地與香港立法銜接的制度模式

在立法目標(biāo)趨同的場(chǎng)域下，為避免“內(nèi)耗性立法”和“碎片化立法”現(xiàn)象的出現(xiàn)，全國(guó)人大動(dòng)用最高立法權(quán)的同時(shí)，又充分授權(quán)香港立法機(jī)關(guān)輔以協(xié)調(diào)性立法，內(nèi)地與香港間形成一種立法聯(lián)動(dòng)、共同參與、包容共進(jìn)的積極態(tài)勢(shì)?！断愀蹏?guó)安法》設(shè)計(jì)了一整套自上而下的維護(hù)（香港）國(guó)家安全的制度體系，構(gòu)筑了應(yīng)對(duì)（香港）國(guó)家安全問(wèn)題的制度框架與機(jī)制安排；同時(shí)，《香港國(guó)安法》也敦促和鼓勵(lì)香港“盡早完成香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全立法，完善相關(guān)法律?！薄断愀蹏?guó)安法》第7條?！秶?guó)家安全法》《刑法》《香港國(guó)家安全法》以及香港制定的有關(guān)法律之間形成了多層次、立體化的立法架構(gòu)，從法律適用范圍和調(diào)整對(duì)象上存在區(qū)別，但在立法政策和規(guī)則安排上具備高度的協(xié)調(diào)一致性。

（二）包容性立法是我國(guó)處理“一國(guó)兩制”問(wèn)題的“讓權(quán)”機(jī)制的彰顯

“讓權(quán)”機(jī)制是我國(guó)處理“一國(guó)兩制”問(wèn)題的法律傳統(tǒng)，系指在出現(xiàn)內(nèi)地與港澳利益的摩擦或潛在摩擦?xí)r，以?xún)?nèi)地對(duì)港澳方的“讓權(quán)”“讓利”為原則性解決思路。我國(guó)曾就港澳法律的適用范圍擴(kuò)大問(wèn)題有過(guò)早期的立法實(shí)踐?！白寵?quán)”機(jī)制體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)港澳法制的獨(dú)立性與港澳基本法的傾斜性保護(hù)，是我國(guó)對(duì)“一國(guó)兩制”基本國(guó)策的堅(jiān)定恪守與靈活應(yīng)對(duì)的智慧結(jié)晶。盡管《香港國(guó)安法》對(duì)危害（香港）國(guó)家安全的核心罪名與基礎(chǔ)制度作出了明確的規(guī)定，但在刑事立法的其他領(lǐng)域，如刑事訴訟程序和香港現(xiàn)行的其他刑事立法政策，均予以充分的尊重和保留，如陪審團(tuán)制度?！断愀蹏?guó)安法》在處理中央政府代表（駐港公署）和維護(hù)香港法律權(quán)威的問(wèn)題上，“先提尊重，后提豁免”。同時(shí)，由于第7條授權(quán)條款的存在，香港未來(lái)享有全國(guó)人大充分“讓與”的維護(hù)香港安全的立法自主權(quán)。

（三）包容性立法是通過(guò)規(guī)則銜接以實(shí)現(xiàn)香港法律治理能力擴(kuò)權(quán)增能的制度優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)“一國(guó)兩制”的表述可總結(jié)為中央的“全面管治權(quán)”原則上不干預(yù)港澳的“高度自治權(quán)”。參見(jiàn)中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)問(wèn)答（電子版）》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2021年版，第991-1000頁(yè)。然而，高度自治權(quán)并不代表內(nèi)生自安的“小政府理念”“狹隘自治權(quán)”“孤島自治權(quán)”，而是充分運(yùn)用高度自治權(quán)的政策優(yōu)勢(shì)，積極融入國(guó)家發(fā)展大局中，在與內(nèi)地開(kāi)展廣泛交往的基礎(chǔ)上，以包容開(kāi)放的心態(tài)提升、完善自身法律現(xiàn)代化治理的能力?！笆奈濉币?guī)劃明確提出，高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，支持港澳鞏固提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更好融入國(guó)家發(fā)展大局。http：//www.zlb.gov.cn/2022-06/28/c_1211661603.htm，2024年5月28日訪問(wèn)。在維護(hù)國(guó)家安全的場(chǎng)域中，香港特區(qū)政府與立法機(jī)構(gòu)更應(yīng)當(dāng)提升維護(hù)國(guó)家安全的能力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全與社會(huì)安全的統(tǒng)一治理以及深刻領(lǐng)會(huì)“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)與“愛(ài)國(guó)者治港”的憲制預(yù)期。在規(guī)則銜接視域下，內(nèi)地與香港間的法律治理模式從分散走向統(tǒng)一，從獨(dú)立走向合作，從爭(zhēng)拗走向雙贏。質(zhì)言之，《香港國(guó)安法》所采的包容性立法，其制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為“一國(guó)兩制”下中央賦權(quán)與香港擴(kuò)權(quán)、內(nèi)地供能與香港增能的有機(jī)統(tǒng)一。

五、結(jié)語(yǔ)

規(guī)則銜接是習(xí)近平總書(shū)記在“一國(guó)兩制”新時(shí)期背景下提出的宏大法學(xué)命題，兼具跨法系制度的協(xié)調(diào)與融通，以及跨法域規(guī)則在立法層面上的高度尊重與認(rèn)可。《香港國(guó)安法》提供了全新的思路，諸如雙執(zhí)行機(jī)制、一法兩制與包容性立法模式。雖然這些思路在內(nèi)地與港澳間的其他涉及規(guī)則銜接的法律安排中可行性問(wèn)題尚待商榷，尤其是在三地府際協(xié)議中，但其中的創(chuàng)新性?xún)?nèi)核需要得到充分研究。在粵港澳大灣區(qū)政策背景下，如何在經(jīng)貿(mào)、金融、服務(wù)、知產(chǎn)、教育、資質(zhì)認(rèn)證等諸多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)內(nèi)地與港澳間更深層次的“規(guī)則銜接”治理模式，需要更多的專(zhuān)家學(xué)者與一線實(shí)務(wù)人員，勇于突破現(xiàn)有思維模式的桎梏，提供更具創(chuàng)新、更符合現(xiàn)實(shí)需要的制度供給與智力支持。

（責(zé)任編輯：劉" 冰）