萬(wàn)億消費(fèi)稅，將成為新一輪財(cái)稅體制改革的發(fā)力點(diǎn)。

2024年7月15-18日，黨的二十屆三中全會(huì)在北京舉行，全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。關(guān)于稅收制度改革，《決定》中明確了一個(gè)改革方向：推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。

消費(fèi)稅與增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅并稱為中國(guó)的四大稅種。1994年分稅制改革以來，中國(guó)消費(fèi)稅規(guī)模從487億元攀升至2023年的1.6萬(wàn)億元。過去十年，消費(fèi)稅占當(dāng)年稅收收入比重保持在8%左右。改革消費(fèi)稅，將直接增加地方稅收收入，緩解財(cái)政收支壓力，推動(dòng)央地財(cái)政關(guān)系再調(diào)整。

“煙酒油車”占比超過95%

簡(jiǎn)單來說，中國(guó)的消費(fèi)稅面向特定消費(fèi)品和消費(fèi)行為進(jìn)行征收。與個(gè)人所得稅等直接稅不同，消費(fèi)稅屬于間接稅，主要在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收，終端消費(fèi)者感知不強(qiáng)。

31年前，中國(guó)開始征收消費(fèi)稅。

1993年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅暫行條例》，規(guī)定自1994年1月1日起，選擇煙、酒、汽柴油等部分消費(fèi)品開征消費(fèi)稅。

目前，全球主要有兩種消費(fèi)稅征收類型：向普遍消費(fèi)品及服務(wù)征收、向特定消費(fèi)品及服務(wù)征收。

前者實(shí)際上屬于增值稅性質(zhì)，代表國(guó)家有日本、新加坡、新西蘭。例如，新加坡的消費(fèi)稅又稱商品及服務(wù)稅，對(duì)進(jìn)口商品及絕大部分商品、服務(wù)征稅。2024年1月1日起，新加坡政府將消費(fèi)稅稅率從8%提至9%。

與中國(guó)一樣，英國(guó)、荷蘭等地均是對(duì)特定商品及服務(wù)征收消費(fèi)稅。商務(wù)部對(duì)外投資和經(jīng)濟(jì)合作司曾撰文介紹，荷蘭對(duì)特殊產(chǎn)品征收消費(fèi)稅，包括啤酒、葡萄酒、烈酒、煙草和礦物油產(chǎn)品。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授朱為群表示，“通常我們所說的消費(fèi)稅，其實(shí)是特殊消費(fèi)稅，是對(duì)特定商品在征收了增值稅的基礎(chǔ)上再征的一類稅，往往是有害健康、有害生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)品或是奢侈品類?！?/p>

1994年以來，中國(guó)針對(duì)消費(fèi)稅進(jìn)行了多次改革，包括調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率等。最近一次的調(diào)整是2022年，將電子煙納入征收范圍。其中，生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)的稅率為36%，批發(fā)環(huán)節(jié)的稅率為11%。

目前，中國(guó)消費(fèi)稅類目（不含子項(xiàng)）有15種，煙、酒、成品油、小汽車四大類最為重要。

中國(guó)稅務(wù)年鑒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年消費(fèi)稅收入1.73萬(wàn)億元，“煙酒油車”占消費(fèi)稅收入比重超過95%。其中，煙草更是占到消費(fèi)稅收入的53.4%。

在成品油中，2006年至今暫緩對(duì)航空煤油征收消費(fèi)稅。目前，航天煤油也參照航空煤油暫緩征收。

李遂是南方某省基層稅務(wù)局局長(zhǎng)，在稅務(wù)部門工作了二十多年。他介紹，一個(gè)地方涉及“煙酒油車”的生產(chǎn)型企業(yè)越多，當(dāng)?shù)氐南M(fèi)稅收入就越高。

蘇陽(yáng)在北方某地級(jí)市稅務(wù)部門工作多年，他表示，當(dāng)?shù)囟悇?wù)局對(duì)消費(fèi)稅的關(guān)注度不高，因?yàn)樯婕啊盁熅朴蛙嚒钡钠髽I(yè)不多，金銀首飾等銷量也不高，導(dǎo)致消費(fèi)稅規(guī)模較小。

從稅收歸屬看，中國(guó)的稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅三大類。消費(fèi)稅屬于中央稅，與地方財(cái)政收入關(guān)聯(lián)度不高。

雖然是中央稅，但中央財(cái)政對(duì)各地消費(fèi)稅的增長(zhǎng)有所返還。

國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件顯示，1994年以后，稅收返還額在1993年的基數(shù)上逐年遞增。遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的1∶0.3系數(shù)確定，也就是說，兩稅全國(guó)平均增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還就增長(zhǎng)0.3%。

根據(jù)中國(guó)稅務(wù)年鑒，分地區(qū)來看，2022年消費(fèi)稅收入排名前五位的地區(qū)分別是廣東、山東、上海、浙江、云南。其結(jié)果大致與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)。云南收入高則因?yàn)槭莻鹘y(tǒng)煙草大省。

增加地方自主財(cái)力

2016年，“營(yíng)改增”全面推開。此后一年，營(yíng)業(yè)稅退出了歷史舞臺(tái)。

此前的六十年里，它都是地方財(cái)政收入的主要稅種。營(yíng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)是營(yíng)業(yè)收入總額，稅率一般為3%-5%，根據(jù)不同行業(yè)和業(yè)務(wù)類型有所差異。增值稅則是中央地方共享稅。

在增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅這四大稅種里，只有消費(fèi)稅不是中央地方共享稅。消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，能直接增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源。

中國(guó)銀河證券測(cè)算過極端情況，假設(shè)消費(fèi)稅全部征收后移，并按中央與地方5：5的比例下發(fā)，地方每年將增加6961億元收入。

實(shí)際上，國(guó)務(wù)院在2019年就提出“消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”的改革措施。

當(dāng)年，國(guó)務(wù)院公布的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》中表示，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。

先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。具體辦法由財(cái)政部會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局等部門研究制定。

五年過去，改革尚未完成。

2024年7月，財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉在一場(chǎng)論壇上解釋了消費(fèi)稅改革的難處。

樓繼偉說，將高檔手表、首飾、奢侈品從生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，轉(zhuǎn)到批發(fā)零售環(huán)節(jié)征收，增加了征稅的復(fù)雜性，零售環(huán)節(jié)很容易逃稅。

對(duì)車輛和燃油征收的消費(fèi)稅專項(xiàng)用于公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公路養(yǎng)護(hù)成本高，消費(fèi)稅由中央分配有利于地區(qū)間平衡，若下放地方，發(fā)達(dá)地區(qū)得到的比重上升，有損公平性。

此外，煙、酒從人類健康的角度上來看有負(fù)外部性，各國(guó)都設(shè)置高稅率提高價(jià)格抑制消費(fèi)，并且列為中央稅。如果將煙、酒的消費(fèi)稅后移給地方，各地會(huì)鼓勵(lì)煙、酒的銷售，不利于矯正負(fù)外部性。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文稱，零售環(huán)節(jié)征稅難度大，有偷漏稅風(fēng)險(xiǎn)，并且還需考慮征管問題，即地方稅務(wù)部門具不具備征管條件。

征收環(huán)節(jié)如何后移

長(zhǎng)期以來，消費(fèi)稅主要圍繞著調(diào)整征收范圍、調(diào)節(jié)稅率、征收環(huán)節(jié)后移、下劃地方四個(gè)方向進(jìn)行改革。而在此次《決定》公開的改革細(xì)節(jié)中，其中一條便是，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。

消費(fèi)稅分為生產(chǎn)、批發(fā)、零售三個(gè)征收環(huán)節(jié)。其中，金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品，以及超豪華小汽車，已經(jīng)后移至末端即零售環(huán)節(jié)征稅。

煙草同時(shí)在生產(chǎn)及批發(fā)環(huán)節(jié)征收，其余均在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。此次改革，征收環(huán)節(jié)將后移至批發(fā)或是零售環(huán)節(jié)，具體如何變化，還有待細(xì)則出臺(tái)。

蘇陽(yáng)分析，如果簡(jiǎn)單從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至批發(fā)環(huán)節(jié)，對(duì)稅收幾乎沒有影響，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)下劃地方的目標(biāo)。

他舉例稱，酒企可以在當(dāng)?shù)爻闪⑸藤Q(mào)公司，從酒廠將酒批發(fā)至商貿(mào)公司，再由該公司發(fā)往各地。假設(shè)酒類要后移至批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，稅收也會(huì)繼續(xù)留在酒企所在地。此外，不會(huì)向每一道批發(fā)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，因?yàn)檫@樣一來就變成了增值稅。

換言之，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)很可能后移至末端零售，從生產(chǎn)地征收變?yōu)橄M(fèi)地征收。

朱為群稱，“消費(fèi)地原則會(huì)對(duì)地方政府的行為帶來刺激，可能會(huì)從搶企業(yè)變?yōu)閾屓?，通過增加當(dāng)?shù)叵M(fèi)來獲得地方稅收?！?/p>

他解釋，國(guó)際上征收增值稅就是遵從消費(fèi)地原則，即在消費(fèi)地點(diǎn)征收。WTO有一個(gè)貨物貿(mào)易的基本原則，就是出口退稅、進(jìn)口征稅。進(jìn)口方是消費(fèi)國(guó)、出口方是生產(chǎn)國(guó)，跨境貿(mào)易的稅收歸屬進(jìn)口國(guó)。這就是跨境貿(mào)易中增值稅消費(fèi)地原則的具體體現(xiàn)。

河北金融學(xué)院講師臧建文分析，若消費(fèi)稅下劃至地方，地方政府會(huì)在稅收動(dòng)機(jī)下追求部分商品的消費(fèi)。比如對(duì)于煙、酒等生產(chǎn)大省，其財(cái)政收入中消費(fèi)稅或出現(xiàn)下降，而相關(guān)產(chǎn)品的消費(fèi)大省如東部沿海地區(qū)，財(cái)政收入中消費(fèi)稅或?qū)⑸蠞q。

哪些類目具備了后移至零售環(huán)節(jié)征稅的條件？

李遂表示，因?yàn)樾∑嚿吓菩枰峤话l(fā)票，因此在零售端具備征收條件。未改變稅率，僅將征收環(huán)節(jié)后移，一般不會(huì)影響終端價(jià)格，但計(jì)稅依據(jù)將會(huì)發(fā)生變化。

假設(shè)一輛小汽車的出廠價(jià)為10萬(wàn)元，消費(fèi)稅為5%，生產(chǎn)環(huán)節(jié)將征收5000元。經(jīng)運(yùn)輸至店鋪銷售，價(jià)格上漲到了15萬(wàn)元。如果小汽車的消費(fèi)稅改為零售端征收，同樣是5%的稅率，計(jì)稅依據(jù)變成了15萬(wàn)元，消費(fèi)稅變成了7500元。不過，如果市場(chǎng)下調(diào)零售價(jià)格，就能抵消增加的稅負(fù)。

目前，消費(fèi)稅如何逐步下劃至地方仍需明確若干細(xì)則。例如，央地之間的劃分比例，下劃的具體類目，省以下政府機(jī)關(guān)如何進(jìn)行二次分配等。

克服征管難題

在消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方過程中，基層的稅收征管能力會(huì)是一個(gè)關(guān)鍵變量。

此前集中在生產(chǎn)及批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，征收范圍窄，主要面對(duì)公司。若后移到消費(fèi)環(huán)節(jié)，征收對(duì)象就從公司變成了成千上萬(wàn)的消費(fèi)者，征收難度陡增。

稅務(wù)部門曾經(jīng)主要采取“以票控稅”的措施，即通過管理和監(jiān)控發(fā)票的開具和使用，達(dá)到控制稅源、穩(wěn)固稅基的目的。

蘇陽(yáng)介紹，他所在的稅務(wù)部門曾做了一個(gè)調(diào)研，針對(duì)金銀首飾類的增值稅及消費(fèi)稅征收情況，走訪了幾家重點(diǎn)企業(yè)。他們發(fā)現(xiàn)，這類商品在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，只能通過開票情況判斷其業(yè)務(wù)量。若缺乏其他征管手段，則難以判斷企業(yè)是否存在偷漏稅。

李遂也坦言，如后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，意味著數(shù)據(jù)量將出現(xiàn)幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，對(duì)稅收征管能力提出了更高要求。

過去幾年，中國(guó)也在持續(xù)推進(jìn)稅收征管體制改革，從“以票管稅”走向“以數(shù)治稅”。

2021年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，提出到2023年要基本建成以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以“信用+風(fēng)險(xiǎn)”監(jiān)管為基礎(chǔ)的稅務(wù)監(jiān)管新體系，實(shí)現(xiàn)從“以票管稅”向“以數(shù)治稅”分類精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

北京大數(shù)據(jù)協(xié)會(huì)財(cái)稅大數(shù)據(jù)專委會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)焦瑞進(jìn)曾公開表示，“以數(shù)治稅”能解決部分問題和缺陷，通過數(shù)字化方式便捷高效處理信息，大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析可以多方位發(fā)現(xiàn)稅收風(fēng)險(xiǎn)，高效防止稅收流失。

（應(yīng)受訪者要求，文中李遂、蘇陽(yáng)為化名。）

（據(jù)《南方周末》吳超/文）