內容摘要：2023年立法法再次修改新增“基層治理”作為設區(qū)的市的地方立法權事項，但在概念上具有不確定性和模糊性，需要對“基層治理”的內涵和外延進行厘清。結合已有的立法實踐，對“基層治理”應從治理主體和事權范圍兩方面進行理解。在治理主體上，“基層”應包括市、區(qū)（縣）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）；在事權范圍上，“基層治理”專指社會事務，事項范圍與各治理主體職權密切相關，可分為社會管理和公共服務兩大類。

關鍵詞：設區(qū)的市的立法權；基層治理；立法權限；基層治理法治化

一、立法法修改為基層治理提供法治保障

《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。當前基層治理缺乏較高位階法律規(guī)范性文件的指引和約束，各地多以行政規(guī)范性文件進行規(guī)定，但其合法性和合理性難以得到有效約束和控制，不利于基層治理法治化建設。因此，2023年再次修改立法法時，對設區(qū)的市的立法權限和程序進一步修改完善，增加“基層治理”作為設區(qū)的市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法事項范圍之一。這是對基層治理法治保障不足，缺乏高位階法律規(guī)范性文件規(guī)定的有效回應。但是新修改的立法法并未對作為設區(qū)的市的立法權限的“基層治理”進行具體明確的界定?！盎鶎又卫怼弊鳛殛P涉設區(qū)的市的立法權限的法律概念，必須對其內涵和外延進行明確，避免地方濫用立法權或者立法不作為，違背立法法賦予設區(qū)的市地方立法權的初衷。

基層治理是一個非常寬泛的概念，從法學、社會學、管理學等不同學科視角理解會得出不同的結論。例如，有學者認為，基層治理主要是指在中國經濟社會政治制度中，不同的行為主體圍繞本地區(qū)的利益，通過協(xié)商合作等方式實現(xiàn)公共利益最大化的政治過程[1]。要對作為設區(qū)的市地方立法權的“基層治理”作出界定，需要明確“基層治理”在法學意義上的內涵和外延。

二、層級架構：基層政權及自治組織

基層治理包括國家對基層的治理和基層社會自我治理，治理主體包括執(zhí)政權主體、行政權主體和自治權主體。執(zhí)政權主體是指基層黨組織，行政權主體是指基層政權，自治權主體既包括基層群眾性自治組織，也包括公民、法人和其他組織。由于憲法和立法法并未授權設區(qū)的市可以就有關基層黨組織建設的事項進行地方立法，故暫時對此不進行討論。

（一）基層治理主體包括設區(qū)的市人民政府

目前，關于何為“基層治理”中的“基層”并沒有明確的定義和范圍。有學者提出，基層指涉基層政權或其派出機關聯(lián)結其下轄城鄉(xiāng)社區(qū)而生成的基層社會，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關、基層自治組織、社區(qū)民眾以及社區(qū)[2]。一般認為，基層政權包括縣級及縣級以下政權組織?！缎姓幜P法》第二十四條規(guī)定1，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處可以對一部分原屬于縣級人民政府管轄的基層管理事項行使行政處罰權。檢察院組織法和法院組織法也將基層人民檢察院和基層人民法院定義為“包括縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民檢察院/人民法院”2。因此，在已有的法律規(guī)范中理解的基層應包含縣級及縣級以下政權組織。

《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》[3]（以下簡稱基nBfQm+YGD2F7AnK9q0x1ag==層治理意見）將基層限定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）。有學者認為，“基層治理”中的“基層”應理解為廣義的“基層”，包括“區(qū)、縣和不設區(qū)的市”[4]。也有學者認為，社會治理語境下的“基層”不宜提升到縣（區(qū)）級，而仍應指涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級[5]。本文認為，基層治理主體既包括直接執(zhí)行基層治理事務的縣級及縣級以下政權組織，也包括對其進行領導和管理的設區(qū)的市人民政府。設區(qū)的市處于引領和輻射基層社會治理發(fā)展的中樞地位[6]。市域社會治理是一種基層社會治理的新樣態(tài)[7]。設區(qū)的市應對該市人民政府關于基層治理事項的工作職責和機制進行規(guī)定。因為，地方組織法中對縣級以上地方各級人民政府職權進行了詳細規(guī)定3，管理本行政區(qū)域內的各項事業(yè)和行政工作、領導所屬各部門和下級人民政府的工作是設區(qū)的市人民政府的職權所在。設區(qū)的市地方立法要對基層治理事項作出規(guī)定，就必然會涉及設區(qū)的市人民政府的職權。因此，設區(qū)的市人民政府既是行使設區(qū)的市地方立法權的主體，也是基層治理的實施主體，在基層治理中起管理、領導和監(jiān)督作用。故作為設區(qū)的市立法權限中的“基層治理”的“基層”應作廣義理解，包含設區(qū)的市人民政府、縣（區(qū)）人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），設區(qū)的市應通過制定與基層治理有關的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對設區(qū)的市人民政府及其職能部門正確履行職責進行規(guī)范。這一點在已有的地方立法中可以得到印證。如，青海省海東市和遼寧省大連市的基層社會治理條例都規(guī)定了基層治理主體包括市及區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及相關職能部門4。

（二）自治組織及其他主體

《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，要健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類組織和群眾有序參與基層治理渠道。居民委員會和村民委員會是我國基層社會實現(xiàn)自我治理的重要組織，其組織規(guī)范由居委會組織法和村委會組織法規(guī)定，各地根據(jù)實際情況作出了更加細化的規(guī)定。例如，河北省石家莊市制定了《石家莊市城市居民委員會組織條例》，而《北京市居民委員會選舉辦法》對北京市行政區(qū)域內居民委員會選舉工作進行了細化規(guī)定。

2021年和2022年，民政部分別對居委會組織法和村委會組織法修訂公開征求意見。居委會組織法（修訂草案征求意見稿）明確了居民委員會的性質、組成、職責，完善細化居委會開展民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度化、程序化規(guī)定。為堅持和完善人民當家作主制度體系，確保城市居民依法進行自治，參與基層建設與管理提供法治保障。有學者認為，修改村委會組織法應以健全基層群眾自治制度為核心，秉持堅持與完善村民自治制度的理念，堅持村民自治制度，保障村民民主權利[8]。基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念，有學者提出，應將村（居）委會組織法兩法合一，破除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設[9]。

基層群眾自治離不開公民、法人和其他組織的參與，公民、法人和其他組織是構成基層自治的最小單位，也是基層治理的直接作用對象，應對公民、法人和其他組織充分參與基層社會治理提供法治保障。例如，《黑龍江省社會治安綜合治理條例》第四章專章規(guī)定了其他組織及公民的職責；山東濰坊市、遼寧沈陽市等多個城市均制定了本市志愿服務規(guī)定，為鼓勵公民參與志愿服務和規(guī)范志愿服務組織運行提供法律依據(jù)。

三、事權劃分：基層治理的內涵和外延

（一）基層治理事項與治理主體職權密切相關

就縱向維度來看，基層治理的事項范圍與治理主體的職權密切相關。從語義而言，基層治理包括對基層各項事務的治理，基層社會治理是基層治理的一部分?；鶎由鐣卫黻P注的僅是基層社會場域內的社會事務，從而可以排除政治、經濟等事項?；鶎又卫硪庖?中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的工作內容作出明確要求，皆為社會事務，實際上與基層社會治理同義，不包括政治、經濟等方面的事務。因此，對于立法法中規(guī)定的基層治理應作狹義理解，即與基層社會治理同義。基層社會治理的實質是“社會治理在基層”，即在基層社會場域內發(fā)生的社會治理行為及過程[10]。

通過考察已有的基層治理立法實例，在“北大法寶”中以“法規(guī)類別：基層組織管理”詞條進行檢索，共可檢索到現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)101件2，內容涵蓋基層社會治理、志愿服務、街道辦事處工作條例、村務公開條例、基層群眾性自治組織工作辦法等。其中，基層社會治理包括基層政府、基層群眾性自治組織工作職責、基礎設施建設、治理措施、基層服務等內容?；A設施建設既包括公共服務設施的配置，也包括城鄉(xiāng)綜合服務設施、智慧治理平臺等建設。治理措施包括網格工作建設、糾紛化解機制、風險治理、民主協(xié)商等?；鶎臃瞻ㄉ鐣Ｕ?、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、教育、體育、法律援助等基本公共服務體系建設。

基層治理地方立法又包括總體規(guī)定和針對某一具體事項的規(guī)定。對基層治理進行總體規(guī)定的地方性法規(guī)如《海東市基層社會治理促進條例》以及《大連市基層社會治理促進條例》《遼源市城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進條例》等。針對某一具體領域或事項的規(guī)定，例如《寧波市基層公共衛(wèi)生服務條例》和《濟寧市基層突發(fā)事件應急預案管理辦法》等。根據(jù)檢索結果，總體性立法多是在2023年立法法修改之后制定的，是對之前針對具體事務立法的一個總結和提煉。因此，本次立法法修改增加設區(qū)的市基層治理立法權，既是對賦予設區(qū)的市可以就基層治理事項進行地方立法的明確，也是對已有的地方立法實踐的肯定。

就基層政權建設而言，基層治理意見進一步明晰了街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作職責和管理權限范圍，指出“加強基層政權治理能力建設，包括增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力、為民服務能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力和平安建設能力。具體包括賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權、統(tǒng)籌協(xié)調權、應急處置權、行政執(zhí)法權，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務服務、公共服務、公共安全等事項”。

基層自治是基層治理的重要組成部分，基層民主和自治的實現(xiàn)與保障是基層治理制度的基本問題。地方組織法第八十七條3規(guī)定了基層群眾性自治組織與國家機關之間的關系。居委會組織法和村委會組織法規(guī)定了居委會和村委會的任務，包括法治宣傳、公共服務、糾紛調解、治安維護、社會管理、反饋意見六個方面1。

民主協(xié)商是中國特色社會主義民主政治的重要方面。“十四五”規(guī)劃第十四篇專篇提出要增進民生福祉，提升共建共治共享水平。地方立法要充分保證公民、法人和其他組織的參與權、知情權，落實全過程人民民主。“廣西壯族自治區(qū)柳州市柳南區(qū)：規(guī)范基層協(xié)商促進街道治理提質增效”被評選為民政部2021年度全國基層治理創(chuàng)新典型案例，可見民主協(xié)商對于基層治理的重要意義。

（二）基層治理與設區(qū)的市的其他立法權限的關系

就橫向維度而言，要厘清基層治理地方立法的權限范圍，就必須將基層治理與其他三項設區(qū)的市地方立法權進行區(qū)分。歷史文化保護和生態(tài)文明建設都有相應的法律確定其內涵和范圍，設區(qū)的市地方立法權界限相對明確。而城鄉(xiāng)建設與管理自2015年立法法修改后就爭議不斷。第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》審議結果的報告指出，“城鄉(xiāng)建設與管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理等”2。對已有立法進行考察可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃和基礎設施建設的內涵相對明確，分別由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》3進行規(guī)定，與基層治理可以進行有效區(qū)分。而市政管理是其中語義最模糊、學理上爭議也最大的一項內容。有學者認為，從學理上看，市政管理包括對城市公共事業(yè)、公共設施、公共事務的管理[11]。根據(jù)該觀點，城市公共事業(yè)和公共事務幾乎可以容納所有的城市管理內容，并且與基層治理事項存在交叉重疊。

本文認為二者存在如下區(qū)別。首先，社會治理強調國家與社會的合作，政府基于社會需求發(fā)揮主導作用，更關注在政府作用效果有限的社會事務領域積極促進社會力量共同參與、多元共治[12]；而城鄉(xiāng)建設與管理則是單方面的由上至下的管理，體現(xiàn)國家權力對于公共事業(yè)和公共事務的建設、管理與監(jiān)督。其次，基層治理更強調直接針對社會主體的行為進行規(guī)范，例如，糾紛解決是基層治理的重要內容之一，而城鄉(xiāng)建設與管理中一項重要的內涵是對與城鄉(xiāng)建設有關的物品、公共設施的管理。第三，除城鄉(xiāng)規(guī)劃和基礎設施建設外，目前關于城鄉(xiāng)建設與管理中的市政管理的討論和立法實踐，都只指向了城市管理。而基層治理的范圍則一體化地包含了城市與農村地區(qū)，可以在一定程度上彌補目前對于農村地區(qū)治理不規(guī)范、不到位的短板。

四、“基層治理”立法權限范圍的法理闡釋

立法法既要依法賦予所有設區(qū)的市地方立法權，以適應地方的實際需要，又要相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統(tǒng)一[13]。賦予設區(qū)的市地方立法權可以在一定程度上通過地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章來約束規(guī)范性文件隨意制發(fā)的問題，提高地方治理的法治化程度。但如果地方立法權限范圍不明晰，則無法保障設區(qū)的市的地方立法權的規(guī)范運行，因此，需要對作為設區(qū)的市地方立法權的“基層治理”的內涵和外延作出法理闡釋，明確地方立法權限范圍。將前文的兩種分析路徑進行邏輯歸納，可以將“基層治理”的立法權限范圍分為針對治理主體的組織規(guī)范和針對治理事項的事權規(guī)范，其中，事權規(guī)范又可以分為社會管理和公共服務兩大類。

針對治理主體的組織規(guī)范包括基層政權、基層群眾性自治組織和公民、法人、其他組織的機構建設與管理。在作為設區(qū)的市地方立法權的“基層治理”語境下，基層政權應理解為廣義的“基層”，包括設區(qū)的市人民政府、區(qū)（縣）人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）。設區(qū)的市人民政府既是行使地方立法權的主體，針對基層治理事務進行立法，也是基層治理的實施主體，在基層治理中主要起領導和監(jiān)督作用。設區(qū)的市在進行地方立法時，除對基層政權和基層群眾性自治組織的組織架構、工作機制、工作職責等進行規(guī)定外，還可以通過制定村規(guī)民約規(guī)范管理辦法、志愿服務條例等將公民、法人和其他組織參與基層社會生活納入法治保障。

在縱向范圍上，基層治理的內容和手段與基層治理主體的職權密切相關，可以概括為社會管理和公共服務兩大類。從地方立法實踐來看，基礎設施建設、網格工作建設、糾紛化解機制、風險治理以及民主協(xié)商機制屬于社會管理類制度，而社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、法律援助、法治宣傳等屬于基本公共服務類。

從立法實踐來看，作為地方立法權的“基層治理”實際上與基層社會治理同義。設區(qū)的市在對“基層治理”事項進行地方立法時，在治理事項上，既要注重發(fā)展公益事業(yè)，也要注重防治公害，最大限度滿足基層治理實際需求。在對基層政權進行規(guī)定時，既要確?；鶎诱嗾_行使職權，又要保證基層政權的權責能夠滿足社會治理需要。例如，行政處罰法規(guī)定行政處罰權下沉到（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）街道，各地要根據(jù)實際情況作出具體規(guī)定，避免一味下放行政處罰權但無法執(zhí)行到位或濫用行政處罰權情況的發(fā)生。在對基層自治進行規(guī)范時，既要避免國家權力過多侵入基層自治領域，又要約束基層自治健康有序發(fā)展，同時要在制度建設中注重發(fā)展全過程人民民主制度和民主協(xié)商制度。

就橫向維度而言，相比于設區(qū)的市其他三項地方立法權，基層治理有其獨特內涵。首先，更強調多元主體共治，而非國家機關自上而下的管理；其次，強調對社會主體的行為進行規(guī)范，而非對水電管網等公共設施等進行管理；最后，可以有效彌補鄉(xiāng)村治理法治化程度不足的短板。

結語

2023年，中共中央、國務院印發(fā)的《黨和國家機構改革方案》決定組建中央社會工作部[14]，將基層治理正式納入中央機構職責，推動基層治理法治化建設。上述對基層治理內涵的法理闡釋雖然無法完全區(qū)分針對治理主體的組織規(guī)范和針對管理事項的事權規(guī)范，在同一部地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章中也可能同時涉及上述立法事項，也還存在需要進一步明確的事權范圍，有待于設區(qū)的市在具體立法實踐中進一步明確、細化和發(fā)展。但總體上，作為設區(qū)的市的地方立法權的“基層治理”還是擁有較為清晰的內涵和外延，可以為地方基層治理賦能，促進地方治理法治化發(fā)展。隨著地方立法實踐不斷發(fā)展，基層治理事項所包含的范圍也會逐漸明晰。但也不宜無限擴大基層治理的事項范圍，以免設區(qū)的市地方立法權無限擴張。

參考文獻

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[13]李建國.關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明：2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上[J].全國人民代表大會常務委員會公報，2015（2）：184.

[14]中共中央 國務院.黨和國家機構改革方案[J].國務院公報，2023（9）.

作者簡介：袁馨，西北師范大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法學、立法學；何俊毅，西北師范大學法學院副教授，研究方向為法理學、立法學。

1《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估?！?/p>

2《中華人民共和國檢察院組織法》第十三條第三項規(guī)定：“（三）基層人民檢察院，包括縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民檢察院?！薄吨腥A人民共和國法院組織法》第二十四條規(guī)定：“基層人民法院包括：（一）縣、自治縣人民法院；（二）不設區(qū)的市人民法院；（三）市轄區(qū)人民法院?！?/p>

3《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十三條第二項、第五項規(guī)定：“（二）領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作……（五）管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設等事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護、自然資源、財政、民政、社會保障、公安、民族事務、司法行政、人口與計劃生育等行政工作。”

4《海東市基層社會治理促進條例》第五條、第六條規(guī)定：“市、縣（區(qū)）人民政府負責基層社會治理的相關工作?！l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責基層社會治理的具體工作?！薄洞筮B市基層社會治理促進條例》第五條規(guī)定：“具有行政管理職能的市人民政府派出機關等根據(jù)授權，負責管理區(qū)域內的基層社會治理工作。市及區(qū)（市）縣人民政府相關職能部門按照各自職責，做好基層社會治理相關工作。”

1基層治理意見指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好農業(yè)產業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設及留守兒童、留守婦女、留守老人關愛服務等工作。街道要做好市政市容管理、物業(yè)管理、流動人口服務管理、社會組織培育引導等工作”。

2檢索時間截至2024年7月2日。

3地方組織法第八十七條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府和市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府或者街道辦事處對基層群眾性自治組織的工作給予指導、支持和幫助?；鶎尤罕娦宰灾谓M織協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府和市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府或者街道辦事處開展工作?！?/p>

1居委會組織法第三條規(guī)定：“居民委員會的任務：（一）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；（二）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)；（三）調解民間糾紛；（四）協(xié)助維護社會治安；（五）協(xié)助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；（六）向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。村委會組織法第二條第二款規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！?/p>

2第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》審議結果的報告，2015年3月12日第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團第二次會議通過。

3《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》指出，基礎設施建設的重點領域包括城市道路交通基礎設施、城市管網、垃圾和污水處理設施、生態(tài)園林四個方面。