摘要：在當前國土空間管控的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理受制于國土空間要素沖突、交叉基礎設施工程環(huán)境影響以及當?shù)卮迕窆惨庾R不足等有形和無形的難點，在調研總結長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理建設情況的基礎上，分析河道建設推進遲滯、運行管養(yǎng)成本高的原因，繼而提出治理對策：① 加強國土空間山水林田湖草沙等自然資源要素全局規(guī)劃、整體優(yōu)化；② 制定分層次分期實施計劃，建立健全國土空間復合利用實施政策；③ 建立跨行業(yè)跨部門協(xié)同設計、聯(lián)合審批的機制，明確基礎設施工程同步設計要求和技術導則；④ 提升村民公共參與度，充分發(fā)揮河道治理工程效益；⑤ 加強數(shù)字化、智慧化新技術的推廣與應用。

關 鍵 詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道治理；國土空間管控；要素平衡；長三角一體化發(fā)展示范區(qū)

中圖法分類號：TV85

文獻標志碼：ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.12.012

0 引 言

在地勢平坦、水網縱橫的長三角區(qū)域，河網水系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的生態(tài)資源要素，水網的生態(tài)格局直接影響鄉(xiāng)村農業(yè)生產方式、聚落分布和空間肌理；同時，河流也是江南水文化的載體，見證了長三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)千年的歷史變遷，具有重要的文化傳承意義。因此，中小河道治理是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略抓手，是農村生態(tài)文明和人居環(huán)境建設的重要內容，對保障區(qū)域安全、維護生態(tài)平衡、服務農業(yè)灌溉、延展村域公共空間、傳承地區(qū)文化、建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有重要作用。

在“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路下，河道治理不再局限于水利專業(yè)本體，已從單一的岸線裁彎取直、拓寬疏浚和建設硬質堤岸等防洪除澇工程措施，逐漸轉變?yōu)閲@水安全、水生態(tài)、水文化、水活動、水經濟五大維度的水岸聯(lián)動全要素整治^［1-2］。這意味著現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理面對的要素和問題是復雜多元的，從近年來各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道整治和生態(tài)清潔小流域等工程經驗中可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理往往受用地指標限制、空間資源要素平衡、本地居民思維觀念影響等因素而存在諸多難點^［1］：一方面體現(xiàn)在河道實際功能需求和周邊地塊規(guī)劃設計理念不甚匹配，實際建設推進阻力較大；另一方面則是建成移交后的水利設施難以滿足長效運行的要求，一定程度上造成河網水系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)風貌的割裂。

通過實地調研長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理的建設情況，結合工程設計經驗，分析了現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理中暴露的問題，針對要素平衡、用地集約、專業(yè)協(xié)同、機制保障等難點提出相應的對策。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理重點與難點

1.1 “多規(guī)合一”融合過程中底線約束指標存在沖突

岸線總體布局是中小河道治理的核心，也是國土空間規(guī)劃的重要組成部分。河道治理項目需在國土空間規(guī)劃“一張圖”中結合“三區(qū)三線”審查比對模型，判斷岸線布局是否符合耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線約束要求。但早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地規(guī)劃偏于“粗放”，未進行國土空間“多規(guī)合一”時存在水利規(guī)劃與其他規(guī)劃沖突的情況，河道藍線范圍內存在基本農田、耕地等地類，導致斷點河道無法按規(guī)劃連通，現(xiàn)狀河道也因基本農田邊界劃到岸坡而無法整治提升。

1.2 用地矛盾下生態(tài)要素平衡困難

為滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)水系暢通，活水長流，需對河道進行疏拓和打通。實施過程中常涉及將林地、綠地（含附屬綠化）、生態(tài)保護紅線、農田及耕地等農用地轉為水利建設用地。但當前項目建設中要素平衡存在問題，由于空間資源緊張，耕地保護、城鎮(zhèn)開發(fā)建設需要，用地矛盾十分突出。受國土空間管控及土地政策限制，各項生態(tài)要素指標在國土空間規(guī)劃體系中以線為界彼此分明，森林覆蓋率、河湖水面率等在規(guī)劃要求的指標下難以實現(xiàn)要素占補平衡，在一定程度上制約了河道項目建設進度。

1.3 河道多功能目標與周邊需求差異

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道不僅具有防洪、除澇、調蓄的基本水利工程功能，還承擔了農田灌溉、生活生產、交通網絡和鄉(xiāng)土文化傳承的復合功能。因遠離城鎮(zhèn)成片開發(fā)影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道多具有更高的生態(tài)敏感性，而鄉(xiāng)村農業(yè)耕種和城鎮(zhèn)人居生活又造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道的生態(tài)脆弱性。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理應該是基于生態(tài)修復的多目標導向、多維度治理^［3-4］，而在河道不同功能指向下又存在矛盾與沖突，例如長三角湖田圩區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍地勢低洼，為提升區(qū)域防洪能力勢必使堤岸達到一定的防汛高程^［5-6］（一般采用在兩岸修建直立式護岸、局部堆高河岸地坪等工程措施），但岸坡高程抬升后對農耕取水灌溉造成不便，降低了人居活動的親水性；又例如江南水鄉(xiāng)地區(qū)，歷史上多利用河道運送糧食物資，為提高通航效率常對河道進行裁彎取直，但裁彎后河道長度縮短，調蓄能力和抗沖刷能力降低，給水利除澇功能和水域生物多樣性功能帶來不利影響。河道治理面臨多系統(tǒng)的耦合，涉及多個管理部門^［7］，僅僅依靠水利部門制定設計管理方案是不合理的。

1.4 時空交叉工程環(huán)境風險增大建設難度

受鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)建設時序影響，河道整治和其他基礎設施建設往往并不同步，近鄰工程間交叉影響時有發(fā)生，繼而產生環(huán)境風險危及人民財產安全。① 近鄰工程對河道工程建設產生不利影響，如河道周邊有基坑等取土工程建設時，地質環(huán)境變化可能會引起河道內水工建（構）筑物地基變形失穩(wěn)，造成潛在工程風險；② 在河道治理范圍內存在上跨和（或）下穿河道的重要市政通道或管線，河道的開挖卸荷對既有工程結構內力及位移變形產生潛在不利影響，嚴重時將導致已建設施無法正常使用；③ 由于交叉工程豎向的相互制約加大河道工程建設難度，例如在高架橋下實施河道工程時，駁岸基礎樁和圍護樁因凈空高度過低，沉樁質量難以控制，從而影響河道岸坡穩(wěn)定。因此工程交叉時必須采取保護措施消除或降低潛在風險。然而目前由于基礎設施間的協(xié)調機制仍不完善，各行業(yè)部門的保護范圍、技術標準、監(jiān)管力度均不相同，中小河道在建設時如遇到保護重要性高且技術要求嚴格的基礎設施（如軌道交通盾構、原水及污水干管、高壓燃氣管線等）時將產生巨大額外工程費用，即“小馬拉大車”的困境，同時這些專項保護的工程技術難度也遠超河道治理本身，對水利設計人員的綜合設計能力、行業(yè)主管部門的核準審批都有著極高的要求。

1.5 村民內生公共性意識缺乏影響工程建設維護

中小河道治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人居環(huán)境提升的重要內容，治理內容主要為“源頭減排、過程阻斷、末端治理”的系統(tǒng)治水。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境整治效果的關鍵在于村民對工程建設的配合度和維護建設成果的自覺參與，然而在實際建設中卻呈現(xiàn)居民環(huán)保意識淡薄、社會責任感不強、缺乏參與治理的內在動力，隨意排污入河、隨意臨河改建、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)風水觀阻礙河道建設的情況時有發(fā)生，從而影響河道工程建設進度。同時，農村地區(qū)法制建設相對滯后，違法行為懲處力度不足，也使得河道治理成果難以有效維護。造成此類現(xiàn)象的原因，一方面是村莊內生型公共品供給能力不足，另一方面也與工作方法和推進方式有關。

2 國土空間“一張總圖”管控背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理總體策略

河流治理應從功能結構調整和要素耦合的角度進行研究，使之帶動區(qū)域經濟發(fā)展^［8-9］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理是國土空間生態(tài)修復和村莊提質的重要組成部分，在國土空間“一張總圖”實施建設要求和“五級三類四體系”的空間規(guī)劃體系背景下，要突破目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理瓶頸，實現(xiàn)生態(tài)綠色、人居自然和諧共生的高質量鄉(xiāng)村振興，就必須跳出傳統(tǒng)的水利部門單打獨斗的建設模式，治水但不止于“水”。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理突破的關鍵在于：① 加強國土空間中山水林田湖草沙等自然資源要素全局規(guī)劃、整體優(yōu)化；② 制定分層次分期實施計劃，建立健全國土空間復合利用實施政策；③ 建立跨行業(yè)跨部門協(xié)同設計、聯(lián)合審批的機制，明確基礎設施工程同步設計要求和技術導則；④ 提升村民公共參與度，充分發(fā)揮河道建設的工程效益；⑤ 數(shù)字化、智慧化新技術的推廣與應用。

2.1 全局規(guī)劃，要素平衡

在宏觀層面上，依托“一張總圖”發(fā)揮國土空間規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設工作的統(tǒng)籌引領作用，做好各項專業(yè)規(guī)劃間的銜接，平衡各相關專業(yè)領域的空間需求^［10］，減少不同資源要素間的矛盾與沖突。

一方面是國土空間總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和水利專項規(guī)劃的銜接^［11-12］，在充分調研區(qū)域內各項資源要素承載能力和國土空間特別是中小河道周邊區(qū)域開發(fā)適宜性評價的基礎上，提前謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道及其濱水空間的建設內容。以美國洛杉磯河總體規(guī)劃為例^［4］，技術團隊通過“河道標尺”GIS工具量化了整條河道的生態(tài)、自然地理、社會、人文等資源，分段評估了河道不同岸段的功能需求，在此基礎上明確了九大河道治理目標，制定了78個重大項目、208個小型場地項目，將協(xié)調工作前置到規(guī)劃層面，提升了河道綜合治理成效。河道治理應充分考慮其環(huán)境、資源、生態(tài)、經濟、安全和文化等多重功能^［13-14］，圍繞水安全、水生態(tài)、水文化、水活動、水經濟五大建設維度，構建長三角區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理的復合目標體系（表1），設置各項河道“治理因子”，并按各項因子重要程度與五大維度一一對應（表2）。該體系可為制定資源要素平衡清單、明確各部門權責邊界提供參考，指引總體規(guī)劃實施落地，從而降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道后期建設難度。

另一方面是充分考慮氣候變化下河道形態(tài)和功能演變的不確定性，在規(guī)劃中預留政策接口，以彈性化的管控細則協(xié)調資源要素動態(tài)變化和規(guī)劃要素剛性落地間的矛盾，科學有序統(tǒng)籌優(yōu)化河道、農業(yè)、林綠等功能空間布局，更好地應對各項災害風險。

2.2 統(tǒng)籌建設，集約用地

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理是國土空間生態(tài)修復和村莊提質的重要組成部分，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間上山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，就需要通過統(tǒng)籌規(guī)劃，以自然資源保護和利用為導向進行多維度的生態(tài)修復，從宏觀層面上有3種實現(xiàn)路徑：① 分層次分尺度予以修復建設，在本底條件較好的河道及水岸區(qū)域在一定范圍內采用自然恢復式修復，而在農業(yè)生產人類生產活動干預度較高的范圍內應先消除或降低內外的污染與干擾，通過截污納管，清退水岸違章設施等工程建設在小范圍內進行較大尺度的生態(tài)修復；② 在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同河道功能定位的基礎上，按照總體規(guī)劃、分期分步實施的思路，制定項目清單，對不同類型的河道及其濱水空間進行改造，以水為脈細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域布局，提出分類設計指導性意見^［3］；③ 注重生態(tài)空間的復合提升，通過國土空間復合利用技術措施，一體推進河道治理、綠化造林等工作，進一步強化藍綠融合，實現(xiàn)集約用地的同時放大生態(tài)效應。以上海市大力推進的“林水復合·水綠融合”政策為例，通過水綠一體化融合設計提升了河湖調蓄空間和森林覆蓋率，復合區(qū)域既滿足河湖功能和結構要求，具備防汛調蓄能力，又符合森林資源認定標準，實現(xiàn)林水資源融合共存，復合利用。

2.3 協(xié)同平臺，規(guī)范設計

中觀層面上：① 依托管線調查、地下空間信息普查等手段，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域各類地上地下基礎設施臺賬梳理，并對分散在各部門、各領域的數(shù)據(jù)信息加以整合和集成，在國土空間“一張圖”的基礎上，構建涵蓋公共交通、雨污水管線、燃氣、電力、通信等多行業(yè)的基礎設施信息管理系統(tǒng)，為中小河道乃至其他工程建設的前期設計提供重要依據(jù)，為項目管理提供保障；② 圍繞交通、水利、電源電網等線性工程跨領域跨部門交叉跨越事項形成協(xié)同設計、聯(lián)合審批的機制，明確牽頭部門、工作程序、時限要求、技術標準等要求，以及各方高度關注的費用收取事項、類別等，有效破解線性工程交叉跨越事項協(xié)調工作中程序不清、權責不明、費用收取不合理、互相推諉等難題，高效解決線性工程重大項目實施過程中的困難和問題。

2.4 保障實施，公眾參與

實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理，提升人居環(huán)境的本質目標是滿足群眾日益增長的物質文化需求，村民既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的參與者也是受益者，應該積極引導村民加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的內生動力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道也是水文化的載體，在河道實施水利功能建設的同時，通過挖掘和傳承當?shù)匚幕顒?，植入休閑農業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)景觀、文旅經濟等業(yè)態(tài)活化工程建設成果^［6-7］，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成物質空間的營造和生活品質的提升，為村民增加收入來源和增值空間，提高村民生活質量，村民才會將自身視作鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設利益共同體全力配合河道治理，并更加愿意投入精力和資金對河道進行自發(fā)維護和管理。這不僅能夠充分發(fā)揮河道治理的工程效益，同時還可以減少政府勞動力和物質資源負擔成本。

2.5 數(shù)智應用，動態(tài)糾偏

當前，智慧化規(guī)劃、設計及云管理平臺等新技術已在城鎮(zhèn)工程建設中逐步推廣和應用，信息數(shù)據(jù)平臺的搭建為工程建設、運營和監(jiān)管帶來極大的便利，也帶動了行業(yè)高質量發(fā)展。隨著國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生態(tài)修復、產業(yè)振興的關注力度不斷提高，數(shù)字化、智慧化的方法也將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生態(tài)空間、農業(yè)空間和生活空間的規(guī)劃布局帶來新的發(fā)展及機遇^［15］。通過區(qū)域感知（地理信息數(shù)字化平臺）、數(shù)據(jù)管理（人工智能獲取人居行動大數(shù)據(jù)）、數(shù)據(jù)分析（GIS生成國土空間動態(tài)化總圖）、區(qū)域管理（智慧化云管理系統(tǒng)）等技術將分散在各部門、各領域的數(shù)據(jù)信息加以整合和集成，在國土空間“一張圖”的基礎上，構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)空間數(shù)字信息網絡，指引鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設規(guī)劃與決策，實現(xiàn)資源要素的動態(tài)平衡和動態(tài)糾偏，為未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)中小河道治理專業(yè)集成化、信息化、智慧化提供強有力的技術支撐。

3 結 語

在調研和總結長三角生態(tài)綠色發(fā)展一體化示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理建設情況的基礎上，提出在國土空間布局優(yōu)化和底線約束的大背景下，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理受制于國土空間各項要素間沖突、各項基礎設施的空間利用相互影響以及當?shù)卮迕窆惨庾R不足等有形和無形的難點，相應產生建設推進滯后、運營管理成本大的問題。因此，針對難點提出幾點思考和建議，包含對頂層規(guī)劃布局、政策保障和技術標準的探索，用地集約化、專業(yè)協(xié)同化、公眾參與化等方面相應的技術措施，并期望通過數(shù)字化、智慧化技術的發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小河道治理建設和管理提供支撐。

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（編輯：黎 剛）

Discussion on regulating strategies for small and medium-sized rivers

in towns and villages of Yangtze River Delta under

territorial and spatial governance and control

LU Yang^1，2

（1.Shanghai Water Conservancy Engineering Design and Research Institute Co.，Ltd.，Shanghai 200061，China； 2.Shanghai Beach Coastal Engineering Technology Research Center，Shanghai 200061，China）

Abstract： In the current context of territorial and spatial governance and control，small and medium-sized rivers regulating in towns and villages are facing a number of tangible and intangible challenges，such as conflicts with territorial space elements，environmental impacts of cross-infrastructure projects，and insufficient public awareness among local villagers.With investigations and summaries on small and medium-sized rivers regulation conditions in the Yangtze River Delta，we analyzed the reasons of project constructions delaying and highly inputs，then proposed countermeasures：① Strengthening the overall planning and optimization of natural resource elements such as mountains，waters，forests，fields，lakes，grass and sand in the national territorial spaces；② Formulating hierarchical and phased implementation plans as well as implementation policies for the composite utilization of national territorial spaces；③ Establishing cross-industry and cross-department collaborative design and joint approval mechanisms；clarifying the requirements and technical guidelines for synchronous design of infrastructure projects；④ Enhancing villagers′ public participation to get full play to the benefits of river construction projects；⑤ Promoting and applying new digital and intelligent technologies.

Key words： towns and villages river regulation；territorial and spatial governance and control；factors balance；Yangtze River Delta integration development demonstration zone