1982年到1985年，非洲發(fā)生了有記載以來最嚴(yán)重的旱災(zāi)。1984年10月，持續(xù)干旱引發(fā)一場大饑荒，共有約1.5億人受災(zāi)。南非《公民報(bào)》回顧了這場40年前的嚴(yán)重災(zāi)害，以及與之相關(guān)的非洲國家土地管理法治化進(jìn)程。

大饑荒是如何發(fā)生的

20世紀(jì)60年代末到70年代初，非洲薩赫勒地區(qū)（從撒哈拉沙漠南部邊緣到中非）的狹長地帶發(fā)生干旱災(zāi)害，造成數(shù)十萬人死亡?！八_赫勒大旱”后，氣象學(xué)家和人類學(xué)家發(fā)出警告：非洲的嚴(yán)重干旱將成為大概率事件，當(dāng)?shù)卣蛧H社會(huì)應(yīng)予以密切關(guān)注。

然而，當(dāng)時(shí)正值越南戰(zhàn)爭期間，國際社會(huì)的關(guān)注重點(diǎn)在亞洲中南半島，對非洲旱災(zāi)的關(guān)注度不高。加之薩赫勒地區(qū)并非資源富集區(qū)，當(dāng)時(shí)未能引起國際社會(huì)的更多重視。10年后，氣象學(xué)家和人類學(xué)家的擔(dān)憂成為現(xiàn)實(shí)——又一場嚴(yán)重的旱災(zāi)席卷了半個(gè)非洲大陸，引發(fā)了一場大饑荒。

1982年，非洲大部分地區(qū)發(fā)生旱災(zāi)，以東非地區(qū)最為嚴(yán)重。那里的降水量連續(xù)數(shù)年遞減，1982年的降水量只有1981年的一半，造成馬里、塞內(nèi)加爾、埃塞俄比亞、索馬里和坦桑尼亞等國的農(nóng)作物大規(guī)模歉收，主食類糧食更是減產(chǎn)一半以上，導(dǎo)致數(shù)百萬人遭遇食品供應(yīng)不足。

如果東非地區(qū)能夠在1983年迎來降水，那么旱情就有望得到緩解。但反常的情況出現(xiàn)了——到1983年，干旱仍在繼續(xù)，連往年降水量較大的東非地區(qū)南部也遭遇了罕見的干旱，有些國家甚至全年都沒有下一滴雨。在從南到北的20多個(gè)東非地區(qū)國家中，農(nóng)業(yè)國幾乎顆粒無收，一些以畜牧業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的國家也面臨危機(jī)。由于自流井和溪流干涸，牲畜缺乏飲水，大量幼畜死于干渴。牧民不得不提前將其宰殺，拿到市場上售賣。

連續(xù)兩年近乎零降雨，在非洲氣象史上屬于“極小概率事件”。當(dāng)時(shí)各國政府認(rèn)為，這場干旱持續(xù)的時(shí)間不會(huì)太長，很快就會(huì)迎來降水，雨季將快速抵消干旱的影響。

然而，1983年冬天到1984年秋天，干旱仍在持續(xù)，而且比上一年更加嚴(yán)重。這導(dǎo)致大半個(gè)非洲的食品供應(yīng)系統(tǒng)崩潰。1984年10月，大饑荒全面暴發(fā)，整個(gè)非洲大陸有一半以上的國家出現(xiàn)嚴(yán)重的食品短缺，共有1.5億人受到影響，其中近1000萬人失去了生命。上千萬人離開家園逃難，荒野上到處可見餓斃者。在干旱最為嚴(yán)重的地區(qū)，饑民在其所到之處吃光了大地上的一切活物，包括各類昆蟲，最后是草根和樹皮。

伴隨著流民，瘟疫開始流行。長期干旱令荒漠里的水源干涸，許多野生動(dòng)物都渴死了。一些饑民分食倒斃的動(dòng)物尸體，結(jié)果患上傳染病。禍不單行的是，在聯(lián)合國和其他國際組織設(shè)立的難民營中，痢疾等傳染病暴發(fā)大流行。饑民紛紛倒下，疾病快速傳播……

土地管理未能適應(yīng)人口增長

據(jù)南非《公民報(bào)》報(bào)道，1984年非洲大饑荒之慘烈，不亞于人類歷史上任何一場災(zāi)難。究其原因，主要在于土地管理和利用的水平未能適應(yīng)人口的增長。

19世紀(jì)初奴隸貿(mào)易被廢止后，非洲地區(qū)的人口開始增長。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，非洲的人口增長速度開始加快。進(jìn)入工業(yè)時(shí)代，非洲的開發(fā)速度加快。西方國家在獲取資源的同時(shí)，也把現(xiàn)代化工業(yè)成果和社會(huì)制度帶到了非洲各國，間接促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。例如，歐美各國在非洲開辦的礦場和種植園，養(yǎng)活的人口比非洲原住民部落要多。各國給非洲國家送去了工業(yè)品、糧食和藥品，促進(jìn)了人口數(shù)量的增長和人均壽命的延長。

到20世紀(jì)70年代，非洲已經(jīng)成為世界上人口增長最快的大洲。20世紀(jì)80年代初，非洲每年新增上千萬人口，糧食供應(yīng)問題日益凸顯。

伴隨著人口的增長，非洲國家大量開墾耕地，農(nóng)業(yè)消耗了大量淡水資源，水資源危機(jī)開始顯現(xiàn)。非洲缺乏先進(jìn)的水利設(shè)施，難以有效利用自然降水。每當(dāng)雨季到來時(shí)，大量雨水白白流走，未能儲(chǔ)備下來。久而久之，大量被開墾的農(nóng)田成為一些國家的負(fù)擔(dān)——其產(chǎn)量不高，浪費(fèi)水源，而且農(nóng)民的勞動(dòng)效率低下。

畜牧業(yè)的情況也很糟糕。東非大草原上有大量游牧部落，人口越多，其放養(yǎng)的牛羊就越多。浩浩蕩蕩的牛羊席卷草原，令牧場難以休養(yǎng)生息。大片草場變得光禿禿的，無法保護(hù)地表水分，加劇了干旱。一些草場甚至出現(xiàn)了不可逆的荒漠化。為了找到新的牧場，大批游牧民不斷遷徙，與農(nóng)耕地區(qū)發(fā)生“碰撞”，進(jìn)一步破壞了耕作環(huán)境。

綜上，20世紀(jì)80年代，土地特別是農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)用地的管理和利用水平低下，是導(dǎo)致非洲國家難以有效應(yīng)對旱災(zāi)的根本原因。

艱難改革

1984年大饑荒后，痛定思痛的非洲國家意識(shí)到，其對農(nóng)業(yè)的有效投入存在不足——同期亞洲國家對農(nóng)業(yè)的投入占GDP的比重均在10%以上，而非洲國家都在4%左右。

20世紀(jì)80年代后期，非洲國家實(shí)現(xiàn)糧食自給的愿望不斷增強(qiáng)，開始推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革，將國家資金重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，農(nóng)業(yè)人口的占比普遍提高到80%。改革旨在增加糧食作物的產(chǎn)量，改變農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，將糧食作物作為自身發(fā)展的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，肯尼亞、坦桑尼亞等國擴(kuò)大了糧食種植面積，改進(jìn)耕種方法，提高單位土地的糧食產(chǎn)量；為農(nóng)業(yè)提供資金支持，整修灌溉設(shè)施；在保障糧食產(chǎn)量充足的前提下，由政府主導(dǎo)高價(jià)收購糧食，提高糧食自給率。

同一時(shí)期，世界銀行和國際貨幣基金組織加大了對非洲國家的支持力度，不過，其重點(diǎn)在于鼓勵(lì)自由貿(mào)易和市場經(jīng)濟(jì)。這與一些非洲國家對農(nóng)業(yè)的支持政策發(fā)生對沖。一些農(nóng)戶在與享受高額補(bǔ)貼的歐美農(nóng)業(yè)企業(yè)競爭中處于劣勢，限制了非洲國家糧食自給率的提高。

時(shí)任非洲綠色革命聯(lián)盟主席納曼加·恩貢吉在1990年表示：“農(nóng)業(yè)是非洲大多數(shù)國家的經(jīng)濟(jì)支柱，非洲30歲以下人口占總?cè)丝诘?/3。這兩個(gè)因素促使非洲國家特別是東非國家推行‘重新包裝農(nóng)業(yè)’的改革，以吸引青年參與農(nóng)業(yè)發(fā)展，避免再發(fā)生像1984年那樣的嚴(yán)重饑荒。然而，由于種種因素，這一輪改革難言成功。”

恩貢吉的擔(dān)憂很快就變成了現(xiàn)實(shí)。1991年，一場大饑荒以驚人的速度在非洲大陸肆虐開來，有100萬—300萬饑民瀕臨死亡。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織估計(jì)，當(dāng)時(shí)非洲至少需要120萬噸糧食援助才能渡過難關(guān)。糧食危機(jī)在撒哈拉以南的國家尤為令人擔(dān)憂，其中蘇丹、埃塞俄比亞、安哥拉、利比里亞、莫桑比克和索馬里等國的形勢最為嚴(yán)峻。

嚴(yán)重的干旱使蘇丹大部分地區(qū)的農(nóng)作物絕產(chǎn)絕收。在20世紀(jì)80年代遭旱災(zāi)重創(chuàng)的埃塞俄比亞，此時(shí)處境再度艱難——難民救濟(jì)所中擁擠著成千上萬的饑民，苦苦等待為數(shù)不多的救濟(jì)糧。更多的饑民則拖著孱弱的身軀，踏上了尋找糧食的艱難之路。除了受到干旱的襲擊，一些國家還同時(shí)遭受了蝗蟲的襲擊，肆虐的害蟲把所剩無幾的莊稼吃了個(gè)精光。

1992年，非洲大陸烈日炎炎，旱情不減。每年年底本是非洲南部地區(qū)的雨季，可是1992年底卻晴空萬里，不見一絲云彩，甚至連城鎮(zhèn)居民的飲水也成了大問題。旱災(zāi)從南向北蔓延，受災(zāi)人口增加到1億，其中有3000萬人遭遇了嚴(yán)重的食品短缺。

值得一提的是，津巴布韋一直享有“南部非洲糧倉”的美稱。20世紀(jì)80年代非洲大干旱期間，津巴布韋支援了許多國家。但1992年，持續(xù)干旱使津巴布韋自身也陷入糧食短缺的困境。

推動(dòng)土地管理法治化

聯(lián)合國和世界銀行意識(shí)到，有效提高土地管理和利用水平，才能從根本上緩解非洲應(yīng)對災(zāi)害能力不足的問題。

20世紀(jì)90年代初，非洲整體上的農(nóng)村土地登記率只有10%，大多數(shù)國家土地管理效率低下，土地流轉(zhuǎn)所需的時(shí)間和成本是工業(yè)化國家的兩倍。一項(xiàng)指標(biāo)很能說明問題：在當(dāng)時(shí)的加納和烏干達(dá)，每百萬人口中只有不到10名專業(yè)土地測量師。在肯尼亞，全國只有206名注冊在案的土地測量師，其中只有85人仍在從事此項(xiàng)工作。相比之下，當(dāng)時(shí)亞洲的馬來西亞和斯里蘭卡，每百萬人口中分別有197名和150名土地測量師。

非洲擁有大量可供耕作的土地，如何通過加強(qiáng)管理提高其利用率，對于億萬非洲民眾來說至關(guān)重要。時(shí)任世界銀行非洲地區(qū)可持續(xù)發(fā)展局局長賈馬爾·賽伊爾說：“提高非洲農(nóng)業(yè)部門的績效和生產(chǎn)力，對于促進(jìn)基礎(chǔ)廣泛的增長、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、增加投資和大幅減少貧困，都至關(guān)重要。土地治理是實(shí)現(xiàn)變革，產(chǎn)生影響，保障非洲未來發(fā)展進(jìn)而造福所有非洲家庭的有效途徑?！?/p>

在聯(lián)合國的推動(dòng)下，世界銀行針對非洲出臺(tái)了《國家糧食安全框架下土地、漁業(yè)及森林權(quán)屬責(zé)任治理準(zhǔn)則》（下稱《準(zhǔn)則》）。這是一個(gè)重要的國際文獻(xiàn)，為具體的政策改革提供了依據(jù)。其核心是世界銀行對非洲國家的土地管理和使用規(guī)范提供指導(dǎo)。

在《準(zhǔn)則》基礎(chǔ)上，世界銀行及其合作伙伴又推出《土地治理評(píng)估框架》（LGAF），作為在國家層面評(píng)估土地治理狀況的“診斷工具”，為非洲各國的土地管理提供支持。

越來越多的非洲國家意識(shí)到，只有加強(qiáng)土地治理，才能為政府、投資者和民眾創(chuàng)造“多贏”的契機(jī)。20世紀(jì)90年代，非洲國家陸續(xù)建立了土地法體系，通過立法加強(qiáng)土地管理，并通過投資支持相應(yīng)的能力建設(shè)。相關(guān)法律法規(guī)明確了土地權(quán)屬以及土地利用原則，包括兩性在土地利用方面的平等性，從而成為推進(jìn)必要改革的重要條件。

在土地管理法治化的基礎(chǔ)上，非洲各國政府實(shí)施了多項(xiàng)改革，包括實(shí)行漸進(jìn)式土地政策改革，挖掘土地發(fā)展?jié)摿?。具體措施包括：對所有公共土地和私人擁有的優(yōu)質(zhì)土地進(jìn)行登記；調(diào)查居民區(qū)的公共用地，清理擅自占地者，規(guī)范土地權(quán)屬；解決原有土地治理制度中的執(zhí)行不力和腐敗問題；政府通過相關(guān)立法支持土地改革，并爭取國際社會(huì)的資金支持。

20世紀(jì)90年代，東非各國共吸納超過45億美元投資，并實(shí)現(xiàn)了糧食類大宗商品價(jià)格的穩(wěn)定。外國直接投資大幅增加，土地管理投資的潛在回報(bào)率也大幅提高。在此基礎(chǔ)上，大多數(shù)非洲國家，特別是東非國家的糧食供應(yīng)體系逐步趨于穩(wěn)定。

進(jìn)入21世紀(jì)，新的衛(wèi)星和通信技術(shù)大幅降低了土地管理成本。越來越多的非洲國家開始采用這些新技術(shù)降低土地測繪和登記成本，提高管理效率。例如，東非洲國家普遍建有服務(wù)于土地測繪和登記的“連續(xù)運(yùn)行參考站”（CORS），目前已有超過50個(gè)“連續(xù)運(yùn)行參考站”在為非洲國家提供有關(guān)土地管理和利用的數(shù)據(jù)。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com