9月18日，美國白宮發(fā)布了《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》。這是拜登政府發(fā)布的首個全球發(fā)展戰(zhàn)略，也是自2010年奧巴馬政府發(fā)布《全球發(fā)展總統(tǒng)政策指令》以來的首個全球發(fā)展戰(zhàn)略。

戰(zhàn)略文件包含哪些內容

戰(zhàn)略文件闡述了美國全球發(fā)展合作的五個支柱領域。一是“通過包容性可持續(xù)經濟增長和高質量基礎設施減少貧困”，包括支持宏觀經濟治理，推動私營部門主導的投資改革和產業(yè)戰(zhàn)略，支持債務處理，推動多邊開發(fā)銀行改革，加大基礎設施投資。二是“投資健康、糧食安全和人力資本”，包括支持衛(wèi)生體系建設，加強突發(fā)衛(wèi)生事件響應能力；促進母嬰健康，防治三大傳染病，解決抗生素耐藥，應對慢性非傳染性疾病；促進生殖健康，投資衛(wèi)生人力，建立可持續(xù)的糧食系統(tǒng)，擴大教育和就業(yè)機會。三是“實現(xiàn)經濟低碳化，增強氣候適應能力”，包括投資氣候變化適應和抵御能力建設，擴大氣候融資規(guī)模，建設清潔能源經濟。四是“促進民主和人權，解決脆弱性和沖突”，包括支持民主轉型，打擊腐敗，促進性別平等。五是“響應人道主義需求”。

為了實現(xiàn)上述目標，該戰(zhàn)略要求采用多種方法，包括搭建包容性的伙伴關系，利用私營部門的工具、知識和資金，通過參與多邊論壇優(yōu)先考慮集體行動，等等。文件也羅列了拜登政府執(zhí)政前三年在全球發(fā)展合作領域的投資，比如為可持續(xù)發(fā)展投資總額超過1500億美元，并動員數十億美元私營部門投資；承諾未來五年對全球疫苗免疫聯(lián)盟增資15.8億美元等。

制定戰(zhàn)略文件的五大動因

《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》是拜登政府發(fā)布的唯一一個廣泛關注全球發(fā)展的全政府戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略已醞釀多時，其戰(zhàn)略考量緊扣美國當前對外戰(zhàn)略焦點和國家安全議程。拜登政府制定該戰(zhàn)略主要有五大動因。

一是服務地緣政治競爭。2010年，奧巴馬政府發(fā)布《全球發(fā)展總統(tǒng)政策指令》，將發(fā)展定位為在國家安全事務中與外交、國防并列重要的手段。拜登政府在2022年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中重申了國際發(fā)展合作對美國國家安全的重要性，并將大國競爭定位為美國全球戰(zhàn)略的優(yōu)先事項?！睹绹虬l(fā)展戰(zhàn)略》與上述戰(zhàn)略一脈相承，認為“地緣政治競爭正在重塑全球發(fā)展體系”，重申了國際發(fā)展合作在大國競爭中的重要性，并特別強調借助集團和多邊伙伴關系實現(xiàn)地緣政治目標，如拉攏七國集團共同投資，以及推動多邊開發(fā)銀行改革，通過多邊體系召集合作伙伴重塑以美國為主導的國際秩序。

二是處理跨國挑戰(zhàn)。今年正值2030年可持續(xù)發(fā)展議程落實第十年，目前距離2030年時間已過半，但僅有17%的可持續(xù)發(fā)展目標進展順利。美國《國家安全戰(zhàn)略》將氣候變化、糧食安全和大流行病等議題定位為與大國競爭并重的政策議程?！睹绹虬l(fā)展戰(zhàn)略》與之保持一致，多次提及上述區(qū)域或全球性挑戰(zhàn)，強調共同應對挑戰(zhàn)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的必要性。

三是布局創(chuàng)新科技。美國重視搶占創(chuàng)新科技的全球布局，在政府內部提升科技政策機構和領導層級，新設網絡空間和數字政策局等部門。國際發(fā)展作為重振美國全球領導力的重要工具，注重投資前沿技術，并將前沿技術的創(chuàng)新應用融入所有領域援助，幫助美國搶占關鍵和新興技術產業(yè)的國際主導地位。美國國際發(fā)展署發(fā)布的美國首份數字發(fā)展合作政策文件《數字合作戰(zhàn)略（2020-2024）》，將數字技術的系統(tǒng)應用，特別是人工智能技術應用正式提上發(fā)展合作議程?！睹绹虬l(fā)展戰(zhàn)略》關注解決發(fā)展問題的創(chuàng)新科技應用，特別強調了數字技術監(jiān)管和數字基礎設施投資。

四是拉動國內經濟。拜登政府的國際國內議程高度關聯(lián)，包括發(fā)展合作在內的外交政策關注服務本國經濟，如通過全球供應鏈戰(zhàn)略推動制造業(yè)回流，通過氣候變化融資拉動國內清潔能源產業(yè)發(fā)展，通過“重建更美好世界”倡議為國內基礎設施企業(yè)創(chuàng)造國際市場等。《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》提出要努力確保美國的“產業(yè)戰(zhàn)略和經濟治國策略”與其“發(fā)展努力得到良好協(xié)調和一致”，其中包括對供應鏈的布局、對發(fā)展中國家經濟政策的塑造、對基礎設施的投資以及對清潔能源的融資。戰(zhàn)略同時強調了通過多元的投資主體實現(xiàn)上述目標，這與美國私營部門的海外布局密切相關。

五是意識形態(tài)競爭。美國認為國家安全的核心在于大國競爭，而大國競爭的本質是所謂“威權國家”和“民主國家”的競爭。發(fā)展合作作為維護國家安全的重要手段，不僅要直接投資于“民主、人權和良政”，還要在其他援助安排中挾制“威權主義”。比如《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》在數字援助戰(zhàn)略中強調對“數字威權主義”的打擊，在基礎設施援助戰(zhàn)略中強調數字基礎設施的“自由和人權”，在教育援助戰(zhàn)略中強調“消除強迫勞動”等。該戰(zhàn)略延續(xù)了拜登政府采用意識形態(tài)的敘事方式實現(xiàn)其務實利益的做法。

戰(zhàn)略創(chuàng)新還是老生常談？

《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》發(fā)布于總統(tǒng)大選前六周。與其他前瞻性戰(zhàn)略相比，該戰(zhàn)略文件更多是在總結拜登政府過去取得的成績，其內容與當前美國國際發(fā)展合作的實際布局基本一致。有美國高級官員透露，拜登政府最初制定了一項雄心勃勃的計劃，以更新美國政府的發(fā)展戰(zhàn)略方針，但該計劃未能出臺。從實際工作看，《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》所提及的支柱領域在拜登執(zhí)政之初就已逐漸成型，而新戰(zhàn)略文件并沒有能將這些支柱更好地聯(lián)系在一起。與其說該戰(zhàn)略文件是一份行動計劃，不如說是希望下一屆政府，無論誰入主白宮，能夠延續(xù)和擴大當前的努力，并將發(fā)展視為一項長期目標。

雖然戰(zhàn)略文件不具備前瞻創(chuàng)新，但其強調了發(fā)展是國家安全的重要工具，并且重新確立了發(fā)展合作在美國國家事務中的戰(zhàn)略地位，將其定位為美國的“戰(zhàn)略、經濟和道義責任”。正如美國國際發(fā)展署署長薩曼莎·鮑爾在戰(zhàn)略發(fā)布活動上所說，“投資發(fā)展和建立一個更強大的全球體系對美國人民的安全和繁榮不可或缺，這一戰(zhàn)略對指導這些努力絕對至關重要”。