摘要：2019年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出，要持續(xù)完善 “以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系。隨著我國(guó)社會(huì)老齡化的加劇，無論是國(guó)家還是地方，對(duì)于多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)都越來越重視。本文結(jié)合聊城實(shí)際，在對(duì)聊城市多層次養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀以及存在的問題等進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，闡釋聊城市構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的必要性，進(jìn)而對(duì)其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：聊城市；多層次養(yǎng)老服務(wù)體系；實(shí)現(xiàn)路徑；老有所養(yǎng)

一、構(gòu)建聊城市多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的背景

《智能養(yǎng)老藍(lán)皮書：中國(guó)智能養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告 （2018）》指出，我國(guó)將在2022年后迎來第二次老年人口增長(zhǎng)高峰，老年人年均增長(zhǎng)1 100萬(wàn)。第七次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)60歲及以上老年人達(dá)到了2.64億，占全國(guó)總?cè)丝诒戎氐?8.7%，65歲及以上老年人數(shù)量為1.9億，占全國(guó)總?cè)丝诒戎氐?3.5%。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的 《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》指出，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，就意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。根據(jù)聊城市第七次人口普查數(shù)據(jù)可知，聊城市常住人口為595萬(wàn)人，其中60歲以上人口數(shù)量達(dá)到112.8萬(wàn)，占聊城市總?cè)丝诒戎氐?8.96%。由此可見，聊城市人口老齡化程度在不斷加深，并且略高于全國(guó)老齡化水平。

2019年5月，山東省人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)關(guān)于 《全省多層次養(yǎng)老服務(wù)體系工作情況的報(bào)告》的初審意見提出，要 “完善多元化、多層次、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)體系”。2020年5月1日，《山東省養(yǎng)老服務(wù)條例》實(shí)施，第一條就提及了 “健全養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求”。2021年8月，《山東省 “十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》在發(fā)展目標(biāo)中強(qiáng)調(diào)：“2025年年底前，居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系更加完善?！薄?022年政府工作報(bào)告》指出，要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，并10次提及 “養(yǎng)老”這一關(guān)鍵詞。黨的二十大再次強(qiáng)調(diào) “要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。根據(jù)上述文件精神，聊城市相繼發(fā)布了 《聊城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 《聊城市 “十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》 《關(guān)于印發(fā)聊城市 “十四五”應(yīng)急管理規(guī)劃等四個(gè)規(guī)劃的通知》 《聊城市人民政府辦公室關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》 《聊城市失能老年人照護(hù)服務(wù)條例》 《聊城市推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案》 《聊城市城鎮(zhèn)居住區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、移交和使用管理辦法》 《聊城市經(jīng)濟(jì)困難失能老年人居家照料和免費(fèi)集中托養(yǎng)服務(wù)實(shí)施方案》 《聊城市特殊困難老年人分類分級(jí)探訪關(guān)愛服務(wù)實(shí)施方案》 《聊城市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估與輪候管理辦法》 《關(guān)于加快推進(jìn)幸福食堂建設(shè)的指導(dǎo)意見》等多個(gè)養(yǎng)老政策文件。

目前，聊城市60歲以上老年人可劃分為四類人群，其中分散供養(yǎng)的特困老年人約19 400人，經(jīng)濟(jì)困難失能老年人約5 000人，社會(huì)面城市老年人約10 000人 （在臨清市采樣），社會(huì)面農(nóng)村老年人約10 000人 （在冠縣采樣），總計(jì)4.4萬(wàn)人左右，占全市老年人總數(shù)的3.5%。聊城市的人口老齡化速度加快、老齡化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題都對(duì)養(yǎng)老工作提出了更大的要求。養(yǎng)老問題勢(shì)必成為聊城市建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，而多層次養(yǎng)老服務(wù)體系也勢(shì)必成為 “十四五”時(shí)期聊城市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)方向。

二、聊城市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

根據(jù)聊城市民政局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，截至2022年第二季度，聊城市已備案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共計(jì)103家，其中，市直養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1家，東昌府區(qū)18家，茌平區(qū)9家，臨清市11家，冠縣6家，莘縣11家，陽(yáng)谷縣12家，東阿縣8家，高唐縣14家，開發(fā)區(qū)與高新區(qū)均為3家，度假區(qū)7家。但是截至第三季度，已備案養(yǎng)老機(jī)構(gòu)變?yōu)?00家。通過對(duì)比可知，僅經(jīng)過一個(gè)季度，已備案養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就出現(xiàn)了明顯的數(shù)量變化，而且發(fā)生變化的多為民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

通過梳理2020年7月8日聊城市民政局、司法局、發(fā)改委、財(cái)政局等多部門發(fā)布的 《關(guān)于發(fā)布聊城市基本養(yǎng)老公共服務(wù)清單的通知》，對(duì)于符合條件的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)，按照聊財(cái)社

〔2018〕93號(hào)文件規(guī)定，發(fā)放一次性建設(shè)補(bǔ)助、開辦補(bǔ)助或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助。依托專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，開展養(yǎng)老管理和服務(wù)人員培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。清單全面涵蓋了省級(jí)基本養(yǎng)老公共服務(wù)清單項(xiàng)目，并結(jié)合聊城市實(shí)際，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)項(xiàng)目。

三、聊城市多層次養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

居家養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前聊城市最主要的養(yǎng)老方式，其服務(wù)對(duì)象主要是自理能力尚可、非高齡的老年人，上門服務(wù)是其主要形式。根據(jù)養(yǎng)老行業(yè)中的 “9064”養(yǎng)老模式，90%的身體狀況較好、可以自理的老年人，采取以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老方式。

目前，聊城市居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題主要有：第一，居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容設(shè)置過多。居家養(yǎng)老服務(wù)的很多內(nèi)容很大程度上超出了其本身應(yīng)有的范圍；[1]第二，服務(wù)資金不足。聊城市居家養(yǎng)老服務(wù)處于摸索階段，服務(wù)資金不充分，導(dǎo)致居家養(yǎng)老存在困難；第三，服務(wù)與老年人需求差距較大。居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目較少，只能提供較低層次的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人基本的養(yǎng)老需求，對(duì)老年人的精神需求重視不夠；第四，居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際利用比例較低。老年人缺乏了解居家養(yǎng)老服務(wù)具體內(nèi)容的途徑。由于認(rèn)識(shí)不足，使得部分老年人購(gòu)買服務(wù)的意愿不強(qiáng)，最終居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際利用比例偏低；第五，服務(wù)設(shè)施及場(chǎng)地不足。服務(wù)設(shè)施和場(chǎng)地缺乏，無法完全滿足老年人的交友、娛樂等需求。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

聊城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題有：第一，政府補(bǔ)貼較難獲取。雖然社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)改革并且承擔(dān)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，但是其很難同其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣享受政府支持和補(bǔ)貼；第二，利用率不高。由于社會(huì)力量參與不夠，養(yǎng)老服務(wù)缺乏專業(yè)化、個(gè)性化等原因，聊城市社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的利用率并不高，沒有很好地發(fā)揮其養(yǎng)老服務(wù)職能。此外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題還包括政策法規(guī)的制定不夠系統(tǒng)和完善，社區(qū)服務(wù)投入的人力、物力、財(cái)力等資源不足，社區(qū)服務(wù)覆蓋面過窄，內(nèi)容單一等。例如，某些社區(qū)提供給老年人的文化、娛樂等設(shè)施數(shù)量不足，醫(yī)療保健工作也不夠?qū)I(yè)，一些社區(qū)人員對(duì)老年人的家庭生活狀況不夠了解等。

（三）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

聊城市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題有：第一，公私機(jī)構(gòu)性價(jià)比問題。例如，同一人群因?yàn)檫M(jìn)入的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同，得到的待遇也不同；第二，資源緊張問題。很多公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在資源緊張的情況，甚至一些公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不太愿意接收生活無法自理的老人；第三，供需失衡問題。從結(jié)構(gòu)配置、供給總量、服務(wù)水平效益及運(yùn)營(yíng)質(zhì)量效益幾個(gè)方面來看，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)都存在不充足、不合理的情況，需要特別指出的是，有些機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老床位總量不足，但也有些機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老床位空置，這兩種問題并存的情況較為突出；第四，人員問題。人員素質(zhì)參差不齊，流動(dòng)量較大；第五，項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，布局不夠完整。

從目前聊城市的情況看，其多層次養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還存在一些問題，例如，對(duì)于養(yǎng)老政策文件的實(shí)施存在諸多不足；養(yǎng)老院數(shù)量不足，難以滿足聊城市老年人的養(yǎng)老需求；養(yǎng)老院養(yǎng)老服務(wù)水平不高；養(yǎng)老服務(wù)管理不規(guī)范等。此外，還存在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管評(píng)估體系不夠完善、養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)不統(tǒng)一等問題。

四、聊城市多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加大財(cái)政投入，加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼

近幾年，受疫情影響，無論是居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，還是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，都隨時(shí)面臨著風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重者甚至可能因資金鏈斷裂而難以生存。聊城市政府應(yīng)加大財(cái)政投入，建立關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)預(yù)算制度。根據(jù) 《關(guān)于發(fā)布聊城市基本養(yǎng)老公共服務(wù)清單的通知》及相關(guān)文件可知，提供補(bǔ)貼的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)范圍較窄，因此，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度也需要完善。財(cái)政補(bǔ)貼可以考慮向居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老傾斜。若存在對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)造成較大沖擊的情況，可以考慮加大對(duì)其的補(bǔ)貼力度。

（二）推廣和使用居家養(yǎng)老信息化平臺(tái)

目前，居家養(yǎng)老依舊是最主要的養(yǎng)老方式，因此，聊城市應(yīng)搭建居家養(yǎng)老信息化平臺(tái)，建立居家養(yǎng)老老年人信息庫(kù)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)需求和供給的有效對(duì)接。[2]

（三）重視養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)

目前，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才較為缺乏。針對(duì)這個(gè)問題，聊城市需要思考怎樣才能吸引人、留住人、用好人。造成養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才大量流失的原因主要包括勞動(dòng)強(qiáng)度大、工資待遇差、社會(huì)認(rèn)可度低等。要吸引更多專業(yè)人才加入，一方面，應(yīng)重視補(bǔ)貼，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才職業(yè)資格評(píng)價(jià)及職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定等工作，促進(jìn)工資分配機(jī)制的不斷完善，讓更多專業(yè)人才進(jìn)得來、留得住、用得好，能夠得到應(yīng)有的回報(bào)；另一方面，需要營(yíng)造良好的職業(yè)氛圍，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的職業(yè)認(rèn)同感。同時(shí)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)學(xué)科建設(shè)，加大人才培養(yǎng)力度，注重人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，繼續(xù)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)院校開設(shè)養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)；也可以通過開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技能比賽等方式，提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能。

（四）引入PPP模式

PPP是 “Public-Private-Partnership”的縮寫，即政府和社會(huì)資本合作模式。對(duì)企業(yè)來說，該模式可以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，獲取更多收益；對(duì)政府來說，可以緩解一部分壓力；對(duì)老年人來說，不僅可以滿足他們的養(yǎng)老需求，還能讓他們享受到更好的養(yǎng)老服務(wù)。目前，PPP模式已在多個(gè)領(lǐng)域運(yùn)用且比較成熟。聊城市可以考慮在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，引入PPP模式，從而推動(dòng)聊城市多層次養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)更進(jìn)一步的發(fā)展。

（五）合理調(diào)控價(jià)格

目前，尤其對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言，例如公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在較大差異，有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)過高，但是提供的養(yǎng)老服務(wù)性價(jià)比不高，導(dǎo)致在不同區(qū)縣床位不足和空置現(xiàn)象都時(shí)有發(fā)生。因此，聊城市政府部門可以制定價(jià)格區(qū)間，也可以讓養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在區(qū)間內(nèi)進(jìn)行選擇，促使養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合理收費(fèi)。

（六）重視老年人的養(yǎng)老需求

了解并明確老年人的需求是聊城市實(shí)現(xiàn)多層次養(yǎng)老服務(wù)的重要前提。無論是居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老還是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，都需要重視并滿足老年人的需求。例如，老年人不僅需要生活照料，還有精神需求。

（七）做好宣傳工作

很多老年人本身對(duì)養(yǎng)老服務(wù)就不夠了解，加上養(yǎng)老服務(wù)的獲取途徑又比較單一，這就在很大程度上影響了老年人的購(gòu)買意愿。目前，聊城市推出的多家 “幸福食堂”不僅解決了老年人的 “一餐熱飯”問題，也有助于老年人加深對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的了解。后期，聊城市可以多做宣傳，為多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)現(xiàn)奠定良好的基礎(chǔ)。

（八）重視城鄉(xiāng)差異

現(xiàn)階段，聊城市農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，這間接導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)水平也存在較大差距。在多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)過程中，聊城市應(yīng)更重視城鄉(xiāng)差異，可以考慮對(duì)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等采取不同的優(yōu)惠或補(bǔ)貼政策，這不僅有助于提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，也有助于多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的盡快實(shí)現(xiàn)。

（九）借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

以日本、英國(guó)為例，日本是全世界老年人口比例最高的國(guó)家之一，但通過采取立法、政策、養(yǎng)老服務(wù)等多重措施，日本成為世界上養(yǎng)老服務(wù)體系最完善的國(guó)家之一。日本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容較為多樣化。以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為例，隨著社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，日本開始嘗試小規(guī)模、多功能的新型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。以 “托老所”為例，日本的 “托老所”大多位于社區(qū)內(nèi)，會(huì)配備作息表，活動(dòng)也很豐富。老年人需承擔(dān)的 “托老所”費(fèi)用較少，只需支付全部費(fèi)用的10%，其余90%由護(hù)理保險(xiǎn)承擔(dān)。在英國(guó)，大多數(shù)老年人選擇的養(yǎng)老方式是社區(qū)養(yǎng)老。[3]英國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老以社區(qū)照顧為核心，包括居家服務(wù)、家庭服務(wù)、老年公寓等多樣化的形式。社區(qū)照顧主要由經(jīng)理人、專業(yè)工作人員和照顧員組成。英國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還包括生活照料和心理支持。養(yǎng)老服務(wù)形式包括注重個(gè)人隱私的居家式養(yǎng)老、在社區(qū)小型養(yǎng)老房屋內(nèi)的住院式養(yǎng)老以及老年公寓、托老所、退休村等。聊城市可以借鑒國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)自身實(shí)際，不斷完善養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)多層次養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)束語(yǔ)

聊城市作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2014-2038年是其人口急劇老齡化階段；2039-2090年，人口老齡化趨于穩(wěn)定；到2050年，聊城市65歲以上老年人口將占到總?cè)丝诒戎氐?9.09%；2055年可達(dá)31.51%。隨著人口老齡化的不斷加劇，無論是國(guó)家還是地方，對(duì)于多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)都越來越重視。文本結(jié)合實(shí)際，通過對(duì)聊城市多層次養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行研究和分析，不僅有利于推動(dòng)山東省 “十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也可以更好地應(yīng)對(duì)本地人口老齡化問題，滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn) “老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，更好地保障和改善民生。

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