摘要：“點狀供地”區(qū)別于傳統(tǒng)供地模式，對于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)具有重要意義。始興縣生態(tài)資源、人文資源豐富，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展前景十分廣闊，但是山多、土地分散，同樣面臨著開發(fā)成本高、土地供應難等問題，探索供地新思路，實施 “點狀供地”，可以有效節(jié)約用地指標，提升鄉(xiāng)村土地集約使用效率，助力鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村旅游；“點狀供地”；縮減用地成本

2018年 《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，“實施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)”，[1]以中央一號文件的形式強調(diào)了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

鄉(xiāng)村旅游以農(nóng)村為旅游活動的實施空間，依托特有區(qū)域優(yōu)勢和文化特色，在地域與方式上區(qū)別于傳統(tǒng)旅游方式，可 “顯著拉動當?shù)亟?jīng)濟增長，帶動經(jīng)濟結構調(diào)整”，[2]豐富人民群眾的精神文化需求，是貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑之一。

作為最基本的生產(chǎn)要素，土地對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游起著至關重要的作用。當前，鄉(xiāng)村土地多數(shù)已通過宅基地或承包形式利用，剩余土地分散，難以集中成片開發(fā)。再加上鄉(xiāng)村旅游項目運營周期長，開發(fā)商獲取建設用地較為困難，傳統(tǒng)片狀供地模式已無法滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展需求。探索供地新模式，成為破解鄉(xiāng)村旅游用地難的首要任務。

一、“點狀供地”政策的發(fā)展歷程及內(nèi)涵概念

“點狀供地”政策經(jīng)歷了從地方試驗、省級試點探索實踐到全國層面推進推廣的發(fā)展過程。

2015年起，浙江省率先開展 “點狀供地”的創(chuàng)新探索，先后產(chǎn)生了浙江德清縣莫干山裸心谷、象山縣賢庠鎮(zhèn)沈家洋地塊楓康項目等一批鄉(xiāng)村振興示范項目。在這些成功項目的推動下，安徽、重慶、上海、海南等地紛紛開始 “點狀供地”模式的探索應用。

2019年，《國務院關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》首次從國家層面提出 “探索針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動‘點供’用地”。2021年，自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了 《關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，提出可根據(jù)休閑觀光等產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)特點和地方實際探索供地新方式。同年，中共中央、國務院印發(fā) 《關于全面推進鄉(xiāng)村振興 加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，再次強調(diào) “完善盤活農(nóng)村存量建設用地政策，實行負面清單管理，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設用地。根據(jù)鄉(xiāng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實際需要，探索靈活多樣的供地新方式”。[3]

在國家政策的指導下，地方相關政策法規(guī)相繼出臺，開始大范圍實施 “點狀供地”模式的探索實踐。

2019年，廣東省自然資源廳制定出臺了 《關于實施點狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》，聚焦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，通過規(guī)劃、用地、供地、登記、監(jiān)管全流程的制度創(chuàng)新，加強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地保障。2023年，廣東省自然資源廳頒布 《關于實施點狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》。文件明確了 “點狀供地”的實施范圍和負面清單，強調(diào)突出多元化差異性，優(yōu)化土地供應方式，結合需要實行 “農(nóng)業(yè)+”混合供地。在一系列政策的指導下，產(chǎn)生了清遠市集美云曼鄉(xiāng)村旅游度假區(qū)、廣州市從化區(qū)西和萬花風情小鎮(zhèn)文旅項目、東莞市道滘鎮(zhèn)蔡白村美麗宜居鄉(xiāng)村建設等 “點狀供地”典型案例。

2022年，韶關市政府印發(fā)了 《韶關市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目點狀供地實施細則 （試行）》，對 “點狀供地”項目的準入、管理、監(jiān)督及職責分工進行了詳細規(guī)定。細則進一步明確了 “點狀供地”的概念，指出 “確需在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外使用零星、分散建設用地，且單個項目建設用地總面積不超過30畝的，可按照‘建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少’的原則點狀報批、點狀供應土地”，[4]對于 “點狀供地”的范圍也作了明確的規(guī)定。該細則在本市范圍內(nèi)進一步推動 “點狀供地”政策落地見效，保障了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目用地，極大助力了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

二、“點狀供地”模式的實踐意義

（一）節(jié)約用地指標，減少用地成本

“點狀供地”模式極大地激活了鄉(xiāng)村旅游業(yè)活力。鄉(xiāng)村旅游項目內(nèi)除必要建筑物外，還可能涉及耕地、林地等，這部分地塊往往大于建設用地的占比。如果與建設用地作為一個整體來供地，將占用大量用地指標，增加項目開發(fā)主體獲取土地的成本?！包c狀供地”以建筑實際占地面積來核算用地指標，按建筑物落地面積垂直開發(fā)，未納入建設用地開發(fā)范圍的，則作為生態(tài)保留地合理利用，依照原用途進行管理，極大地節(jié)約了用地指標，縮減了用地成本，提振了項目投資信心。

（二）盤活閑置資源，優(yōu)化土地資源配置

“點狀供地”結合項目地塊的地形地貌和資源條件，按照 “建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”的原則點狀開發(fā)，根據(jù)實際用地需求對土地進行分類分批管理。“點狀供地”報批快，減少了土地征收等程序耗時，項目落地迅速，土地資源利用效率大幅提高。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，“在農(nóng)村空心化、人口老齡化等問題凸顯，以及人力成本持續(xù)攀升的背景下，鼓勵和發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”，[5]有效利用鄉(xiāng)村閑置房屋、撂荒耕地，促進文旅融合，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑。項目開發(fā)主體可通過與土地權利人簽訂土地使用合同，按照原用途管理生態(tài)保留用地等。如對閑置房屋進行改造，建成文化活動場所；開發(fā)撂荒耕地，用作農(nóng)耕體驗項目等，提升鄉(xiāng)村土地的使用效率。

（三）改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境，壯大村集體經(jīng)濟

“點狀用地”項目以鄉(xiāng)村現(xiàn)有條件為依托，開展鄉(xiāng)村旅游項目配套基礎設施和公共服務設施建設。建成運營后，一方面，重構當?shù)剜l(xiāng)村風貌、人文景觀，項目對所在地道路、供水等的建設能夠改善當?shù)氐纳瞽h(huán)境，使鄉(xiāng)村面貌煥然一新；另一方面，在項目建設及運營過程中，衍生出來的食宿等需求為當?shù)卮迕裉峁┝松a(chǎn)和經(jīng)營的機會，租賃、使用村集體土地可以增加村集體收入，也可以資本入股，進一步壯大村集體經(jīng)濟。

三、“點狀供地”模式的始興實踐

始興鄉(xiāng)村旅游發(fā)展前景廣闊。但由于典型的 “八山一水一分田”特點，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，面臨開發(fā)成本高、土地供應難等問題。在上級政策文件的指引下，始興縣依托良好的生態(tài)環(huán)境和溫泉資源，于2023年引進廣東東方旅文文化旅游集團有限公司，在羅壩鎮(zhèn)打造了原生態(tài)建筑風格的高端特色溫泉酒店度假村—快樂東方旅行度假村，并于當年10月27日開始試運營。

（一）高效用地，拓展鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間

作為全市首宗 “點狀供地”項目，快樂東方旅行度假村選址羅壩鎮(zhèn)上營村，用地總面積181.3755畝，其中，“點狀供地”用地面積23.187畝，其余均保留農(nóng)用地性質(zhì)，不進行實質(zhì)建設，由開發(fā)主體長期租賃使用，節(jié)約了用地指標，減少了用地成本。項目遵循 “點狀供地”、垂直開發(fā)的原則，依托區(qū)域自然資源稟賦，以鄉(xiāng)村為基礎，融合生態(tài)康養(yǎng)和民俗文化，打造了客家風情濃郁、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的溫泉旅游度假村。

度假村項目充分利用農(nóng)用地，依勢而建，點狀開發(fā)，最大限度拓展了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展空間，減少了優(yōu)質(zhì)耕地資源的浪費及對生態(tài)環(huán)境的破壞，有效緩解了建設用地的供給壓力。

（二）創(chuàng)新合作模式，促進政企互利共贏

傳統(tǒng)供地模式下，項目開發(fā)土地成本高，審批程序復雜，資本常常望 “地”卻步，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展阻滯不前。

度假村以 “點狀供地”模式獲取建設用地，用地成本大幅減少，調(diào)動了開發(fā)主體的積極性。在此基礎上，進一步探索政企合作新模式，創(chuàng)造性采用 “政府+企業(yè)”的方式，僅用2個月就簽訂投資協(xié)議，協(xié)議簽訂后第二天動工，動工87天后建成開業(yè)。項目引入政府資本，采用 “政府+社會資本”合作分塊建設開發(fā)，有效緩解了項目開發(fā)的資金壓力。其中，政府投資30%，負責項目地塊的 “六通一平”和基礎設施建設，并與企業(yè)簽訂經(jīng)營合作協(xié)議，通過收取租金，反哺其他基建工程，而企業(yè)投資70%，負責項目建設以及專業(yè)化運營，形成了可復制推廣的政企合作開發(fā)新模式。

（三）因地制宜，深挖鄉(xiāng)村旅游資源

結合 “點狀供地”模式的探索，始興縣引進專業(yè)的文旅團隊，快樂東方旅行度假村的項目設計，兼具時尚氣息和野奢風格，與當?shù)氐纳剿飯@風光相映成趣。項目依托當?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境，深入挖掘溫泉文化、生態(tài)文化、美食文化等，在竹林、農(nóng)田和水域的基礎上，建設了特色民宿、溫泉泡池、主題餐廳等。主體為野奢民宿，主打天然溫泉資源，民宿以院落為單位，設有序號及分類，既是對其功能、檔次的區(qū)分，也賦予其豐富的文化色彩，如 “問山林”“隴翠軒”“河畔秘境”“流浪荒野”“田園小筑”等。溫泉民宿依田而建，根據(jù)當?shù)氐臍夂驐l件，計劃輪種水稻、油菜花等作物，打造開門見景、四季可賞的旅游模式。

根據(jù)始興農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品特色，項目計劃建設農(nóng)耕作坊綜合體驗館，為游客提供生態(tài)種植、采摘體驗等頗具鄉(xiāng)村特色的服務。此外，還與當?shù)氐膹婃?zhèn)富村公司共同搭建了特色農(nóng)產(chǎn)品供銷平臺 “東方村集市”，從休閑旅游回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。借助度假村旅游市場，通過提供免費助農(nóng)攤位、包收包售、產(chǎn)品補貼等方式，將小農(nóng)戶和大市場連接起來，形成集休閑康養(yǎng)、農(nóng)耕體驗、農(nóng)產(chǎn)品銷售于一體的聯(lián)動發(fā)展模式。

四、鄉(xiāng)村旅游“點狀供地”模式的始興思考

通過 “點狀供地”獲取土地，有效地破解了鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地難問題，為鄉(xiāng)村土地利用效能的提升打開了新思路。從2022年韶關市出臺 “點狀供地”實施細則開始，始興縣乘 “百千萬”工程建設東風，借文旅融合發(fā)展之勢，于2023年探索出首宗 “點狀供地”項目，在全市探索 “點狀供地”模式，創(chuàng)新土地供應方式，助力始興縣在鄉(xiāng)村振興中走在前列。

（一）“點狀供地”模式的實踐困境

始興縣地處粵北山區(qū)，山多田少，加之 “點狀供地”政策所界定的地域為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，零星、分散建設用地，區(qū)位優(yōu)勢不明顯，因此，大項目、好企業(yè)引進難，一定程度上消減了鄉(xiāng)村旅游投資熱情。此外，開發(fā)速度快，功能建設滯后，未能較好地銜接村莊規(guī)劃，未能與周邊旅游資源聯(lián)動，容易出現(xiàn)發(fā)展后勁不足的問題。

快樂東方旅行度假村投入運營已超過半年，周末及節(jié)假日入住率較高，能達到70%以上，主要承接來自珠三角及鄰近省市的游客，團體訂單居多，本地游客、散客較少。另外，預訂平臺上出現(xiàn)不少負面評論。究其原因，一是因為消費觀念差異，羅壩鎮(zhèn)有很多溫泉酒店，價格、環(huán)境皆適宜。度假村雖有特色，但主打輕奢，不是首選；二是項目邊建設邊運營，以院落為單位的局部環(huán)境優(yōu)美，設施完善，但從整個度假村來看，仍有不少地方是施工場所，影響了整體觀感和體驗感。加上四面環(huán)山，周邊景區(qū)遠，游客容易產(chǎn)生單調(diào)、無聊的心理。

（二）“點狀供地”助推鄉(xiāng)村旅游推進策略

1.加強政策指導

強化 “點狀供地”實施細則解讀，增強政策的指導性和細化度?？沙雠_鄉(xiāng)村旅游 “點狀供地”配套實施辦法，對鄉(xiāng)村旅游的適用范圍、審批管理、供地方式、監(jiān)督內(nèi)容等進行細化，完善鄉(xiāng)村旅游政策保障，建立激勵約束機制。同時，進一步優(yōu)化審批管理，真正將政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為項目優(yōu)勢，使土地集約使用最大化。可開展實地調(diào)研，摸清本縣鄉(xiāng)村旅游等項目的用地缺口，明確項目用地需求，為更多 “點狀供地”項目的落地打下扎實基礎。

2.完善建設規(guī)劃

一是完善村莊規(guī)劃。以習近平生態(tài)文明思想為指引，在嚴守生態(tài)紅線的基礎上，依據(jù)村莊自然資源和人文資源，結合旅游規(guī)劃，在 “點狀供地”模式下統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)布局、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護以及文化傳承等，拓展鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展空間；二是完善文旅項目建設規(guī)劃。以全域旅游為契機，因地制宜，既傳承發(fā)展始興傳統(tǒng)文化，又充分挖掘當?shù)靥厣幕瘋鹘y(tǒng)，如農(nóng)耕文化、民族文化等。將文旅項目串珠成線，從 “孤軍奮戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向 “抱團”發(fā)展。例如羅壩鎮(zhèn)天然溫泉遍布，品質(zhì)優(yōu)良，可進一步將溫泉產(chǎn)業(yè)化，結合文旅融合，發(fā)展 “大溫泉文化”，推動更多溫泉康養(yǎng)項目落地，提高地區(qū)溫泉的知名度，打響 “泡始興”溫泉康養(yǎng)品牌。

3.建強人才隊伍

“點狀供地”作為一種新型供地方式，從政策出臺到落地，都需要專業(yè)、精準、持續(xù)的解讀與跟進。鄉(xiāng)村旅游是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)，涉及開發(fā)、土地、運營等要素，對人才的需求大、要求高。人才是最活躍、最具創(chuàng)造力的生產(chǎn)要素，因此有必要建成一支 “點狀供地”模式下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的專業(yè)人才隊伍，尤其是加強基層宣傳，加強文化人才培養(yǎng)，選配具有一線宣傳文化工作經(jīng)驗、敢抓善管的干部到領導崗位上，以文化人才強基固本，推動鄉(xiāng)村旅游健康、有序發(fā)展。

五、結束語

始興縣在全市率先探索 “點狀供地”模式，創(chuàng)新供地方式，并成功落地首宗 “點狀供地”項目，對于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)具有重要意義。“點狀供地”作為新型供地模式，需要不斷強化政策優(yōu)勢，促進項目落地提質(zhì)生效。同時，統(tǒng)籌村莊建設和文旅規(guī)劃，形成全縣鄉(xiāng)村旅游 “一盤棋”，加快高素質(zhì)、專業(yè)化人才隊伍建設，持續(xù)推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

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[2] 臧昊，梁亞榮.鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村旅游點狀供地的實踐困境及破解之道[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2021， 38（04）：63-73.

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[4] 《韶關市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目點狀供地實施細則（試行）》（韶府規(guī)

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[5] 李佳丹，王凱，徐志豪，等.休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目點狀供地發(fā)展策略研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2024，52（10）：186-189.