摘 要：隨著社會(huì)治理重心不斷下移，地方政府職責(zé)范圍不斷擴(kuò)大，“職責(zé)—編制”矛盾日益突出。這種情況下，地方政府普遍采用編外用人的行動(dòng)策略來(lái)充實(shí)基層治理力量，保障地方干事創(chuàng)業(yè)的資源需求，以實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理效果。這使得編外人員成為了政府管理中不可忽視的重要人力資源。但是，編外用人并非當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程的產(chǎn)物，其生成和發(fā)展具有深厚的歷史依據(jù)。通過(guò)梳理我國(guó)地方政府編外用人的歷史演變過(guò)程，發(fā)現(xiàn)政府編外用人行動(dòng)經(jīng)歷了中國(guó)古代胥吏制度、近現(xiàn)代臨時(shí)工制度、計(jì)劃外用工、勞務(wù)派遣等發(fā)展階段。盡管所處歷史方位、經(jīng)濟(jì)水平、政治制度、文化環(huán)境等都有所差異，但政府編外用人在招錄方式、角色定位、薪酬待遇、身份轉(zhuǎn)換與晉升通道等方面存在較強(qiáng)的延續(xù)性或相似性。這種延續(xù)性相似性生發(fā)于中央一統(tǒng)與地方自主始終共存、正式與非正式并行不悖，并受到東方思維中“二元合一”的邏輯慣性深刻影響。新時(shí)代優(yōu)化地方政府編外用人需要堅(jiān)持差異化、法治化和專(zhuān)業(yè)化原則，重點(diǎn)優(yōu)化編外人員培訓(xùn)開(kāi)發(fā)、薪酬保障和組織激勵(lì)機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：編外用人；編外人員；編制；薪酬保障機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）11-0051-14

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，地方政府尤其是基層政府雇用了大量的編外人員，他們廣泛分布在行政管理、綜合執(zhí)法、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和后勤保障等崗位中，從事著輔助性、可替代性和臨時(shí)性的政府管理、社會(huì)治理工作，對(duì)政府治理效果和社會(huì)治理效能產(chǎn)生了重要影響。隨著政府職責(zé)范圍的不斷擴(kuò)大，編外人員的數(shù)量越來(lái)越龐大，出現(xiàn)逐步膨脹的趨勢(shì)，在一些政府部門(mén)中，編外人員的數(shù)量甚至超過(guò)了編內(nèi)人員。2018年，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出要“嚴(yán)格控制編外聘用人員，從嚴(yán)規(guī)范適用崗位、職責(zé)權(quán)限和各項(xiàng)管理制度”?？梢哉f(shuō)，編外人員已經(jīng)成為政府人力資源管理和地方治理人事結(jié)構(gòu)中不可忽視的重要群體和關(guān)鍵要素。

政府編外用人現(xiàn)象并非現(xiàn)代政府發(fā)展的產(chǎn)物，也非當(dāng)代中國(guó)的獨(dú)有現(xiàn)象，其生成和發(fā)展邏輯具有深厚的歷史依據(jù)。習(xí)近平總書(shū)記曾講到，“中國(guó)的今天是從中國(guó)的昨天和前天發(fā)展而來(lái)的。要治理好今天的中國(guó)，需要對(duì)我國(guó)歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對(duì)我國(guó)古代治國(guó)理政的探索和智慧進(jìn)行積極總結(jié)”［1］。盡管現(xiàn)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)形態(tài)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是中國(guó)社會(huì)和大眾不可能短時(shí)間內(nèi)丟掉所有文化傳統(tǒng)和思維方式。［2］中國(guó)治國(guó)理政的歷史文化傳統(tǒng)悠久并深刻影響了現(xiàn)代的政府用工制度。［3］政府編外用人的行動(dòng)選擇對(duì)歷史傳統(tǒng)、文化制度等存在一定的路徑依賴(lài)。深入了解政府編外用人的歷史演變過(guò)程有助于更加清晰且深刻地把握當(dāng)下的政府編外用人行為?；诖?，筆者深入探究古今政府編外用人行動(dòng)以及編外人員長(zhǎng)期存在的歷史邏輯，以期對(duì)優(yōu)化當(dāng)代編外人員管理和規(guī)范政府編外用人行為提供思路與啟發(fā)。

二、歷史變遷：從古至今編外用人現(xiàn)象梳理

盡管編制和編制管理是20世紀(jì)90年代以后才明確提出的，但從其外延角度來(lái)進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)，類(lèi)“編外人員”在我國(guó)漫長(zhǎng)的古代官制發(fā)展的歷程中早已出現(xiàn)。在傳統(tǒng)封建官制中，基層官府的“胥”和“吏”是作為區(qū)別于“官”的群體存在的，協(xié)助地方官治理一方。魏晉南北朝以來(lái)的“官吏分途”加劇了官與胥吏在錄用、俸祿、流動(dòng)和晉升等方面的差異性，明清時(shí)期的胥吏專(zhuān)政又強(qiáng)化了胥吏“位卑權(quán)重”的特征。隨后的民國(guó)時(shí)期，政府“編外用人”現(xiàn)象也得到了延續(xù)并在中華人民共和國(guó)成立以后繼續(xù)發(fā)展，突出表現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的臨時(shí)工、計(jì)劃外用工和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的服務(wù)外包、勞務(wù)派遣。

（一）中國(guó)古代胥吏共存共治

我國(guó)幅員遼闊，為了應(yīng)對(duì)超大政府規(guī)模之困，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)各個(gè)地方的有效管理和掌控，在地方上形成了胥吏共存共治的局面。同時(shí)，中國(guó)古代有“皇權(quán)不下縣”的一種說(shuō)法，其含義是指縣級(jí)以上主要是皇權(quán)控制的官治系統(tǒng)，縣級(jí)以下則是由地方宗族長(zhǎng)老或者鄉(xiāng)紳控制的地方自治系統(tǒng)。所以，地方官為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的治理，往往也會(huì)使用大量的胥吏，這些胥吏多為當(dāng)?shù)厝?，熟諳當(dāng)?shù)厍闆r，具有較好的地方性知識(shí)，能夠更好地協(xié)助處理地方事務(wù)。

胥吏共存共治的現(xiàn)象出現(xiàn)于秦漢，伴隨著郡縣制而產(chǎn)生?？たh制之下，郡縣完全受中央和皇帝的控制，是中央政府下轄的地方行政單位，皇帝任免郡縣的主要官吏，包括郡守、郡尉、郡監(jiān)（監(jiān)御史），縣（道）的縣令、尉、丞。相對(duì)于自身的轄區(qū)范圍來(lái)說(shuō)，這些地方官員是力不從心的，因此他們都會(huì)組成一個(gè)以自我為中心的“管理團(tuán)隊(duì)”，包括公差、衙役等。從魏晉南北朝至隋唐，出現(xiàn)了“官吏分途”人事改革特征，“下品無(wú)高門(mén)，上品無(wú)賤族”的官品分化趨勢(shì)明朗，胥吏日趨卑下。［4］官與吏在職業(yè)發(fā)展、職位等級(jí)、激勵(lì)保障等組織制度方面產(chǎn)生了巨大的溝壑。唐宋時(shí)期，隨著科舉制度日臻完善，眾多的社會(huì)精英通過(guò)科舉制這一選官途徑得以任用，其直接后果是胥吏晉升的通道越來(lái)越窄，雖然胥吏仍可為官，但科舉制度的發(fā)展使得胥吏不再擁有晉升高位的資格，而只能處于官僚結(jié)構(gòu)的底層。同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始嚴(yán)格規(guī)范胥吏的選拔任用，并確定了一些具體的選拔標(biāo)準(zhǔn)和方式。例如宋朝前期實(shí)行的“揀選制”和宋朝后期的“保引考試制”，但縱使如此，“官吏分途”給胥吏群體帶來(lái)的消極影響已深入中國(guó)官僚體制深處。到了明清時(shí)期，胥吏政治逐步發(fā)展成為胥吏專(zhuān)政?？婆e制度的“異化”發(fā)展導(dǎo)致了此時(shí)期選拔的官員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不甚合理，由于他們不諳國(guó)家治理，因此官府的運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是地方層級(jí)上越來(lái)越依賴(lài)于胥吏群體。雖然其身份轉(zhuǎn)換仍舊受到限制，但由于其掌握基層情況且具備一定的能力，加之官場(chǎng)對(duì)于胥吏群體的依賴(lài)，胥吏已然成為了真正的“掌權(quán)者”，成為和皇權(quán)共天下的力量。從積極意義的層面上來(lái)講，胥吏群體承擔(dān)了大量基層工作，他們和民眾直接接觸，傳遞了來(lái)自“皇權(quán)”的旨意，并將其具體施加于民眾，有力地保證了古代中國(guó)官制體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是在“皇權(quán)不下縣”的時(shí)代，胥吏的存在維持了正常的政治和社會(huì)間關(guān)系。但是，隨著歷史的不斷發(fā)展，到清代時(shí)胥吏制度弊端已經(jīng)十分嚴(yán)重，形成了“胥吏專(zhuān)政”“皇權(quán)與胥吏共天下”的局面。

胥吏制度并不是封建國(guó)家自上而下建構(gòu)起來(lái)的一種正式化的用人制度，而是封建政治制度在歷史長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的中央與地方關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系而形成的一種適應(yīng)性策略，并逐漸發(fā)展成為一種帶有“約定俗成”色彩的封建官僚制度的輔助制度和支持制度。胥吏作為官僚集團(tuán)的外圍群體，不受封建官制的限制并具有一定的獨(dú)立性，但在事實(shí)上又與地方官員建立了賓主關(guān)系。盡管言輕身微，卻直接參與各種基層事務(wù)的處理工作。即使在封建社會(huì)后期胥吏廣受詬病，但政府和社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)仍舊無(wú)法脫離胥吏群體?？梢哉f(shuō)，胥吏輔助地方官吏實(shí)施地方管理，正式官僚與非正式官僚的共同存在使得一個(gè)規(guī)模相對(duì)不大的官僚機(jī)構(gòu)能夠?qū)嫶蟮闹腥A帝國(guó)實(shí)施有效治理。［5］

（二）民國(guó)時(shí)期政府編外用人正式化

清朝覆亡，民國(guó)繼之。中華民國(guó)成立后，民國(guó)政府吸收古代中國(guó)官吏制度和西方公務(wù)員制度的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)立了選任官員的考銓制度。作為“五權(quán)分立”體系其中之一，考銓制度通過(guò)考試，按照資歷或?qū)嵖?jī)核定官職的授予或升遷。具體而言，南京國(guó)民政府規(guī)定：公務(wù)員的選拔，一律實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試，非經(jīng)考試及格不得任用?？荚嚪譃槠胀荚?、高等考試、特種考試。此外，民國(guó)政府還規(guī)定了公職人員任用制度、考績(jī)制度、進(jìn)修制度、俸給制度和服務(wù)制度，對(duì)政府公職人員的分類(lèi)、任用、俸祿、休假、保障及懲戒等內(nèi)容有著詳細(xì)的規(guī)定，形成了較為系統(tǒng)的政府公職人員管理制度體系。北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，地方行政采取省、道、縣三級(jí)政權(quán)的管理體制并著手制定了上述文官管理法規(guī)。到了南京國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，公務(wù)員管理制度進(jìn)一步完善。從上世紀(jì)30年代開(kāi)始，逐漸以“公務(wù)員”的名稱(chēng)代替“官吏”的舊稱(chēng)謂。

民國(guó)時(shí)期不僅建立了比較完整的現(xiàn)代公務(wù)員管理系統(tǒng)，而且改革了中國(guó)古代的胥吏制度。民國(guó)政府規(guī)定“一等縣設(shè)四科，二等縣三科，三等縣二科。二等縣將以上第三、四科合并；三等縣將以上第一、二科合并，第三、四科合并?！备骺圃O(shè)科長(zhǎng)一人，由縣長(zhǎng)呈請(qǐng)民政廳委任；科員二到四人，科員由縣長(zhǎng)委任。［6］對(duì)此《縣政府辦事通則》補(bǔ)充規(guī)定，各科科員總數(shù)一等縣不得超過(guò)10人，二等縣不得超過(guò)8人，三等縣不得超過(guò)6人。然而，在正式的編制之外，封建時(shí)代的胥吏制度也在一定程度上得以保留和延續(xù)下來(lái)。這些舊朝傳統(tǒng)所遺留下來(lái)的冗雜的“非正式人員”仍然飽受詬病。對(duì)于這部分群體的管理，民國(guó)時(shí)期進(jìn)行了較為徹底的變革，其基本思路是以正式的編制管理對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，包括《文官任用法草案》《文官考試法草案》《典試委員會(huì)編制法草案》《官吏服務(wù)令》等。盡管文官仍存在高級(jí)與低級(jí)、特殊與普通之分，但是胥吏借此機(jī)會(huì)改變了自身以往單純執(zhí)行具體行政事務(wù)的地位，不僅獲得了文官的身份，也獲得了相應(yīng)的地位、收入和法律保障等。

（三）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的臨時(shí)用工和計(jì)劃外用工

中華人民共和國(guó)成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出現(xiàn)的“臨時(shí)工”群體廣泛存在于政府、企事業(yè)單位中。其中，政府機(jī)關(guān)的臨時(shí)工即和現(xiàn)在的“編外人員”相類(lèi)似，主要是指協(xié)助政府開(kāi)展公共事務(wù)服務(wù)管理而沒(méi)有正式編制的人員群體。大致可以分為三大類(lèi)，即公共秩序類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)、黨群工作類(lèi)。［7］“臨時(shí)工”制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期區(qū)別于當(dāng)時(shí)的長(zhǎng)期固定工而言的一種用工形式，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在用工制度和勞動(dòng)關(guān)系中的反映。該群體的出現(xiàn)本質(zhì)上源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的勞動(dòng)用工制度無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)用工單位的需求。

中華人民共和國(guó)成立之初，為了開(kāi)展大規(guī)模的國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，確立了“國(guó)家包攬，行政隸屬，身份差別，終身固定，全面依附”的固定工制度，在政、軍、教界實(shí)施“包下來(lái)”政策。但是，這種制度也暴露出了一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如積極性不夠、效率不高、活力不足等。為了解決這些問(wèn)題，上世紀(jì)50年代后期，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中就出現(xiàn)了大量的臨時(shí)工，用以提高工作效率，最大限度發(fā)展生產(chǎn)。［8］自此，臨時(shí)工“蜂擁式”發(fā)展，在“大躍進(jìn)”時(shí)期激增到2000萬(wàn)職工中有大約50%都是臨時(shí)工。［9］基于此，在上世紀(jì)60年代遭遇嚴(yán)重困難時(shí)期中央開(kāi)始上收勞動(dòng)計(jì)劃?rùn)?quán)限，控制地方自主用工形式的發(fā)展，大規(guī)模裁撤臨時(shí)工和合同工。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展初見(jiàn)成效，招聘臨時(shí)工的現(xiàn)象又變得多了起來(lái)。1971年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革臨時(shí)工、輪換工制度的通知》中明確指出：“常年性的生產(chǎn)、工作崗位，應(yīng)該使用固定工，不得再招臨時(shí)工?！辈⑶胰缟线@些生產(chǎn)、工作崗位已經(jīng)使用臨時(shí)工，并且確實(shí)有必要繼續(xù)使用的，可以改為固定工。［10］1979年4月，國(guó)務(wù)院以〔1979〕108號(hào)文件批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)《關(guān)于清理壓縮計(jì)劃外用工的辦法》，要求當(dāng)年要在已經(jīng)清理壓縮的基礎(chǔ)上，再清理壓縮計(jì)劃外用工200多萬(wàn)人。1982年8月，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和勞動(dòng)人事部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)清理壓縮計(jì)劃外用工的通知》，指出1982年全國(guó)預(yù)計(jì)清退計(jì)劃外用工200萬(wàn)人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力120萬(wàn)人。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格勞動(dòng)計(jì)劃管理，完善定員定額工作。1986年8月，勞動(dòng)人事部、國(guó)家計(jì)委下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制計(jì)劃外用工的通知》，重申要強(qiáng)化勞動(dòng)力管理，立即停止增加計(jì)劃外用工。尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元分割嚴(yán)重的背景下，當(dāng)時(shí)清退壓縮臨時(shí)工和計(jì)劃外用工的主體和重點(diǎn)是全民所有制單位、城鎮(zhèn)集體所有制單位和國(guó)有企業(yè)中來(lái)自農(nóng)村的勞動(dòng)力。同時(shí)，由于“國(guó)家勞動(dòng)計(jì)劃指標(biāo)不能滿(mǎn)足用工單位需求”等實(shí)際情況，臨時(shí)工縮減政策的實(shí)際效果并不十分理想。

關(guān)于這一問(wèn)題，當(dāng)時(shí)的基本解決思路有二：一是將計(jì)劃外用工納入“計(jì)劃內(nèi)”，二是通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制之下的“勞動(dòng)合同”制度迫使臨時(shí)工“自然消亡”。由于第二種解決思路的試點(diǎn)工作推進(jìn)相對(duì)較為順利，中央政府便決定拓展范圍，全面推行勞動(dòng)合同制度。1994年后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)法》）《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》《中華人民共和國(guó)工會(huì)法（修訂）》等法律法規(guī)，通過(guò)健全相關(guān)法律法規(guī)來(lái)完善對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整。由此，我國(guó)逐步建立起了以勞動(dòng)合同制為核心的勞動(dòng)法體系。［11］

（四）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的勞務(wù)派遣

1995年1月1日起開(kāi)始實(shí)行的《勞動(dòng)法》從勞動(dòng)合同和集體合同、工作時(shí)間、工資報(bào)酬、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、禁止使用童工、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)和福利、勞動(dòng)爭(zhēng)議、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和懲處等方面對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益進(jìn)行了明確規(guī)定。《勞動(dòng)法》頒布實(shí)施以后，我國(guó)開(kāi)始推行應(yīng)用勞動(dòng)合同制度，通過(guò)引入合同管理來(lái)規(guī)范和約束用人單位與員工之間的行為，進(jìn)而保障雙方的權(quán)益。受此影響，1996年，遼寧省勞動(dòng)廳向勞動(dòng)部請(qǐng)示“關(guān)于臨時(shí)工的用工形式是否存在”等問(wèn)題，同年10月9日，勞動(dòng)部辦公廳作出復(fù)函，明確指出“過(guò)去意義上相對(duì)于正式工而言的臨時(shí)工已經(jīng)不復(fù)存在了，用人單位在臨時(shí)性崗位上用工，可以在勞動(dòng)合同期限上有所區(qū)別”。同年11月，勞動(dòng)部辦公廳對(duì)于臨時(shí)工相關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示作出復(fù)函，再次申明不再保留“臨時(shí)工”的提法，于是臨時(shí)工這一稱(chēng)呼便不再使用。同時(shí)進(jìn)一步指出，用人單位如果在一些臨時(shí)性崗位上用工，不僅要與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同還要依法為其繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)，使他們享受到相關(guān)的合法的福利待遇。國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體中的工勤人員也要按照《勞動(dòng)法》及其配套規(guī)章的有關(guān)規(guī)定實(shí)行勞動(dòng)合同制。2006年1月1日起開(kāi)始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第95條規(guī)定：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制?！睆姆蓪用娲_立了政府在編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)可以采用合同的、聘任的方式聘任公務(wù)員。

政府機(jī)關(guān)單位既不允許隨便招收編制以外人員，也不能隨意突破既定編制額外擴(kuò)編，因此，地方政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，經(jīng)由勞務(wù)派遣公司招聘相關(guān)工作人員。2014年3月1日起實(shí)行的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》對(duì)勞務(wù)派遣單位、用工單位、勞務(wù)派遣合同等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，其中，第二章“用工范圍和用工比例”第三條規(guī)定：用工單位只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動(dòng)者。此規(guī)定的目的在于規(guī)范勞務(wù)派遣，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。機(jī)關(guān)派遣人員代表機(jī)關(guān)的利益和形象，輔助機(jī)關(guān)正式人員開(kāi)展工作或者直接負(fù)責(zé)一些原本需要機(jī)關(guān)人員來(lái)完成的工作，待遇和機(jī)關(guān)工作人員基本等同，另外還有一定的補(bǔ)助。機(jī)關(guān)事業(yè)單位引入市場(chǎng)化用人方式，通過(guò)勞動(dòng)派遣補(bǔ)充政府人力，既有助于解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位用人受編制和指標(biāo)限制的難題，又在一定程度上規(guī)避了招聘、遣散員工等問(wèn)題給政府帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。

三、路徑依賴(lài)：政府編外用人的古今延續(xù)性與相似性

疏理從古至今政府編外用人的發(fā)展脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，雖然編外人員身處不同性質(zhì)的社會(huì)政權(quán)環(huán)境之中，但政府編外用人行為有著很強(qiáng)的傳承性和延續(xù)性，重點(diǎn)體現(xiàn)在編外人員招錄方式、角色定位、薪酬待遇、晉升通道與身份轉(zhuǎn)換等方面的相似性上。

（一）招錄方式的相似性

在招聘和任用方面，中國(guó)歷史進(jìn)程中出現(xiàn)的類(lèi)編外人員，諸如胥吏群體、臨時(shí)工、勞務(wù)派遣人員等，和當(dāng)下的編外人員在招錄方式上有較大的相似性。考選招錄是從古至今編外用人都有采用的方式之一。胥吏的考選招錄方式自唐以來(lái)便已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行，并在宋代有所發(fā)展。到了明代，要求凡充吏者“皆從藩府或巡按御史考選差拔”［12］，清代在招募衙門(mén)書(shū)吏時(shí)更注重通過(guò)考試選拔的方式進(jìn)行統(tǒng)一招錄?？梢哉f(shuō)，隨著歷史的發(fā)展，從體制外引入相關(guān)人員的方式方法越來(lái)越趨于規(guī)范化和公開(kāi)化。至民國(guó)時(shí)期，采用公開(kāi)考選、評(píng)定成績(jī)的辦法將舊社會(huì)胥吏、差役等群體納入政府部門(mén)之中更成為了一種主流的趨勢(shì)。目前，對(duì)于非編人員的選拔和任用同樣堅(jiān)持了“逢進(jìn)必考”的原則，采用統(tǒng)一報(bào)名、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一聘用的辦法。但有一點(diǎn)需要注意的是，歷史上一些招錄任用方式如承襲式招錄、保引式招錄、捐納式招錄等，與當(dāng)今政府編外用人行為差異較大，已無(wú)較多參考價(jià)值。考選方式作為規(guī)范招錄的代表得以保存下來(lái)，而承襲、保引、捐納等“靈活”方式只會(huì)帶來(lái)更多的編外用人弊端?；诖?，當(dāng)下編外人員招錄要崇尚規(guī)范化，力除隨意化，以最大限度地保障編外人員招錄的公平、公正、公開(kāi)。

（二）角色定位的相似性

歷史上的“類(lèi)編外人員”主要指在官府中工作的胥吏群體，他們是“庶人之在官者”，往往負(fù)責(zé)具體的事務(wù)性工作，抄寫(xiě)、批勘、收發(fā)、傳送公文，或管錢(qián)糧、牢獄、徭役、文書(shū)等，突出表現(xiàn)出具體性、事務(wù)性和輔助性特征。以清代胥吏群體為例，胥吏群體中出現(xiàn)了一批擅長(zhǎng)記賬籌劃、訓(xùn)練有素的師爺，他們代替了地方官員去催征田賦、計(jì)算各種附加稅額、統(tǒng)計(jì)應(yīng)上繳朝廷及地方政府留成的稅款分配等。胥吏代替或輔助正式官僚完成一些工作。如今，政府部門(mén)中的一些編外人員實(shí)際上承擔(dān)了正式編制人員的工作，除了領(lǐng)導(dǎo)、重大決策以外，與正式編制人員的工作內(nèi)容無(wú)較大差別。地方政府運(yùn)行中普遍存在的“混編混崗”現(xiàn)象一定程度上反映了這個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，編外人員不僅從事輔助性工作，很多時(shí)候甚至承擔(dān)起地方治理“主力軍”角色。［13］可以說(shuō)，古今編外人員都扮演著具體事務(wù)執(zhí)行者和正式官僚輔助者的角色。

（三）薪酬待遇的相似性

非編制人員待遇相對(duì)較低。古代胥吏群體“薪資刻薄”，他們雖然在官府部門(mén)工作，承擔(dān)著復(fù)雜的事務(wù)性工作，但是朝廷在對(duì)這一群體的認(rèn)識(shí)和定位上，仍將他們視為服役者。因而提供給他們的薪資普遍過(guò)低，更沒(méi)有完善的薪酬保障制度機(jī)制。為了能夠滿(mǎn)足自身需求，胥吏所獲更多的是灰色收入甚至黑色收入。在當(dāng)下，低薪是編外人員的重要特征之一。編外人員的工資低于正式職工的收入水平，大多數(shù)情況下只略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)水平。盡管工作內(nèi)容和工作量有時(shí)多與正式編制人員相同，甚至崗位互相交叉重疊，但收入水平完全不同。一般編外人員群體中人事代理的工資待遇較好，但仍比正式職工差，勞務(wù)派遣的工資收入最低，而且還和工作單位沒(méi)有勞動(dòng)關(guān)系。可以說(shuō)，薪資待遇較低是從古至今編制外人員的共同特征。

（四）晉升通道與身份轉(zhuǎn)換的相似性

歷史和當(dāng)下的編外人員在職位晉升方面表現(xiàn)出較高的一致性。在中國(guó)古代歷史上，胥吏群體“不入流品”，他們鮮有晉升通道。通過(guò)《唐律疏議》記載的“雜任，謂在官供事，無(wú)流外品”可以發(fā)現(xiàn)，在唐代，胥吏群體所處政治地位較低，仕途不暢。到了宋代，胥吏群體出職為官的可能性更小，這源于該群體身份轉(zhuǎn)變所受到的限制越來(lái)越多。及至明代，胥吏轉(zhuǎn)官的通道更加滯塞，吏員被視為“雜流出身”，終生只能擔(dān)任“佐貳、幕職、監(jiān)當(dāng)、庫(kù)之職，非有保薦者，不得為州郡正員”［14］?？梢钥闯?，為吏者并沒(méi)有通過(guò)科舉考試選任為官的資格，他們只能等待舉薦的時(shí)機(jī)，晉升通道毫無(wú)暢達(dá)可言。到了清代，由于胥吏群體數(shù)量的空前龐大，吏員身份轉(zhuǎn)換的壓力也空前加大。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期用人單位在提拔用人時(shí)，只會(huì)從正式工里挑選，而不會(huì)考慮臨時(shí)工。臨時(shí)工群體面臨著和胥吏群體同樣的晉升困境。在當(dāng)下，編外人員想要進(jìn)入體制內(nèi)，同樣面臨一定的困難。當(dāng)然也有小部分編外人員通過(guò)持續(xù)學(xué)習(xí)和不斷努力，成功改變自身身份，成為一名正式編制人員，獲得了更好的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。但是2018年以來(lái)，一些地方相繼取消了編外人員擔(dān)任部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)崗位的資格。這在一定程度上影響了編外人員的工作積極性，容易使他們產(chǎn)生被排除在外甚至區(qū)別對(duì)待的思想顧慮甚至萌生辭去工作的想法，進(jìn)而影響到組織的穩(wěn)定性。

四、邏輯動(dòng)因：政府編外用人的思維慣性與制度因素

政府編外用人的行動(dòng)選擇受到歷史傳統(tǒng)、文化、制度等多因素影響。其中一些內(nèi)在的、穩(wěn)定的因素，即使歷史變遷，仍然穩(wěn)定地發(fā)揮作用。研究發(fā)現(xiàn)，中央一統(tǒng)與地方自主始終共存、正式與非正式機(jī)制并行不悖深刻影響了政府編外用人的這種延續(xù)性。更進(jìn)一步，東方思維中“二元合一”的邏輯慣性又是這種深刻影響背后的內(nèi)在原因。

西方邏輯思維方式中多強(qiáng)調(diào)“二元對(duì)立”和“非此即彼”，而中國(guó)社會(huì)之下的思維方式多是一種既承認(rèn)“二元對(duì)立”，又看到“二元合一”的現(xiàn)實(shí)狀況?！岸弦弧钡闹袊?guó)思維在看到矛盾之對(duì)立性的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)矛盾相互轉(zhuǎn)化和走向平衡的特點(diǎn)。中華帝國(guó)的治理邏輯中存在著正式制度和非正式制度共存并相互轉(zhuǎn)化的聯(lián)系，這一聯(lián)系居于國(guó)家治理邏輯的核心地位，并且正式與非正式共生并存、互為依賴(lài)的制度安排在很大程度上緩和、調(diào)節(jié)著權(quán)威體制與有效治理間的基本矛盾。［15］中國(guó)歷史發(fā)展長(zhǎng)河中，嚴(yán)格的、規(guī)范的制度使得權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中獲得更強(qiáng)的穩(wěn)定性和可信性，彈性的、靈活的規(guī)則使得地方獲得一定的靈活、可控空間，可以說(shuō)，這種 “不變”與“變”的統(tǒng)一維持著國(guó)家統(tǒng)一和穩(wěn)定運(yùn)行。這便是一種“二元互動(dòng)”“二元合一”中國(guó)思維方式的體現(xiàn)。

從表面上看，編外用人是突破編制管理剛性約束的一種政府行為，編外用人和嚴(yán)格的編制管理并不可能同時(shí)存在于政府用人管理過(guò)程中，二者具有不可兼容的矛盾性。然而，在我國(guó)地方政府，尤其是基層政府中，為了緩解正式編制人員不足的矛盾，順利完成上級(jí)任務(wù)，在“三定”原則和編制相關(guān)政策的約束之下，結(jié)合自身財(cái)政實(shí)力，會(huì)主動(dòng)采用市場(chǎng)化方式雇用一些編外人員，協(xié)助編內(nèi)人員完成上級(jí)政府任務(wù)。編外用人沒(méi)有增加編制數(shù)量，符合編制“只減不增”的政策要求，同時(shí)在政府自身財(cái)政實(shí)力和政策自主允許范圍之內(nèi)，達(dá)到了充實(shí)內(nèi)部人力資源的目的。可以說(shuō)，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，編外用人是地方政府緩和“人—職”“人—事”矛盾的策略性選擇，在矛盾之中，政府通過(guò)發(fā)揮自主性尋找解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的路徑。因此，編外用人的長(zhǎng)期存在正體現(xiàn)了矛盾統(tǒng)一的中國(guó)思維。

（一）中央一統(tǒng)與地方自主始終共存

周雪光認(rèn)為中國(guó)政體內(nèi)部始終存在著權(quán)威體制和有效治理之間的基本矛盾，集中體現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的緊張和不兼容，具體來(lái)看，中央管轄權(quán)趨于權(quán)力、資源向上集中，而地方治理權(quán)多表現(xiàn)為各行其是、靈活執(zhí)行等。這一組基本矛盾始終存在，并且沒(méi)有辦法根本解決，只能在動(dòng)態(tài)調(diào)整中實(shí)現(xiàn)平衡，既遵循中央權(quán)威要求又靈活變通，中央一統(tǒng)與地方自主同生共存，正是這一基本矛盾之下的產(chǎn)物。而基層政府編外用人行動(dòng)受到一直以來(lái)中央一統(tǒng)和地方自主性長(zhǎng)期存在的深刻影響。

中央一統(tǒng)體制依托于正式制度和科層組織。美國(guó)著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C諾斯在其著作《制度、制度變遷和經(jīng)濟(jì)績(jī)效》中指出，正式制度包括政治（及司法）規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。正式制度的正式程度存在一定的差異性，從憲法到成文法、普通法，再到細(xì)則和合約，其正式程度逐漸降低。［16］以正式規(guī)則和正式制度為基礎(chǔ)，德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家和哲學(xué)家馬克斯·韋伯提出了影響深遠(yuǎn)的官僚制理論。韋伯官僚制理論之下的科層組織具有專(zhuān)門(mén)化、等級(jí)制、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化和公私分明等主要特征。［17］但是嚴(yán)格的或者純粹的理性科層制度是應(yīng)然的和理想化的，作為實(shí)然的科層制可以趨于這個(gè)目標(biāo)而趨于自我規(guī)制和自我完備。具體來(lái)看，我國(guó)建立了從中央到地方的科層組織體系，政府組織又通過(guò)種種正式制度規(guī)定了職位間的權(quán)威關(guān)系、等級(jí)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)令密法。不論是科層組織還是正式制度均強(qiáng)調(diào)一種權(quán)威性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和規(guī)范化，當(dāng)然這些有利于維護(hù)中央權(quán)威和強(qiáng)化政策執(zhí)行的“不折不扣”。但是中國(guó)國(guó)土幅員遼闊、地方情況千差萬(wàn)別，一統(tǒng)體制下的決策過(guò)程難以應(yīng)對(duì)這種變化和差異，并且過(guò)度的制度約束也會(huì)造成體制缺乏活力。因此，解決問(wèn)題、應(yīng)對(duì)危機(jī)和降低交易成本的壓力促使這一體制不斷地將問(wèn)題和解決方案下放到基層社會(huì)；與此同時(shí)，正式制度威嚴(yán)穩(wěn)定，不得觸動(dòng)，只能默許其與實(shí)際政策運(yùn)行過(guò)程松散關(guān)聯(lián)，即官僚體制向下延伸止于縣府，官府正式制度與民間社會(huì)之間松緊強(qiáng)弱因地而異，這一結(jié)構(gòu)特點(diǎn)提供了巨大的靈活空間，也推動(dòng)正式制度走向儀式化，使得地方自主、靈活變通成為可能。［18］可以說(shuō)，這種靈活變通一定程度上緩解了權(quán)威體制和有效治理之間的基本矛盾。

中央一統(tǒng)之下，仍存在著逐級(jí)代理制度。地方政府作為地方“代理人”時(shí)常處于資源不足的狀況，在維護(hù)中央權(quán)威前提下，地方代理人會(huì)主動(dòng)采用變通的方式來(lái)改變自身處境。近些年來(lái)，政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模膨脹的弊端日益顯現(xiàn)，政府通過(guò)禁止隨意擴(kuò)編、壓縮正式編制數(shù)量、事業(yè)單位“去行政化”等方式縮小政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模，以減少政府財(cái)政壓力，提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率。但是與此同時(shí)，社會(huì)利益訴求日益多元化，政府職責(zé)也日益多樣化，不斷增加的政府事務(wù)，要求相應(yīng)的人力等資源支持，解決編制與職責(zé)之間的矛盾成為迫切的現(xiàn)實(shí)要求。在此情況下，地方政府在正式制度框架內(nèi)，即上級(jí)政府準(zhǔn)許和自身財(cái)力允許的情況下，采取這種靈活、可控的用人方式以緩解政府組織對(duì)輔助、臨時(shí)性崗位人員的需求。

（二）正式與非正式并行不悖

英國(guó)人類(lèi)學(xué)家瑪麗·道格拉斯在《制度是如何思維的》一書(shū)中對(duì)制度的產(chǎn)生和影響進(jìn)行了深刻詮釋?zhuān)J(rèn)為制度在賦予人們“身份”的同時(shí)，塑造了社會(huì)群體的記憶和遺忘功能，還可以對(duì)事物加以分類(lèi)。［19］具體可以理解為，制度是通過(guò)規(guī)范和權(quán)威的一種方式，給予人們一種穩(wěn)定的“身份”，讓人們形成一種穩(wěn)定的心理預(yù)期，來(lái)規(guī)范自身的行動(dòng)選擇。在“不逾矩”的同時(shí)，制度產(chǎn)生的穩(wěn)定性和凝固性將一些事物放入不同的類(lèi)別并賦予道德和政治的內(nèi)容，加上價(jià)值判斷?；诖?，國(guó)家通過(guò)建構(gòu)制度的方式影響人們的注意力，利用信息和規(guī)則來(lái)代替?zhèn)€人思維。

在國(guó)家治理中，正式和非正式的交叉并行邏輯在一定程度上調(diào)節(jié)中央和地方的關(guān)系，緩和權(quán)威體制和有效治理之間的矛盾。中央通過(guò)建構(gòu)嚴(yán)格的正式制度體系，樹(shù)立國(guó)家權(quán)威，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序，而同時(shí)給予地方一定的自主權(quán)，允許一些領(lǐng)域的靈活性并且根據(jù)事項(xiàng)的差異以及變化，非正式的制度空間亦會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。因此，中央通過(guò)這種允許正式和非正式、權(quán)威和靈活的同時(shí)存在調(diào)整中央和地方關(guān)系，進(jìn)而維持長(zhǎng)治久安的局面。當(dāng)然，正式制度和非正式制度之間也存在一定的張力和內(nèi)在的緊張。非正式制度的過(guò)度使用或者運(yùn)行過(guò)程中的“異化”，會(huì)衍生出更多的負(fù)效應(yīng)，例如“地方化”傾向、地方性知識(shí)的權(quán)力扭曲，威脅到中央的一統(tǒng)體制；正式制度的過(guò)度使用或者運(yùn)行過(guò)程中的“極化”，會(huì)導(dǎo)致組織的僵化和效率低下，影響組織的整體穩(wěn)定性。故而，正式制度和非正式制度之間處于不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中。

基于此，有學(xué)者認(rèn)為，包括文化傳統(tǒng)、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀(guān)念的非正式制度是在社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過(guò)程中長(zhǎng)期演化而來(lái)的。在用人方面，長(zhǎng)期存在非正式制度，例如地方性知識(shí)、忠實(shí)人際關(guān)系、官本位思想等。［20］中華帝國(guó)的治理核心不僅在于龐大的官僚結(jié)構(gòu)中存在的正式權(quán)威關(guān)系，更為重要的是廣泛存在于各個(gè)層級(jí)的官僚胥吏的非正式行動(dòng)以及相應(yīng)的非正式制度安排。歷史上的胥吏到近現(xiàn)代的臨時(shí)工、計(jì)劃外用工，再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下各種形式的編外人員，都是在正式官僚制度和人事制度之外的一種靈活的非正式制度安排。具體來(lái)看，在政府機(jī)構(gòu)和人員管理方面，國(guó)家建立了較為完善的組織制度體系并實(shí)行嚴(yán)格的編制管理，但是在政府中除了編內(nèi)人員外，還長(zhǎng)期穩(wěn)定存在著沒(méi)有編制卻參與政府管理的編外人員群體，并且編外人員日益發(fā)展成為基層政策執(zhí)行和基層治理的重要力量?？梢哉f(shuō)，編內(nèi)人員與編外人員共存于政府組織之中受到正式制度和非正式制度可以同生共存的制度路徑啟發(fā)，也是正式和非正式制度共生并存的具體表現(xiàn)方面之一。

五、優(yōu)化策略：政府編外用人的基本原則與機(jī)制建設(shè)

從政府組織運(yùn)行和發(fā)展現(xiàn)實(shí)來(lái)看，編外人員是政府組織不可或缺的重要組成部分，將編外人員“一刀切”或者完全杜絕政府編外用人行為都是不可取的。因此，從組織理性視角出發(fā)，規(guī)范政府編外用人具有必要性和現(xiàn)實(shí)性。在差別化、法治化、專(zhuān)業(yè)化原則指導(dǎo)之下，通過(guò)規(guī)范編外人員管理來(lái)規(guī)避編外人員對(duì)政策執(zhí)行和社會(huì)治理帶來(lái)的諸多負(fù)效應(yīng)，進(jìn)而更好地發(fā)揮編外人員對(duì)政府管理、社會(huì)治理的正向功能。

（一）政府編外用人的基本原則

⒈差別化原則。由于編外人員和體制內(nèi)人員在承擔(dān)職能、福利待遇、獎(jiǎng)懲晉升和后續(xù)發(fā)展等多方面的根本性差異，試圖將兩類(lèi)群體進(jìn)行統(tǒng)一化管理，即以同一套管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度對(duì)兩類(lèi)群體加以同等標(biāo)準(zhǔn)約束的管理模式，往往在現(xiàn)實(shí)中會(huì)產(chǎn)生新的諸多問(wèn)題。因此，對(duì)于編外人員的管理，應(yīng)首先堅(jiān)持和正式編制人員的差別化管理原則。一是確立編外人員的“權(quán)責(zé)清單”，對(duì)比當(dāng)前地方政府權(quán)責(zé)清單的相關(guān)要求，建立編外人員的權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確編外人員必須承擔(dān)哪些責(zé)任、必須做哪些事情，明確其“職責(zé)邊界”。二是按照差別化管理的原則，確立編外人員待遇和獎(jiǎng)懲方面的基本標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)首先承認(rèn)編外人員和編內(nèi)人員待遇的差異性，在此基礎(chǔ)上重新審視現(xiàn)行編外人員工資待遇的問(wèn)題，適當(dāng)提高過(guò)低的工資收入，使其待遇與職責(zé)基本匹配起來(lái)。三是在差異化管理原則的指導(dǎo)下，確立編外人員職業(yè)發(fā)展和能力提升的管理辦法。

⒉法治化原則。編外人員這一群體在政府中大量、廣泛存在已經(jīng)成為了不爭(zhēng)的事實(shí)?；鶎诱ㄟ^(guò)合同制、聘任制等多種形式雇用了大量的編外人員，尤其是公安、城管、街道辦、縣直等部門(mén)。近年來(lái)基層編外人員數(shù)量膨脹明顯，規(guī)模不斷擴(kuò)大。在一些地區(qū)或部門(mén)，編外人員數(shù)量甚至超過(guò)了正式編制人員。然而，對(duì)于該群體的科學(xué)化和規(guī)范化管理的相關(guān)制度建設(shè)依然闕如。這其中尤其以法治化管理的滯后性表現(xiàn)最為突出。雖然只是一種體制之外的用工模式，但面對(duì)數(shù)量龐大的政府編外群體，只有對(duì)其實(shí)施法治化管理才能促使編外用工走上良好的發(fā)展道路。應(yīng)堅(jiān)持法治化的管理思維，將編外人員管理納入法治化發(fā)展的軌道，完善編外人員管理的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。可以由國(guó)務(wù)院牽頭制定行政法規(guī)，或者人力資源與社會(huì)保障部門(mén)等制定部門(mén)規(guī)章，將編外人員納入規(guī)范管理之中。在條件成熟的地區(qū)和部門(mén)，著手出臺(tái)法治化標(biāo)準(zhǔn)下的編外用人管理細(xì)則，不斷提升相關(guān)規(guī)定的法律位階，以使編外人員管理邁入法治軌道。

⒊專(zhuān)業(yè)化原則。對(duì)于編外人員的管理是一項(xiàng)復(fù)雜而繁瑣的工作，以現(xiàn)階段地方政府承擔(dān)的實(shí)際職能來(lái)看，各部門(mén)在很大程度上已經(jīng)處于“超負(fù)荷運(yùn)作”的狀態(tài)。將編外用人管理橫加于政府之上無(wú)疑會(huì)平添許多負(fù)擔(dān)，況且政府部門(mén)管理編外用人的經(jīng)驗(yàn)相比于專(zhuān)業(yè)的人力資源管理“第三方”仍舊顯得“專(zhuān)業(yè)不足”。這種情況下，堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)化管理原則，讓“專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)從事專(zhuān)業(yè)的行為”，把編外人員管理外包給專(zhuān)業(yè)的人力資源管理的“第三部門(mén)”無(wú)疑是一種合理的選擇。目前許多人力資源管理公司已經(jīng)接手編外用人的招錄等工作，他們提供勞務(wù)派遣解決方案，組織人員承接政府事業(yè)單位行政文秘、信息管理、物業(yè)后勤、呼叫坐席等輔助性崗位的工作職能，這無(wú)疑是專(zhuān)業(yè)化管理道路上的有益嘗試。

（二）規(guī)范編外人員管理的機(jī)制建設(shè)

⒈編外人員培訓(xùn)開(kāi)發(fā)機(jī)制。世界銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾指出，教育影響生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是在技術(shù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)和不確定環(huán)境中，一個(gè)受過(guò)良好教育的個(gè)人可以更快地汲取新信息，更為有效地采取新工藝、新材料和新技術(shù)等。［21］所以，對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要源于增加勞動(dòng)力和提高勞動(dòng)力的質(zhì)量。而在組織管理中，提高勞動(dòng)力質(zhì)量、提升人力資本的重要途徑之一就是培訓(xùn)。培訓(xùn)不僅是著眼于現(xiàn)在的一件事情，更是為未來(lái)培養(yǎng)人才的超前投入。由于編外人員參與政府工作崗位和內(nèi)容日益廣泛，編外人員素質(zhì)對(duì)于政府績(jī)效和公共政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響也越來(lái)越大。因此，政府理應(yīng)強(qiáng)化對(duì)編外人員這一群體的培訓(xùn)，從而提高該群體的整體素質(zhì)能力。一是強(qiáng)化政府對(duì)編外人員培訓(xùn)的重視程度，在制度、政策和經(jīng)費(fèi)等方面予以支持。尤其是基層政府，要改變編外人員培訓(xùn)可有可無(wú)的觀(guān)念，轉(zhuǎn)變對(duì)編外人員培訓(xùn)的態(tài)度，充分認(rèn)識(shí)到編外人員培訓(xùn)對(duì)提高基層政府組織績(jī)效和優(yōu)化群眾服務(wù)的重要價(jià)值。二是明確編外人員的培訓(xùn)目標(biāo)和培訓(xùn)計(jì)劃，搭建培訓(xùn)與激勵(lì)間的聯(lián)系。政府對(duì)于編外人員的培訓(xùn)，應(yīng)該與職位工作相關(guān)，注重現(xiàn)狀和需求，本著“干什么學(xué)什么、缺什么補(bǔ)什么”的原則設(shè)計(jì)學(xué)習(xí)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)組織面向需求的培訓(xùn)內(nèi)容來(lái)彌補(bǔ)編外人員技術(shù)或者能力的不足。培訓(xùn)計(jì)劃應(yīng)該是雙向互動(dòng)的結(jié)果，應(yīng)結(jié)合編外人員的實(shí)際需求和崗位的客觀(guān)需求，強(qiáng)化培訓(xùn)的供需匹配和精準(zhǔn)化。三是優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，豐富培訓(xùn)方式。從內(nèi)容上看，加強(qiáng)對(duì)編外人員道德、價(jià)值層面的培訓(xùn)，深化其對(duì)于公權(quán)力、組織忠誠(chéng)和責(zé)任的認(rèn)識(shí)。注重對(duì)編外人員處理政府事項(xiàng)的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提升編外人員解決實(shí)際問(wèn)題的能力。從培訓(xùn)方式來(lái)看，除了可以采用案例研究、講座報(bào)告、角色扮演、小組研討、實(shí)地調(diào)研等多種培訓(xùn)形式外，還應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，將現(xiàn)代化和智能化方式應(yīng)用于政府編外人員培訓(xùn)工作中。

⒉編外人員薪酬保障機(jī)制。隨著組織制度的發(fā)展和完善，薪酬制度將很大程度上影響組織成員的工作積極性和績(jī)效表現(xiàn)。編外人員薪酬影響著編外人員主觀(guān)能動(dòng)性的發(fā)揮和組織績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)編外人員的薪酬管理。一是從薪酬激勵(lì)的視角來(lái)看，政府應(yīng)對(duì)編外人員的薪酬體系進(jìn)行調(diào)整，形成薪酬動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層工作者薪酬待遇穩(wěn)步增長(zhǎng)。應(yīng)建立基層編外人員的績(jī)效考核機(jī)制，將基層編外人員的薪酬與考核績(jī)效掛鉤，工作績(jī)效好，有相應(yīng)的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，工作績(jī)效差，也要給予相應(yīng)的懲罰。由于我國(guó)公安系統(tǒng)較早地使用編外人員，警務(wù)輔助人員的數(shù)量也較為龐大，對(duì)于這一群體的管理制度建設(shè)相對(duì)完善，公安系統(tǒng)警務(wù)輔助人員管理的相關(guān)頂層設(shè)計(jì)和具體做法具有一定的借鑒價(jià)值。以河南省輔警改革為例，河南省率先在省級(jí)層面聯(lián)合多部門(mén)出臺(tái)了《河南省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員層級(jí)和薪酬管理辦法》，通過(guò)設(shè)定輔警的七個(gè)層級(jí)以及薪級(jí)工資、崗位工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼組成的薪酬體系，將層級(jí)與薪酬制度整合，完善輔警薪酬結(jié)構(gòu)，提高輔警的整體薪酬待遇，實(shí)現(xiàn)薪酬動(dòng)態(tài)調(diào)整，更好地發(fā)揮了薪酬激勵(lì)的作用。并且通過(guò)實(shí)行層級(jí)升降制度和退出制度，實(shí)現(xiàn)輔警隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰，增強(qiáng)輔警隊(duì)伍的整體能力素質(zhì)。［22］二是從組織公平的視角來(lái)看，政府應(yīng)關(guān)注到基層編外人員的福利問(wèn)題，徹底解除基層編外人員只有“死工資”卻無(wú)法享受福利的限制，建立起編外人員福利補(bǔ)貼機(jī)制，規(guī)范基層津、補(bǔ)貼發(fā)放，發(fā)揮“正激勵(lì)”的作用。例如，西方許多國(guó)家將組織成員的薪酬與職務(wù)、責(zé)任、功績(jī)等掛鉤，美國(guó)的公共部門(mén)會(huì)給予工作優(yōu)秀的組織成員一定的獎(jiǎng)金，具體金額由部門(mén)負(fù)責(zé)人視情況而定，但一般不低于一個(gè)月的工資標(biāo)準(zhǔn)。［23］

⒊編外人員組織激勵(lì)機(jī)制。編外人員作為政府中的一個(gè)重要群體，同樣應(yīng)該是政府組織激勵(lì)的對(duì)象之一。政府應(yīng)針對(duì)編外人員的需求，采取多樣的激勵(lì)措施，建構(gòu)起完善的激勵(lì)保障體系，從而提高編外群體的組織績(jī)效。編外人員激勵(lì)機(jī)制應(yīng)涵蓋薪酬激勵(lì)機(jī)制、培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制、績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制、機(jī)會(huì)激勵(lì)機(jī)制、情感激勵(lì)機(jī)制、環(huán)境激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容，從組織到個(gè)體、從工作到心理，搭建起全方位的基層編外人員激勵(lì)機(jī)制體系，達(dá)到適才適用，人盡其才。除了激勵(lì)機(jī)制以外，還應(yīng)該建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制、更新機(jī)制等配套機(jī)制，避免激勵(lì)的極端化，形成合力，真正發(fā)揮編外人員服務(wù)基層的最大積極性和主動(dòng)性。一要堅(jiān)持物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)并舉。物質(zhì)是組織成員賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是滿(mǎn)足自身基本生活需要的支撐和來(lái)源。物質(zhì)激勵(lì)可以通過(guò)薪酬、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)、獎(jiǎng)金、福利等方式實(shí)現(xiàn)。多種實(shí)踐表明，合理的精神激勵(lì)對(duì)員工行動(dòng)具有正向引導(dǎo)作用。因此，政府可以通過(guò)組織關(guān)懷、情感激勵(lì)、尊重等方式來(lái)對(duì)編外人員實(shí)施精神激勵(lì)，弱化政府中由于編制給編外人員帶來(lái)的身份差異，增強(qiáng)其組織歸屬感，進(jìn)而提高其績(jī)效。二要堅(jiān)持正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)互促。正激勵(lì)的方式主要有獎(jiǎng)勵(lì)、表?yè)P(yáng)、加薪、委以重要的工作等等，而負(fù)激勵(lì)主要通過(guò)獎(jiǎng)懲分明、考核問(wèn)責(zé)機(jī)制等予以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)建立組織懲罰機(jī)制來(lái)抑制政府工作人員的自利傾向之下的“謀利”行為，起到規(guī)制和約束的作用。

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The Historical Logic and Realistic Optimization

of Non-staff Employment of Local Governments

Tian Xiujuan， Wang Sheng

Abstract：As the focus of social governance continues to shift， the scope of responsibilities of local governments continues to expand， and the contradiction between“responsibility and establishment” is becoming increasingly prominent. Under such circumstances， the local government generally adopts the action strategy of non-staff employment to enrich the grass-roots governance force and ensure the resource needs of local governance， so as to achieve good social governance effects. Non-staff personnel have become an important group in the local government management. But the phenomenon of non-staff employment is not a product of modern government development， its generation and development has profound historical basis. Looking back at the historical evolution of non-staff employment of local government from a historical perspective， it is found that non-staff employment in our country has experienced the development of the system of“Xuli” in ancient China， the system of temporary workers in modern times， the planning of external workers， labor dispatch and so on. Although the historical position， economic level， political system， cultural environment and so on are different， the action of non-staff employment has continuity or similarity in recruitment methods， role positioning， salary treatment， identity transformation and promotion channels. This kind of continuity or similarity is born of the coexistence of central unity and local autonomy， the coexistence of formal and informal， and is deeply influenced by the logic inertia of“unity of opposites” in eastern thinking. So to optimize the management of non-staff employment of local government in the new era， it is necessary to adhere to the principles of differentiation， legalization and specialization， and focus on optimizing the training and development mechanism， salary guarantee mechanism and organizational incentive mechanism of non-staff personnel.

Key words： non-staff employment； non-staff personnel； establishment； salary guarantee mechanism

（責(zé)任編輯：劉劍明 助理編輯：劉 霖）