邊境縣市具有臨近周邊國家、口岸通道密集分布、對外經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)合作便利和人文交流交往密切等優(yōu)勢，在我國開放型經(jīng)濟發(fā)展中具有重要位置。廣西、云南兩省區(qū)與緬甸、老撾和越南三國接壤，是我國面向南亞東南亞對外合作重要門戶通道?，F(xiàn)兩省區(qū)共有33個邊境縣市和49個口岸，邊境縣市約占全國總量的23%，口岸全部位于邊境縣市，其中21個為一類口岸，是我國沿邊開發(fā)開放的前沿陣地。特別是《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）生效后，企業(yè)享惠的實際效果持續(xù)釋放，廣西與RCEP其他成員國進出口規(guī)模有力攀升。兩省區(qū)邊境縣市借著RCEP加快對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，積極開展經(jīng)貿(mào)往來和構(gòu)建跨區(qū)域跨境產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

為更好發(fā)揮邊境縣市對外開放橋頭堡作用，本文結(jié)合目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，立足實地調(diào)研和對有關(guān)部門及企業(yè)座談，在分析廣西、云南兩省區(qū)邊境縣市對外開放發(fā)展現(xiàn)狀、取得成效的基礎(chǔ)上，聚焦兩省區(qū)普遍遇到的發(fā)展問題，分析制約邊境縣市對外開放發(fā)展的主要因素，提出促進廣西、云南邊境地區(qū)開放型經(jīng)濟發(fā)展的對策建議。

一、廣西、云南兩省區(qū)邊境縣市開放水平提升顯著

（一）邊境口岸通道便利化水平不斷提高

一是口岸交通基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，運輸能力提升。廣西、云南作為中國—中南半島經(jīng)濟走廊重點參與省區(qū)，近年來沿邊多個口岸獲批升級，運輸能力持續(xù)提升。越南—憑祥—南寧—歐洲等中歐班列、中老鐵路開通運行，勐臘至勐滿口岸高速公路、騰猴高速等國際大通道建成通車，關(guān)累國家級碼頭貨運通航，滇灘、自治、膽扎、龍富、勐滿、曼莊、新民等省級邊境通道以及中國東興—越南芒街口岸北侖河一橋二橋、滇越鐵路大橋、南溪河公路大橋、中越紅河公路大橋等橋梁建成通車，共同構(gòu)成銜接西南地區(qū)，溝通緬甸、老撾等東南亞國家的鐵路公路水路交通運輸網(wǎng)絡(luò)格局。

二是口岸通道智慧建設(shè)持續(xù)推進，通關(guān)便利化水平提升。廣西、云南兩省區(qū)持續(xù)推進智慧口岸建設(shè)，改善口岸信息基礎(chǔ)建設(shè)、運用信息科技賦能、優(yōu)化監(jiān)管和服務(wù)等。海關(guān)和地方政府加強完善口岸和通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)智能卡口系統(tǒng)、智慧物流系統(tǒng)實現(xiàn)車輛通關(guān)自動驗放和物流線路全景調(diào)度，開發(fā)智慧園區(qū)APP實現(xiàn)數(shù)據(jù)展示、通關(guān)查詢、自主業(yè)務(wù)和信息查看等功能。例如，憑祥市友誼關(guān)口岸實行全信息化智能通關(guān)及進出口提前審結(jié)創(chuàng)新模式，實現(xiàn)“提前申報”和“兩步申報”并行；實現(xiàn)“多卡合一”作業(yè)，一站式通關(guān)。

三是雙邊基層建立溝通交流機制，發(fā)現(xiàn)和解決問題效率不斷提高。邊境口岸基層建設(shè)單位合作交流頻繁，已建立長效穩(wěn)定的溝通機制。如云南河口縣加強與越方溝通，建立雙方口岸管理部門定期會晤交流和“界橋會談”機制，及時解決口岸管理工作中發(fā)生的問題，為貨物進出口、人員出入境活動提供便利。廣西憑祥市通過持續(xù)深化對越溝通聯(lián)絡(luò)，強化雙邊外貿(mào)合作關(guān)系，與越南諒山口岸管理部門達成一致，建立白名單“一企一策”制度、每日對話制度，統(tǒng)籌保障重點產(chǎn)業(yè)進出口貨物通行順暢。

（二）產(chǎn)業(yè)合作成果顯著

一是利用區(qū)位優(yōu)勢建設(shè)跨境產(chǎn)業(yè)合作平臺。廣西、云南邊境地區(qū)依托邊（跨）境經(jīng)濟合作區(qū)與周邊國家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合日益密切，推動兩國邊境地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展。廣西設(shè)有國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)1個（廣西東興重點開發(fā)開放試驗區(qū)），東興、憑祥2個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，防城、靖西等省級經(jīng)濟合作區(qū)和中越東興—芒街等跨境經(jīng)濟合作區(qū)。云南設(shè)有勐臘（磨憨）、瑞麗2個國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)，河口、臨滄、畹町、瑞麗4個國家邊境經(jīng)濟合作區(qū)，麻栗坡、孟連等省級邊境經(jīng)濟合作區(qū)和磨憨—磨丁、中越河口—老街等國家跨境經(jīng)濟合作區(qū)。

二是利用“邊民互市+落地加工”新模式促進農(nóng)業(yè)合作。邊境縣市借助互市進口原料成本低的優(yōu)勢，探索出了“邊民互市+落地加工”的改革思路，引進加工企業(yè)落戶邊境地區(qū)發(fā)展，建立專業(yè)園區(qū)。近年來，廣西引進鹽津鋪子、怡誠食品等落地加工企業(yè)100多家。加工商品類別涵蓋水海產(chǎn)品、果蔬、堅果、豆類、中草藥等，基本形成了水產(chǎn)品、堅果加工以東興市為主，中藥材加工以寧明縣為主，農(nóng)產(chǎn)品加工以憑祥市為主的沿邊產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟布局。

三是跨境電商為進出口貿(mào)易注入新動能。廣西、云南實施跨境電商出口商品“跨境電商+國際聯(lián)運”新模式，積極推動外貿(mào)新業(yè)態(tài)發(fā)展。以憑祥市為例，憑借得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和市場優(yōu)勢探索出了發(fā)展跨境電商和市場采購貿(mào)易相結(jié)合的發(fā)展之路。憑祥跨境電子商務(wù)公共清關(guān)中心已正式運營，滿足多種跨境電商業(yè)務(wù)需要。通過打造東盟跨境電商中心倉、跨境電商直播基地等方式，進行跨境電商人才孵化和培訓(xùn)工作，開展直播帶貨和跨境物流等業(yè)務(wù)。

（三）邊民互市貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展

一是邊民互市貿(mào)易發(fā)展不斷壯大。2023年，云南省邊貿(mào)總額達460.2億元，同比增長51.5%，增速高于全國平均水平11.9個百分點，邊民互市貿(mào)易額200億元，同比增長55.3%。同年，廣西邊境貿(mào)易加速恢復(fù)，共進出口1247.4億元，增長27.6%，占進出口總值18%。其中，邊境小額貿(mào)易、邊民互市貿(mào)易分別增長5.9%、1.1倍。河口、磨憨、憑祥等口岸已建立農(nóng)副產(chǎn)品通關(guān)“綠色通道”，采取即到、即檢、即放的快速通關(guān)放行模式。經(jīng)過多年創(chuàng)新探索，邊民互市貿(mào)易呈現(xiàn)新特征。

二是邊民互市方式組織化。邊民通過成立合作社，擴大邊民互市貿(mào)易規(guī)模，提高抗風險能力。合作社組織收集邊民交易需求，并派代表統(tǒng)一分配申報，提高了便利性。在合作社下組織互助組、裝卸隊和運輸隊，加強了資源共享。如憑祥通過邊民互市貿(mào)易管理系統(tǒng)備案邊民3萬余人，成立30余家合作社，2021年分紅總金額達到3324.69萬元。磨憨鎮(zhèn)所轄6個村委會均設(shè)立邊民互市合作社，工商注冊登記邊民合作社12家，成員登記入組5000余人。

三是邊民互市管理服務(wù)智慧化。邊民資質(zhì)申請核驗便利化。地方政府開發(fā)數(shù)字互市服務(wù)小程序和邊民電商二級交易平臺，為邊民提供邊民個人（非邊民代表）線上自主注冊、邊民證核驗、人臉生物活體識別、申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照、開通網(wǎng)店、綁定結(jié)算賬戶等業(yè)務(wù)，提高了便利性。邊民互市交易流程智慧化。“地方政府互聯(lián)網(wǎng)+邊民互市貿(mào)易”模式，推動開發(fā)促進邊民互市服務(wù)便利化的手機APP，為邊民提供互市商品供求信息，提供網(wǎng)上訂購、組貨、物流、國內(nèi)銷售、繳納稅費等貿(mào)易活動服務(wù)。如云南省河口縣已有近9000名邊民使用“邊互通”手機APP，占備案邊民總?cè)藬?shù)的84%。

二、廣西、云南兩省區(qū)邊境縣市開放型經(jīng)濟發(fā)展受到較大制約

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，支撐發(fā)展能力不強

一是口岸基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱。部分口岸配套聯(lián)檢大樓、監(jiān)管場所、貨場和智慧設(shè)施建設(shè)滯后，難以滿足口岸發(fā)展綜合功能和信息化建設(shè)需求，導(dǎo)致口岸擁堵排隊等候時間長等問題。如瑞麗市的兩個口岸建于上世紀90年代，設(shè)施陳舊老化，現(xiàn)有過貨功能遠不能適應(yīng)口岸貿(mào)易發(fā)展需要，基礎(chǔ)設(shè)施改造提升和智慧化現(xiàn)代化建設(shè)迫在眉睫。二是連接口岸、內(nèi)陸地區(qū)以及縣市內(nèi)部的交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋性不足。部分邊境縣市鐵路路線單一，尚未形成聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，未與邊境口岸連通，總量和規(guī)模明顯不足，難以充分發(fā)揮對外區(qū)位優(yōu)勢。高速公路網(wǎng)絡(luò)待完善，現(xiàn)有干線公路等級低、路況差，路網(wǎng)承載能力弱。出邊斷頭路依然存在，部分相鄰跨境公路技術(shù)等級不匹配問題突出，導(dǎo)致物流運輸成本高、效益低，口岸優(yōu)勢不能充分體現(xiàn)。三是農(nóng)村公路供給水平偏低，聯(lián)通水平不高。大部分邊境縣市農(nóng)村公路建設(shè)滯后，斷頭路情況突出，邊境村莊連接縣市或相鄰老撾、越南、緬甸的道路均不通暢。同時存在重建設(shè)輕維護情況，農(nóng)村公路養(yǎng)護支出難以維持。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，口岸經(jīng)濟潛力挖掘不足

邊境縣市貿(mào)易潛力和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿ν诰虿蛔?，無法將“通道經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”。一是自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平滯后，農(nóng)產(chǎn)品深加工“短腿”明顯。廣西、云南兩省區(qū)邊境縣市第一產(chǎn)業(yè)占比普遍較高，如云南勐臘縣2022年第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重高達38.1%，農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖和加工產(chǎn)業(yè)鏈短、經(jīng)營分散、產(chǎn)業(yè)組織化程度低、產(chǎn)品附加值不高。二是口岸原材料進口與當?shù)仄髽I(yè)需求不匹配，產(chǎn)業(yè)帶動不足。依托口岸優(yōu)勢，發(fā)展壯大“落地加工”產(chǎn)業(yè)是邊境縣市開放型經(jīng)濟發(fā)展的重要方式。實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受到周邊國家經(jīng)濟發(fā)展水平、海關(guān)檢驗檢疫管理和疫情等多方因素影響，邊境口岸普遍面臨進出口結(jié)構(gòu)單一，指定進口商品種類有限，影響商品進口和互市貿(mào)易數(shù)量，導(dǎo)致部分企業(yè)出現(xiàn)減產(chǎn)、停產(chǎn)，“落地加工”產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約。三是邊境縣市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中資源型、高能耗、低附加值的傳統(tǒng)工業(yè)結(jié)構(gòu)比例較大，發(fā)展水平不高。第二產(chǎn)業(yè)以農(nóng)產(chǎn)品加工、能源化工、服裝紡織和加工貿(mào)易為主，產(chǎn)業(yè)鏈條短、核心競爭力不強，長期處于價值鏈低端，園區(qū)產(chǎn)業(yè)配套能力相對薄弱，難以形成集聚效應(yīng)。

（三）口岸通而不暢，互聯(lián)互通水平不高

一是近年來，雖然我國口岸智能化水平不斷提升，但周邊國家因經(jīng)濟發(fā)展水平等因素制約，口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度滯后，影響了通關(guān)開放效果。如越南、老撾、緬甸的陸路口岸基礎(chǔ)設(shè)施普遍比較落后，驗貨場地規(guī)模小，海關(guān)信息化水平低、設(shè)備落后、邊檢效率低等問題，導(dǎo)致進入車輛有限，貨物量無法增加。周邊國家口岸通道公路等級較低、路況條件差，運輸效率和載貨能力受到較大影響。實地調(diào)研中，廣西東興、憑祥、靖西，云南河口、瑞麗、騰沖等邊境陸路口岸均反映存在不同程度的“通而不暢”問題。二是周邊國家政局動蕩和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境不完善也對開放型經(jīng)濟發(fā)展造成干擾。從事進出口貿(mào)易企業(yè)普遍反映周邊國家海關(guān)存在收費標準不明確、報關(guān)流程信息不透明等問題，增加企業(yè)稅費負擔，同時緬甸政局動蕩也對貨物運輸安全帶來很大風險。

（四）資金土地等緊缺，發(fā)展要素保障不足

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金缺口大是邊境縣市反映突出且長期存在的問題。以公路項目為例，按照公路項目建設(shè)資金的補助標準，上級補助資金只能解決項目總投資的40%—60%，其余需由地方自籌。邊境縣市普遍存在財政困難問題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)費不足，建設(shè)進度緩慢。同時邊境縣市融資渠道單一，受國家防范金融風險若干措施影響，融資政策愈加規(guī)范嚴格，縣屬平臺公司融資渠道嚴重收窄，加之經(jīng)濟下行壓力增大，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目收益較低，難以吸引社會資本投入，資金來源十分有限，資金嚴重缺乏。二是用地指標保障不足。受國家土地政策管控和當?shù)刭Y源條件約束，邊境縣市用地矛盾突出，包括缺乏規(guī)劃空間保障、建設(shè)用地計劃指標不足、耕地占補平衡壓力大以及用地審批耗時長、地價偏高、投資吸引力低等，預(yù)留口岸、園區(qū)發(fā)展項目用地、高速公路、國道、省道等建設(shè)均涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用及林地。三是人才要素支撐不足。邊境縣市普遍存在人才資源缺乏、人才技能不足等問題。突出表現(xiàn)在口岸管理和運營團隊人才不足，導(dǎo)致通道智慧管理和綜合服務(wù)能力水平較低，口岸經(jīng)濟區(qū)營商環(huán)境改善效果不佳，同時難以對現(xiàn)有支持沿邊縣市發(fā)展的政策深度吸收運用，影響管理效率。同時沿邊縣市專業(yè)技術(shù)人才、創(chuàng)新型高科技人才、復(fù)合型人才以及具備必要技能的產(chǎn)業(yè)工人存在較大缺口，影響產(chǎn)業(yè)鏈合作。同時，由于產(chǎn)業(yè)人才缺乏，導(dǎo)致研發(fā)投入和成果轉(zhuǎn)化水平不足，制約產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

三、對策建議

邊境縣市是我國對外開放的排頭兵，針對當前開放型經(jīng)濟發(fā)展約束因素和訴求，需加強內(nèi)外聯(lián)動，提高對外開放合作水平，促進邊境縣市開放型經(jīng)濟發(fā)展。

（一）發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，提高內(nèi)外發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)動水平

加強邊境縣市開放發(fā)展規(guī)劃編制工作，對外充分發(fā)掘周邊國家區(qū)域特點優(yōu)勢，結(jié)合我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，長遠謀劃邊境口岸經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，擴大與周邊國家合作范圍和領(lǐng)域，引進短缺資源激活國內(nèi)潛力，促進產(chǎn)業(yè)縱深領(lǐng)域擴張，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，互惠共贏。對內(nèi)加強對開放發(fā)展需求和任務(wù)的重視和落實，在國土空間規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃編制過程中考慮內(nèi)部能源、交通、電信等基礎(chǔ)設(shè)施與外部區(qū)域的有效銜接，加強邊境縣市用地指標保障，提升教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，力爭發(fā)揮最大效益，增加邊境縣市開放吸引能力。

（二）發(fā)揮口岸設(shè)施聯(lián)通作用，提高產(chǎn)業(yè)合作聯(lián)動水平

立足邊境城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需求，完善邊境縣市口岸配套設(shè)施和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃，明確重點項目清單，促進進出口貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，提升整體效益。加強邊境縣市用地、項目、資金和人才等要素保障和支持，積極推進中央預(yù)算內(nèi)資金和地方專項債券對口岸通道和口岸配套設(shè)施等項目的傾斜，加大對提升口岸綜合功能的交通、信息基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目用地需求的支持力度。完善口岸通道運營維護資金分擔機制，建立國家、省、市（縣）多元投入的口岸通道建設(shè)運營維護資金保障方式。

（三）發(fā)揮標準聯(lián)通作用，提高合作治理聯(lián)動水平

加強溝通協(xié)調(diào)，對口岸通關(guān)方式、海關(guān)進出口清單、邊民互市貿(mào)易進行統(tǒng)籌管理。積極優(yōu)化調(diào)整人民幣跨境結(jié)算、提高邊民互市貿(mào)易免稅限額、擴大互市商品范圍、規(guī)范邊民互市貿(mào)易稅收管理等政策，增加進出口貿(mào)易便利性。積極與周邊國家建立通關(guān)便利化的合作與共同治理機制，強化跨境通關(guān)疑難問題、應(yīng)急事件的快速響應(yīng)和協(xié)同處置。及時與周邊國家對已有的通關(guān)協(xié)定、流程和標準要求進行補充完善，加快推進落實海關(guān)通關(guān)、檢驗檢疫、物流運輸、標準認證、支付結(jié)算等全方位便利化措施，消除壁壘和限制，增強相互依存度，逐步形成以市場為導(dǎo)向、具有法律依據(jù)的地區(qū)經(jīng)濟合作機制。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）