2019年，為切實(shí)履行地方承擔(dān)的城際鐵路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)等職責(zé)，廣東省在全國(guó)率先推動(dòng)城際鐵路自主建設(shè)運(yùn)營(yíng)改革。先后自主運(yùn)營(yíng)廣清、廣州東環(huán)、莞惠、佛肇4條城際鐵路，極大提升城際鐵路服務(wù)水平、便利人民群眾快捷出行、強(qiáng)化多層次軌道高效銜接、促進(jìn)運(yùn)輸服務(wù)主體多元化和適度競(jìng)爭(zhēng)?；浉郯拇鬄硡^(qū)城際鐵路自主運(yùn)營(yíng)在全國(guó)開(kāi)辟先河，積累了落實(shí)主體、分區(qū)分步、完善配套、服務(wù)導(dǎo)向四大經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)全國(guó)其他地區(qū)具有重要啟示和借鑒意義。

一、粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運(yùn)營(yíng)四大經(jīng)驗(yàn)

（一）落實(shí)主體、明確城際鐵路自主建設(shè)運(yùn)營(yíng)職責(zé)

一是將城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)職責(zé)由廣東省調(diào)整到都市圈城市。為充分調(diào)動(dòng)廣州、深圳兩個(gè)中心城市的積極性，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)“極點(diǎn)帶動(dòng)、軸帶支撐”空間形態(tài)和城際鐵路主要服務(wù)廣州、深圳兩大都市圈特點(diǎn)，廣東省將城際鐵路牽頭單位由原省鐵投集團(tuán)調(diào)整為廣州、深圳兩市。二是由地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)具體工作。廣州、深圳地鐵集團(tuán)建設(shè)運(yùn)營(yíng)城市軌道里程達(dá)653公里和576公里，客運(yùn)強(qiáng)度達(dá)1.37萬(wàn)人次/公里日和1.33萬(wàn)人次/公里日，在全國(guó)排第一、第二位。為充分發(fā)揮兩大地鐵集團(tuán)在投融資、公交化運(yùn)營(yíng)、跨地市互聯(lián)互通等方面優(yōu)勢(shì)，廣東省將城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)交由廣州、深圳地鐵集團(tuán)承擔(dān)。其中，廣州地鐵集團(tuán)成立全資子公司廣東城際鐵路運(yùn)營(yíng)有限公司，2020年10月正式獲得鐵路運(yùn)輸許可證，成為國(guó)內(nèi)第一家運(yùn)營(yíng)城際鐵路的地方企業(yè)。深圳地鐵集團(tuán)也成立深莞惠城際鐵路運(yùn)營(yíng)有限公司，目前正在申請(qǐng)城際鐵路運(yùn)營(yíng)資質(zhì)。

（二）分區(qū)分步、有序推進(jìn)城際鐵路自主運(yùn)營(yíng)

一是按所處區(qū)位、分區(qū)域推進(jìn)自主運(yùn)營(yíng)。廣東省城際鐵路主要分布在廣州、深圳兩大都市圈，兩大都市圈面積占粵港澳大灣區(qū)的65%，運(yùn)營(yíng)和批復(fù)建設(shè)城際鐵路均超過(guò)粵港澳大灣區(qū)的90%。兩大都市圈內(nèi)城際鐵路由廣州、深圳兩市牽頭，兩大都市圈內(nèi)城市參與，分別推進(jìn)廣州、深圳都市圈城際鐵路的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等工作。二是按開(kāi)通時(shí)間、分步驟推進(jìn)自主運(yùn)營(yíng)。廣州地鐵集團(tuán)取得城際鐵路運(yùn)營(yíng)許可證后，按照已運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路有序過(guò)渡、新開(kāi)通線(xiàn)路全面承接的原則分步驟推進(jìn)自主運(yùn)營(yíng)，其中，2020年11月運(yùn)營(yíng)新開(kāi)通的廣清城際、廣州東環(huán)城際鐵路，2024年1月從國(guó)鐵集團(tuán)廣州鐵路局接管運(yùn)營(yíng)莞惠、佛肇城際鐵路，開(kāi)創(chuàng)國(guó)內(nèi)鐵路運(yùn)營(yíng)行業(yè)兩個(gè)主體“不停運(yùn)”移交的先河。

（三）完善配套、建立自主運(yùn)營(yíng)監(jiān)管及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

一是建立自主運(yùn)營(yíng)城際鐵路監(jiān)管體系。明確廣東省交通運(yùn)輸廳為自主運(yùn)營(yíng)城際鐵路行業(yè)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、管理省內(nèi)城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等相關(guān)事務(wù)。明確城際鐵路開(kāi)通前各項(xiàng)行政審批主體和監(jiān)管部門(mén)，包括衛(wèi)生防疫、治安、消防驗(yàn)收等監(jiān)督管理部門(mén)。二是制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。按照硬件設(shè)施滿(mǎn)足互聯(lián)互通、票務(wù)系統(tǒng)適應(yīng)公交化運(yùn)營(yíng)、信號(hào)制式科學(xué)合理統(tǒng)籌等要求，組織制定城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)建管、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、造價(jià)、變更、竣工驗(yàn)收等政策文件。

（四）服務(wù)導(dǎo)向、提升城際鐵路服務(wù)水平和旅客出行體驗(yàn)

一是實(shí)施公交化靈活運(yùn)輸組織。廣州地鐵集團(tuán)從中國(guó)鐵路廣州局集團(tuán)接管運(yùn)營(yíng)佛肇、莞惠城際鐵路后，實(shí)施“站站停+大站?！蓖Ｕ痉绞剑_(kāi)行列車(chē)對(duì)數(shù)增加一倍以上，延伸服務(wù)時(shí)長(zhǎng)1.5小時(shí)以上，平均行車(chē)間隔分別壓縮到23分鐘、25分鐘。二是推動(dòng)票務(wù)系統(tǒng)路地共融。廣東省自主運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路采用“12306+省方自主公交化（AFC）”雙票務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“驗(yàn)檢合一”的便利購(gòu)檢票服務(wù)，旅客可通過(guò)羊城通、嶺南通、廣州地鐵乘車(chē)碼等多種支付方式進(jìn)站乘車(chē)，實(shí)現(xiàn)隨到隨走。三是實(shí)施安檢互認(rèn)。廣州地鐵集團(tuán)與中國(guó)鐵路廣州局集團(tuán)打通“國(guó)鐵—城際”的安檢政策和監(jiān)管體系，2024年4月起，佛山西站、花都等4個(gè)與國(guó)鐵換乘的車(chē)站已實(shí)現(xiàn)安檢互認(rèn)。此外，廣州地鐵集團(tuán)推出手機(jī)免費(fèi)加油站、自助行李寄存、便民雨傘、圖書(shū)館、失物招領(lǐng)“粵城達(dá)”、城際花都站圖書(shū)館、愛(ài)心直通車(chē)等12項(xiàng)暖心增值服務(wù)。

二、推進(jìn)城市群城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展的啟示

（一）堅(jiān)持屬地導(dǎo)向

一是發(fā)揮城市積極性。城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)作為地方事權(quán)，要明確省、市職責(zé)，結(jié)合城際鐵路發(fā)展階段、城市群空間形態(tài)特點(diǎn)，省級(jí)層面做好頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮城市群地市的積極性，尤其是發(fā)揮好城市群中心城市、省會(huì)城市等積極性。二是發(fā)揮地方城市軌道企業(yè)優(yōu)勢(shì)。依托城市群內(nèi)中心城市軌道運(yùn)營(yíng)企業(yè)，引進(jìn)具備城際鐵路J7駕駛證的鐵路司機(jī)，加強(qiáng)調(diào)度、值班、車(chē)輛檢修等關(guān)鍵崗位人才培養(yǎng)，有序推進(jìn)城際鐵路自主建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

（二）創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式

一是推進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)多家運(yùn)營(yíng)主體，打破行政和行業(yè)壁壘，做好調(diào)度指揮、過(guò)軌運(yùn)輸、應(yīng)急管理，同步推進(jìn)車(chē)輛、檢修、司機(jī)資源共享，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)軌道交通一體化運(yùn)營(yíng)管理。二是提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。結(jié)合城際鐵路功能定位和出行特征，優(yōu)化城際鐵路購(gòu)票、進(jìn)出站等環(huán)節(jié)和流程，有序推行站臺(tái)區(qū)候車(chē)、不固定車(chē)次、不對(duì)號(hào)入座等措施，最大程度便利群眾出行。充分運(yùn)用新技術(shù)，推進(jìn)城際鐵路與城市軌道交通等支付兼容、安檢互認(rèn)、信息共享。

（三）完善配套標(biāo)準(zhǔn)

一是制定軌道交通互聯(lián)互通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以標(biāo)準(zhǔn)兼容和車(chē)輛統(tǒng)型等為重點(diǎn)，結(jié)合城際鐵路、市域（郊）鐵路等技術(shù)規(guī)范，從“互聯(lián)、互通、互運(yùn)、互維”等角度，制修訂軌道交通互聯(lián)互通技術(shù)規(guī)范，推進(jìn)裝備技術(shù)、工程建設(shè)和運(yùn)輸服務(wù)等互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)。二是制定自主運(yùn)營(yíng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。結(jié)合城市群工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)際，出臺(tái)城際鐵路信號(hào)、通信、驗(yàn)收等鐵路建設(shè)驗(yàn)收運(yùn)營(yíng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，城際鐵路車(chē)輛、信號(hào)相應(yīng)技術(shù)認(rèn)證及與城市軌道崗位互容、資質(zhì)互認(rèn)等相關(guān)規(guī)定，有效指導(dǎo)和規(guī)范城際鐵路自主運(yùn)營(yíng)。

（四）健全體制機(jī)制

一是建立路地協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)地方與國(guó)鐵集團(tuán)溝通銜接，建立鐵路接軌、自主運(yùn)營(yíng)及行圖安排等規(guī)范化溝通銜接渠道，建立公開(kāi)透明、公平合理的清算機(jī)制，推進(jìn)地方自主運(yùn)營(yíng)城際鐵路與干線(xiàn)鐵路實(shí)現(xiàn)跨線(xiàn)運(yùn)營(yíng)。二是健全綜合開(kāi)發(fā)機(jī)制。借鑒城市軌道綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，在城際鐵路規(guī)劃、項(xiàng)目可行性研究階段，同步編制以公共交通為導(dǎo)向的土地利用綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，合理確定綜合開(kāi)發(fā)規(guī)模和實(shí)施方案，創(chuàng)新收益分配機(jī)制，優(yōu)化土地供應(yīng)，規(guī)范分層確權(quán)登記，推進(jìn)站點(diǎn)分層規(guī)劃、分層開(kāi)發(fā)。

三、結(jié)論與建議

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化不斷向縱深方向發(fā)展，部分地區(qū)城際鐵路已逐步成網(wǎng)，“軌道上的城市群”已經(jīng)逐步成為現(xiàn)實(shí)，城際鐵路自主運(yùn)營(yíng)被越來(lái)越多的地區(qū)提上日程，但與城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展要求相比差距仍較大。本文總結(jié)的粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)及啟示，可為其他地區(qū)推進(jìn)城際鐵路自主運(yùn)營(yíng)提供重要參考。

〔王新寧、潘昭宇、劉花（通訊作者），中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心〕