摘 要：公共數(shù)據(jù)信托是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理與公共數(shù)據(jù)治理的新興模式，是我國公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營的創(chuàng)新實踐探索。公共數(shù)據(jù)委托方以所持有公共數(shù)據(jù)的部分或全部權(quán)利與權(quán)益設(shè)立信托，依托信托的法律功能與金融功能破解公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營中的數(shù)據(jù)確權(quán)、交易信任與利益分配等問題，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)安全與增值性開發(fā)利用雙重目標，促進公共數(shù)據(jù)由資源化到資產(chǎn)化再到資本化的價值生成。對中國式公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運營模式的深入探究既是對當前公共數(shù)據(jù)運營、數(shù)字治理、數(shù)字中國、數(shù)據(jù)財政建設(shè)等重大熱點理論問題的回應(yīng)，也為當下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點開展公共數(shù)據(jù)信托實踐探索提供參考和指引，推動實現(xiàn)以公共數(shù)據(jù)運營引領(lǐng)數(shù)據(jù)要素市場化培育，釋放公共數(shù)據(jù)價值，賦能數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字治理與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)；授權(quán)運營；公共數(shù)據(jù)信托；數(shù)據(jù)財政；數(shù)字治理

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2024）09-0075-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.09.008

一、問題的提出

隨著數(shù)據(jù)資源在數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、數(shù)字治理與數(shù)字中國建設(shè)中戰(zhàn)略性地位的日益凸顯，體量大、價值高、權(quán)威而又敏感的公共數(shù)據(jù)資源的賦能效應(yīng)實現(xiàn)已成為理論與實務(wù)研究的重要關(guān)切。如何在確保數(shù)據(jù)隱私與安全的前提下激活、釋放公共數(shù)據(jù)價值，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與持續(xù)發(fā)展提供新動能成為做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟的重要命題。《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（國辦發(fā)〔2021〕51號）提出要“探索開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營”，《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）提出的公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制則進一步為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營按下加速鍵。自《公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點方案》（國辦函〔2020〕29號）啟動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點工作以來，全國已有20多個省（自治區(qū)、直轄市，以下簡稱省份）陸續(xù)設(shè)立了以數(shù)據(jù)集團公司或數(shù)據(jù)科技公司為主的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營建設(shè)主體，并開展了豐富的創(chuàng)新實踐探索。

當前我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營雖然已積累一定的經(jīng)驗，但仍面臨諸多共性困難和挑戰(zhàn)。例如，由于公共數(shù)據(jù)的敏感性，持有公共數(shù)據(jù)的政府部門為規(guī)避承擔國家與個人隱私保護及數(shù)據(jù)安全責任而“不愿”授權(quán)或“不敢”授權(quán)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營紅利基本由數(shù)據(jù)運營商獨占的利益分配格局進一步削弱了政府部門參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的積極性（任江和李文璐，2024）[1]。為破解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的這一制度困境，學界開始探索將域外數(shù)據(jù)信托理論與實踐引入我國公共數(shù)據(jù)治理（任江和李文璐，2024；辛苑，2024）[1，2]，實踐中也陸續(xù)出現(xiàn)以“中誠信托數(shù)據(jù)資產(chǎn)1號財產(chǎn)權(quán)信托”“杭工信·數(shù)金晟1號數(shù)據(jù)信托”等為代表的數(shù)據(jù)信托項目。

國內(nèi)外數(shù)據(jù)信托理論與實踐的創(chuàng)新發(fā)展為深入探究數(shù)據(jù)信托與我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的耦合機制、構(gòu)建具有普適性的中國式公共數(shù)據(jù)信托運作框架與實踐路徑提供了借鑒?；诖?，本文在廓清相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐樣態(tài)，剖析公共數(shù)據(jù)信托耦合我國公共數(shù)據(jù)運營的內(nèi)在機理，構(gòu)建適配于我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式的公共數(shù)據(jù)信托基本運作架構(gòu)與實踐路徑，以發(fā)揮公共數(shù)據(jù)運營在我國數(shù)據(jù)要素市場化進程中的引領(lǐng)作用，挖掘與釋放公共數(shù)據(jù)價值，賦能數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字治理與數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、國內(nèi)外公共數(shù)據(jù)運營實踐現(xiàn)狀

（一）公共數(shù)據(jù)的概念內(nèi)涵與特點

1. 公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵。目前，公共數(shù)據(jù)這一概念雖然在國內(nèi)多項政策法規(guī)中均有提及，但尚未從國家層面形成統(tǒng)一的內(nèi)涵界定。地方層面上，深圳、上海、浙江、廣東等地出臺的公共數(shù)據(jù)管理相關(guān)條例與辦法等均是從數(shù)據(jù)來源角度出發(fā)，將公共數(shù)據(jù)界定為公共管理與服務(wù)機構(gòu)“在管理公共事務(wù)或提供公共服務(wù)中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”①?！蛾P(guān)于加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導意見》（財資〔2023〕141號）對公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵的界定與各省市層面政策文件保持一致，并以此為基礎(chǔ)進一步將由公共管理與服務(wù)機構(gòu)“持有或控制”且“預期能夠產(chǎn)生管理服務(wù)潛力或帶來經(jīng)濟利益流入”的公共數(shù)據(jù)資源界定為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

學界與實務(wù)界中多存在對公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)等相關(guān)概念的混用。比較公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)，政務(wù)數(shù)據(jù)中只有部分數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)。根據(jù)中國通信標準化協(xié)會大數(shù)據(jù)技術(shù)標準推進委員會（CCSA TC601）對政務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)涵的界定，政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生于政府行使職能、提供公共服務(wù)以及對數(shù)據(jù)進行再加工處理的過程中。其中，涉及公共事務(wù)的敏感數(shù)據(jù)（如個人、企業(yè)信息）和政府在履職過程中持有的公共數(shù)據(jù)（政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)）屬于公共數(shù)據(jù)，而涉及政府機構(gòu)內(nèi)部運行決策的敏感數(shù)據(jù)（如國家秘密、內(nèi)部文件）與涉及政府機構(gòu)內(nèi)部運行決策的非敏感數(shù)據(jù)（內(nèi)部行政管理數(shù)據(jù)）則不屬于公共數(shù)據(jù)。比較公共數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)，二者有重合但不完全等同。狹義政府數(shù)據(jù)的來源主體通常僅局限于政府行政機關(guān)②?，F(xiàn)有理論研究與實務(wù)中更多使用的是廣義政府數(shù)據(jù)的概念（張會平等，2021）[3]，如《國際開放數(shù)據(jù)憲章》中所界定的廣義政府數(shù)據(jù)不僅包含由政府部門主導和參與收集的政府數(shù)據(jù)，還包括具有重大公共價值的公共數(shù)據(jù)③。因此，公共數(shù)據(jù)與廣義政府數(shù)據(jù)的內(nèi)涵具有較高的重合性，理論研究與實務(wù)中對二者的等同使用也較為常見。但需要注意的是，廣義的政府數(shù)據(jù)中包含了政務(wù)數(shù)據(jù)，而政務(wù)數(shù)據(jù)不完全屬于公共數(shù)據(jù)，故公共數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)不能完全等同。

2.公共數(shù)據(jù)的特點。來自麥肯錫與國內(nèi)權(quán)威數(shù)據(jù)研究機構(gòu)的統(tǒng)計測算結(jié)果一致表明我國公共數(shù)據(jù)體量占整個數(shù)據(jù)要素規(guī)模的比重已接近80%，且從數(shù)據(jù)來源主體、數(shù)據(jù)形成過程及數(shù)據(jù)應(yīng)用場景來看，公共數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)相比具有多源、權(quán)威、高價值、敏感等典型特征（鞠雪楠等，2024）[4]。其中，公共數(shù)據(jù)的多源是指在數(shù)據(jù)的收集、加工與使用的全過程中通常會涉及多方主體，由此引發(fā)公共數(shù)據(jù)運營中多重復雜的權(quán)屬關(guān)系與利益分配關(guān)系。公共數(shù)據(jù)的權(quán)威性一方面產(chǎn)生于公共管理與服務(wù)機構(gòu)作為數(shù)據(jù)來源主體本身具有的法定公信力，另一方面則產(chǎn)生于數(shù)據(jù)主體在數(shù)據(jù)管理過程中對相關(guān)業(yè)務(wù)標準規(guī)范的嚴格遵循。公共數(shù)據(jù)的價值性源自公共數(shù)據(jù)來自社會政治經(jīng)濟生活的各領(lǐng)域，這決定了其具有可拓展的、極為豐富的應(yīng)用場景和巨大的開發(fā)利用價值。值得注意的是，公共數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)以數(shù)據(jù)的準確性、嚴謹性與權(quán)威性為必要基礎(chǔ)。此外，由于公共數(shù)據(jù)本身通常會涉及國家安全事項與個人隱私，尤其是經(jīng)過匯聚融合后的公共數(shù)據(jù)能夠呈現(xiàn)社會經(jīng)濟運行的總體情況，因而公共數(shù)據(jù)具有較高的敏感性，需要進行統(tǒng)一的授權(quán)與監(jiān)管以確保數(shù)據(jù)安全。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營：授權(quán)國有資本運營公司運營和特許經(jīng)營

現(xiàn)有文獻將政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營定義為政府授權(quán)市場主體運營政府數(shù)據(jù)（張會平和顧勤，2022）[5]，是在保證政府數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上充分開發(fā)利用政府數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)流通制度（胡元聰和龔家鋒，2024）[6]。參考政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營的概念表述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營可定義為公共數(shù)據(jù)管理部門授權(quán)具有專業(yè)化運營能力的市場主體運營公共數(shù)據(jù)，在保證公共數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不僅包括被授權(quán)方進行的公共數(shù)據(jù)加工處理與價值挖掘等運營活動（馬云鶴和徐舒晗，2023）[7]，還包括公共數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)交易流通、數(shù)據(jù)應(yīng)用追溯及應(yīng)用效果評估等環(huán)節(jié)（中國軟件評測中心，2022）[8]。

當前國內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主要采用授權(quán)國有資本運營公司運營和特許經(jīng)營兩種模式（劉陽陽，2022）[9]。前者是由地方國有資本運營公司作為公共數(shù)據(jù)的運營主體，公共管理和服務(wù)機構(gòu)將公共數(shù)據(jù)全權(quán)授予國有資本運營公司后，由國有資本運營公司以全資持股或參股新公司的方式對被授權(quán)數(shù)據(jù)進行開發(fā)應(yīng)用和價值挖掘，從而形成“公共管理和服務(wù)機構(gòu)—國有資本運營公司—公共數(shù)據(jù)開發(fā)運營公司”的嵌套架構(gòu)以完成公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營。后者則是由公共管理和服務(wù)機構(gòu)以協(xié)議約定的方式賦予被授權(quán)主體在特定期限和范圍內(nèi)投資運營特定公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，由被授權(quán)主體提供相應(yīng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)并獲得相應(yīng)投資運營收益。鑒于當下我國公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營以國有資本運營為核心且公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營模式實踐受阻④，后文主要圍繞授權(quán)國有資本運營公司運營這一授權(quán)模式展開討論。

（三）數(shù)據(jù)信托的內(nèi)涵、模式與應(yīng)用實踐

1. 數(shù)據(jù)信托的內(nèi)涵。關(guān)于數(shù)據(jù)信托（Data Trust）的概念，目前學界尚未達成一致?！秶H數(shù)據(jù)隱私法》將數(shù)據(jù)信托定義為數(shù)據(jù)主體在信托法律框架下進行個人數(shù)據(jù)權(quán)利委托的一種自下而上的機制。數(shù)據(jù)信托法律關(guān)系中的委托人應(yīng)當是數(shù)據(jù)主體，同時也是信托的受益人，數(shù)據(jù)信托法律關(guān)系中的受托人必須根據(jù)信托條款對數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)實施管理以履行信義義務(wù)（Delacroix和Lawrence，2019）[10]。數(shù)據(jù)信托最早應(yīng)用于個人數(shù)據(jù)領(lǐng)域以解決個人數(shù)據(jù)權(quán)利的失權(quán)問題，隨后擴展至企業(yè)數(shù)據(jù)、政府公共數(shù)據(jù)等領(lǐng)域，相應(yīng)出現(xiàn)了企業(yè)數(shù)據(jù)信托、公共數(shù)據(jù)信托的實踐應(yīng)用。歐盟《數(shù)據(jù)治理法案》首次明確提出作為第三方專業(yè)機構(gòu)的數(shù)據(jù)中介服務(wù)方在為數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)用戶間的數(shù)據(jù)交換提供中介服務(wù)時，負有對數(shù)據(jù)主體的信托責任，須以信義義務(wù)的履行確保其行為符合數(shù)據(jù)主體的最佳利益（倪楠，2023）[11]。2023年8月印度出臺的《數(shù)字個人數(shù)據(jù)保82b425c95f4a7ea3c52041b867dbb9a3護法》是全球首例搭建在信托關(guān)系上的數(shù)據(jù)保護法令，該法令使得數(shù)據(jù)信托的概念首次在法律上得到確認，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)信托從理論研究到立法實踐的突破。該法令將數(shù)據(jù)主體界定為數(shù)據(jù)委托人，將獲取數(shù)據(jù)并基于數(shù)據(jù)提供服務(wù)的數(shù)據(jù)控制方界定為數(shù)據(jù)受托人。

2. 數(shù)據(jù)信托的模式：美國模式與英國模式。數(shù)據(jù)信托的兩種典型模式分別是雙方主體數(shù)據(jù)信托模式和三方主體數(shù)據(jù)信托模式。前者由美國耶魯大學的杰克·巴爾金教授提出，是以美國為代表的“信息受托人”模式⑤。在該模式下，數(shù)據(jù)主體是數(shù)據(jù)信托的委托人和受益人，數(shù)據(jù)控制者作為受托人履行信義義務(wù)，數(shù)據(jù)控制者從數(shù)據(jù)主體那里所收集的數(shù)據(jù)或從處理數(shù)據(jù)過程中獲得的利潤均構(gòu)成信托財產(chǎn)，數(shù)據(jù)主體作為受益人應(yīng)分享部分利潤。后者由尼爾·勞倫斯提出，是以英國為代表的“第三方受托人”模式。在該模式下，由數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制者之外的獨立第三方作為受托人履行信托關(guān)系中的信義義務(wù)，為委托人的利益而管理、經(jīng)營數(shù)據(jù)資產(chǎn)⑥。該模式與上文提及的印度《數(shù)字個人數(shù)據(jù)保護法》所構(gòu)建的三方主體信托架構(gòu)相似，《數(shù)字個人數(shù)據(jù)保護法》中引入的“同意管理人”實質(zhì)上就是“第三方受托人”模式中的第三方信托機構(gòu)⑦。

3. 公共數(shù)據(jù)信托的域外應(yīng)用實踐。加拿大的公共數(shù)據(jù)信托實踐處于世界前列。加拿大《數(shù)字憲章實施法案》明確提出，以設(shè)立公共數(shù)據(jù)信托基金的方式實現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)的規(guī)范收集和安全治理，并在此基礎(chǔ)上對公共數(shù)據(jù)實現(xiàn)最大程度地利用和價值創(chuàng)造。在這一公共數(shù)據(jù)治理模式中，負責處理公共數(shù)據(jù)的公司被設(shè)想為一個獨立的第三方信托機構(gòu)，該信托機構(gòu)在實現(xiàn)數(shù)據(jù)隱私和安全保護的同時能夠確保數(shù)據(jù)的價值歸屬于收集數(shù)據(jù)的個人、社區(qū)、政府、行業(yè)和社會（Lau 等，2019）[12]。這種公共數(shù)據(jù)信托模式不僅著眼于公共利益，也致力于探索公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價值（Artyushina，2020）[13]。

三、我國公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運營的模式構(gòu)建

（一）我國公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營的實踐樣態(tài)

當下我國公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營實踐中主要涉及數(shù)據(jù)供應(yīng)方、授權(quán)方、運營方和使用方四類主體。其一，政府扮演公共數(shù)據(jù)供應(yīng)主體的角色?；诠残磐衅跫s理論，公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸政府所有，國家受人民之托管理公共數(shù)據(jù)（衣俊霖，2022）[14]。公共數(shù)據(jù)供應(yīng)主體除了負責收集、生成和存儲數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)安全外，還需要持續(xù)性地定期維護和更新高度可利用且具有價值的數(shù)據(jù)資源，更新速度和更新頻率是影響公共數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素，主要取決于各地方的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施投入水平。其二，政府將公共數(shù)據(jù)的管理授權(quán)給授權(quán)主體。我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體主要是各級數(shù)據(jù)局與數(shù)據(jù)管理部門，其負責公共數(shù)據(jù)的匯聚、統(tǒng)一管理和監(jiān)督。授權(quán)主體既可以作為一級數(shù)據(jù)開發(fā)商進行數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開發(fā)和數(shù)據(jù)資源的變現(xiàn)，也可以委托二級或三級數(shù)據(jù)運營商即公共數(shù)據(jù)運營主體（被授權(quán)方）進行數(shù)據(jù)資源的開發(fā)，從而為各數(shù)據(jù)商提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)。

我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主要有統(tǒng)一授權(quán)、分級授權(quán)及分場景授權(quán)三種模式（楊婕，2024）[15]。統(tǒng)一授權(quán)模式中，由省級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)作為數(shù)據(jù)授權(quán)方，各地方成立的國有全資或國有控股的數(shù)據(jù)集團公司作為被授權(quán)方負責公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一運營，形成公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)的“建管運一體化”模式，地方實踐中主要以福建、上海為代表。分級授權(quán)模式中，先由數(shù)據(jù)管理部門將公共數(shù)據(jù)整體授權(quán)給具有國資背景的公司，由其負責所有公共數(shù)據(jù)的運營，再由數(shù)據(jù)運營方依據(jù)不同行業(yè)或場景分散授權(quán)給不同行業(yè)的數(shù)據(jù)開發(fā)方以開發(fā)滿足場景需求的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)運營和開發(fā)相分離，地方實踐中主要以山東濟南、湖南長沙為代表。北京、浙江等地主要采用的是分場景授權(quán)模式，由數(shù)據(jù)管理部門區(qū)分應(yīng)用場景將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運營主體進行運營平臺建設(shè)和產(chǎn)品研發(fā)，有利于實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)與特定行業(yè)應(yīng)用的精準對接，賦能相關(guān)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（二）數(shù)據(jù)信托與我國公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營的耦合機制

數(shù)據(jù)信托的本質(zhì)是一種可信賴的數(shù)據(jù)流通制度（夏義堃等，2022；黃京磊等，2023；姜宇，2023）[16-18]，兼具法律功能與金融功能。數(shù)據(jù)信托的法律功能體現(xiàn)在可依托信托法律架構(gòu)實現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)運營中復雜權(quán)屬關(guān)系與利益分配關(guān)系的行為約束，數(shù)據(jù)信托的金融功能體現(xiàn)在通過將公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)及其預期收益打包以發(fā)售公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)信托的融資功能（孫宏臣，2022）[19]。

1. 數(shù)據(jù)信托與公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營中的權(quán)利配置。明晰數(shù)據(jù)權(quán)屬配置是界定公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生與收集過程中各主體權(quán)利與義務(wù)的前提，數(shù)據(jù)確權(quán)作為世界性難題在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域同樣存在，成為困擾公共數(shù)據(jù)運營的重要因素。數(shù)據(jù)信托架構(gòu)中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營成為一種數(shù)據(jù)信托設(shè)立行為，公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能相分離均不會影響數(shù)據(jù)信托財產(chǎn)的設(shè)立與運行，即對公共數(shù)據(jù)采用信托化運營后，公共數(shù)據(jù)歸屬問題將不再是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的先決條件（任江和李文璐，2024）[1]。與此同時，數(shù)據(jù)信托制度設(shè)計本身所實現(xiàn)的在諸多信托當事人中進行數(shù)據(jù)分置產(chǎn)權(quán)的安排與“數(shù)據(jù)二十條”中提出的數(shù)據(jù)“持有權(quán)”“加工使用權(quán)”“產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)”的結(jié)構(gòu)性分置制度高度契合。就具體實踐而言，公共數(shù)據(jù)委托人擁有數(shù)據(jù)的持有權(quán)，以其合法持有的公共數(shù)據(jù)及相應(yīng)權(quán)益設(shè)立信托，信托機構(gòu)作為受托人擁有公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)與公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等，依據(jù)設(shè)立信托的目的，從受益人的利益出發(fā)托管、運營、轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)或權(quán)益。即通過數(shù)據(jù)信托制度將數(shù)據(jù)流通關(guān)系分拆為數(shù)據(jù)持有方和數(shù)據(jù)信托機構(gòu)之間的信托關(guān)系以及數(shù)據(jù)信托機構(gòu)和數(shù)據(jù)需求方之間的數(shù)據(jù)許可使用或數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)合同關(guān)系，借助信托法律架構(gòu)強化公共數(shù)據(jù)委托方與數(shù)據(jù)信托機構(gòu)及數(shù)據(jù)信托機構(gòu)與數(shù)據(jù)運營商之間的法律義務(wù)關(guān)系，以緩解公共數(shù)據(jù)持有方和數(shù)據(jù)控制方之間的權(quán)利不平衡。

2. 數(shù)據(jù)信托與公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營中的交易信任。數(shù)據(jù)信托能夠極大地緩解公共數(shù)據(jù)持有方和公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體與運營主體之間的“信任赤字”問題。公共數(shù)據(jù)通常涉及國家安全與個人隱私等個人合法權(quán)益，這一敏感性特征要求公共數(shù)據(jù)運營的全過程必須以數(shù)據(jù)安全為基本前提。持有公共數(shù)據(jù)的政府部門通常為規(guī)避數(shù)據(jù)安全、國家與個人隱私安全等責任而“不愿”授權(quán)或“不敢”輕易授權(quán)。數(shù)據(jù)信托是借助信托法的理念和制度設(shè)計進行數(shù)據(jù)治理，基于數(shù)據(jù)信托所建立起來的公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體與運營主體間的信任機制與政府自上而下的監(jiān)管所形成的信任關(guān)系截然不同。關(guān)于授權(quán)主體與信托受托人之間的關(guān)系，首先，公共數(shù)據(jù)信托中嚴苛的信義義務(wù)約束有利于緩解公共數(shù)據(jù)委托人對公共數(shù)據(jù)安全的擔憂⑧，公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體可將公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)安全保障條款寫入信托文件中以確立公共數(shù)據(jù)安全的絕對優(yōu)先性（任江和李文璐，2024）[1]；其次，根據(jù)《全國法院民商事審判工作會議紀要》相關(guān)規(guī)定，資產(chǎn)管理產(chǎn)品中委托人就特定情形對受托人提出賠償請求的，舉證責任在受托人而非委托人，這與英美法中對受托制度適用舉證責任倒置的安排一致⑨；最后，我國《信托法》設(shè)定的對違反信義義務(wù)的歸入權(quán)制度也可以有效約束受托人行為⑩（賀小石，2022）[20]，避免受托人利用公共數(shù)據(jù)謀取私利。關(guān)于信托受托人與運營主體之間的關(guān)系，運營主體基于信托受托人的委托代理公共數(shù)據(jù)的開發(fā)運營，確保其充分行使公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)與公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，避免公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體對數(shù)據(jù)運營的不當干涉。

3.數(shù)據(jù)信托與公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營的利益分配。數(shù)據(jù)信托本身具有的靈活的數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益分配機制與“數(shù)據(jù)二十條”確立的以“誰投入、誰貢獻、誰受益”為基本原則的數(shù)據(jù)要素收益分配制度發(fā)展目標相契合。當前我國數(shù)字經(jīng)濟稅收征管法律制度尚不完善（王東和羅敬蔚，2023）[21]，導致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的紅利基本由開發(fā)利用者獨占，公共數(shù)據(jù)授權(quán)部門取得的授權(quán)使用費僅能彌補其開發(fā)、管理和整合公共數(shù)據(jù)資源的各項成本，地方政府無法直接參與數(shù)字經(jīng)濟收益分配，導致公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體的參與積極性不足，數(shù)字經(jīng)濟紅利的全民共享更無從實現(xiàn)（謝波峰和朱揚勇，2023）[22]。借助數(shù)據(jù)信托的金融功能，公共數(shù)據(jù)信托能夠為委托人提供從數(shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)產(chǎn)品化、產(chǎn)品資本化到數(shù)據(jù)資本化和數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表等一攬子數(shù)據(jù)信托綜合服務(wù)（孫宏臣，2022）[19]，進而實現(xiàn)政府部門在公共數(shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)化及資本化三個層面的收益分配（童楠楠等，2023）[23]。首先，雖然在公共數(shù)據(jù)資源化階段政府部門是主要的成本投入方，但作為委托方的政府部門可以通過信托受益權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得轉(zhuǎn)讓收益；其次，在公共數(shù)據(jù)從資產(chǎn)化到資本化的過程中，政府部門作為公共數(shù)據(jù)信托的受益人既可以獲得公共數(shù)據(jù)運營收益，也可以獲得公共數(shù)據(jù)信托資產(chǎn)證券的融資溢價收益（任江和李文璐，2024）[1]；最后，公共數(shù)據(jù)信托所具有的長期管理功能也有利于對數(shù)據(jù)授權(quán)主體和信托受托人形成長期激勵效應(yīng)（姜宇，2023）[18]。

4. 數(shù)據(jù)信托與公共數(shù)據(jù)要素市場的培育。作為數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，公共數(shù)據(jù)的市場化定價與市場化運營對構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場、加快推進數(shù)據(jù)要素市場化配置發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。首先，公共數(shù)據(jù)信托有利于促進公共數(shù)據(jù)的市場化定價。公共數(shù)據(jù)信托能夠加快公共數(shù)據(jù)權(quán)益的交易，促進形成以公允價值方式進行定價的數(shù)據(jù)要素市場定價機制，進而推動實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表與公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)審計。其次，以數(shù)據(jù)信托服務(wù)商、數(shù)據(jù)經(jīng)紀商、交易仲裁服務(wù)商為主的功能多樣的專業(yè)服務(wù)中介在數(shù)據(jù)要素的市場化流通交易中不可或缺（李金璞和湯珂，2023）[24]。作為第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，數(shù)據(jù)信托機構(gòu)的引入有利于降低公共數(shù)據(jù)交易過程中存在的數(shù)據(jù)安全與信任風險，并通過對交易標的及合約內(nèi)容的標準化降低交易成本。最后，公共數(shù)據(jù)信托中社會資本的引入有利于進一步豐富當下數(shù)據(jù)要素市場中的參與者群體與資金來源，加速我國數(shù)據(jù)要素市場化建設(shè)進程。

（三）我國公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運營的運作架構(gòu)

基于前述數(shù)據(jù)信托與我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的天然契合性，構(gòu)建具有中國特色的公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運營模式既是對當前公共數(shù)據(jù)運營、數(shù)據(jù)財政建設(shè)等重大熱點理論問題的回應(yīng)，也能夠為當下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點的公共數(shù)據(jù)信托實踐探索提供參考和指引。學界普遍認同我國可探索實踐的公共數(shù)據(jù)信托更接近于以英國為代表的“第三方受托人”模式（席月民，2021；孫瑩，2023）[25，26]，即公共數(shù)據(jù)信托中的委托方以公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體（即各地方數(shù)據(jù)局與數(shù)據(jù)管理部門）為主，數(shù)據(jù)信托機構(gòu)擔任受托人，依據(jù)數(shù)據(jù)信托協(xié)議對公共數(shù)據(jù)享有相應(yīng)的運營與處置權(quán)利，并與符合條件的數(shù)據(jù)運營方簽訂數(shù)據(jù)開發(fā)、運營協(xié)議（任江和李文璐，2024）[1]。

公共數(shù)據(jù)信托架構(gòu)下，信托機構(gòu)受托擁有對公共數(shù)據(jù)的獨立管理權(quán)和收益分配權(quán)，可由其自身或委托特定的數(shù)據(jù)服務(wù)商對相應(yīng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行運用和增值，并按照信托協(xié)議對產(chǎn)生的收益進行分配，在數(shù)據(jù)信托的設(shè)立與運作中發(fā)揮關(guān)鍵作用。那由誰擔任公共數(shù)據(jù)信托中的信托機構(gòu)角色？在英國的數(shù)據(jù)信托運作實踐中，數(shù)據(jù)信托機構(gòu)主要由以英國開放數(shù)據(jù)研究所為代表的權(quán)威研究機構(gòu)來擔任。關(guān)于我國公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運營中的數(shù)據(jù)信托受托人角色，可探索以各地區(qū)數(shù)據(jù)交易所及信托公司為主體。一方面，2015年以來各地為積極推進數(shù)據(jù)要素市場化流通而相繼設(shè)立的數(shù)據(jù)交易所是當前國內(nèi)開展數(shù)據(jù)交易的主要場所??；跀?shù)據(jù)交易所的中立性交易平臺角色定位以及其資源整合能力，可以探索以數(shù)據(jù)交易所作為數(shù)據(jù)受托人的試點，探索數(shù)據(jù)信托機制的落地。另一方面，在數(shù)字金融的時代背景下，數(shù)據(jù)信托的興起為信托業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。信托公司要布局數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)、參與數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)創(chuàng)新，就必須提升對數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行運營托管、賬戶管理、風險管理等的能力，提升自身的數(shù)據(jù)治理能力和數(shù)智科技含量，加強在金融科技方面的實力儲備。

圖1呈現(xiàn)了當前我國公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運營模式下進行信托化運作的基本架構(gòu)。在公共數(shù)據(jù)供應(yīng)主體、公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體、公共數(shù)據(jù)運營主體和公共數(shù)據(jù)使用主體間存在三重委托受托關(guān)系。第一重委托受托關(guān)系是包括公共服務(wù)機構(gòu)在內(nèi)的政府部門將匯聚、整理公共數(shù)據(jù)的權(quán)力委托給各地方數(shù)據(jù)局或數(shù)據(jù)管理部門，各a8a888051088ea8a136ad8117bf4d778b555a09721ae4367ecc35162f3fdfd4c地方數(shù)據(jù)局或數(shù)據(jù)管理部門作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體，以合法持有公共數(shù)據(jù)的部分或全部權(quán)益設(shè)立公共數(shù)據(jù)信托，由此成為第二重委托受托關(guān)系即信托關(guān)系中的權(quán)益委托方，地方數(shù)據(jù)交易所或信托機構(gòu)作為信托關(guān)系中的權(quán)益受托方，依據(jù)信托設(shè)立的目的，為受益人的利益托管、運營、轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)或權(quán)益，由此成為第三重委托受托關(guān)系即數(shù)據(jù)開發(fā)利用的委托方。地方數(shù)據(jù)交易所或信托機構(gòu)依據(jù)數(shù)據(jù)信托協(xié)議對公共數(shù)據(jù)享有相應(yīng)的數(shù)據(jù)運營與處置權(quán)利，與符合條件的數(shù)據(jù)運營方簽訂數(shù)據(jù)開發(fā)、運營協(xié)議，由不同行業(yè)的數(shù)據(jù)開發(fā)方進行數(shù)據(jù)資源的開發(fā)，形成滿足場景需求的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)，最終傳導到作為公共數(shù)據(jù)使用主體的各數(shù)據(jù)商。例如，2023年7月廣西電網(wǎng)有限責任公司對所持有的電力數(shù)據(jù)進行了信托化運作嘗試，將部分電力數(shù)據(jù)以信托形式委托給中航信托和廣西電網(wǎng)能源科技公司，由中航信托作為信托受托人托管數(shù)據(jù)信托產(chǎn)品，同時由廣西電網(wǎng)能源科技公司作為共同受托人對相關(guān)電力數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)進行專業(yè)開發(fā)。

當前我國公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運營尚處于探索中，無論在適配性制度建設(shè)還是在實踐操作中，均面臨諸多障礙與難題，有待以“數(shù)據(jù)二十條”為頂層設(shè)計構(gòu)建數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)政策體系，圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配和安全治理等方面完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，通過數(shù)據(jù)信托領(lǐng)域相關(guān)8aecb3156891238d80568724baa752a12f1245eebf0aec38c0ab9efd92d5822d立法與政策措施的不斷完善促進我國數(shù)據(jù)信托的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）以數(shù)據(jù)信托立法與數(shù)據(jù)保護制度協(xié)同實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)安全運營

數(shù)據(jù)安全與國家和個人隱私安全是開展公共數(shù)據(jù)運營的基本前提。我國《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等一系列法律法規(guī)的頒布實施為國家數(shù)據(jù)安全與個人隱私提供了立法保障，2024年4月深圳市市場監(jiān)督管理局發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)安全評估方法》進一步從數(shù)據(jù)源單位出發(fā)推動公共管理和服務(wù)機構(gòu)落實公共數(shù)據(jù)安全要求，為公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用和流通提供保障。數(shù)據(jù)信托本身作為一種數(shù)據(jù)管理的法律結(jié)構(gòu)，能夠與現(xiàn)行數(shù)據(jù)保護制度相輔相成，更好地解決數(shù)據(jù)共享和流通中的隱私和安全問題。但需要注意的是，公共數(shù)據(jù)信托與普通法上的信托并不完全等同，尤其是公共數(shù)據(jù)上承載的權(quán)利能否作為信托財產(chǎn)以及公共數(shù)據(jù)信托的受益人不一定是明確的群體等問題亟須從理論研究上升到立法層面。

（二）公共數(shù)據(jù)高質(zhì)量供給是公共數(shù)據(jù)信托化運營的質(zhì)量前提

公共數(shù)據(jù)質(zhì)量是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價與入表、公共數(shù)據(jù)交易及公共數(shù)據(jù)價值釋放的必要前提。盡管我國公共數(shù)據(jù)規(guī)模龐大，但當前國內(nèi)大數(shù)據(jù)交易所交易的數(shù)據(jù)以企業(yè)數(shù)據(jù)為主，公共數(shù)據(jù)的交易量占比很小，公共數(shù)據(jù)尚未實現(xiàn)批量化供給。除受限于各地方公共數(shù)據(jù)運營能力、公共數(shù)據(jù)運營政策的制定和實施進度不一外，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高整體上阻滯了公共數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化與資本化的進程。繼2018年發(fā)布《信息技術(shù) 數(shù)據(jù)質(zhì)量評價指標》（GB/T 36344-2018）以來，貴州、杭州、北京等地陸續(xù)出臺了地方政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量評估規(guī)范，后續(xù)有待進一步從數(shù)據(jù)質(zhì)量評估方法的完善、評估標準的統(tǒng)一及評估機構(gòu)的培育等方面入手，在公共數(shù)據(jù)匯聚、治理與共享的全過程中提升可供交易的公共數(shù)據(jù)質(zhì)量水平，從而推動公共數(shù)據(jù)信托化運作的實施。

（三）以數(shù)據(jù)財政促進公共數(shù)據(jù)信托收益分配的實現(xiàn)

收益與責任不對等是政府部門推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營內(nèi)生動力不足的重要原因之一。公共數(shù)據(jù)信托收益分配機制中，政府部門對信托受益權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益、公共數(shù)據(jù)運營收益以及公共數(shù)據(jù)信托資產(chǎn)證券融資溢價收益的獲得需要以適配的數(shù)據(jù)財稅制度為基礎(chǔ)。政府作為公共數(shù)據(jù)的所有者，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中的公共利益需要通過數(shù)據(jù)財政得以實現(xiàn)。當前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的相關(guān)條例和政策文件中多次出現(xiàn)了“有償使用”“增加財政收入”“納入非稅收入”的提法，未來可探索設(shè)立面向公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)交易活動的數(shù)據(jù)交易服務(wù)稅、對將公共數(shù)據(jù)要素投入生產(chǎn)經(jīng)營活動創(chuàng)造價值的企業(yè)征收相應(yīng)企業(yè)所得稅等與數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求相匹配的數(shù)據(jù)財稅制度，充分發(fā)揮財政在數(shù)據(jù)要素資源配置中的作用，通過數(shù)據(jù)信托收益分配機制激發(fā)政府部門參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的積極性。

（四）積極推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)試點

就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營而言，繼2023年12月北京頒布《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（試行）》后，浙江、江蘇、山東等地陸續(xù)出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)實施方案或管理辦法，但仍有待制定國家層面的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)的頂層設(shè)計與具體方案，為各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的具體規(guī)定提供統(tǒng)一指引。就數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)而言，基于近年來我國在個人數(shù)據(jù)信托、電力數(shù)據(jù)信托與數(shù)據(jù)服務(wù)收益權(quán)信托等多個領(lǐng)域的深入實踐，各級金融監(jiān)管部門與數(shù)據(jù)管理部門可適時出臺配套政策支持與規(guī)范數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)的開展，并可在全國推廣成熟案例以發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，推進我國數(shù)據(jù)信托的創(chuàng)新發(fā)展。

注：

①詳見《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》《廣東省公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》等。

②如《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》中將“政府數(shù)據(jù)”定義為“行政機關(guān)在依法履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)，包括行政機關(guān)直接或者通過第三方依法采集、管理和因履行職責需要依托政府信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)”。

③根據(jù)《國際開放數(shù)據(jù)憲章》的定義，廣義上的政府數(shù)據(jù)不僅包括國家、區(qū)域和地方政府、國際政府組織以及廣義的公共部門所掌握的數(shù)據(jù)，還包括外部機構(gòu)為政府所創(chuàng)建的數(shù)據(jù)以及掌握在外部機構(gòu)手中但與政府項目和服務(wù)相關(guān)并具有重大公共利益的數(shù)據(jù)。

④2023年11月和12月，湖南衡陽市與懷化市對城市公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權(quán)拍賣進行探索，但被相繼叫停。

⑤如2018年Alphabet的子公司Sidewalk Labs在多倫多城市振興項目中使用公民數(shù)據(jù)信托管理其在多倫多碼頭區(qū)智慧城市項目開發(fā)中收集的數(shù)據(jù)（歐陽日輝，2023）[27]。

⑥英國的數(shù)據(jù)信托實踐主要集中在城市數(shù)據(jù)和健康數(shù)據(jù)等領(lǐng)域，融合公共和非公共數(shù)據(jù)，通過不同場景的數(shù)據(jù)信托機制為數(shù)據(jù)管理和服務(wù)提供支持。

⑦數(shù)據(jù)委托人可以通過同意管理人給予、管理、審查或撤回對數(shù)據(jù)受托人的同意，同意管理人仍對數(shù)據(jù)委托人負責，必須以規(guī)定的方式代表數(shù)據(jù)委托人行事，并遵守規(guī)定的義務(wù)。

⑧我國《信托法》第二十五條規(guī)定：“受托人應(yīng)當遵守信托文件的規(guī)定，為受益人的最大利益處理信托事務(wù)。受托人管理信托財產(chǎn)，必須恪盡職守，履行誠實、信用、謹慎、有效管理的義務(wù)。”

⑨《全國法院民商事審判工作會議紀要》第九十四條規(guī)定：“資產(chǎn)管理產(chǎn)品的委托人以受托人未履行勤勉盡責、公平對待客戶等義務(wù)損害其合法權(quán)益為由，請求受托人承擔損害賠償責任的，應(yīng)當由受托人舉證證明其已經(jīng)履行了義務(wù)?！?/p>

⑩我國《信托法》第二十六條規(guī)定：“受托人除依照本法規(guī)定取得報酬外，不得利用信托財產(chǎn)為自己謀取利益。受托人違反前款規(guī)定，利用信托財產(chǎn)為自己謀取利益的，所得利益歸入信托財產(chǎn)。”

?自2015年貴州、湖北等省份在省會城市成立區(qū)域性數(shù)據(jù)交易所以來，至今全國已成立49家數(shù)據(jù)交易場所。

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