摘要：應(yīng)用PPP模式盤活存量市政基礎(chǔ)設(shè)施項目存在基礎(chǔ)資料缺失、優(yōu)質(zhì)項目推出較少、賦稅成本較高等問題，給項目運行帶來諸多不確定風(fēng)險。首先，利用文獻(xiàn)分析法和專家訪談法初步識別、歸納、總結(jié)存量市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的四大類23個風(fēng)險因素；其次，構(gòu)建ISM-MICMAC模型對風(fēng)險因素間的關(guān)系進(jìn)行梳理分類；最后，針對深層風(fēng)險因素和核心風(fēng)險因素提出相應(yīng)建議。結(jié)果表明：存量市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險因素存在遞進(jìn)關(guān)系，具有系統(tǒng)性和較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性；法律變更風(fēng)險、法律與監(jiān)管體系不完善風(fēng)險、政策變更風(fēng)險、資產(chǎn)權(quán)屬風(fēng)險和運營管理風(fēng)險為深層風(fēng)險，具有強(qiáng)驅(qū)動力。

關(guān)鍵詞：存量盤活；PPP模式；風(fēng)險因素；ISM-MICMAC

0 引言

我國一直致力于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的持續(xù)投資與建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的存量規(guī)模已突破百萬億元，城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)已進(jìn)入增量與存量并重的新階段?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“重建設(shè)輕管護(hù)”“重建設(shè)輕服務(wù)”“重硬件輕軟件”等現(xiàn)象比較普遍。部分市政基礎(chǔ)設(shè)施存在管理效率低下、運營收益不足、技術(shù)不達(dá)標(biāo)、服務(wù)跟不上以及閑置等問題，為此，我國積極推進(jìn)存量基礎(chǔ)設(shè)施盤活工作。2017年7月，國家發(fā)展改革委正式頒布了《關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》文件，明確指出了運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的重要性，并詳細(xì)規(guī)定了分類實施、規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的方法和具體操作措施。2022年5月25日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，明確指出了盤活存量資產(chǎn)的重點方向，并提出了優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式的建議，表明我國更加關(guān)注存量資產(chǎn)，為盤活存量資產(chǎn)提供了更多的方法，其中明確提出規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP），鼓勵具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，提升運營效率和服務(wù)水平。2023年11月8日，國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出PPP將聚焦使用者付費項目，全部采取特許經(jīng)營模式，合理把握重點領(lǐng)域，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。這對運用PPP模式盤活存量市政基礎(chǔ)設(shè)施做出更多的限制，項目的選擇、評估、運營等方面的風(fēng)險都需要進(jìn)行充分考慮。

目前，關(guān)于PPP模式盤活存量資產(chǎn)方面的應(yīng)用研究主要集中于現(xiàn)狀及問題^[1]、PPP模式的選擇^[2]、具體實施方式^[3]等方面，并對其存在的問題進(jìn)行了多方面的探討和研究，主要包括政府關(guān)注度不夠^[4]、民營企業(yè)資金與權(quán)益得不到保障^[5]等方面。吳亞萍^[1]研究發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門和國有企事業(yè)單位缺乏盤活存量資產(chǎn)的積極性，PPP項目交易流程和國有資產(chǎn)交易流程未有機(jī)銜接，存量資產(chǎn)公允價值評估難確認(rèn)，原有員工安置難度大。王會^[6]分析得出重慶市存量資產(chǎn)面臨的主要困難有政府意圖和資產(chǎn)持有者的現(xiàn)實考量不一致、資源整合難等六大類。蔣鑫^[7]通過對城市軌道存量PPP項目的綜合梳理，發(fā)現(xiàn)目前存量PPP項目尚處于起步階段，其實際成效尚無法明確評估。存量資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓過程中存在風(fēng)險眾多，稅負(fù)成本相對較高，且由于涉及多個部門，交易過程相對復(fù)雜。與新建PPP項目相比，存量項目的風(fēng)險和不確定性更為復(fù)雜。這些因素相互交織、相互影響，但缺乏系統(tǒng)性研究。因此，識別風(fēng)險因素，明確風(fēng)險作用機(jī)制和內(nèi)部關(guān)聯(lián)，成為后續(xù)需要重點關(guān)注和研究的問題。

近年來，國內(nèi)關(guān)于風(fēng)險識別、評估和分配的風(fēng)險管理研究越來越多。國內(nèi)學(xué)者常用文獻(xiàn)研究法^[8]、案例分析法^[9]、核對表法^[10]等對風(fēng)險因素進(jìn)行識別和歸納。國內(nèi)已有多位學(xué)者從風(fēng)險指標(biāo)權(quán)重測算^[11]、風(fēng)險等級測算^[12]、關(guān)鍵風(fēng)險確定^[13]等視角進(jìn)行了風(fēng)險評價研究，研究表明風(fēng)險之間并不是獨立存在的，而是有著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系^[13]。綜上，國內(nèi)對PPP模式下新建項目的風(fēng)險研究成果已經(jīng)十分豐富，可為本研究提供充足的理論支持。但現(xiàn)有的PPP風(fēng)險管理研究主要針對新建PPP項目，而關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)上的風(fēng)險管理研究比較少，缺少對風(fēng)險因素關(guān)系的定量分析。因此，加強(qiáng)對PPP模式在存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)上的風(fēng)險管理研究十分必要，以更全面、系統(tǒng)地分析其風(fēng)險，并提出相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略。

基于此，本文以存量市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目為研究對象，對其存在的風(fēng)險因素關(guān)系進(jìn)行識別，建立ISM-MICMAC模型對風(fēng)險因素進(jìn)行分析，旨在為存量市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險防控提出針對性建議。

1 主要風(fēng)險因素識別

本研究選擇既有、已經(jīng)建成并投入使用、具有一定經(jīng)營收益的市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目作為研究對象，涵蓋城市道路、軌道交通、道路照明、城市供水、排水及污水處理、城市供熱，環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理等多個方面。

本研究在CNKI數(shù)據(jù)庫中以“存量盤活”“PPP”“風(fēng)險評價”“基礎(chǔ)設(shè)施”等為關(guān)鍵詞，搜集相關(guān)文獻(xiàn)。風(fēng)險因素識別主要從兩個維度展開：一是PPP模式的既有風(fēng)險；二是運用PPP模式盤活存量市政基礎(chǔ)設(shè)施的特有風(fēng)險因素。PPP模式既有風(fēng)險是指在市政基礎(chǔ)設(shè)施新建項目和存量盤活項目中都有可能發(fā)生的風(fēng)險。鑒于本次研究對象為已建成并投入使用的項目，因此建設(shè)風(fēng)險將不予考慮，對“PPP項目^[14]”“基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目^[15]”“軌道交通PPP項目^[16]”“污水處理PPP項目^[17]”等相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行整理。特有風(fēng)險可以從存量PPP項目影響因素^[18]、制約因素^[19]、存在問題^[20]等方面進(jìn)行總結(jié)。依據(jù)相關(guān)性和時效性篩選原則，總共獲取與本文研究內(nèi)容關(guān)聯(lián)度較大的27篇文獻(xiàn)，對出現(xiàn)頻次超過3次的因素進(jìn)行系統(tǒng)整理與歸納，并結(jié)合專家訪談進(jìn)行修正，最終得到四大類23個風(fēng)險因素，PPP模式存量市政基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險因素清單見表1。

2 ISM構(gòu)建

解釋結(jié)構(gòu)模型（ISM）能夠?qū)?fù)雜、模糊且難以理解的邏輯關(guān)系轉(zhuǎn)化為層次分明的結(jié)構(gòu)圖形。對確定的23個風(fēng)險因素進(jìn)行ISM構(gòu)建，具體步驟如下。

2.1 確定風(fēng)險因素之間的關(guān)系

向10名了解PPP模式下的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的專家發(fā)放問卷，確定各項因素之間是否存在直接影響關(guān)系。專家信息表見表2。

2.2 建立風(fēng)險因素之間的初始鄰接矩陣

用數(shù)字“1”和“0”來反映兩個風(fēng)險因素之間的關(guān)系。a_ij公式如下

a_ij=1 （S_i與S_j存在直接二元關(guān)系）0 （S_i與S_j不存在直接二元關(guān)系）

2.3 計算最終可達(dá)矩陣

借助MATLAB軟件，將鄰接矩陣A與單位矩陣I相加，并對其進(jìn)行冪運算，則得到矩陣A的可達(dá)矩陣M如下

M=（A+I）^γ+1=（A+I）^γ≠（A+I）^γ-1

A=1111100101111000000100101001000000000100000100001000010010010000001000001100000000110000110000001001001111000001000111111110100000000010100000011000000010010001100000001000000000000000000000001011110000000000000000001110000000100001000000001000010000000000000000001000000100000100100000111100000100001000000001101110011000000000010000001000000000000000100000011001000000000000000001001000000000000000000010011000000000000000000000001000000000001001100000001000000000010000000000001000010000100100000000101100000001001000000001101

M=1111100101111111001110101001001001111110011100011010010011111100111000101100100111111001110001001001001111110011100111111110111111111111111111111101111111111111100000001000000000000000010010011011111100111000100100101111111001110001001001001111110011100000000000001000000100000100100100111111001110001001001001111110011100000000010000001000000000000000100000011001000001001001001111111011100010010010011111111111000000000000000000001000001001001001111110011100000000010000000000001000110100100111111001111101001001001111110011101

根據(jù)可達(dá)矩陣M，求得可達(dá)集、先行集和交集。

2.4 風(fēng)險因素層級結(jié)構(gòu)

在上述基礎(chǔ)上，依據(jù)可達(dá)集等于交集的原則，確定最高層級的因素所形成的集合，再將該集合中因素在可達(dá)矩陣對應(yīng)的行、列去掉，得到新的可達(dá)矩陣，依次類推，直到所有因素級位劃分完畢，并繪制多級遞階結(jié)構(gòu)圖，風(fēng)險因素多級遞階結(jié)構(gòu)模型如圖1所示。

2.5 風(fēng)險因素遞階層次結(jié)構(gòu)分析

PPP模式存量市政基礎(chǔ)設(shè)施項目面臨23個風(fēng)險因素，分布于7層，各層級間存在遞進(jìn)關(guān)系，高層風(fēng)險因素常受低層因素直接或間接影響。

第1～3層為表層風(fēng)險因素。其中，項目特許經(jīng)營期內(nèi)，配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險、合同風(fēng)險、原單位員工安置風(fēng)險、融資風(fēng)險、收費定價變更風(fēng)險是容易被直接發(fā)現(xiàn)，且易受到其他風(fēng)險因素的干擾。執(zhí)行風(fēng)險控制時，單純地避免這些表層風(fēng)險是不充分的，還必須對那些可能對它們產(chǎn)生作用的其他風(fēng)險因素進(jìn)行深入分析和有效應(yīng)對。

第4～5層為核心風(fēng)險因素，位于風(fēng)險層次的中間部分。L4與L5兩層的風(fēng)險因素存在多個影響路徑，并且L4層風(fēng)險因素之間還存在著顯著的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，這表明PPP模式存量市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險是十分復(fù)雜的。核心層的風(fēng)險要素跨越項目的全生命周期，包括政策、市場、經(jīng)濟(jì)、運營等多個維度。這些風(fēng)險不僅對上層的風(fēng)險產(chǎn)生影響，同時它們本身也受到下層風(fēng)險因素的影響，這種相互影響的關(guān)系意味著在管理和控制市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險時，必須基于系統(tǒng)性、全面的視角，確保各個層面的風(fēng)險因素得到有效識別、評估和控制。

第6～7層為深層風(fēng)險，應(yīng)在風(fēng)險管理過程中優(yōu)先考慮，并采取根本性措施加以解決。法律變更風(fēng)險、法律與監(jiān)管體系不完善風(fēng)險、政策變更風(fēng)險、資產(chǎn)屬性風(fēng)險、運營管理風(fēng)險為深層風(fēng)險，其中，法律變更風(fēng)險和法律法規(guī)不健全風(fēng)險為最深層風(fēng)險。深層風(fēng)險具有直接影響、逐步演進(jìn)或間接傳導(dǎo)的特點，因此需要在項目實施過程中規(guī)避風(fēng)險。

3 基于MICMAC的風(fēng)險因素分析

根據(jù)可達(dá)矩陣M計算出驅(qū)動力和依賴性，依據(jù)交叉影響矩陣相乘法（MICMAC）將風(fēng)險因素進(jìn)行劃分，風(fēng)險因素依賴性-驅(qū)動力矩陣如圖2所示。

（1）第一象限為聯(lián)動集群，該區(qū)域的驅(qū)動性和依賴性都較強(qiáng)。S₂、S₅、S₁₁、S₁₃、S₁₄、S₂₀均屬于聯(lián)動因素，也屬于核心風(fēng)險因素，因此在風(fēng)險管控的初始階段，必須

規(guī)范化政府決策程序，優(yōu)化審批與許可流程，構(gòu)建符合PPP模式要求的存量資產(chǎn)評估體系。同時，企業(yè)需密切關(guān)注市場動態(tài)，對運營收益可能存在的缺口進(jìn)行有效彌補(bǔ)。

（2）第二象限為的依賴集群，S₈、S₁₂、S₁₅、S₁₆、S₁₉、S₂₁均屬于依賴因素，呈現(xiàn)出較高的依賴性及相對薄弱的驅(qū)動力屬于表層風(fēng)險因素。

（3）第三象限為自發(fā)集群，該區(qū)域的因素驅(qū)動力和依賴性均比較弱，該區(qū)域內(nèi)因素對其他因素影響及受到其他因素影響均較小，與系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。在本研究中，第三象限內(nèi)并未觀察到23個風(fēng)險因素，表明風(fēng)險因素之間存在著顯著的系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)。

（4）第四象限為獨立集群，S₆、S₇、S₁、S₄、S₁₈、S₂₂、S₃、S₂₃、S₉、S₁₀、S₁₇均屬于獨立因素，并且它們均為風(fēng)險因素多級遞階結(jié)構(gòu)中的深層風(fēng)險和核心風(fēng)險。這些因素表現(xiàn)出較高的驅(qū)動力和較低的依賴性，在風(fēng)險發(fā)生時可能會引發(fā)其他相關(guān)風(fēng)險因素的連鎖反應(yīng)。例如，政策變更風(fēng)險一旦發(fā)生，可能會觸發(fā)政府對現(xiàn)有項目的審查與介入，進(jìn)而可能導(dǎo)致審批流程出現(xiàn)波折，使項目進(jìn)度受阻，最終影響項目的盈利能力，相關(guān)企業(yè)可能會重新評估其投資決策等。

4 對策與建議

針對深層和核心風(fēng)險要素，提出以下風(fēng)險管理建議：

（1）關(guān)注政策變化。PPP項目的政策調(diào)整，對PPP項目各項工作的推進(jìn)與實施產(chǎn)生影響。2023年，國家發(fā)展改革委正式推出了PPP新機(jī)制，為確保PPP項目的順利推進(jìn)，有效規(guī)避政策調(diào)整所帶來的潛在風(fēng)險，后續(xù)項目必須嚴(yán)格遵循新機(jī)制的相關(guān)規(guī)定并予以實施，以免出現(xiàn)與政策不符的情況，從而保證PPP項目的穩(wěn)健發(fā)展。

（2）推動國有存量盤活與PPP項目協(xié)同進(jìn)行。PPP選擇特許經(jīng)營的方式為實施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營方案，通過招標(biāo)、談判等公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者。但在我國國有資產(chǎn)管理制度下，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所采用公開競價的交易方式公開進(jìn)行。PPP項目在實施過程中需要兼顧特許經(jīng)營權(quán)和國有資產(chǎn)管理的雙重要求。因此，我國政府應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，創(chuàng)建國資部門與國家發(fā)展改革委的聯(lián)合工作機(jī)制，為存量PPP項目提供更加具體的操作指南。

（3）運用PPP模式有效盤活存量市政基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，資產(chǎn)移交環(huán)節(jié)涵蓋了增值稅、所得稅、流轉(zhuǎn)稅等諸多稅種，稅費成本相對較高。國家一方面在建立健全存量PPP項目稅收政策法律體系，通過法律法規(guī)的形式對政府行為進(jìn)行規(guī)范，降低PPP稅收的復(fù)雜風(fēng)險；另一方面，應(yīng)出臺更加細(xì)化的稅收優(yōu)惠政策。

（4）構(gòu)建存量資產(chǎn)統(tǒng)計平臺。地方政府需要加強(qiáng)資產(chǎn)登記和確權(quán)工作，建立存量資產(chǎn)統(tǒng)計平臺，確保項目資產(chǎn)歸屬清晰、債務(wù)明確，防止因權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜或債務(wù)問題帶來的后續(xù)風(fēng)險。

（5）選擇運營能力強(qiáng)的民營企業(yè)參與存量市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。在項目前期選擇社會資本時應(yīng)對社會資本方運營能力進(jìn)行具體評估，包括對其過往項目經(jīng)驗、財務(wù)狀況、組織架構(gòu)、技術(shù)實力等多方面進(jìn)行綜合評估。運營期間，民營企業(yè)需要不斷創(chuàng)新運營管理機(jī)制，如通過建立實時監(jiān)測和數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，對市政基礎(chǔ)設(shè)施的運營狀況進(jìn)行監(jiān)控和記錄，及時發(fā)現(xiàn)和解決運營過程中的問題，為管理決策提供有力支持。

5 結(jié)語

本文通過建立ISM-MICMAC模型對風(fēng)險因素進(jìn)行評價，得出以下結(jié)論：

（1）通過梳理國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，對相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行訪談，確定出PPP模式存量市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險因素，包括23個主要風(fēng)險。

（2）通過ISM分析將風(fēng)險劃分為7層級，其中包括深層風(fēng)險、核心風(fēng)險和表層風(fēng)險。PPP模式存量市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險因素存在遞進(jìn)關(guān)系，具有系統(tǒng)性和較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。

（3）風(fēng)險管控是項目運營中不可或缺的一環(huán)，其中，法律變更風(fēng)險、法律與監(jiān)管體系不完善風(fēng)險、政策變更風(fēng)險、資產(chǎn)權(quán)屬風(fēng)險和運營管理風(fēng)險被視為深層風(fēng)險，需要對這些風(fēng)險進(jìn)行深入研究和全面防范，同時也應(yīng)把握那些驅(qū)動力較強(qiáng)的核心風(fēng)險，以更有效地保障項目成功。

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收稿日期：2024-05-31

作者簡介：

任婉怡（通信作者）（2000—），女，研究方向：建筑經(jīng)濟(jì)與管理。

李芊（1967—），女，博士，副教授，研究方向：建筑經(jīng)濟(jì)與管理。