［摘 要］河流治理對統(tǒng)治者維護和保障政權合法性與權威性十分重要。明治維新以降，日本在實現(xiàn)國家近代化的同時，河流治理也逐漸邁向現(xiàn)代化。以1896年日本第一部《河流法》的誕生為標志，日本的河流治理實現(xiàn)了從確保船運和灌溉用水為目的的“低水工程”到重視防洪的“高水工程”的轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)前，“河水統(tǒng)制事業(yè)”思路使得原本由內(nèi)務省主導時所采用的治水與水利二元管理思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸嗡?、水利一貫”的河流綜合管理思想。戰(zhàn)后，大水災頻發(fā)與水資源開發(fā)的需求，開啟了日本水壩修筑的高峰期。1964年修訂的《河流法》加入了水系主義思想，完善了關于河流治理的水利規(guī)定。隨著1997年再次修訂的《河流法》增加了“環(huán)境”目的，環(huán)境保護思想被正式加入日本河流治理體系，在法律上獲得與治水、水利目的相同的地位。明治以來日本河流治理的變遷，體現(xiàn)了日本現(xiàn)代國家發(fā)展過程中對自然資源認識觀念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

［關鍵詞］日本；河流治理；環(huán)境史

20世紀以來，全球范圍內(nèi)的水資源大開發(fā)明顯地改變了自然界的水循環(huán)，世界各地都出現(xiàn)了環(huán)境異常。2011年3月11日，東日本大地震和地震及其引發(fā)的海嘯讓整個日本都感受到了自然的威力，由此引發(fā)的福島第一核電站泄漏事故也暴露了核能生產(chǎn)的危險和成本，在水力發(fā)電方面，河流的價值再次得到肯定。①迄今為止，日本的歷史學研究大多以人類及其政治社會關系為研究對象，鮮少過問人與自然的關系。②而以東日本大地震為契機，日本學界對災害史、環(huán)境史的關注度迅速提高。從河流管理、計劃和工程的歷史來看，不僅在日本，全球范圍內(nèi)，隨著現(xiàn)代化進程和國土資源開發(fā)，河流治理計劃都與社會發(fā)展過程息息相關。伴隨社會的發(fā)展，河流治理的基本思路無一例外都遵循從“自然河流”向“人工河流”的轉(zhuǎn)變，其轉(zhuǎn)變方式因社會體制、行政干預和技術水平而異。毋庸置疑，這一巨大的歷史變化正在發(fā)生并且會持續(xù)伴隨人類歷史進程。從政策應對的角度來看，水災是河流管理需要面對的極端現(xiàn)象。換言之，河流是文明的母體，也是災害的根源。有鑒于此，日本的河流行政治理也可分為兩類：一是促進水資源的開發(fā)與合理利用，二是防止水災的發(fā)生。①明治維新開啟了日本近代化的進程，作為近代國家的日本開展了大規(guī)模的防災治水事業(yè)。二戰(zhàn)后，為了實現(xiàn)復興經(jīng)濟高速發(fā)展所需的基礎建設，工業(yè)繁榮和城市化進程極大地改變了日本的國土資源利用方式。日本對河流治理傾注了大量精力。但這些變化也成為了戰(zhàn)后大水災的原因之一。②90年代以后，日本的治河思路再次發(fā)生轉(zhuǎn)變，河流原本的自然生態(tài)系統(tǒng)成為了治理時重要的考量因素。

一、1896年《河流法》成立前的日本河流治理

大多數(shù)人對素有“災害列島”之稱的日本的印象是“地震和火山之國”。事實上，每年的臺風和梅雨末期，日本列島都會經(jīng)歷其他同樣位于溫帶的國家不會遭遇的暴雨襲擊。故而水災、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災害給日本所造成的損失絲毫不遜于地震和火山。自古以來就為水災所苦的日本到了現(xiàn)代依然無法擺脫水災的重負，堪稱“水災日本”，③且日本水災在不同的時空中呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，各自具有特殊的歷史性。

水災是一種社會現(xiàn)象。洪水原本是相較于河流平時流量增水溢出的正常自然現(xiàn)象，如果不涉及人類的生產(chǎn)活動便不會被視為水災，水災是伴隨人類生產(chǎn)活動的社會現(xiàn)象。④換言之，如果洪水泛濫發(fā)生在無人區(qū)就不會被視為水災。放眼全球，日本屬多雨氣候，但因季節(jié)和地區(qū)的不同，也不乏少雨的地區(qū)。日本的地形大多陡峭，雨水能很快匯入河流，最終注入大海。盡管有著雨量豐富的天然優(yōu)勢，卻也屬于水資源利用困難的國度。⑤日本河流的特點是從水源地的山林到海洋的距離很短，屬于急流。降雨集中在梅雨期和臺風期，由于水流速度快，河流流量不穩(wěn)定，容易反復漲水或干旱。這種短小湍急的特性使降水資源很難被穩(wěn)定使用，使用水壩、堰⑥等控制急流也成為必然。⑦嚴格來說，日本國內(nèi)所謂的原始河流已經(jīng)不復存在，即使是在北海道，或多或少都在二戰(zhàn)后對河流進行了人工改造。⑧縱觀日本河流史，水與農(nóng)業(yè)尤其是水田耕作密不可分。氣候和地理特點導致日本洪澇災害極為嚴重，而日本的水田大多位于洪災多發(fā)區(qū)，防洪成功與否在很大程度上左右了大米的生產(chǎn)。因而自古以來，治水和水利都是不可分割的一體。①

明治以前，以水稻農(nóng)業(yè)為主的日本很早就開始對水進行管理?！豆攀掠洝泛汀度毡緯o》中均記載了飛鳥時代（公元616年）建造的日本最古老的蓄水池——大阪狹山市的峽山池?！墩聿葑印分蟹Q其為“狹山之池”。但水過剩也會帶來困擾，奈良至平安時代的森林砍伐導致河流下游泥沙明顯增多，增加了水管理的難度。特別是遭遇大雨時，河流下游的水流變化無常。直至戰(zhàn)國時期，豐臣秀吉對淀川、明智光秀對由良川、武田信玄對釜無川、笛吹川分別投入了技術、資金、勞力等要素，他們在征服這些湍流的同時也贏得了民心。②由于戰(zhàn)國大名特別關注防洪和水田開發(fā)，所以河流技術作為富國強兵的基礎得以迅速發(fā)展，同時與農(nóng)業(yè)技術的進步相輔相成，耕地數(shù)量和大米產(chǎn)量也明顯增加。

進入江戶時代，由于政局安定，日本的商業(yè)物流繁盛。當時內(nèi)陸最重要的物流手段就是“川舟”。經(jīng)營淀川舟運物流的實業(yè)家河村瑞賢（1618—1699年）仔細觀察了淀川及其主要支流從水源至河口的情況，向執(zhí)政的德川幕府強烈呼吁在水源地山區(qū)植山造林以涵養(yǎng)水土。幕府對此作出回應，并于1666年發(fā)布了日本歷史上第一個勸說治山治水的法令——《諸國山川掟》。③彼時的治水模式被稱為“地先治水”，即根據(jù)重要程度在被保護的人或物周圍設置堤防用以防洪。如果河流左岸有城、町等，人們會有意使左岸堤防高于右岸來防洪。但以當時的技術和財政條件，無法為了確保所有土地的安全采取上述模式，直至留學歐洲的日本人回國，江戶以來懸而未決的淀川南鄉(xiāng)洗堰、木曾川三川分離、信濃川大河津分水等治水工程才依次實現(xiàn)。

另外，上述模式也造成河流上游和下游、左岸和右岸呈對立態(tài)勢。幕藩體制下的河流管理由不同的大名負責，而幾乎所有的大型河流在地理上都橫跨數(shù)個大名領地。大名之間因為河流管理也會產(chǎn)生對立，當時是按照大名的石高等級、親藩、外樣等實力強弱來處理河流管理相關問題。④即實力較強的大名領地內(nèi)的農(nóng)民享有優(yōu)先取水權和更堅固的堤防，而實力較弱的大名領地內(nèi)的農(nóng)民只能使用前者利用后剩余的水，且所建造的堤防高度不能高于前者。明治維新誕生的新政府雖然以中央集權統(tǒng)籌治水，但在明治初期的混亂階段，治水也不免混亂，直到1896年《河流法》的制定結(jié)束上述局面。

作為新政府威權的象征，1868年10月，明治政府甫一成立就設置了以改修淀川為目的的“治河使”，⑤另外還招納荷蘭技術工程師指導日本的河流工程。鑒于明治初期的鐵路尚不發(fā)達，舟運的重要性不言而喻，加上當時也未曾發(fā)生后來的大洪水，故而服務于內(nèi)河航運的低水工程⑥是明治初期河流工程的重點。1870年，明治政府制定了《治水策要領》，該要領被視為日本最初的治水政策，它明確規(guī)定設置和測量對近代河流的改修以及流量計算必不可缺的水位計。①1871年10月8日以后，治水事業(yè)的管轄權從民部省土木司被移至大藏省土木寮。1873年8月2日，大藏省頒布《河港道路修筑規(guī)則》以規(guī)定河流等級，進一步區(qū)分中央和地方各自的責任以及治水費用相關的官費、民費負擔問題。但由于《河港道路修筑規(guī)則》在實踐過程中出現(xiàn)了許多問題，所以在1876年9月6日，太政官通告宣布廢除上述規(guī)則所定的河流等級制度，1880年該規(guī)則自然廢止。

1874年5月，荷蘭技術工程師指導下的淀川改修工程標志著由日本政府直轄河流改修工程的誕生。②翌年6月20日，在東京召開地方官會議期間，內(nèi)務?、塾?月2日提出了堤防法案，以回應針對《河港道路修筑規(guī)則》的種種疑問，卻由于費用問題不了了之。從《河港道路修筑規(guī)則》的自然廢止到1896年《河流法》的制定，在沒有法律支持的情況下，低水工程和防沙工程作為國家的直轄事業(yè)得以實施。

雖然內(nèi)務省一直致力于應對洪災和維護日本現(xiàn)有的水運系統(tǒng)以促進工商業(yè)的發(fā)展，但由于內(nèi)務省自身資源有限且堤防的維護和修繕主要歸地方負責，所以日本政府內(nèi)部在1875年通過談判達成一項協(xié)議，規(guī)定內(nèi)務省專注管理協(xié)調(diào)內(nèi)河航運，各都道府縣政府負責承擔大部分防洪工程。④繼而在1878年確立了地方財政制度和由地方官廳實施治水工程的原則，但因治水工程耗費甚巨，給地方政府造成負擔過重，所以內(nèi)務省對此給予一定的國家補助。⑤1881年，日本在廢除由國庫對府縣實施補助“常備金規(guī)則”后又制定了針對府縣營事業(yè)的國庫補助制度。截至1887年左右，得益于國庫補助制度，河流治理取得了一定的成果，甚至在木曾川等水系還實現(xiàn)了由中央和地方合作的大型治水工程，即中央直轄河流工程，地方負擔筑堤費用。因為彼時僅有淀川的防洪工程獲得國家直轄，所以其他各地的官民都強烈期待自身所在地的河流也能列入國家直轄工程，中央政府不得不對此作出回應。另外，船運在明治初期是非常重要的交通方式，政府的河流政策更側(cè)重于低水工程，往往忽略了高水工程。①故而國家參與的河流工程基本上以低水工程或防沙工程為主，旨在防洪的高水工程則全權委托給府縣處理，由國庫提供財政補助，但從日本河流的自然條件來看，國庫的補助實屬杯水車薪，這是推動制定《河流法》和中央政府直轄高水工程的重要原因。②

二、1896年《河流法》的誕生及其影響

以1885年的淀川大洪水（枚方大決堤）、1889年的十津川大水災（紀和大水災）和1894年的東北（秋田）大水災為契機，日本國會于1896年3月24日通過了第一部《河流法》。該法共66條，規(guī)定國家有權規(guī)劃、資助和實施被認為“與公共利益有重大關系”的河流項目。《河流法》是第一部明確規(guī)范“公共”財產(chǎn)的法律。截至1919年《道路法》出臺，它是唯一一部此類法律。③翌年日本又制定了《砂防法》和《森林法》，合稱“治水三法”。④根據(jù)1896年《河流法》，日本的河流被劃分為“河流法適用區(qū)間”與“河流法準用區(qū)間”，其中適用區(qū)間由內(nèi)務省直轄，準用區(qū)間則歸各都道府縣知事管理。

顯然，江戶時代的“地先治水”在明治初期已經(jīng)達到極限，勢必要采取新治水對策，而地方政府無力負擔大規(guī)模的根本性治水事業(yè)所需的費用，因而國家直轄河流治水工程已成必然。作為日本河流治理步入現(xiàn)代化的一個重要節(jié)點，相較于明治初期雜亂的治水規(guī)定，該法雖然適用范圍廣泛，但它對政府權力的限制卻過于模糊。法學者兼眾議院議員箕作麟祥曾在國會公開表達他的擔憂：“這部法律缺乏對個人和地域共同體的規(guī)定和保護，而個人和地域共同體與河流之間存在長期的權利關系”。⑤此外該法的另一大局限在于極少有水利相關的規(guī)定，故享有“治水法”之稱。⑥它將廣義上的水利事業(yè)（水資源開發(fā)、水力發(fā)電）劃歸在內(nèi)務省權限之外，因而導致法律規(guī)定與河流的治理和監(jiān)督體制在實際執(zhí)行時有巨大偏差。

進入大正末期，水力發(fā)電占據(jù)了水利事業(yè)最優(yōu)先的地位，奉行灌溉優(yōu)先的慣行水利權不可避免地同新的用水需求發(fā)生沖突（例如工業(yè)用水需求、都市自來水需求等）。自明治末始，堅持“一元統(tǒng)一”管理河流的內(nèi)務省和主張“多元分化”建設水利事業(yè)的相關省廳之間圍繞河流行政產(chǎn)生了極深的對立矛盾。⑦尤其是在中小型河流的改建工程和供應農(nóng)業(yè)用水的排水線路干線改良工程上，內(nèi)務省和農(nóng)商務省之間因管轄權所屬而爭執(zhí)不休。⑧概而言之，伴隨資本主義勃興而來的流域開發(fā)和水力發(fā)電的擴張，圍繞河流的需求也變得越發(fā)復雜。過去各自為政的區(qū)間治水模式顯然已無法適應現(xiàn)狀，得益于中央政府特別是內(nèi)務省權力的強化和權限的擴大，實施綜合下游泄洪和上游儲水兩方面的“水系一貫”管理模式成為可能。為了解決上述問題，政府多次嘗試修訂《河流法》，均以失敗告終，直至戰(zhàn)后建設大臣河野氏任職期間才修訂了1964年《河流法》，反之也彰顯出因1896年《河流法》引起中央和地方、中央政府各省之間的對立非常嚴重。①

盡管存在諸多不足，但1896年《河流法》為促進河流事業(yè)確立了負擔治水費用及河流管理體制的原則，而國家直轄河流事業(yè)的制度化則體現(xiàn)了治水政策的中央集權性的統(tǒng)一。它構建了日本現(xiàn)代河流制度的雛形，以內(nèi)務省的技術專家負責和國會決定預算的方式共同建立起日本河流治理的技術政治體制，同時對該法的疑惑與爭議被視為國家威權不斷強化的例證，或者說現(xiàn)代日本自身就是《河流法》以及實施該法的結(jié)果。②與此同時，明治以前的“民眾的自然觀”也在近代化的過程中不斷被消解，最終讓位于“技術統(tǒng)御”所支撐的“國家的自然觀”。③明治時輸入的西方技術提升了近代國家治理河流的能力，對河流實施技術統(tǒng)御是其不斷強化中央集權的體現(xiàn)，國家威權在自然觀的轉(zhuǎn)變過程中表現(xiàn)突出。它的制定標志著以國家權力強力推進治水事業(yè)的體制逐漸穩(wěn)固，同時治水和水利也開始被分化考量。④

三、第二次世界大戰(zhàn)前的河水統(tǒng)制事業(yè)

日俄戰(zhàn)爭結(jié)束后，日本國內(nèi)要求擴大治水事業(yè)的社會呼聲越來越強烈。1910年10月，內(nèi)閣設置了臨時治水調(diào)查會并于1911年確立了第一次治水計劃，總括了全日本河流的改修工程，本質(zhì)上接近后來的長期計劃，其中首次使用“治水”一詞并提出“森林治水”的構想。之后內(nèi)閣又根據(jù)“1921年1月29日第12號敕令”組建了第二次臨時治水調(diào)查會，仍舊以內(nèi)務大臣為會長，其目的、組織結(jié)構與前者相差無幾。6月23日，第二次臨時治水調(diào)查會決議通過了第二次治水計劃，但受關東大地震（1923年）后國家被迫緊縮財政的影響，第二次治水計劃因預算問題被延遲至1933年。⑤其間，內(nèi)閣決議創(chuàng)設河流委員會（1931年）來綜合制定河流、道路和港灣等相關土木工程，此后又通過閣議將其改為土木會議（1933年6月），8月發(fā)布的第225號敕令還規(guī)定了未來土木會議的官制，由內(nèi)務大臣主管。⑥繼而在11月6日制定了第三次治水計劃。翌年9月，受室戶臺風所釀大災害的影響，土木會議決議通過了“水災防備策確立相關案”，與前述治水計劃共同組成了“治水事業(yè)促進相關案”。但由于日本侵華戰(zhàn)爭擴大，治水事業(yè)受到擠壓，臨近戰(zhàn)爭尾聲時，治水計劃名錄中相當數(shù)量的河流已處于休工狀態(tài)。

為適應日本侵華戰(zhàn)爭的需求，河水統(tǒng)制事業(yè)應時而生。1926年，時任內(nèi)務省土木試驗所所長的物部長穗發(fā)表“河水統(tǒng)制計劃”，①提議對水庫或者天然湖沼的洪水進行控制和調(diào)節(jié)，主張一個水系自始至終一貫開發(fā)以實現(xiàn)不同的水利目的。了解全國河流的基本情況是實行河水統(tǒng)制的前提，而管理河流的相關各省廳之間原本就存在的權限矛盾更加突出。例如，為統(tǒng)制全日本的水力發(fā)電，通信省制定了《發(fā)電水利法》（1930年），因遭到內(nèi)務省的強烈反對而作罷。②大正以降，內(nèi)務省主管河流和水道，農(nóng)林省負責農(nóng)業(yè)用水，通信省下轄水力發(fā)電。雖然三者一致希望實施河水統(tǒng)制調(diào)查歷時10年有余，但任何一方都未獲得大藏省的許可，三省甚至為此暫停爭奪管轄權直至1961年水資源開發(fā)二法出臺。為改變上述省廳間的膠著狀態(tài)，1935年土木會議通過“確立水災防備等決議”，其中第5條特別提議盡快督促政府實施河水統(tǒng)制調(diào)查。1937年6月，內(nèi)閣直轄的河水統(tǒng)制調(diào)查委員會正式成立，此舉既為緩解上述矛盾，也為日本的戰(zhàn)時體制服務。河水統(tǒng)制事業(yè)雖然據(jù)此被定為國策，卻因日本戰(zhàn)敗而中止。③1940年，內(nèi)務省率先在奧入瀨川、淺瀨石川、鬼怒川、江戶川、相模川、錦川、小丸川實行河水統(tǒng)制，而調(diào)查工作則持續(xù)到1950年。

河水統(tǒng)制事業(yè)作為二戰(zhàn)后多目的水壩事業(yè)的起點，同時也為“河流綜合開發(fā)事業(yè)”（1951年）的開展、《多目的水壩法》（1957年）的成立和水資源開發(fā)公團（1961年）的創(chuàng)設奠定了基礎。④日本的河流治理逐步蛻變成“水系一貫”模式，歸納言之，其意義有三：其一，它促進了二戰(zhàn)前偏重灌溉、發(fā)電到多目的水壩（治水和水利并重）的模式轉(zhuǎn)換，在戰(zhàn)時體制下，部分實現(xiàn)了洪水資源化，客觀上緩解了因昭和初期水災頻發(fā)造成的損失和各省廳之間圍繞河流行政所產(chǎn)生的矛盾；其二，以此為契機，日本河流治理的核心思想也發(fā)生了改變，原本由內(nèi)務省主導時所采用的治水與水利“二元管理”思想變成“治水、水利一貫”的“河流綜合管理”思想；其三，內(nèi)務省技術官僚的地位有所提升，法學出身的官僚不再占據(jù)絕對主導權，土木專家的意見受到更多重視。

以20世紀30年代初期的利根川、淀川工程的竣工儀式和信濃川大河津分水等河流工程等基本完成為標志，近代日本全國性的河流工程暫且擱置。曾飽受數(shù)十年一遇的洪災影響的沖積平原、農(nóng)業(yè)用地和都市區(qū)域的洪水頻度均呈減少趨勢。但在二戰(zhàn)后的15年間，日本連續(xù)發(fā)生的大水災仿佛在嘲笑明治以來治水事業(yè)的低效。⑤

四、二戰(zhàn)后的水災與水資源開發(fā)

二戰(zhàn)結(jié)束后荒廢凋敝的日本國土接連遭遇列島史上罕見的大型臺風，而且大水災頻發(fā)，堪稱進入了近代河流史上極為特殊的“水災多發(fā)期”。⑥與此同時，由于日本的產(chǎn)業(yè)構造的急劇改變，流域面積較小的都市河流的水循環(huán)也發(fā)生了驟變。與二戰(zhàn)前大型河流的災害不同，二戰(zhàn)后人口集中激增的新都市區(qū)不約而同地發(fā)生了都市型水災。如前所述，二戰(zhàn)前的河流治理主要采用連續(xù)高堤防工法，通過矯直河道使河水在被兩岸堤防夾裹的河道中間迅速聚集流入大海，但這種模式存在很大的弊端。例如利根川水系由于開發(fā)旺盛且洪水流量不斷增加，為保證其治水安全，只能不斷提高計劃高水流量①。明治到昭和初期，全日本主要水系均被納入內(nèi)務省重點規(guī)劃實施的治水工程，是為已開發(fā)的河流，所以當流域的單位流量變化或大洪水流量增加時，水循環(huán)也隨之改變。②1950年至1970年代，日本的經(jīng)濟增長率保持在年均9%以上，③1968年更是一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，卻在治水方面持續(xù)遭遇災害危機，具體表現(xiàn)為二戰(zhàn)后的15年內(nèi)全日本幾乎所有的重要河流④都曾決堤，這些河流包括河道在內(nèi)的流域結(jié)構都有改變。⑤

其中伊勢灣臺風成為二戰(zhàn)后傷亡人數(shù)最多的氣象災害，直接促成了《治山治水緊急措置法》、“治山治水長期計劃”的制定。繼而在1961年公布了《災害對策基本法》。⑥此外，在凱瑟琳臺風引起利根川大決堤，造成高達70億日元的損失后，①政府為研討吉野川、利根川等9條重要河流的改修計劃設置了“治水調(diào)查會”，隨后又發(fā)布了《河流改修增補計劃》。②在上述治水調(diào)查會的討論中，最大的變化莫過于治水理論的轉(zhuǎn)換——二戰(zhàn)前已有部分河流采用了修筑水壩這一最新治水技術，之后水壩治水成為與河道改修并列的技術支柱。而且較之后者使用水壩可以減輕時間和費用的雙重負擔，所以被視為“合理”且“經(jīng)濟”的治水計劃。討論最終決定選取5條修筑水壩。③這一結(jié)果開啟了二戰(zhàn)后的水壩時代，雖堪稱日本河流史上的重要轉(zhuǎn)折，但真正令水壩引起全國矚目還是河流綜合開發(fā)事業(yè)。

二戰(zhàn)后的河流治理以治水和水力發(fā)電為主。1949年，政府修訂了主要直轄水系10條河流的改修計劃，在保全國土的同時尋求水資源開發(fā)。利根川、淀川、北上川、木曾川、江合川、筑后川、吉野川等的多目的水壩被納入水資源開發(fā)戰(zhàn)略和水壩控洪計劃。④上述舉動成為河流綜合開發(fā)事業(yè)的開端，多目的水壩因此備受關注，日本的治水方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。而且河流綜合開發(fā)事業(yè)的興起和河流行政管理變革并舉，與前述河水統(tǒng)制事業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別。此外，在河水統(tǒng)制事業(yè)時代，多目的水壩事業(yè)的預算從河流改修費用中獲取，而河流綜合開發(fā)事業(yè)的預算卻是獨立的并且與國土綜合開發(fā)計劃密不可分。

1950年，《國土綜合開發(fā)法》⑤頒布，內(nèi)容上繼承了河水統(tǒng)制事業(yè)，采取重視利用多目的水壩進行水資源開發(fā)的方針。為了擺脫電力不足的困境，1951年，根據(jù)“電氣事業(yè)再編政令”解散戰(zhàn)時體制下的日本發(fā)送電株式會社，新設九個地區(qū)電力會社取而代之。之后又依據(jù)1952年《電源開發(fā)促進法》⑥成立了作為國家特殊會社的電源開發(fā)株式會社，發(fā)電能力超過四國電力，1997年內(nèi)閣決議改其為民營，后在2003年將其廢除。⑦截至1960年末，水力發(fā)電輸出功率約占全國發(fā)電總量的7%。⑧在1954年《治山治水基本對策綱要》公布的次年，“多目的水壩”成為經(jīng)濟高速發(fā)展階段的日本公共投資之重點。

截至1959年，包括利根川矢木澤水壩在內(nèi)的15個多目的水壩工程順利進行，同時還增加了供應工業(yè)用水與自來水的雙重設施，極大地支持了地域工業(yè)發(fā)展。特別是1959年開工的利根川矢木澤水壩和利根川下久保水壩，此后成為東京自來水系統(tǒng)的新水源。因為彼時東京自來水系統(tǒng)已無法再單純依靠以小河內(nèi)水壩為主的多摩川水系，工程的緊迫性不言而喻，成為二戰(zhàn)后日本首次采用修筑多目的水壩的方法解決復雜問題的典型。⑨由于新舊水利需求者之間矛盾重重，政府需要花費大量時間勞力和采取多項措施來應對調(diào)和這些矛盾。多目的水壩既可以在豐水時節(jié)蓄水，又能在缺水季節(jié)放水供應，在緩和矛盾的同時獲得了廣泛的認同。

另外，日本政府還頒布了多項法律以規(guī)范水利事業(yè)，例如1956年的《工業(yè)用水法》①、1957年的《水道法》②和《特定多目的大壩法》③。緊接著1960年又決定實施“國民所得倍增計劃”，值得注意的是該計劃中的多目的水壩被當作“社會資本”，具有保全國土、工業(yè)基礎和社會環(huán)境設施的機能。然而可供建設水壩的剩余土地并不充裕。為了更有效地利用這些土地資源，政府決定未來的河流開發(fā)盡可能以多目的水壩為主，充分利用湖沼、河口灘涂等筑壩來應對激增用水需求。④要之，二戰(zhàn)后的河流治理并非狹義上的地域開發(fā)，而是整體規(guī)劃日本經(jīng)濟的手段之一，較之“河流綜合開發(fā)”之名，“水資源開發(fā)”之說更符合實際。當河流或水資源被視為一種社會資本，并且它的價值被管理者以經(jīng)濟效益來衡量時，河流或水資源的自然屬性會在生態(tài)系統(tǒng)的平衡被打破后達到自我修復的極限時以災害的形式呈現(xiàn)。

1961年11月13日，第39次國會頒布了《水資源開發(fā)促進法》⑤和《水資源開發(fā)公團法》⑥并依法成立水資源開發(fā)公團，以緩解水資源緊缺和過度抽取地下水帶來的反噬。其中《水資源開發(fā)促進法》還授權首相緊急用水對策的權力，即首相有權在必要時指定利根川、淀川⑦為水資源開發(fā)水系，制定作為水資源整備基本方針的“水資源開發(fā)基本計劃”（フルプラン），由國家、地方、公共團體、水資源開發(fā)公團等實行。⑧即水資源開發(fā)公團是擔當“水資源開發(fā)基本計劃”這一事業(yè)主體的國家特殊法人，管理國家指定水系的水壩（矢木澤水壩、奈良俁水壩等）、堰（利根大堰、筑后大堰、長良川河口堰等）和水路（愛知用水、豐川用水等）的開發(fā)工程。⑨

五、二戰(zhàn)后《河流法》的修訂與環(huán)境意識的興起

20世紀50年代，水壩的建設及其投入使用后產(chǎn)生的問題令反對水壩運動明顯激化。以1953年的筑后川水災（估算損失金額50億日元）為蒿矢，由預定水壩建設用地的原住民室原知幸主導發(fā)起來反對建設松原、下筌水壩的運動，抗議者在被稱為蜂巢之城（蜂の巣城）的預定水壩建設地區(qū)筑壩。1960年至1970年，室原知幸作為山林地主有82次以日本政府為被告提起訴訟。①雖然上述事件發(fā)生時主管水壩等相關公共事業(yè)的是國家，但《河流法》中適用河流的管理者仍舊為都道府縣知事，因此1964年重新修訂了《河流法》。新法將一級河流（直轄區(qū)間）的管理權從都道府縣收歸建設省，因此建設省在原則上需全額負擔一級河流的管理費用②（1964年《河流法》第59條），在法律上確立了“水系一貫”的原則。

此外1964年《河流法》還加入了關于“工事實施基本計劃”（1964年《河流法》第16條）和針對河流管理者的監(jiān)督處罰條款（1964年《河流法》第75條）。概括來說，1964年《河流法》正式導入“水系一貫”的河流治理制度，③與此同時重整了過去的治水和水利的制度體系，摒棄了奉區(qū)間主義為圭臬的河流治理之過去式，分別界定了河流管理權——一級河流由國家管理，二級河流歸都道府縣知事下轄，市町村長獲得準用河流的管理權。④值得肯定的是該法修訂時，日本尚無“公害”和“環(huán)境保護”的概念，所以該法提出要在尊重流域歷史、保護河流自然環(huán)境的前提下推進現(xiàn)代化建設的理念在當時極具前瞻性。⑤

二戰(zhàn)后日本的都市型水災屢見不鮮。原本在地勢較低的低濕地地區(qū)修建屋舍就無法避免河流的經(jīng)常性自然泛濫，而都市化進程又導致水災的受災范圍進一步擴大。故而這些水災受害者認為國家作為河流管理者所進行的河流整頓過于遲緩，存在管理瑕疵，紛紛以國家為被告提起水災訴訟。在20世紀70年代到80年代大大小小的水災訴訟中，最具代表性和影響力的當屬1972年的大東水災訴訟和1976年開始的多摩川水災訴訟。由水災訴訟所引發(fā)的社會關注提升了日本社會對河流自然屬性的認知。與此同時，日本民眾也對各種公共工程可能會給生態(tài)系統(tǒng)造成的不良影響持擔憂態(tài)度，1988年修建的長良川河口堰主體工程成為引發(fā)上述不安的導火索，反對大規(guī)模公共事業(yè)的群眾運動在全日本興起并達到頂峰。⑥雖然基于水利、治水需求很有必要修建河口堰，但是反對運動的不斷擴大超越了迄今為止的反水壩運動。反對者認為該河口堰不但會對長良川的生態(tài)、漁業(yè)等造成不良影響，而且這種大規(guī)模公共事業(yè)工程純屬浪費納稅人的金錢。隨著事態(tài)的發(fā)展，國會議員、各大政黨、媒體和名人紛紛卷入其中，爭論也不再局限于“開發(fā)”或“環(huán)境”，而是超越二者以新的形式展開，從河流的歸屬問題思考河流治理或日本水管理的現(xiàn)實情況。

然而，日本政府不顧反對運動的聲勢浩大，強行讓長良川河口堰工程在1994年竣工，第二年又針對14項水壩工程組建了由有識之士構成的第三方機構——水壩等事業(yè)審議委員會（ダム審）。①其中，細川內(nèi)水壩因當?shù)卮彘L的強烈反對而作罷。在剩下的13個委員會中，除渡良瀨游水區(qū)第二期中斷、矢作川河口堰答復暫停外，其余事業(yè)雖仍在繼續(xù)，卻遭受來自權威委員會的批評。在上述背景下，日本于1998年開啟了公共事業(yè)再評價，由六大省廳聯(lián)合制定再評價實施綱要，其結(jié)果是92項公共事業(yè)工程被停頓或中止。此后水壩治水模式的地位此起彼伏。2001年，時任長野縣知事的田中康夫公開發(fā)表“脫離水壩宣言”。②由于田中在之后的縣知事選舉中落選，新知事在2007年公開聲稱要繼續(xù)建設根據(jù)“脫離大壩宣言”一度停工的淺川大壩，即“反脫水壩宣言”。2003年，最早落實后述1997年《河流法》理念的淀川水系流域委員會率先提出“中止水壩原則”，但因淀川水系流域委員會在2007年1月末被廢除，故吉野川、利根川、木曾川等河流管理者制定河流整備計劃時不再設置流域委員會。

進入水壩時代后，不但城市河流采用以混凝土為原材料的加固工程，農(nóng)村的大多數(shù)河流亦是如此，結(jié)果家庭和工廠排放的各種廢水日益增多，導致河流水質(zhì)不斷惡化。③一方面，日本傳統(tǒng)的河流護岸多使用石頭或木樁固定，植樹也是其中必要一環(huán)，而采用混凝土建設護岸使河流工程建設變得相對容易和安全，在簡化河道疏浚作業(yè)的同時還能阻止雜草生長，方便維護和管理，所以受到河流管理者和濱河居民的歡迎。另一方面，這類工程也存在極大的弊端?；炷梁拥兰铀倭讼掠蔚暮樗奂?，增加了發(fā)生嚴重水災的風險和概率，而水災區(qū)又不可避免地混凝土化，從而陷入短期利益思維模式主宰的惡性循環(huán)。更加糟糕的是這類“方便、堅固、安全”的河流工程會破壞河流的生態(tài)系統(tǒng)。河流的自凈作用源于河流生態(tài)系統(tǒng)中的生物具有清潔水體的功能。但夏季直射陽光下的混凝土表面溫度高達60～70攝氏度，令植物無法生存。失去植被的后果是昆蟲、微生物等失去了賴以生存的遮蔽之所，魚類會因缺少前者作為食物而難以生存，食魚的鳥類也會因食物匱乏而難以存活。各種依賴河流生態(tài)系統(tǒng)而生存的生物無法從中獲得必備的生存基礎，生物之間的食物鏈斷裂，進而影響河流的生態(tài)系統(tǒng)平衡和自我修復能力。④

總而言之，河流工程混凝土化的最終結(jié)果是令全日本的河流喪失自己的個性、趨于同化，且破壞了河流的生態(tài)平衡。意識到上述問題的日本政府轉(zhuǎn)而開啟了在日本河流治理史上劃時代的舉措，生物友好型河流工程由此登上日本歷史的舞臺。這種生物友好型河流工程源于20世紀70年代的德國和瑞士，日本引進以后將其稱作“近自然河流工法”或“多自然型河流工法”。這種河流工法最大的特點在于努力恢復河流原本的自然生態(tài)系統(tǒng)。具體而言，通過故意彎曲已經(jīng)被人工矯直過的河道和制造深潭、淺灘并恢復河流沿岸的植被等來方便魚類等生物等生息繁衍。

1990年是日本河流治理史上的轉(zhuǎn)折點，這一年日本的“近自然河流”工程正式起步。①建設省河川局在當年11月下達了《推進多自然型河流建設》的通知，旨在以前所未有的方式打造環(huán)境友好型河流，此后建設省的上述政策被納入了1997年修訂的《河流法》并在2006年更名為“多自然河流開發(fā)”后延續(xù)至今。②如果說建設的河流政策是對以往忽略河流環(huán)境生態(tài)的初步反思，那么1997年修訂的《河流法》則真正在法律意義上奠定了“環(huán)境”之于河流的不可替代性。1997年，日本政府再次對《河流法》進行修訂，新法明文規(guī)定河流管理目的三大支柱——治水、水利和環(huán)境，該法重新評估了河流和濱河地區(qū)的關系，將包含非人類生物的生態(tài)系統(tǒng)整體納入法律的考量中，以此確保健全的水循環(huán)。新加入的治河目的支柱“環(huán)境”首先在淀川水系試行，因為淀川水系規(guī)模巨大，需要直面更加復雜厲害關系和使不同流域居民的意見達成一致。作為平成時代的第一部《河流法》，該法除增加上述環(huán)境目的外，還在河流整備計劃（16條2項）條目中規(guī)定了流域居民參與河流管理的具體章程。③上述條文在很大程度上受到了長良川河口堰相關做法的啟發(fā)，因為在長良川河口堰的建設過程中，流域居民和漁民產(chǎn)生了復雜的糾紛，政府不得不向全國征詢有關公共事業(yè)的意見。政府的這一行為表明公共事業(yè)如果缺乏居民協(xié)助是難以完成的。

有鑒于長良川河口堰的教訓，新法增加了上述兩點重要內(nèi)容，一改自1896年《河流法》以來僅采用合理高效的手段進行治河的舊思路，既是日本河流治理思想的變革的重要里程碑，也是日本河流行政史上的重要改革。上述變化意味著以防止災害為單一目的的治河時代已經(jīng)結(jié)束。④長良川河口堰問題作為提高日本全國的環(huán)境保護意識的一大契機，令河流管理中“環(huán)境”的概念在后續(xù)發(fā)展的過程中越發(fā)深入人心。制度的方法主要把環(huán)境問題當作“公共財產(chǎn)”問題的延續(xù)來解決，試圖通過創(chuàng)新規(guī)則、激勵措施及自我調(diào)節(jié)來解決問題。⑤《河流法》從法律上規(guī)定了日本的河流是公共用物，因而河流被視為一種社會資本。事實上，日本自近代以來將河流納入國家管理的過程也是河流自身不斷被社會資本化的過程。日本社會自1990年以后從多方面均意識到環(huán)境的重要性，同時對河流環(huán)境的認知也經(jīng)歷了一個從“區(qū)間主義”到“流域主義”再到“水系一貫主義”最終擴展至全日本乃至全球水循環(huán)的過程。日本社會逐漸達成“良好的河流環(huán)境是共同的社會資本”這一共識。⑥再加上發(fā)端于20世紀70年代的個別水壩對策和東京都多摩川的管理者在20世紀80年代制定出《河流環(huán)境計劃》等實際治河成果的積累，繼而同1990年之后“多自然型河流建設模范工程”、“便于魚類洄游的河流工程”這類環(huán)境保護及自然再生等相關的具體事業(yè)在河流治理中相結(jié)合，共同推動了《河流法》在1997年的修訂。

結(jié) 語

明治維新后的日本公共工程的主題一直為“河流”和“水”所占據(jù)。日本開發(fā)經(jīng)濟學者澤本守幸整理的數(shù)據(jù)揭示了在1877年前后，與河流相關的投資占總投資的50%以上，顯示出河流項目在明治政府的財政支出中的重要地位，而從明治末期到昭和初期，國家社會資本發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向鐵路，二戰(zhàn)后又轉(zhuǎn)向道路和通信，河流項目的投資比例有所下降。雖然1945年到1950年左右的河流項目的投資比例超過20%，但出現(xiàn)這種情況的部分原因是為了應對重大洪水災害，以及順應綜合國土開發(fā)計劃。此后河流項目的投資比例基本保持在10%左右。①上述事實表明災害尤其是水災，對日本政府的河流治理存在不弱的影響，而且災害也促進了日本河流行政從治水到水利再到環(huán)境理念的轉(zhuǎn)變。明治以來日本河流治理思路的變遷體現(xiàn)了日本現(xiàn)代國家發(fā)展過程中對自然資源認識觀念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在治水技術方面，從二戰(zhàn)后的水壩時代到脫離水壩運動，河流管理者不再堅持以修筑水壩作為治水的核心。在治水政策方面，河流管理者亦不再強調(diào)硬性舉措，轉(zhuǎn)而“軟硬兼施”。

一方面，從居民參與和“環(huán)境”這一思想理念被正式納入1997年《河流法》來看，二者的法律地位得以確立，也代表著日本河流行政響應現(xiàn)代社會需求的轉(zhuǎn)變。另一方面，從社會經(jīng)濟變化對《河流法》修訂的影響來看，日本的河流治理從最初基于1896年《河流法》規(guī)定以“治水”為根基確保國土安全，到1964年《河流法》中加入“水利”目的使河流行政能切實應對和適應社會經(jīng)濟的動態(tài)發(fā)展，再到1997年修訂時增加“環(huán)境”目的來謀求通過河流整備以實現(xiàn)面向未來的豐富水環(huán)境體制，極大地拓展了河流環(huán)境的定義，即包含海洋在內(nèi)且不限于河流的廣域水環(huán)境。概而言之，擔負治水、水利使命的河流行政給內(nèi)陸注入能量，而肩負環(huán)境使命的河流行政則負有維持與河流相連的灘涂濕地以及海洋之間的正常的物質(zhì)循環(huán)的責任。日本河流治理的環(huán)境轉(zhuǎn)向過程勢必要尋求面向內(nèi)陸和參與到水循環(huán)能量流動中廣義的日本列島水域。②

總之，二戰(zhàn)后的日本河流行政適應社會發(fā)展動向，在治水和水利兩方面都為國家的經(jīng)濟復興乃至騰飛做出了重要貢獻。而日本治河的經(jīng)驗教訓也提醒著世人，要在未來的河流治理中實現(xiàn)豐富的水域環(huán)境和健全的物質(zhì)循環(huán)，必須在重視治水和水利的同時重視自然環(huán)境。另外，河流環(huán)境的概念在經(jīng)歷了“生態(tài)轉(zhuǎn)向”后不再狹義地局限于水質(zhì)，還包括各類依靠河流繁殖生息的生物的生長發(fā)育、人類社會與流域的互動、如何恢復健全的水循環(huán)、河流景觀和確保河流的舒適性等等。要之，親近河流、調(diào)整與河流互動的方式以及選擇與河流共生是維持河流環(huán)境健康的首要前提。③

責任編輯：徐 穎