隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)，農(nóng)村人口流動(dòng)性增強(qiáng)，保障好進(jìn)城落戶農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，既關(guān)系全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，也關(guān)系新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。通過對(duì)部分地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的情況較少、意愿不強(qiáng)，“城市拉力”和“鄉(xiāng)村推力”雙向不足特征明顯，建議強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)、創(chuàng)新退出轉(zhuǎn)讓機(jī)制、保障農(nóng)民合法權(quán)益、開展試點(diǎn)先行先試，進(jìn)而重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，走好鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展之路。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)有償退出現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)具體表現(xiàn)為農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等“三權(quán)”。農(nóng)民自愿退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)一般需滿足在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源、已辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)等條件，退出方式主要包括集體贖回、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和開放式轉(zhuǎn)讓等三種情況。目前，農(nóng)民依法自愿有償退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)情況較少。據(jù)測(cè)算，改革開放以來，我國約有3億農(nóng)村人口已落戶城鎮(zhèn)，其中超九成進(jìn)城落戶農(nóng)民未完全退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。以全國農(nóng)村改革試點(diǎn)區(qū)寧夏平羅縣為例，該縣農(nóng)戶總數(shù)為10.74萬戶，2012年以來共有3393戶農(nóng)戶自愿有償退出或部分退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，其中完全退出“三權(quán)”的僅240戶農(nóng)戶，僅占全體農(nóng)戶數(shù)的0.2%。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)有償退出的制約因素

農(nóng)民進(jìn)城落戶后的基本保障、就業(yè)環(huán)境、子女受教育等問題將形成對(duì)農(nóng)民的“城市拉力”，農(nóng)民退出農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等退出機(jī)制和配套政策形成對(duì)農(nóng)民的“農(nóng)村推力”，目前“城市拉力”和“農(nóng)村推力”雙向不足成為進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的制約因素。

（一）農(nóng)民有償退出的激勵(lì)不強(qiáng)

現(xiàn)階段，大部分地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)農(nóng)民心理預(yù)期較低，甚至可以忽略不計(jì)。以曲阜市X村為例，該村已納入城市規(guī)劃區(qū)，未來要走城市更新路線，群眾將搬遷上樓。目前搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在宅基地方面，每戶村民會(huì)免費(fèi)獲得約180平方米的住房（價(jià)值約50萬元）和40萬元補(bǔ)償款；在耕地方面，可獲得包括土地補(bǔ)償款、青苗補(bǔ)償款、失地農(nóng)民保險(xiǎn)等約10萬元/畝（戶均約1畝地）的補(bǔ)償。因此，除非村集體以100萬元以上價(jià)格贖買農(nóng)戶的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，否則農(nóng)民有償退出意愿不強(qiáng)。

（二）農(nóng)民退出后權(quán)益保障不足

進(jìn)城農(nóng)民大多為靈活就業(yè)，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面保障均有待健全。很多進(jìn)城農(nóng)民出于對(duì)未來生活的擔(dān)憂，會(huì)保留村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份作為維持個(gè)人生計(jì)的最后“保險(xiǎn)”，給自己一個(gè)“回得去”的退路。如，曲阜市X村70歲以上的老人生病住院治療免費(fèi)，遇到家庭重大變故和突發(fā)情況還可以申請(qǐng)民政部門臨時(shí)救助和村里愛心基金。雖然城里政策也許更有優(yōu)越性，但進(jìn)城農(nóng)民工作多是臨時(shí)性的，如果退出村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，很可能會(huì)出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象。

（三）有償退出的機(jī)制尚不健全

一是退出程序和制度不健全。有償退出相關(guān)法律制度和工作流程尚不明確，有償退出的資金來源、動(dòng)議程序、清償標(biāo)準(zhǔn)尚未界定。如，若有農(nóng)民放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，因宅基地和土地屬于村集體，但宅基地上的房屋等建筑物按何種標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、補(bǔ)償資金從哪里來，是否需要走“四議兩公開”及其他程序均未明確規(guī)定。二是尚未有“退后重返”的規(guī)定。目前部分集體經(jīng)濟(jì)組織分紅不多，部分人員愿有償退出。但若集體經(jīng)濟(jì)組織福利待遇發(fā)生較大變化，極可能出現(xiàn)村民再要求加入集體經(jīng)濟(jì)組織的情況。如，某地個(gè)別自愿退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的村民，面對(duì)壓煤整村搬遷情況，則通過信訪等途徑要求重新成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員以獲得收益。

（四）農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村情感依賴較強(qiáng)

一是農(nóng)民把土地視作賴以生存的根本，放棄成員權(quán)意味著無法享受村集體土地等各種權(quán)益和待遇。尤其經(jīng)歷過疫情期間生活物資短缺等問題，更堅(jiān)定了農(nóng)民“自耕其田、自食其力”的想法，手里有田有糧，心里才不會(huì)慌。二是“落葉歸根”的傳統(tǒng)思維。農(nóng)民宗族觀念較重，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織分配的宅基地和“百姓林”有著極大的情感寄托。三是對(duì)村莊發(fā)展懷有期待。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市仍將不斷擴(kuò)張，不少農(nóng)民對(duì)自己所在村莊未來搬遷充滿期望，害怕放棄成員權(quán)后無法享受樓房安置或貨幣補(bǔ)償，一些已在城市長期居住的農(nóng)民寧可讓宅基地和老屋老院閑置，也不愿主動(dòng)放棄。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)有償退出的政策建議

（一）做好制度頂層設(shè)計(jì)

一是保持改革的歷史耐心。曲阜市X村書記預(yù)判，大約20年后，現(xiàn)在村里小孩們都在外地或城里工作了，成員權(quán)退出就成為順?biāo)浦鄣氖隆６钦褪袌?chǎng)要協(xié)同發(fā)力。在引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)時(shí)要避免“完全推給市場(chǎng)或完全由政府推動(dòng)”，政府和市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)扮演好各自角色，避免政府干預(yù)過大導(dǎo)致市場(chǎng)低效率，以及完全由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致不公平。三是完善相關(guān)法律設(shè)計(jì)。盡快出臺(tái)或者修訂相關(guān)法律法規(guī)，配合試點(diǎn)政策實(shí)施或者后續(xù)退出工作開展，實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作“有法可依”。

（二）創(chuàng)新退出轉(zhuǎn)讓機(jī)制

一是豐富退出內(nèi)容和方式。為提高農(nóng)戶退出意愿，退出內(nèi)容和方式可以是多樣的，期限上可以是永久退出或暫時(shí)退出，權(quán)益上可以是部分退出或全部退出，方式上可以是產(chǎn)權(quán)置換或貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N方式。二是適度擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍。逐步將集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍擴(kuò)大到縣域，建立健全縣內(nèi)戶籍人口下鄉(xiāng)購買農(nóng)戶退出的承包地和宅基地的制度規(guī)定。三是探索“退后重返”機(jī)制。探索村民自愿退出集體經(jīng)濟(jì)組織后，宅基地進(jìn)行測(cè)量公證保全數(shù)據(jù)，固定年限內(nèi)如有拆遷等情況享受集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等拆遷待遇但不再享受耕地、宅基地分配等權(quán)益。賦予暫時(shí)退出集體經(jīng)濟(jì)組織的進(jìn)城落戶農(nóng)民優(yōu)先權(quán)益受讓權(quán)。

（三）保障農(nóng)民合法權(quán)益

一是保障進(jìn)城落戶農(nóng)戶自愿退出主體地位。建立農(nóng)戶利益表達(dá)機(jī)制和參與監(jiān)督機(jī)制，讓農(nóng)戶擁有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。根據(jù)農(nóng)戶的個(gè)性化特征制定差異化的退出方案，為農(nóng)戶退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)提供更多選擇。二是實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民公共服務(wù)均等化。要進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等保障力度，免除進(jìn)城落戶農(nóng)民后顧之憂。三是保留“落葉歸根”的權(quán)益。允許自愿有償退出集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民以后2—3代家庭成員可以在村內(nèi)分配“百姓林”使用權(quán)，通過2—3代人的緩沖慢慢減弱退出農(nóng)民對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織“落葉歸根”的訴求。

（四）開展試點(diǎn)先行先試

要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展階段差異，山區(qū)和平原地區(qū)資源稟賦差異，城郊農(nóng)區(qū)、一般農(nóng)區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū)資產(chǎn)升值空間差異，因地制宜探索多樣化的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)退出模式?？稍跅l件成熟地區(qū)，統(tǒng)籌推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)退出和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等相關(guān)改革，提升試點(diǎn)工作的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。深入總結(jié)梳理宅基地改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等相關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各地探索出的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣復(fù)制，對(duì)存在的問題及時(shí)修正，在此基礎(chǔ)上抓緊研究制定全國性的制度文件。

〔本文系國家社科基金項(xiàng)目“工農(nóng)兩部門勞動(dòng)生產(chǎn)率‘不收斂之謎’與城鄉(xiāng)融合路徑研究”（編號(hào)：22BJY209）的階段性成果〕

〔張成鵬，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所助理研究員。涂圣偉，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所室主任、研究員。韓衛(wèi)輝，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所研究實(shí)習(xí)員〕