論及城鎮(zhèn)化之重要性，斯蒂格利茨在2000年一次會(huì)議的發(fā)言屢被提及：“中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技將是影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事?！?/p>

一、當(dāng)提及城鎮(zhèn)化率時(shí)，我們?cè)谟懻撌裁?/h3>

改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化。1978年-2023年，中國城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了7.6億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到66.2%，9.3億的城鎮(zhèn)人口規(guī)模相當(dāng)于歐美國家城鎮(zhèn)人口的總和。21世紀(jì)以來，中國城鎮(zhèn)人口翻了一番，城鎮(zhèn)化率提高了30個(gè)百分點(diǎn)。從巴西卡拉加斯鐵礦山到德國沃爾夫斯堡，全球經(jīng)濟(jì)決策都與中國城鎮(zhèn)化率的提升發(fā)生著或遠(yuǎn)或近的關(guān)聯(lián)。

從國內(nèi)來看，無論是評(píng)估投資和消費(fèi)拉動(dòng)，還是分析要素跨部門配置對(duì)TFP（全要素生產(chǎn)率）的貢獻(xiàn)，抑或城鄉(xiāng)和住房規(guī)劃，“城鎮(zhèn)化率”都是繞不過去的變量。城鎮(zhèn)化率的定義極其簡(jiǎn)明（城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝冢?，但在相關(guān)分析中又極易被誤用，試舉三例。

1.中國城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，并不意味著1400萬人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)

2010年-2020年間，中國城鎮(zhèn)化率平均每年上升1.39個(gè)百分點(diǎn)，即使近年來城鎮(zhèn)化速度有所放緩，但2023年當(dāng)年城鎮(zhèn)化率仍然提升了近1個(gè)（0.94）百分點(diǎn)。考慮到14億的總?cè)丝诨鶖?shù)，不少研究會(huì)將城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)與鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移畫上等號(hào)，認(rèn)為中國城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，代表著1400萬的人口從鄉(xiāng)村遷徙到城鎮(zhèn)，并據(jù)此估計(jì)可能撬動(dòng)的各類宏觀指標(biāo)增長(zhǎng)。

但事實(shí)上，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)有三個(gè)源泉，鄉(xiāng)城人口遷徙只是其中之一，城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)區(qū)域擴(kuò)張（即就地城鎮(zhèn)化）是另外兩個(gè)源泉。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2021年的新增城鎮(zhèn)人口中，鄉(xiāng)城人口遷徙的貢獻(xiàn)率只有42.2%，略低于城鎮(zhèn)區(qū)域擴(kuò)張的貢獻(xiàn)率（43.3%），城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率則為14.5%。僅從2021年的情況看，中國城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，只有約596萬人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。

2.城鎮(zhèn)化率并無國際統(tǒng)一口徑，進(jìn)行國際比較需謹(jǐn)慎

由于對(duì)城鄉(xiāng)劃分的標(biāo)準(zhǔn)不一，各國之間的城鎮(zhèn)化率并不能簡(jiǎn)單地比較。筆者分析了116個(gè)國家的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)方法，發(fā)現(xiàn)各國城鎮(zhèn)人口界定標(biāo)準(zhǔn)有很大差異，采用人口數(shù)量、行政區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市形態(tài)、人口密度等五類不同的方法或其組合（表1）。即使同一種方法，其閾值也相差很大。

表1：樣本國家對(duì)城鎮(zhèn)定義方法的統(tǒng)計(jì)表

如表1所示，“人口數(shù)量”是最常用的劃分標(biāo)準(zhǔn)，樣本中有56.9%的國家使用了這一指標(biāo)，但它也是標(biāo)準(zhǔn)差異最大的指標(biāo)：人煙稀少的格陵蘭的標(biāo)準(zhǔn)是200人，人口緊湊的韓國的標(biāo)準(zhǔn)為5萬人。樣本中有54.3%的國家用到了“行政區(qū)劃”的方法，大量非洲國家將此作為界定城鎮(zhèn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！胺寝r(nóng)就業(yè)（產(chǎn)業(yè)）比重”是樣本中20.7%國家劃分城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)之一，但沒有一個(gè)國家單獨(dú)使用該指標(biāo)界定城鎮(zhèn)?！俺鞘行螒B(tài)”包括了公共基礎(chǔ)設(shè)施（給水排水系統(tǒng)、電力、醫(yī)院、學(xué)校等）、建筑數(shù)量、建筑密度，有19.0%的國家使用了這一標(biāo)準(zhǔn)。樣本中還有10.3%的國家使用了“人口密度”這一指標(biāo)，執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)的馬耳他將“人口密度在150人/平方公里的區(qū)域”作為界定城鎮(zhèn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

由于各國使用不同的城鎮(zhèn)定義方法，用城鎮(zhèn)化率指標(biāo)進(jìn)行國際比較會(huì)遇到兩個(gè)困難。一是各國之間橫向可比性問題。例如，根據(jù)世界銀行的研究，如果將印度城鎮(zhèn)的定義從人口數(shù)量、人口密度、非農(nóng)就業(yè)和城市形態(tài)等四個(gè)維度，改為全球最普遍使用的人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，則其在1991年的城鎮(zhèn)化率就會(huì)由26%提高到39%。二是一國的縱向可比性問題。由于各國城鎮(zhèn)化處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)中，自身的城鎮(zhèn)定義也在調(diào)整。比如，2002年日本政府將原來城市人口總量的要求從5萬人改為3萬人，不少農(nóng)村地區(qū)被合并到鄰近的城市區(qū)域，成為日本特色的“廣域市”，導(dǎo)致了日本城鎮(zhèn)化率在統(tǒng)計(jì)意義上懸停一段時(shí)間后出現(xiàn)大幅上升。

3.城鎮(zhèn)化并不只是中國特色的提法

國內(nèi)有一些研究認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家統(tǒng)計(jì)的是“城市化率”，中國的“城鎮(zhèn)化率”包含了市區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)人口，與發(fā)達(dá)國家相比，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平被高估了。從新中國對(duì)城鎮(zhèn)人口定義標(biāo)準(zhǔn)的變化可以看出，中國使用過表1全部五類標(biāo)準(zhǔn)。在國家統(tǒng)計(jì)局最近一次（2008年）更新的城鄉(xiāng)定義中，以居民委員會(huì)和村民委員會(huì)轄區(qū)為劃分對(duì)象，以實(shí)際建設(shè)（已建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施和其他設(shè)施）為判別城鄉(xiāng)的依據(jù)?？梢钥闯觯袊鴮?duì)城鎮(zhèn)的定義主要以“行政區(qū)劃”為基礎(chǔ)，并輔以基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施可達(dá)性等“城市形態(tài)”因素，符合國際主流標(biāo)準(zhǔn)。

國際上對(duì)城鄉(xiāng)的界定正從城鄉(xiāng)二元標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)鄉(xiāng)多元標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)口徑也覆蓋了城鄉(xiāng)之間的多類中間形態(tài)。歐盟委員會(huì)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國人居署、國際勞工組織、經(jīng)合組織和世界銀行六家機(jī)構(gòu)，突破了城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐郑瑒澏ā俺鞘校╟ity）、城鎮(zhèn)和半密集區(qū)（town and semi-dense）、農(nóng)村地區(qū)（rural）”，涵蓋了城鄉(xiāng)連續(xù)帶。在這個(gè)基礎(chǔ)上，該標(biāo)準(zhǔn)還形成了更詳細(xì)的六類地域類型：城市、城鎮(zhèn)、郊區(qū)或近郊區(qū)、村莊、人口分散的農(nóng)村地區(qū)和基本無人居住的地區(qū)。

從全球發(fā)展趨勢(shì)看，人口仍在向更高密度的城區(qū)集聚，其人口比重從1975年30.2%上升至2020年43.7%，中等密度的鎮(zhèn)區(qū)人口比重在1990年達(dá)到48.2%的峰值后呈下降態(tài)勢(shì)，2020年已降至43.2%（見圖1）。

圖1：全球城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村人口比重變化圖

二、增量城鎮(zhèn)化趨勢(shì)放緩

在分析中國城鎮(zhèn)化潛力時(shí)，有兩個(gè)論據(jù)經(jīng)常被使用。一是國際經(jīng)驗(yàn)，通常認(rèn)為中國當(dāng)前66%的城鎮(zhèn)化率，與發(fā)達(dá)國家80%-90%的水平相比潛力巨大。二是中國國情，即中國農(nóng)業(yè)就業(yè)比重高達(dá)23%，還有大量可轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。下文的分析表明，無論是從國際經(jīng)驗(yàn)還是從中國國情來研判，未來增量城鎮(zhèn)化的速度可能不及預(yù)期。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，即使基本完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國家，因其在國土面積、地理?xiàng)l件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式等方面存在較大差異，各國城鎮(zhèn)化率也大有不同。相比于單個(gè)國家，總面積414萬平方公里、總?cè)丝?.5億的歐盟地區(qū)與中國更有可比性。2022年歐盟27個(gè)成員國的城鎮(zhèn)化率均值為75.5%，德國和意大利分別只有77.6%和71.7%。動(dòng)態(tài)來看，到2035年中國達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平時(shí)，人均GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）大致要升至2萬美元左右（2015年不變價(jià)美元），而美國、德國和法國在相似發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化率分別只有71.1%、72.6%和72.7%。如果以這三國為標(biāo)桿，則到2035年中國城鎮(zhèn)化率平均每年提高約0.5個(gè)百分點(diǎn)，是當(dāng)前速度的一半。

農(nóng)村青年勞動(dòng)力減少降低鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移的潛力。根據(jù)全國人口普查數(shù)據(jù)，2010年-2020年，每年鄉(xiāng)城人口遷移規(guī)模超過1000萬人。2023年，中國農(nóng)村從事農(nóng)林牧漁的人員1.26億，占全國就業(yè)人口的比重為23%，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力看似仍有較大規(guī)模。但根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，隨著農(nóng)村老齡化程度加深，在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中，40歲以上的中高齡人口已高達(dá)八成。鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移意愿和能力最強(qiáng)的16歲-39歲的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，已經(jīng)從2010年的1.21億，降至2020年的2432萬，未來鄉(xiāng)村可轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力已經(jīng)很有限了。

城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提升對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程的表征意義在下降。在城鎮(zhèn)化啟動(dòng)期和加速期，城鎮(zhèn)化率的提升與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)聯(lián)度較高。當(dāng)前，中國總?cè)丝谥械娜种言诔擎?zhèn)工作和生活，城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提升與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的相關(guān)性減弱。

一方面，在總?cè)丝谙陆档谋尘跋?，未來有可能出現(xiàn)城鎮(zhèn)人口下降而城鎮(zhèn)化率上升的情境。城鎮(zhèn)化的過程，也是一國人口從較高生育率地區(qū)進(jìn)入較低生育率地區(qū)的過程。近年來，中國城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)維持低位，根據(jù)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2021年城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化率提升的貢獻(xiàn)已經(jīng)下降到15%以下。2022年和2023年，全國人口分別減少了85萬和208萬，這就意味著計(jì)算城鎮(zhèn)化率的分母出現(xiàn)了下降。因此，即使未來城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)為負(fù)甚至城鎮(zhèn)人口下降，但只要降幅低于鄉(xiāng)村人口下降，城鎮(zhèn)化率仍然可能被動(dòng)抬高。顯然，此種城鎮(zhèn)化率上升對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極意義將明顯減弱。

另一方面，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展較好的地區(qū)，城鄉(xiāng)人口出現(xiàn)了雙向流動(dòng)，城鎮(zhèn)化率的放緩甚至如歐洲一些國家出現(xiàn)年度間的上下波動(dòng)，并不意味著城鄉(xiāng)發(fā)展的停滯。隨著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化和一體化水平的提高，中國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已進(jìn)入人口流動(dòng)“鄉(xiāng)到城、城到鄉(xiāng)”并舉的新階段，在城鎮(zhèn)新市民增多的同時(shí)，開始出現(xiàn)新農(nóng)人、“農(nóng)創(chuàng)客”、數(shù)字游民、返鄉(xiāng)養(yǎng)老等新村民。在筆者調(diào)研的一些城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平的西部省區(qū)，也出現(xiàn)了夜間在縣城居住、白天到農(nóng)場(chǎng)上班的城鄉(xiāng)反向通勤者。目前中國農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)就業(yè)規(guī)模超過1億人，農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)就業(yè)比重從2000年的26.3%上升到2023年的37.5%。

三、存量城鎮(zhèn)化潛力巨大

中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，城鎮(zhèn)化并不需要被城鎮(zhèn)化率所定義，不反映在城鎮(zhèn)化率變動(dòng)上的存量城鎮(zhèn)化潛力及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，會(huì)越來越大于增量城鎮(zhèn)化。

1.城市之間的人口流動(dòng)

對(duì)于城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定的發(fā)達(dá)國家而言，城市之間仍然保持著較為活躍的人口流動(dòng)。根據(jù)OECD（經(jīng)合組織）數(shù)據(jù)庫，33個(gè)數(shù)據(jù)可得的成員國每年跨城流動(dòng)的人口比重為2.5%左右，這意味著十年之間OECD國家中約四分之一的人口跨城遷徙。從流向來看，人口從中等密度城市向高密度城市集聚的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。2023年OECD成員國居住在大型都市圈和中型都市圈的人口比重分別為42%和28%，在靠近都市圈和遠(yuǎn)離都市圈的人口占比分別只有12%和17%。2001年-2023年，大型都市圈的人口比重提高了1.6個(gè)百分點(diǎn)，其他三類型區(qū)域的人口比重均出現(xiàn)了不同程度的下降。而作為人口大國和國土大國的美國，其13個(gè)巨型城市區(qū)域集聚了全美80%以上的人口和將近90%的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

根據(jù)筆者此前基于“七普”數(shù)據(jù)的研究，2020年中國35個(gè)大型、超大、特大城市人口總量為4.02億人，占全國人口比重達(dá)28.5%，尚不到三成，未來仍有進(jìn)一步集聚的空間。

當(dāng)三線城市的一位市民前往一線城市開始新的生活，全國層面的城鎮(zhèn)化率并不會(huì)發(fā)生變化，但由此給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的結(jié)構(gòu)配置、消費(fèi)拉動(dòng)、人力資本增值等效應(yīng)，并不亞于鄉(xiāng)城人口流動(dòng)。2023年中國農(nóng)村人均GDP為城鎮(zhèn)的41.9%，但高低能級(jí)城市之間的經(jīng)濟(jì)效率差距甚于城鄉(xiāng)。在中國數(shù)據(jù)可得的312個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃中，發(fā)展水平靠后的100個(gè)地級(jí)市人均GDP，只有發(fā)展水平靠前的100個(gè)地級(jí)市平均水平的三分之一（34.9%），人口從低能級(jí)城市流向高能級(jí)城市對(duì)供給側(cè)的抬升意義重大。

城市之間的人口流動(dòng)也會(huì)帶來較大的需求拉動(dòng)。以住房需求為例。在過去30年里，美國、法國和英國的城鎮(zhèn)化率每年只提高0.22個(gè)-0.24個(gè)百分點(diǎn)，但三國房地產(chǎn)和建筑業(yè)增加值占經(jīng)濟(jì)的比重一直保持在15%-16%左右的水平（見圖2）?；凇捌咂铡遍L(zhǎng)表數(shù)據(jù)對(duì)住房自有情況的數(shù)據(jù)分析表明，雖然中國2020年城鎮(zhèn)總體住房自有率達(dá)到了73%，但一線和新一線城市的住房自有率只有44%和64%，遠(yuǎn)低于二線（71%）和三線及以下城市（90%）。城市之間的人口流動(dòng)仍然會(huì)形成較為持久的結(jié)構(gòu)性住房需求。

圖2：美英法三國房地產(chǎn)和建筑業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重

2.城鎮(zhèn)3.3億流動(dòng)人口的市民化

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)計(jì)算，2020年中國9億城鎮(zhèn)常住人口中有4.4億處于人戶分離狀態(tài)，剔除本市內(nèi)部城區(qū)之間的人戶分離情況，城鎮(zhèn)中的流動(dòng)人口規(guī)模有3.3億。在3.3億的城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中，既有農(nóng)村戶籍的鄉(xiāng)城流動(dòng)人口，還包括擁有異地城鎮(zhèn)戶籍的城城流動(dòng)人口。根據(jù)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差值計(jì)算，持有農(nóng)村戶籍的鄉(xiāng)城流動(dòng)人口規(guī)模在2.5億左右。由此可推算，持有異地城鎮(zhèn)戶籍的城城流動(dòng)人口約為0.8億，這部分群體雖擁有家鄉(xiāng)地的城鎮(zhèn)戶籍，但仍無法獲得居住地完整的公共服務(wù)。

推動(dòng)已在城鎮(zhèn)常住的3.3億人口市民化，是未來城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。如果用20年時(shí)間逐步實(shí)現(xiàn)當(dāng)前城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的市民化，則每年將有1650萬存量城鎮(zhèn)人口成為新市民。如果再考慮增量城鎮(zhèn)化，則未來20年間，中國每年仍將有超過2000萬人成為新市民，“實(shí)質(zhì)城鎮(zhèn)化率”每年仍可提升2個(gè)百分點(diǎn)左右。這是中國城鎮(zhèn)化最大的潛力所在。

市民化將從供需兩側(cè)釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。在需求側(cè)，進(jìn)城農(nóng)民工和城市間流動(dòng)人口是中等收入群體擴(kuò)容的重要來源。從國家統(tǒng)計(jì)局公布的外出農(nóng)民工月工資收入看，其水平已很接近城鎮(zhèn)五等分組中間收入組的收入。但以月工資指標(biāo)評(píng)判，容易高估農(nóng)民工的年度收入水平。農(nóng)民工在一年之內(nèi)會(huì)季節(jié)性返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、周期性返鄉(xiāng)待業(yè)、階段性返鄉(xiāng)照顧家庭，在城鎮(zhèn)的年度有效工作時(shí)長(zhǎng)明顯低于有穩(wěn)定社會(huì)保障的市民，難以獲得相似的年度收入，影響了消費(fèi)潛力的釋放。除此之外，流動(dòng)人口的預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)更高，發(fā)展型和享受型消費(fèi)意愿更弱。根據(jù)西南財(cái)大的中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算，相比于有城鎮(zhèn)戶籍的市民，農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口在住房、家電、汽車等大宗消費(fèi)人均支出上低33%，教育文化和醫(yī)療養(yǎng)老等人均服務(wù)型支出低40%。

從供給側(cè)看，推動(dòng)流動(dòng)人口市民化，增加其在城鎮(zhèn)的年度工作時(shí)長(zhǎng)，同樣有利于提升勞動(dòng)力要素的配置效率，緩解勞動(dòng)年齡人口下降對(duì)經(jīng)濟(jì)潛在增速的負(fù)面影響。

此外，流動(dòng)人口市民化可明顯提升人力資本。據(jù)全國總工會(huì)第九次職工隊(duì)伍狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍里有近六成的農(nóng)民工。但大部分農(nóng)民工就業(yè)短期化、流動(dòng)性高、職業(yè)技能培訓(xùn)不足，導(dǎo)致中國高級(jí)技工占產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍的比重不足8%，遠(yuǎn)低于德國（50%）和日本（40%）。中國40歲以下的農(nóng)民工有1.39億人，高中及以上學(xué)歷的農(nóng)民工0.91億人。推動(dòng)這部分群體市民化能促進(jìn)其開展職業(yè)規(guī)劃，形成積累長(zhǎng)期技能的內(nèi)在激勵(lì)，有望培育出上億規(guī)模的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人。

四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)益“雙脫鉤”和公共資源“兩掛鉤”

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率之所以重要，是因?yàn)樗欠从超F(xiàn)代化進(jìn)程的重要指標(biāo)，是預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多變量的“溫度計(jì)”，也是各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)評(píng)估的重要參考。當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化已從增量驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)入存量挖潛階段，城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)不在于城鎮(zhèn)化率的提升。應(yīng)推動(dòng)城鄉(xiāng)權(quán)益“雙脫鉤”和公共資源“兩掛鉤”，健全靈活就業(yè)流動(dòng)人口的社會(huì)保障機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口市民化。

以城鄉(xiāng)權(quán)益“雙脫鉤”提高流動(dòng)人口永居城鎮(zhèn)的意愿。雖然大部分城市放開了落戶限制，但流動(dòng)人口落戶意向區(qū)域和戶籍放開區(qū)域不一致?；诩彝フ{(diào)查數(shù)據(jù)分析和實(shí)地調(diào)研，落戶門檻高的大城市流動(dòng)人口落戶意愿強(qiáng)，而落戶門檻低的中小城市流動(dòng)人口落戶意愿低。同時(shí)，農(nóng)村“三權(quán)”與農(nóng)村戶籍綁定降低農(nóng)民工落戶意愿。雖然流入地政府并不要求農(nóng)民工落戶時(shí)放棄農(nóng)村權(quán)益，但在一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，擁有農(nóng)村戶籍是享有農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的先決條件。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局衢州調(diào)查隊(duì)2023年對(duì)本市進(jìn)城農(nóng)民工家庭的調(diào)查，六成以上農(nóng)民工因“擔(dān)心農(nóng)村三權(quán)權(quán)益受損”和“農(nóng)村戶口升值空間大”而不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。因此，在繼續(xù)推動(dòng)城市戶籍與基本公共服務(wù)權(quán)限脫鉤的同時(shí)，還應(yīng)注重農(nóng)村戶籍與村集體權(quán)益脫鉤，通過城鄉(xiāng)權(quán)益的“雙脫鉤”增強(qiáng)流動(dòng)人口永居城鎮(zhèn)的意愿。

以公共資源“兩掛鉤”提高流入地政府推動(dòng)市民化的能力。中國區(qū)域間發(fā)展差距仍然較大，較高工資的就業(yè)集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部中心城市，這些地區(qū)面臨較大的市民化支出壓力。比如，調(diào)研中了解到，流入地政府對(duì)流動(dòng)人口最大的公共服務(wù)支出項(xiàng)目是教育，在當(dāng)前的教育財(cái)政體制下，可隨學(xué)籍跨地區(qū)流轉(zhuǎn)的教育經(jīng)費(fèi)占比不足10%，人口流入地接納更多隨遷子女入學(xué)的支出壓力較大。為提高流入地政府推動(dòng)市民化的能力，應(yīng)建立健全央地、城鄉(xiāng)和區(qū)域間的激勵(lì)相容機(jī)制。一方面，通過完善財(cái)政性建設(shè)資金向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的地區(qū)傾斜、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)等政策，健全中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和流動(dòng)人口落戶掛鉤機(jī)制。另一方面，在總結(jié)部分地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索閑置宅基地置換本市城鎮(zhèn)保障房資格、村集體收益權(quán)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼置換城鎮(zhèn)社保等機(jī)制，將流出地權(quán)益和流入地福利掛鉤。通過公共資源“兩掛鉤”，確保城市的開放性和公共服務(wù)的提供能力相匹配、流動(dòng)人口進(jìn)城利益與農(nóng)村權(quán)益相平衡。

健全靈活就業(yè)流動(dòng)人口的社會(huì)保障機(jī)制。隨著中國戶籍制度和居住證制度改革推進(jìn)，社會(huì)保障相關(guān)的公共服務(wù)與戶籍的關(guān)系在削弱，但與新型雇傭關(guān)系的聯(lián)系在加強(qiáng)，對(duì)流動(dòng)人口市民化提出新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等社會(huì)保障體系形成于工業(yè)化社會(huì)演進(jìn)中的多方博弈，相當(dāng)部分的社會(huì)福利契約建立在正式勞動(dòng)合同關(guān)系基礎(chǔ)之上，由企業(yè)、政府和個(gè)人形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的社會(huì)共濟(jì)網(wǎng)。然而，當(dāng)前就業(yè)出現(xiàn)零工化、自雇化和平臺(tái)化趨勢(shì)，與形成于工業(yè)社會(huì)的保障網(wǎng)絡(luò)并不完全適配。比如，正式勞動(dòng)關(guān)系是繳納失業(yè)保險(xiǎn)的前提，而靈活就業(yè)者是否處于失業(yè)狀態(tài)難以被認(rèn)定，不易被失業(yè)保險(xiǎn)制度納入。在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)方面，由于沒有企業(yè)繳費(fèi)分擔(dān)，靈活就業(yè)者多選擇個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，而放棄了保障程度較高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。

我們也要看到，就業(yè)平臺(tái)化實(shí)現(xiàn)了靈活就業(yè)者勞動(dòng)狀態(tài)的數(shù)字化，使零散的雇傭關(guān)系軌跡存儲(chǔ)于各類任務(wù)分派平臺(tái)，這為新型社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建提供了基礎(chǔ)。比如，可以根據(jù)平臺(tái)派單和接單數(shù)據(jù)判定靈活就業(yè)者是處于退出勞動(dòng)力市場(chǎng)還是失業(yè)狀態(tài)，以此將其納入失業(yè)保險(xiǎn)體系。再比如，對(duì)于全職從事靈活就業(yè)的群體，可探索平臺(tái)按每個(gè)訂單一定比例為靈活就業(yè)者繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)提供資助。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部副部長(zhǎng)、研究員，本文觀點(diǎn)不代表作者所供職機(jī)構(gòu)意見；編輯：蘇琦）