摘 要：伴隨著我國農村產權體制改革的穩(wěn)步推進，有關農村集體經濟組織內部爭議化解的路徑問題亟待研究。實踐中，成員資格認定案件的主管機關不夠明確，集體經濟組織決議的法律性質模糊，這均是緣于對村民自治權之運行邊界的認識不足。另外，現(xiàn)行立法中的解紛路徑規(guī)制相對簡略，亟需以村民自治權運行邊界為原則進行路徑優(yōu)化，落實面向價值平衡的司法裁判理念，并結合“訴源治理”理念構建一套多元化糾紛解決辦法。與此同時，應對《農村集體經濟組織法（草案）》第56條進行增修與完善，以實現(xiàn)相關解紛路徑體系化構建的真正落實。

關鍵詞：農村集體經濟組織;糾紛多元化解;訴源治理;村域治理;村民自治

中圖分類號：F325.2 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）05-0034-10

收稿日期：2023-12-04 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.05

基金項目：2022年司法部“法治建設與法學理論研究”部級科研項目（22SFB3011）

作者簡介：侯皓瀚，男，武漢大學法學院博士研究生，主要研究方向為行政訴訟法，司法制度，法治政府。

一、問題的提出

黨的二十大報告指出要“鞏固和完善農村基本經營制度，發(fā)展新型農村集體經濟，發(fā)展新型農業(yè)經營主體和社會化服務，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營?！?sup>［1^］目前，農村產權體制改革穩(wěn)步推進，有關農地產權制度與集體經濟組織改革的討論仍在繼續(xù)。隨之而來的是多部法律的修訂與立法稿的公布，以及農村綜合制度改革試點的大力推行。2023年中央一號文件強調：“鞏固提升農村集體產權制度改革成果，構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運行機制。”^［2］一號文件對集體成員資格認定與集體經濟組織內部管理、運行、收益分配等問題的法律規(guī)制提出更多需求，而現(xiàn)有的研究多集中于新型集體經濟組織的法權構造解釋、治理模式與制度設計創(chuàng)新等方面，從爭議解決的現(xiàn)實視角為進路的研究并不多見，故本文將針對集體經濟組織內部糾紛的爭議解決機制改革進行探索。

考察相關司法文書可以發(fā)現(xiàn)，同案不同判的現(xiàn)象比較普遍，裁判理念差異迥別，案件當事人對解紛路徑選擇極其混亂。相關實踐問題主要體現(xiàn)在成員資格認定權屬不明確、組織決議的法律性質模糊、集體經濟組織內部爭議化解路徑不具體等。總之，以上問題可歸結于現(xiàn)行立法中對相關爭議多元化解制度供給長期不足的痼疾，其背后蘊含的是現(xiàn)今對村民自治權力（利）運行邊界與矛盾多元化解運行機理的探究尚不明晰的理論缺失。然而，最新立法并未改善這一現(xiàn)狀。日前已提交全國人大常委會審議的《中華人民共和國集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）中有關內部爭議化解的條款仍存在文義模糊、邏輯不清、表述籠統(tǒng)的問題，既未能供給出新的多元化解制度工具，并且無法與現(xiàn)有制度較好協(xié)同，使相關解紛主體難以統(tǒng)一工作思路，導致糾紛化解不經濟與“案結事未了”的現(xiàn)象極其普遍，無法實現(xiàn)對該類案件的爭議實質性化解。為改善這一現(xiàn)狀，本文將以糾紛性質與路徑選擇為標準，對相關司法文書進行類型化考察和梳理，歸納司法實踐中的常見問題，分析訴訟外解紛路徑的發(fā)展趨勢。在此基礎上，探明社會自治權、爭議多元化解與訴源治理等相關理論對當前實踐問題的闡釋作用，結合我國現(xiàn)有法律規(guī)范體系與解紛制度框架，梳理調解、仲裁、行政復議，訴訟等解紛工具的銜接關系，對集體經濟組織內部爭議的多元糾紛化解路徑進行研究與歸納，并提出關于《草案》第56條的修改建議，以期對有關部門工作思路的改善與該類糾紛的實質性高效化解有所裨益。

二、實踐中爭議化解的基本立場及其存在的問題

（一）樣本案例研究

由于目前我國《民事案件案由規(guī)定》尚無“集體經濟組織內部爭議”這一類別的設定，筆者以“侵害集體經濟組織成員權益糾紛”為關鍵詞在“威科先行法律信息庫”中進行檢索，共得到裁判文書共195 864個。為使樣本案例更能反映現(xiàn)階段的實踐問題，筆者選取了自2023年一號文件出臺至筆者查詢日（2023年2月14日至2023年8月31日）的相關案例進行類型化分析。同時，為更直觀地顯示出各類型的占比與數量，僅對一審判決進行保留，共檢索出1 199個案件。筆者對上述案件文書進行瀏覽后，排除其中341個撤訴案件，并甄別出28份與本文主題不符的集體經濟組織之間或集體經濟組織與其他單位、法人、自然人的外部爭議案件，最終得到830個樣本案例。對上述樣本案例進行類型化分析：涉及集體經濟組織成員資格認定問題的樣本數量高達541個，剩余289個案例涉及獨生子女戶、集體資產確權、冊外地合同、集體資產份額繼承、征收補償分配、集體資產收益分配、組織合并或分立等問題。再結合《草案》第56條有關集體經濟組織內部爭議的劃分，可以將上述成員資格認定以外的案件分為有關征收補償分配、集體資產收益分配的258個收益分配類案件與涉及組織內部運行、管理等問題的31個案件（如圖1所示）。

從中可以直觀地看出，成員資格的認定仍是集體經濟組織內部爭議化解的首要問題，其次是征收補償、集體資產收益分配案件，而有關組織運行、管理等問題則占比較少。故下文的研究主要圍繞成員資格認定和征收補償、集體資產收益分配問題展開。

其次，以實踐中占比最高且爭議較大的集體組織成員資格認定案件進行樣本研究。筆者以“集體經濟組織成員資格認定”為關鍵字進行案件篩選，在2023年2月14日至2023年9月31日共有29個民事訴訟案件，無相關行政訴訟案例。在排除案件本身與本文討論的集體經濟組織內部爭議無關的1例后，可得到28個以成員資格認定為主要爭議焦點的有效樣本。在地域方面，樣本涉及山東、福建、廣東、遼寧、北京、陜西、湖南、海南、吉林、湖北等11個省份，故該樣本可以較為全面地反映出不同地區(qū)間的裁判理念;在審理層級方面，樣本包含了基層人民法院作出的12個初審判決，以及16個中級人民法院作出的終審判決，故亦能體現(xiàn)出不同層級法院對該類案件的審理態(tài)度，增加了樣本案例的代表性與有效性，具有統(tǒng)計學上的意義。以樣本案例的審理理念為區(qū)分（如表1所示），可據此推斷各省份人民法院對成員資格認定主管問題的審理態(tài)度。

具言之，廣東等地人民法院以屬于村民自治事宜為由認為該資格認定問題不屬于民事訴訟的受理范圍，對相關爭議不予受理或駁回起訴;吉林等地人民法院雖認同該問題屬于村民自治的范疇，但一般不直接不予受理或駁回起訴，而選擇在訴訟程序中依據村民自治決議對成員資格予以認定;湖南、海南等地的人民法院則會依據法律法規(guī)等對成員資格認定的實體問題予以審理。通過對樣本案例文書的研究可以發(fā)現(xiàn)：（1）人民法院對此類案件的審理理念是以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級行政區(qū)劃為界限存在明顯差異，并無全國性的統(tǒng)一標準;（2）對于山東、福建等省份，審理理念在本樣本案例的時間區(qū)間內發(fā)生了變化，并呈現(xiàn)出司法權相對于村民自治權逐漸擴張的趨勢。如在山東省，人民法院的態(tài)度從最初“不予受理或駁回起訴”轉變?yōu)椤耙罁迕褡灾螞Q議對成員資格予以認定”，并在最新一起案件中，人民法院依據法律法規(guī)等對成員資格認定的實體問題進行了審查【參見山東省荏平區(qū)人民法院（2023）魯1503民初1812號民事判決書。】。

最后，以“威科先行”法律信息庫中的案件文本為依據，對司法實踐中涉及集體經濟組織案件的一審撤訴比例進行研究，即通過分別收集（2019年至2023年8月31日數據）每年侵害集體經濟組織成員權益糾紛類案件的一審撤訴數量占所有一審案件的比例，可以得到相關案件最終由司法訴訟程序解決的程度高低。并且，通過與普通民事案件的撤訴占比對比（如圖2所示），可以發(fā)現(xiàn)：（1）包含涉及集體經濟組織糾紛的所有民事案件被納入訴訟程序進行解決的比例逐年降低，而由非訴解紛路徑進行化解的比例呈上升趨勢;（2）相較于普通民事案件，涉及集體經濟組織的糾紛被納入訴訟程序進行解決的比例較高，意味著相關案件未來可以由非訴解紛路徑進行化解的空間更大，故對該類型案件的非訴解紛路徑進行重點研究很有必要。

（二）集體經濟組織內部爭議的司法實踐問題

基于上述樣本案例的研究，相較于多數法院對成員資格予以實體性審查，部分地區(qū)則以“村民自治”為由將該事項排除于司法審查之外，可見現(xiàn)行法中有關成員資格認定案件的主管機關并不明晰。同時，基于對樣本案例文書的研究，該類案件均與集體經濟組織決議（決定）密切相關。再加之，有學者在對成員資格認定這類案件的實證研究中發(fā)現(xiàn)，相關認定依據雜亂，包含法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件等^［4］，故有必要對集體經濟組織決議（決定）的法律性質和效力位階等問題進行梳理與明晰。另外，考慮到集體經濟組織糾紛在未來由非訴解紛路徑進行化解的空間較大，但現(xiàn)行法與《草案》中可供參照的明確規(guī)制較為欠缺，故深化相關糾紛的非訴化解路徑制度研究十分必要。

1.集體經濟組織成員資格認定權屬不明晰。成員資格認定權屬模糊根本上是成員權的權利性質不明確引起的。我國現(xiàn)行立法并未明確成員資格認定標準，但并不表示該認定標準完全由村民自治進行規(guī)制?！恫莅浮返?2條對其進行了原則性要求，同時保留了省級立法權對該事項具體規(guī)制的參與權。結合實踐中農村社會的區(qū)域差異性較大的特點，在國家立法層面以原則性進行約束，同時以地方立法權加以具化、補充，使其在當地更具可操作性。這不僅是必要的，也符合我國“重點問題劃定紅線、具體辦法務實靈活”的三農問題立法傳統(tǒng)。那么，既然立法并未對該資格認定事宜明確規(guī)制，該事項是否屬村民自治事宜的范疇呢？從我國相關政策的沿革變遷與“集體經濟組織”的產生目的中可以窺見一斑。

新型集體經濟組織制度的產生實為對傳統(tǒng)農村自治組織中經濟發(fā)展、產權管理、財務主體等職能的剝離，在該制度施行之前是以行政村、村民小組等主體進行，故應以村民委員會、村民自治組織的管理進行參照研究。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第1、2條，基層自治組織的權力機關當屬村民會議或村民代表會議，村民委員會對其負責并報告工作。另根據該法第24條，村民委員會的職能涉及：土地承包經營方案;村集體經濟項目的立項、承包方案;宅基地的使用方案;征地補償費的使用、分配方案;以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產等經濟事宜。足以可見，新型集體經濟組織中與村民的財產、經濟事項密切相關的集體經濟組織成員資格認定問題屬于村民自治事宜，符合我國的農村立法演變的基本規(guī)律。

基于看似清晰的立法沿革得出的結論并不足以解釋對“集體成員權”所包含權能被細數后的矛盾?，F(xiàn)有的有關“集體成員權”權能定位的研究均無法以“權利分置”的體系展開，而更傾向于“權利束”理論的研究進路^［3］?，F(xiàn)行《中華人民共和國民法典》中物權編部分尚無有關“集體成員權”的具體法律表達，但根據《村民委員會組織法》第24條可以發(fā)現(xiàn)，有關集體經濟組織成員的土地承包權、宅基地使用權、集體財產處分權等作為農村集體經濟組織成員賴以維系生活的主要權利應被納入“集體成員權”的權能范疇之中。然而，作為屬于村民自治事宜的整體性權利的“集體成員權”卻與具體權能中的“部分財產性權利應依法受到行政機關的指導”產生沖突。如上所述，盡管該項權利的取得已被立法明確為村民自治事宜，《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）第12條仍規(guī)定了有關土地承包的負責機關，即實行縣級農村農業(yè)主管部門與鄉(xiāng)級人民政府的雙負責制管理，并且根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第73、76條的規(guī)定，鄉(xiāng)級和縣級以上政府行使保護勞動群眾集體所有財產的職權，故在有關對集體經濟組織成員的財產權益和福利待遇的行政訴訟實踐中，仍會遇到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有權對村民提出的村民福利待遇申請作出行政處理決定的判決【參見廣州鐵路運輸中級法院（2021）粵71行終244號行政判決書?！?。同樣地，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋（2020修正）》（以下簡稱《農村土地承包糾紛案件司法解釋》）第1條明確規(guī)定了“農村集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。”盡管在此之前，最高院已經對村民是否具有本集體經濟組織成員資格的認定，不屬于行政機關職責范圍進行了明確【參見最高人民法院（2020）最高法行申4278號行政裁定書?！浚醋鳛檎w性權利的“集體成員權”因屬村民自治范疇而不受行政公權力的“干涉”。可見，上述沖突不僅發(fā)生在法解釋學的規(guī)范分析中，也外化于具體的司法實踐領域。

2.集體經濟組織決議的效力位階不明確。在國家立法層面，考慮到現(xiàn)行法中并無對集體經濟組織決議性質的明確法律規(guī)制。從立法目的上，集體經濟組織的設立實質上承擔了基層自治組織集體資產的管理和市場行為的主體職能^［5］，故仍需通過參照村民（代表）大會的決議、村民委員會決定的相關規(guī)制對《草案》進行檢視，從而提出涉及集體經濟組織決議與內部爭議解決相關法律表達的完善建議。村民（代表）大會的決議作為村民自治權的外現(xiàn)形式本質上屬于村規(guī)民約。從效力位階的角度分析，根據《村民委員會組織法》第27條，由村民（代表）會議作出的村規(guī)民約、決議（決定）不得違反憲法、法律、法規(guī)和國家政策，但并未包括規(guī)章與其他規(guī)范性文件。故在立法層面上，村規(guī)民約的達成具有較強的自治度與靈活性。但在司法實踐中，最高院裁判文書的說理部分直接對該條進行了擴大解釋，認為“村規(guī)民約不得違反法律、法規(guī)以及有效規(guī)章和行政規(guī)范性文件”【參見最高人民法院（2017）最高法行申5157號行政裁定書?！浚J為村規(guī)民約的效力不及規(guī)章與行政規(guī)范性文件。此處進行擴大解釋的依據可能來自：第27條同時規(guī)定的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級人民政府應對村規(guī)民約違反法律、法規(guī)的情形享有監(jiān)督權，再加之行政機關上下級間絕對剛性的領導關系，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府自然地嚴格遵守規(guī)章與行政規(guī)范性文件進行監(jiān)督，從而得出村規(guī)民約不得違反行政規(guī)范性文件的解釋。然而，看似順暢的邏輯顯然降低了村規(guī)民約立法上的自治度與靈活性。從樣本案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，效力沖突問題很容易出現(xiàn)于村規(guī)民約與行政機關決定的緊張關系中，如果不能對作為村民自治事宜范疇內的決議是否可以對抗行政機關的監(jiān)督權進行明確，該類案件的裁判思路將出現(xiàn)較大的差異。從價值平衡的角度出發(fā)，上述沖突問題來源于村民自治價值與保護少數村民權益的價值該尋求何種限度的平衡。

與之相比，村民委員會決定的法律性質較為復雜。最高院根據《村民委員會組織法》第27條第二款、第三款第36條之規(guī)定確立了有關村委會及其決定侵害村民合法權益的救濟途徑：除通過請求上一級鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使行政監(jiān)督權以外，可訴諸人民法院行使撤銷權，并明確地將之推演至農村集體經濟組織侵害成員權益的情景【參見最高人民法院（2020）最高法行申674號行政裁定書?！俊＜毑熘?，條文并未對訴訟類型嚴格限制，故實踐中涉及村民委員會決定的訴訟程序同時包含了民事訴訟與行政訴訟。相關行政訴訟是以請求上一級鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使行政監(jiān)督的行政行為為基礎，或根據《中華人民共和國行政訴訟法》第2條中法律、法規(guī)、規(guī)章授予村委會進行的行政行為。此時，盡管村民委員會并不屬于一級行政機關，但其決定可被視為一種類行政行為。有關村委會決定的民事訴訟案情則較為復雜，在現(xiàn)行規(guī)范體系下通常是以土地承包經營權、宅基地使用權等為基礎的侵權糾紛，如《農村土地承包糾紛案件司法解釋》（2020修正）中即針對數類農村土地承包方與發(fā)包方就土地承包經營權侵權糾紛的問題進行解釋。考慮到此類案件的村委會決定通常是以村民（代表）會議決議為依據作出，此時其法律性質更側重于村民自治事宜的外化實體規(guī)則，即該村委會決定也屬村規(guī)民約的范疇，而非可據此提起行政救濟的行政行為。

3.集體經濟組織內部爭議化解的路徑不具體。目前，相關案件不僅在當事人權益救濟的裁判理念有所差異，在救濟程序的路徑選擇規(guī)則上也較為籠統(tǒng)。那么，新法的出臺能否解決這一問題呢？《草案》第56條的確對集體經濟組織成員資格認定爭議與因組織內部管理、運行、收益分配等其他內部爭議設置了調解、仲裁以及訴訟救濟制度，并賦予了糾紛主體在仲裁、調解與直接提起訴訟的程序選擇權，旨在通過傳統(tǒng)柔性爭議化解模式滿足上述村民自治事宜的內涵要求。但就其現(xiàn)在的表述來看，有關解紛路徑的規(guī)制仍未明確化，相關實施步驟、運行規(guī)范、主體設置等問題更無從談起?；诂F(xiàn)有裁判案例，《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》）及其司法解釋通常是現(xiàn)行法中供以參考的生效規(guī)范，那么新法在相關爭議的路徑選擇和具體規(guī)則制定上能否直接參照該法進行沿用呢？從糾紛客體來看，該法局限于以土地承包經營權為基礎的爭議。若以“權力分置”的角度分析，新法為集體經濟組織成員確立了可以據此獲取土地承包經營權等實體權利的基礎資格權，以及并行于之的其他財產性權利（如集體資產收益、征收補償款等）。從本質上講，新法是基于土地承包經營糾紛的解決模式擴充至所有涉及村民自治事宜范疇內的各類糾紛，此種面對不同糾紛客體卻沿用相同化解路徑的做法，當然地引發(fā)了過于籠統(tǒng)之嫌。

上述《草案》中的解決辦法旨在通過多元、柔性的解決模式實現(xiàn)有關村民自治事宜糾紛的實質性化解，試圖為糾紛當事人供給出一套統(tǒng)一的救濟途徑，具有對同領域、不同類糾紛化解的整體性指引意義，有助于減少當事人訴累，避免主管機關推諉，緩解同案不同判情形的發(fā)生，但同時也提升了后續(xù)適用中發(fā)布具體方法、進行條文解釋以及適用指引工作的復雜性。僅就土地承包經營糾紛這一級類別的爭議，國家層面就出臺了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》《農村土地承包糾紛案件司法解釋（2020修正）》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》（以下簡稱《農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件司法解釋》）等加以規(guī)制。僅就訴訟這一救濟路徑，《民事案件案由規(guī)定》中即對此設置了兩類三級案由，涵蓋八種四級案由，相比之下，涉及集體經濟組織的民事訴訟案由僅存在于“侵害集體經濟組織成員權益”的三級案由中，且并未設置具體的四級案由。故《草案》中有關調解、仲裁以及訴訟救濟的具體制度仍待健全，包括相關機構的設置方案，調解、仲裁與訴訟的銜接辦法，直接提起訴訟的適用情形，不同類糾紛的差異化制度設計等問題并未被該法所涵蓋，仍有較大的討論空間。

三、集體經濟組織內部爭議多元化解的法理分析

村民自治事宜該受到何種形式與多少限度的審查或監(jiān)督是我國村域治理及上述司法實踐問題的研究基點，這不僅限于西方自治理論的憲政問題研究，也應將我國特殊的人口結構、土地政策、傳統(tǒng)風俗習慣等因素的影響考慮在內，在此基礎上針對中國特色基層治理中糾紛化解的經驗進行著重分析，從而構建我國農村集體經濟組織內部爭議的多元解紛路徑新格局。

（一）村民自治權的運行邊界

根據西方權利讓渡理論，自治共同體的權力來自公民的直接授予，或公民將自己的部分或全部權力（利）讓渡給國家后的權力轉授，但基于國家作為當代政治生活的中心與唯一權威，自治共同體的權力應當得到國家層面的承認與審查^［6］。在我國，國家立法權即承擔了這一角色，故基于法律文本的司法審查制度作為實現(xiàn)公平正義的最后一道防線同樣應當作用于集體經濟組織內部自治事宜的爭議解決。盡管實踐中經常出現(xiàn)以村民自治事宜為由駁回起訴的裁判案例，但根據前文的樣本案例分析，各地人民法院對此正在進行態(tài)度轉向。最高法在2021年發(fā)布了《關于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》，其第37條明確要求不能簡單地以村民自治為由對村民的財產權益不予保護，此后相關駁回判決呈現(xiàn)下降趨勢。在肯定了司法權固然行使針對村民自治的審查權后，對村域治理中其他社會公權力尤其是行政公權力研究愈顯重要，故下文將以此為基礎進行相關糾紛解決問題的理論梳理與制度設計。

人口結構、土地政策、傳統(tǒng)風俗習慣等因素使得我國村域治理問題有其強烈的特殊性，故對中國村域治理中的特殊公權力構造的討論十分必要。根據通說與村域治理的歷史實踐，以權力形態(tài)為標準可大體將基層治理中的公權力劃分為國家公權力、社會公權力與基層黨組織行使的公權力^［7］。其中，以村民自治權為代表的社會公權力最為特殊，其在我國村域治理中的發(fā)展演變與法律性質更是本文的基本研究對象。村委會既不是國家一級的行政機關，亦不直接擔任村民自治的權力機關，有其角色的特殊性與復雜性。如前所述，村委會作為由村民（代表）會議選舉產生，并且作為其決議施行的執(zhí)行機構，實為村域治理中社會公權力的執(zhí)行主體;不僅如此，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第111條、《村民委員會組織法》第2條等同樣直接授予了村委會在公共事務與公共事業(yè)領域的管理職權，此際，村委會在村域治理的事實層面上實際同時享有了部分國家公權力，而這與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級人民政府、人民代表大會、黨的機關等基層公權力部門在權力運行中應當如何分工配合，必然存在相互抵牾的問題。

檢索西方自治理論或許對我國村民自治權本源的探究具有一定的借鑒意義。基于西方自治理論與實踐，相對主流的觀點包括“固有權說”與“授予權說”^［8］，分別對應了英美法系“自下而上”的地方自治實踐與大陸法系“自上而下”的自治制度安排。這兩種學說的觀點截然相反且各有局限，因此，與各國自治實踐更為貼合的“制度保障說”目前正逐漸成為德、日等國的通說^［9］。該學說實為“授予權說”的分支，但也折衷了上述兩種學說的主要觀點，即公民并不天然地享有未經國家權力授予的基礎權力（利），但普通法律也不得對該基本權力（利）進行剝奪^［10］。質言之，在某國的法治實踐中，村民自治權基于長期治理實踐，或在本國國家權力形成前即已成形，并不受該國普通法律的予奪與干涉，故應由且只應由該國憲法進行制度保障與調整。我國在1982年《憲法》中確認了以基層自治組織為主體的基層社會公權力形態(tài)，考慮到其仍受制于黨政機關的特殊情境與行政化傾向^［11］，并不符合完全意義上的國家授予說，而更偏向于修正后的制度保障說。盡管某一種理論并不能完美地解釋我國多元、復雜的基層治理實踐，但從其推演出的村民自治權與其他普通法律法規(guī)在關系層面的運行原則問題仍對后續(xù)研究具有啟發(fā)性。

如前所述，村民自治權由憲法保障，普通法律不可剝奪之，更不應對其設限，故村民自治的行使應奉行不與憲法以及合憲的普通法律相抵觸的原則。申言之，村民自治權若在憲法授予的自治范圍內進行決議，并且該決議的內容不違反法律法規(guī)對該事項的規(guī)定即應合法有效。村民自治權對法律法規(guī)尚未涉及的領域仍有權進行規(guī)制，如目前尚無法律依據的成員資格認定標準等問題。值得注意的是，我國的村民自治權本質上是由國家授予，盡管其不能被普通法律所剝奪，但仍應受制于我國《憲法》確立的法治體系，故應當接受《中華人民共和國立法法》的調整，不得涉及必須由法律規(guī)制的領域如人身自由權、政治權、稅收制度等，此處體現(xiàn)了“法律保留”的原則內涵，該原則雖并非針對傳統(tǒng)意義上行政權與立法權的邊界問題，在此也應適用于村民自治權這種社會公權力與立法權的抵牾情形。

總的來說，我國司法訴訟應當作為解決集體經濟組織內部爭議的最終途徑，司法機關不得以村民自治事宜為由拒絕受理;在由基層自治組織行使的行政公權力的領域，也應當對相應行政機關的行政行為以行政復議、行政訴訟等途徑進行解決。對于集體經濟組織行使社會公權力的場域，應對其與行政公權力發(fā)生抵牾時的救濟途徑著重分析。根據“不抵觸原則”，村民自治事宜不應涉及行政公權力涉及的領域，即由法律法規(guī)明確授權的合法行政行為具有強制力，并且當事人對于侵犯行政公權力“領地”的自治合意在現(xiàn)有規(guī)范體系下也應依照司法程序行使撤銷權。反之，在《憲法》、法律未加以規(guī)制的村民自治場域，行政機關應當尊重或依從自治合意，當事人不應也無需訴諸行政機關進行救濟，轉而考慮現(xiàn)有規(guī)范體系下的調解、仲裁、訴訟制度則更符合上述分析。同時，對于侵犯“法律保留”原則的自治合意，不僅與行政權無干也是對國家立法權的挑戰(zhàn)，故應當直接以國家司法權加以審查與監(jiān)督。

（二）多元化解路徑的運行機理

在大力發(fā)展鄉(xiāng)村經濟實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的背景下，圍繞新型集體經濟組織的內部爭議呈現(xiàn)上升趨勢，如何實現(xiàn)相關爭議的實質性化解，在提升救濟程序經濟性與效率的基礎上確保爭議背后的社會矛盾得以平息是當前立法工作的重要政策目的。如前所述，盡管《草案》中羅列了包含調解、仲裁、訴訟的多元糾紛解決途徑，但在具體的規(guī)則供給上不免顯得過于籠統(tǒng)，尚無法發(fā)揮針對相關爭議實質性化解的指引作用。此際，有必要在結合我國基層治理生態(tài)的基礎上，梳理多元糾紛化解途徑的理論難點與實踐痛點，以實現(xiàn)相關爭議化解途徑的整合、細化工作。

根據樣本案例分析，現(xiàn)有的集體經濟組織內部爭議多集中于成員資格認定與收益分配案件?；谏衔姆治?，此類案件均屬村民自治事宜，也應接受國家司法機關的審查與監(jiān)督。然而，訴訟的局限性所包含的嚴格程序性與參與主體專業(yè)化提高了集體經濟組織內部爭議當事人的發(fā)起門檻和成本^［12］，再加之，相關爭議標的數額通常較小，使得當事人面對未定的訴累和成本望而生畏。況且，司法機關受限于相關歷史、風俗、社會關系等信息的獲取不足，對當地自治事宜的審查界限難以把握。具言之，不同于傳統(tǒng)的基層村域社會的身份型社會，城市化較為成熟的地區(qū)逐漸形成了為滿足市場經濟和現(xiàn)代社會發(fā)展的契約型社會，則更偏好于采取具有強制力且嚴格專注于法定權利與義務規(guī)則的司法訴訟手段以實現(xiàn)社會主體的平等訴求。相較之，傳統(tǒng)村域治理問題由于包含特有的歷史性、習慣法與人格性知識^［13］，僅通過摒棄了當事人身份、性格、社會關系等要素的司法訴訟方式解決糾紛，倚仗國家強制力進行爭議的強硬化解，往往造成裁判結果疏離了特定案情背景下的實質正義，甚至激化基層村域當事人主體間的社會矛盾，既無法供給公正、有效的裁判結果，也不能實現(xiàn)村域社會秩序的長久維系。反映在司法實踐中即呈現(xiàn)出裁判理念不統(tǒng)一的問題，甚至在審查程度方面也存在較大差異，即某些法院僅作出村民自治合意達成過程的程序性合法審查，抑或是另一些對相關決議內容進行了更為細致地實體性審查^［14］，進而導致上訴率高，難以真正實現(xiàn)息訴服判。相比之下，調解工作長期以來作為我國基層治理工具箱中的重要“利器”可以提高解紛效能。在其最輝煌的20世紀80年代中后期，通過人民調解化解民間糾紛的數量一度達到同時期民事案件受理數量的5至6倍之多^［15］。盡管此后調解工作的效能逐漸式微，但在新時代“楓橋經驗”基層治理思想提出后，這一基層治理“利器”及其蘊含的柔性治理理念再度引人矚目并重煥新生^［16］。發(fā)展至今，以最初的人民調解為主渠道的調解工作格局逐漸演變?yōu)橛扇嗣裾{解、行政調解、司法調解組成的“大調解”聯(lián)動格局^［17］。旨在整合各類主體的調解力量，實現(xiàn)社會管理模式到社會治理模式的轉變。

聚焦于集體經濟組織內部爭議的調解工作，根據《草案》第56條，明確了調解主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府或縣級人民政府的農村農業(yè)主管部門等行政機關。若僅從規(guī)范的文意表達進行分析，此類調解應屬行政調解的范疇，而非《憲法》第111條所規(guī)定的下沉至村委會的人民調解的范疇。但從我國的調解實踐來看，人民調解與行政調解的區(qū)別僅限于第三方調解主體的不同，兩類調解結果均不具有強制執(zhí)行力且不影響當事人反悔后提起訴訟的權利，故在此嚴格區(qū)分調解的種類并無必要。況且，《中華人民共和國人民調解法》第34條亦允許在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或其他組織設置人民調解委員會，加之實踐中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調解委員會主任也經常由司法行政機關的工作人員擔任，故現(xiàn)行調解體系下的非村委會一級的人民調解工作通?？梢耘c行政調解劃等號。那么，村委會人民調解委員會是否應當承擔相關爭議的調解工作？如前所述，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對《草案》中該條所涉及的爭議有較大的參考意義。二者的區(qū)別在于：土地承包經營糾紛的調解可以由村委會一級的調解委員會進行受理，這大抵是土地承包經營糾紛多發(fā)生于村民之間的緣故。而本文探討的相關爭議則多發(fā)生于成員與集體經濟組織之間，此時若以同時兼任集體經濟組織理事長和村委會主任的人民調解委員會主任主持調解，很難實現(xiàn)保障村民權益的目的。但對于上述發(fā)生于成員間的部分案件，則完全可以由村委會調解委員會進行人民調解，不可不提該救濟渠道的地方性優(yōu)勢。當事人本應享有自由選擇不同調解主體的權利：即使是囿于村民與集體經濟組織之間糾紛的村民當事人，也可以根據案情自主地排除向村委會調解委員會申請的選項，故將村委會調解納入調解路徑的選項并不會使得調解效能降低，并且更能滿足各類當事人平等化解糾紛的訴求。

我國基層治理領域現(xiàn)有規(guī)范體系下的另一重要工具當屬農村土地仲裁制度。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件司法解釋》第3條，對仲裁結果不服的當事人在30日內可以就原糾紛提起訴訟，表明該制度不受傳統(tǒng)民商事仲裁“一裁終局”的限制;同時，根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第4條，糾紛當事人也享有在請求調解、申請仲裁與直接提起訴訟的路徑選擇權。農村土地仲裁制度與人民調解工作一同作為重要的非訴訟解紛機制，在我國村域治理中一直發(fā)揮著重要作用。值得注意的是，在2021 年 2 月 19 日，中央全面深化改革委員會第十八次會議通過的《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》后，上述非訴解紛路徑的地位得到進一步提升，并對其制度功能提出了更高的要求，即落實訴源治理理念，推動矛盾的源頭化解，將糾紛解決在基層，防止爭議盡數涌入訴訟程序^［18］。此際，有關集體經濟組織內部爭議的多元化解路徑也應遵循這一理念，但現(xiàn)有的規(guī)范體系對此仍未予以充分體現(xiàn)。根據《草案》第56條，相關爭議當事人同樣享有對上述解紛路徑的平行選擇權，使其不免陷入與土地仲裁制度相同的低效能桎梏中，同樣地無法滿足訴源治理的政策理念。與此同時，該條并未對相關仲裁主體進行明確。類比土地承包糾紛的仲裁機構，土地仲裁委通常附屬于土地承包工作的主管部門，如此一來，《草案》中提到的集體經濟組織內部爭議仲裁委員會很大程度上將下屬于縣級政府的農業(yè)農村工作機構，當然地引發(fā)了行政權對集體經濟組織內部自治事宜的干涉，也無法真正滿足仲裁制度本身的獨立性屬性^［19］。因此，對于排除了行政法律關系的內部爭議案件，可以考慮參照民商事仲裁制度，在同樣遵循“或裁或審”“一裁終局”原則的基礎上，以雙方當事人約定的獨立于行政機關的仲裁委員會進行仲裁，從而真正實現(xiàn)提高解紛效率的“訴源治理”制度功能。

基于以上分析，針對集體經濟組織內部爭議化解問題，相關調解制度的建構中不應排除下沉于村級自治組織的人民調解的選項，實行人民調解與行政調解的聯(lián)動互補格局，從而為當事人提供基于爭議本身特點的多元調解解紛路徑，以此為基礎充分發(fā)揮調解工作作為“訴源治理”重要工具的制度功能。在仲裁制度中，同樣應緊密圍繞訴源治理的理念內涵，這就要求對相關仲裁裁決的約束力進行強化，破除在土地仲裁領域對仲裁裁決不服即可另行起訴的傳統(tǒng)做法，以謹防仲裁程序流于形式并真正實現(xiàn)仲裁路徑的案件分流功能;與此同時，應參照《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）的有關規(guī)定，保證集體經濟組織內部爭議仲裁路徑的獨立性要求，避免行政權對村民自治事宜的干擾，從而真正實現(xiàn)仲裁路徑的糾紛實質性化解功能。

四、集體經濟組織內部爭議多元化解的路徑選擇

從實用主義的視角出發(fā)，在某個爭議發(fā)生后，當事人首先考慮訴諸機關與解決路徑，實踐中主要以“司法訴訟”與“行政申訴”二元分立的方式進行。然而，面對復雜的集體經濟組織內部爭議法律關系，仍需對訴訟路徑中“行政”“民事”訴訟程序的適用情形進行區(qū)分，解決相關司法裁判理念統(tǒng)一性欠缺的問題，并且亟需對調解、仲裁等方式的程序設置、具體制度安排進行補充細化。

（一）以村民自治權運行原則為界的路徑選擇

如前所述，村民自治權的運行應遵循“法律保留”的原則，即對于除法律、法規(guī)（不包含規(guī)章與行政規(guī)范性文件）明確授權于行政機關的職責或權力范圍的事項外，可納入村民自治的范疇。那么，考慮到對行政公權力因素予以考量的必要性，總體上應當采用“政經分離”的思路^［20］，即在相關爭議的解紛路徑選擇中應當首先以行政規(guī)制抑或民事法律關系進行區(qū)分。如在集體經濟組織內部爭議的法律關系涉及法律法規(guī)（不包含規(guī)章與行政規(guī)范性文件）明確授予行政機關的職責范疇時，可以通過向有關行政機關如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府或縣級農村農業(yè)工作機關申訴、舉報、控告等方式尋求救濟，對作出處理的行政決定不服或行政機關不作為的可以申請行政復議或提起行政訴訟;對于該爭議的實體法律關系涉及行政行為的，除法律另有規(guī)定，也可直接向人民法院提起行政訴訟;涉及犯罪的，可以向有關部門進行申訴、檢舉、控告等。同時應當注意：在該解紛路徑中也可以由行政機關或人民法院進行居間調解，但一般不涉及仲裁的適用。反之，對于上述爭議中的民事法律關系以及屬于村民自治事宜范疇內的相關爭議（如成員資格的認定、經營性財產量化、收益分配等問題），應當選擇以包括調解、仲裁和民事訴訟在內的多元解紛路徑進行。故在《草案》第56條的修改建議方面，可以考慮在該條最后增加一款兜底性的補充：“上述糾紛中涉及行政機關職責的，可以向相應行政機關申訴，對行政機關的行政行為不服的，可以依法申請行政復議和提起行政訴訟?！?/p>

（二）面向價值平衡的司法裁判理念

不管選擇何種解紛路徑，訴訟作為集體經濟組織內部爭議糾紛化解的“兜底性”防線被賦予了重要意義，故應當確保裁判理念的統(tǒng)一、有效，以尋求公平、正義在相關糾紛領域中的真正實現(xiàn)。然而，基于上述對現(xiàn)有裁判案例的考察可以發(fā)現(xiàn)，各地人民法院不僅在是否受理的問題上莫衷一是，并且在裁判依據方面也較為混亂，某些法官甚至僅基于政策文件精神進行判斷。考慮到集體經濟組織內部爭議的焦點通常屬于村民自治事宜，涉及了不同地區(qū)復雜多樣的價值觀與利益沖突，故要求法官在不違反國家法律法規(guī)的基礎上權衡各方利益和本地的價值觀，進而較為公正地行使自由裁量權。如在成員資格認定案件中，應當注重對本地戶籍穩(wěn)定程度和農村生活方式的考察，進而確定成員資格認定標準中戶籍要素與在當地長期生活要素的權重設置。另外，基于前文的分析，此類案件還通常面對著代表集體經濟組織整體利益的村民自治權與對少數村民權益進行救濟的價值沖突。因此，在有關收益分配案件中，可以進行集體總體分配方案與侵害個別成員權益分配方案的類型化區(qū)分，在屬于前者的案件中，由于集體內成員的收益較為公平，并未出現(xiàn)個別成員利益受損的情況，應當更加側重于集體整體利益的實現(xiàn)，并減少司法權對村民自治權的干涉;而在屬于后者的案件中，由于個別成員的權益被排除在外，并且相關救濟的實現(xiàn)對集體整體利益影響甚微，故應當更加重視司法權對個別成員權益的救濟。同時，價值平衡的裁判理念也應當包含糾紛實質性化解的原則，即通過司法判決實現(xiàn)對村民合法權益的切實救濟，謹防實踐中出現(xiàn)的村民具有實質勝訴理由卻因分配方案已經實行而敗訴的荒誕判決， 從而確?！跋⒃V服判”和防止司法程序空轉目標的實現(xiàn)。

（三）訴源治理下的多元解紛制度構建

即使相關訴訟中的裁判理念得到進一步的關注與統(tǒng)一，也很難在所有訴訟判決中保證公平正義的實現(xiàn)，尤其是考慮到我國農村地區(qū)的差異較大，相關糾紛具有范圍的廣泛性、性質的多元性、原因的復雜性等特點^［21］，故應構建出一套包含調解、仲裁在內的多元解紛制度，以實現(xiàn)糾紛實質性化解和案件非訴分流的目標。如前所述，村民自治組織層級的人民調解委員會相對于行政機關的調解主體掌握著當地的歷史性、習慣法以及人格化知識，有必要將其納入該領域的解紛路徑的可選選項，以與相關行政調解共同構建“大調解”的聯(lián)動互補格局。另外，仲裁作為多元解紛制度的另一重要路徑，承擔著提高解紛效能與案件分流的制度功能，故應當參照傳統(tǒng)的民商事仲裁制度進行安排，而非土地承包經營仲裁模式。那么，關于調解、仲裁、訴訟三者間的銜接關系也逐漸清晰起來，即調解應當被設置為仲裁與訴訟的前置程序，而仲裁與訴訟的銜接基于傳統(tǒng)民商事仲裁的“或裁或審”原則，應當以并列的形式進行展開，當事人就同一糾紛再向人民法院起訴的，人民法院不予受理?；诖?，結合《憲法》《仲裁法》等有關規(guī)定，《草案》第56條原第一款可以修改為：“對確認農村集體經濟組織成員身份有異議的，農村集體經濟組織因內部管理、運行、收益分配等發(fā)生糾紛的，可以請求基層群眾性自治組織、鄉(xiāng)級人民政府（街道辦事處）或縣級人民政府農業(yè)農村主管部門調解解決。不愿調解或者不服調解決定的，當事人可以向人民法院起訴，或根據協(xié)議約定向有管轄權的仲裁委員會申請仲裁?！?/p>

五、結 語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推動農村地區(qū)經濟發(fā)展與促進全體人民共同富裕的重要部署，《集體經濟組織法》的出臺在法權結構、資源配置、糾紛化解等方面為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了關鍵法律保障與制度規(guī)范。本文則主要以集體經濟組織內部爭議的解決為研究進路，基于法學理論與現(xiàn)行規(guī)范提供相關爭議多元化解的路徑選擇建議，但在制度構建方面較為有限，至少面臨兩方面的缺失。第一，關于草案的立法建議，本文僅針對典型爭議類型著重分析，對于不常見或尚未顯現(xiàn)的爭議類型未提供明確的路徑解決方案，即仍需加強對新型集體經濟組織運行、管理中的集體經濟組織不依法履行職責、未經法定程序作出決議（決定）等疑難案件的解紛路徑研究，進而在我國現(xiàn)有規(guī)范體系的基礎上實現(xiàn)各類爭議的多元化解。第二，在訴訟、調解與仲裁的程序設計和相關主體人員設置方面的制度供給不夠充分，相關策略局限于宏觀設置理念的程度，如相關訴訟救濟的案由類別細分、首次提出的農村農業(yè)部門調解委員會的機構安排、農村仲裁的特殊程序規(guī)則等具體問題的研究，以補齊多元解紛中某一途徑的制度短板，避免爭議主體基于案例特性試圖乘間抵隙，從而造成僅符合少數人利益的非公正處理結果。

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Research on the Path of Resolving Multiple Internal Disputes in New Rural Collective Economic Organizations

HOU Haohan

（School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：With the steady progress of the reform of the rural property rights system，it is urgent to study the way to resolve the internal disputes of the rural collective economic organizations. In practice，the competent authority of the membership determination case is not clear enough，and the legal nature of the collective economic organization’s resolution is vague，which is due to the lack of understanding of the boundary of villagers’ autonomy rights.In addition，the regulation of dispute resolution path in the current legislation is relatively simple，and it is urgent to optimize the path based on the principle of the operation boundary of villagers’ autonomy，implement the judicial judgment concept oriented to value balance，and construct a set of diversified dispute resolution methods combined with the concept of “l(fā)itigation source governance”.At the same time，Article 56 of the Rural Collective Economic Organization Law （Draft） should be revised and improved to realize the real implementation of the systematic construction of the relevant dispute resolution path.

Keywords：rural collective economic organization;resolve disputes in multiple ways;source of action governance;village governance;villager autonomy

（責任編輯：王倩）