摘要 以積極老齡化政策框架考察我國(guó)老齡政策，發(fā)現(xiàn)其仍有進(jìn)一步完善的空間。在健康維度，健康服務(wù)與保障政策都缺乏有效調(diào)動(dòng)個(gè)人加強(qiáng)健康管理、應(yīng)對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)的積極性；在參與維度，新出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）尚需加強(qiáng)配套政策措施建設(shè)，老齡參與政策體系還有很大完善空間；在保障維度，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)模式不適應(yīng)人口老齡化趨勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)則面臨對(duì)人力吸引力不足的困境。為此，需要順應(yīng)建設(shè)健康中國(guó)戰(zhàn)略方向，推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)向健康保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分散方式，助推個(gè)人加強(qiáng)健康管理；盡快完善《辦法》的配套政策措施，推進(jìn)老齡參與政策體系全面建設(shè)；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度須加強(qiáng)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)的縱向分散，養(yǎng)老服務(wù)供給應(yīng)充分利用科技進(jìn)步帶來的有利條件，緩解人力困境。

關(guān)鍵詞 積極老齡化延遲退休老齡政策醫(yī)療保險(xiǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)完全積累制

跟很多面臨人口老齡化的國(guó)家不同，中國(guó)不僅擁有世界上最大規(guī)模的老齡人口，具有獨(dú)特的“未富先老”特征，而且面臨少子老齡化和勞動(dòng)年齡人口減少的多重人口結(jié)構(gòu)不利變化趨勢(shì)。正因?yàn)槿绱?，中?guó)特色老齡社會(huì)（aged society）面臨突出的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題和嚴(yán)峻的中長(zhǎng)期挑戰(zhàn)，老齡政策亦存在諸多明顯不適應(yīng)的地方。進(jìn)一步加強(qiáng)老齡政策研究，既是助力銀發(fā)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展、有效解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題、更好地滿足規(guī)模龐大并不斷增長(zhǎng)的老齡人口多層次多樣化需求的現(xiàn)實(shí)需要，也是應(yīng)對(duì)中長(zhǎng)期挑戰(zhàn)、實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的客觀要求，同時(shí)還是人類社會(huì)對(duì)老齡化認(rèn)識(shí)不斷深化的必然反映，畢竟，人類認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了早期將老年人看成社會(huì)負(fù)擔(dān)的脫離理論（disengagement theory），到20 世紀(jì)80—90 年代認(rèn)為“老年人也是社會(huì)財(cái)富和資源”，再到一系列與“更好地變老”（aging well）相關(guān)的理論階段，如成功老齡化（successful aging）、生產(chǎn)性老齡化（productive aging）、健康老齡化（healthy aging）、積極老齡化（active aging）等。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視老齡工作，將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。相關(guān)部門出臺(tái)多項(xiàng)政策措施，滿足銀發(fā)需求，開發(fā)老齡人力資源，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。2024年9月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），進(jìn)一步推動(dòng)老齡政策建設(shè)深入發(fā)展。在此背景下，有必要系統(tǒng)梳理我國(guó)目前老齡政策建設(shè)的進(jìn)展和面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步優(yōu)化老齡政策建設(shè)。

一、積極老齡化政策框架及其對(duì)我國(guó)的指導(dǎo)意義

“積極老齡化”在20 世紀(jì)90 年代后期被世界衛(wèi)生組織（WHO）采用并拓展為包括健康、參與、保障三個(gè)維度的政策框架，對(duì)分析我國(guó)老齡政策仍具有極強(qiáng)的指導(dǎo)意義。相較于2019年我國(guó)出臺(tái)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出的人、財(cái)、物、科技和社會(huì)環(huán)境等五維度中長(zhǎng)期規(guī)劃框架，該政策框架盡管沒有那么長(zhǎng)遠(yuǎn)的視野，但聚焦老年群體的三個(gè)方面主要需求，而且其中的參與維度還是我國(guó)的中長(zhǎng)期規(guī)劃框架不夠重視的，此其一。其二，政策框架的三個(gè)維度與我國(guó)老齡政策建設(shè)需要具有高度的契合性：首先，我國(guó)健康預(yù)期壽命比人均預(yù)期壽命少了8年多，老齡健康政策還有很大努力空間；其次，漸進(jìn)式延遲法定退休年齡辦法還需要加強(qiáng)配套政策措施建設(shè)，讓老年人參與社會(huì)得到應(yīng)有的政策支撐與保障；最后，老齡保障制度與政策存在明顯不適應(yīng)人口老齡化趨勢(shì)的地方，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）“積極老齡化”的核心要義與主要特征

積極老齡化是為提高老年人生活質(zhì)量，使其盡可能獲得健康、參與和保障等方面最佳機(jī)會(huì)的過程。其中的“積極”，不僅是指身體的活動(dòng)能力或參加體力勞動(dòng)的能力比較強(qiáng)，還包括不斷參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、精神文化活動(dòng)和公民事務(wù)；“健康”，不僅指身體和精神方面，還包括社會(huì)適應(yīng)性，關(guān)注老年人的自主性、獨(dú)立性。

積極老齡化的提出，具有明顯的繼承性與創(chuàng)新性。第一，對(duì)生產(chǎn)性老齡化、健康老齡化的揚(yáng)棄。“積極老齡化”要理解包括保健在內(nèi)的各種因素如何影響個(gè)體和人群老齡化，其目的是使所有年齡組的人延長(zhǎng)健康預(yù)期壽命并提高生活質(zhì)量，讓人們認(rèn)識(shí)到自己在一生中體力、社會(huì)以及精神方面的潛能，并按照自己需求、愿望和能力去參與社會(huì)，在他們需要幫助時(shí)又能獲得充分保護(hù)、保障和照料。第二，既是對(duì)老年人權(quán)利的承認(rèn)，又遵循了聯(lián)合國(guó)關(guān)于獨(dú)立、參與、尊嚴(yán)、照料和自我實(shí)現(xiàn)的原則。它從“以需求為基礎(chǔ)”、認(rèn)為老年人是消極對(duì)象的觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)為“以權(quán)利為基礎(chǔ)”的觀點(diǎn)，承認(rèn)在增齡過程中有機(jī)會(huì)均等和處理生活各方面問題的權(quán)利，支持老年人負(fù)責(zé)任地參政、參與社會(huì)。第三，以生命全程視角看待老齡化。老年人并非均一群體，隨著年齡增長(zhǎng)，個(gè)體差異有加大趨勢(shì)。因而，在生命各階段進(jìn)行干預(yù)，創(chuàng)建支持性優(yōu)良環(huán)境和促進(jìn)健康的選擇至關(guān)重要。積極老齡化政策就是想解決個(gè)體及人口老齡化面臨的諸多挑戰(zhàn)。

當(dāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)、健康、就業(yè)、教育等社會(huì)政策支持積極老齡化時(shí)，其效應(yīng)將是多方面的：處于高生產(chǎn)能力的生命階段者極少早逝，在老年階段因慢性病而致殘者極少，越來越多的人進(jìn)入老年后享有很好的生活質(zhì)量，越來越多的人在老年時(shí)積極參與社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)，醫(yī)藥、照料服務(wù)費(fèi)用下降。

（二）積極老齡化政策框架的三大支柱與維度

2002年，世界衛(wèi)生組織提出積極老齡化政策框架，從健康、參與、保障三個(gè)基本支柱與重要維度，倡導(dǎo)國(guó)際社會(huì)、各國(guó)和各地區(qū)共同采取行動(dòng)。

1．健康支柱與維度

健康是積極老齡化政策框架的第一大支柱與維度，畢竟，沒有健康就很難有“積極”老齡化；相反，當(dāng)健康水平提高時(shí)，人們將享受時(shí)間更長(zhǎng)、質(zhì)量更高的生活，進(jìn)入老年后，便只有較少的人需要昂貴的醫(yī)療和照料服務(wù)。鑒于此，對(duì)于那些確實(shí)需要照料的人，應(yīng)該讓他們享受到全方位的健康和社會(huì)服務(wù)以滿足其需要和權(quán)利。因而，政策建設(shè)的重點(diǎn)方向包括：第一，阻止和降低因過重的殘疾、慢性疾病和早死造成的負(fù)擔(dān)，其中包括從經(jīng)濟(jì)、疾病預(yù)防與有效治療、適老化安全環(huán)境、清潔環(huán)境創(chuàng)造等方面努力；第二，降低與主要疾病相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素，增強(qiáng)終身健康的保護(hù)因素，如戒煙、適度體育活動(dòng)、科學(xué)合理營(yíng)養(yǎng)、正確使用酒精和麻醉藥、保證藥物治療等；第三，建立承擔(dān)得起、可行、高質(zhì)量并適合老年人的健康和社會(huì)服務(wù)統(tǒng)一體制，滿足年老過程中的需要和權(quán)利；第四，為照料者提供教育和培訓(xùn)。

2．參與支柱與維度

參與社會(huì)是積極老齡化政策框架的第二大支柱與維度，畢竟，缺乏充分的參與，也談不上“積極”老齡化。因此，若勞務(wù)市場(chǎng)、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等社會(huì)政策和項(xiàng)目能夠根據(jù)個(gè)人基本人權(quán)、能力、需要和喜好，支持老年人參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、精神文化活動(dòng)，人們進(jìn)入老年后便可以為社會(huì)繼續(xù)做出生產(chǎn)性貢獻(xiàn)。因而，政策建設(shè)的重點(diǎn)方向包括：第一，提供終身教育和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)；第二，承認(rèn)與幫助老年人根據(jù)其需要、喜好和能力參與各種正式、非正式經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)或志愿活動(dòng)；第三，鼓勵(lì)老年人充分參與家庭社區(qū)生活，提供交通出行等方面的便利與條件。

3．保障支柱與維度

保障是積極老齡化政策框架的第三大支柱與維度，畢竟，無(wú)論促進(jìn)健康還是參與社會(huì)，都離不開保障政策的有力支撐。具體而言，一是保證人們?cè)谀昀线^程中的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人身安全上的保障需要和權(quán)利，二是保障老年人在不能維持和保護(hù)自己情況下受到保護(hù)、照料和有尊嚴(yán)。因而，政策建設(shè)的重點(diǎn)方向包括：一方面，保證老年人社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和身體保障權(quán)利和需要，保證老年人的保護(hù)、安全和尊嚴(yán)，包括從社會(huì)保障、消費(fèi)者保護(hù)、合適的庇護(hù)所、危機(jī)應(yīng)對(duì)、防止虐待老年人等方面努力；另一方面，減少對(duì)老年女性權(quán)利和需求保障的不平等。

二、我國(guó)老齡政策建設(shè)進(jìn)展：基于三個(gè)政策維度

自2000年我國(guó)進(jìn)入國(guó)際口徑的“老齡化社會(huì)”（aging society）以來，老齡政策建設(shè)從無(wú)到有、由少到多，并根據(jù)人口形勢(shì)變化不斷調(diào)整優(yōu)化。比如早在1996年我國(guó)便制定了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，之后又作了三次修正；就加強(qiáng)老齡工作，中共中央、國(guó)務(wù)院先后于2000年、2021年出臺(tái)兩份重要文件，2019年還頒布了《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》。此外，相關(guān)部門制定了多項(xiàng)老齡事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃，特別是經(jīng)過最近數(shù)十年的高密度加速推出，老齡政策建設(shè)已經(jīng)取得積極進(jìn)展，政策體系不斷健全。對(duì)于涉及面廣、內(nèi)容龐雜的老齡政策建設(shè)狀況，可以借鑒積極老齡化政策框架的三個(gè)維度進(jìn)行梳理分析。

（一）老齡健康政策建設(shè)進(jìn)展：健康服務(wù)與健康保障

健康老齡化是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化成本最低、效益最高的途徑，但需要借助健康服務(wù)和保障兩方面政策來推動(dòng)。目前我國(guó)老齡健康服務(wù)涉及醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、健康管理與服務(wù)以及長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)等，健康保障主要是醫(yī)療保障和長(zhǎng)期護(hù)理保障。

1.老齡健康服務(wù)政策建設(shè)進(jìn)展

中央的三份重要文件都十分重視老齡健康，但早期關(guān)注的主要是醫(yī)療保健，后來則是整個(gè)老年健康服務(wù)體系建設(shè)。從時(shí)間維度縱向看，老齡健康服務(wù)政策建設(shè)密度和力度比較強(qiáng)的時(shí)期主要是在建設(shè)健康中國(guó)的戰(zhàn)略抉擇之后。2015年10月黨的十八屆五中全會(huì)作出了“推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”的戰(zhàn)略決策；同年11月，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等9個(gè)部門出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見》，著力推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；2016年頒布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》、2019年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見》和《健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030年）》，都將老年人作為重點(diǎn)健康人群，專章闡述如何促進(jìn)其健康。2017年、2022年我國(guó)先后制定了“十三五”“十四五”《健康老齡化規(guī)劃》，系統(tǒng)規(guī)劃健康老齡化。此外，國(guó)家衛(wèi)健委、老齡辦等多部門還聯(lián)合發(fā)布了多份專業(yè)性政策文件，指導(dǎo)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和老年健康服務(wù)體系建設(shè)。

綜合而言，我國(guó)老齡健康服務(wù)政策建設(shè)已取得積極進(jìn)展。一是明確了要建立完善健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護(hù)理、長(zhǎng)期照護(hù)、安寧療護(hù)“六位一體”，綜合連續(xù)、覆蓋城鄉(xiāng)的老年健康服務(wù)體系，并在便利老人看病就醫(yī)、加強(qiáng)老年照護(hù)服務(wù)和提升安寧療護(hù)服務(wù)能力等方面重點(diǎn)著力。二是自2015年起先后出臺(tái)了三份專門政策持續(xù)推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，以期更好地滿足身體脆弱的老年人的現(xiàn)實(shí)需求。三是加大健康服務(wù)保障力度，并實(shí)現(xiàn)了三個(gè)“首次”，即首次將老年醫(yī)學(xué)人才培訓(xùn)納入中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，首次建成運(yùn)行全國(guó)老齡健康信息管理系統(tǒng)，設(shè)立老年健康統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度并開展了首次老年人健康素養(yǎng)調(diào)查。正是在政策的積極引導(dǎo)與推動(dòng)下，相關(guān)老齡健康服務(wù)發(fā)展及支撐保障工作取得了階段性成績(jī)（表1）。

2.老年醫(yī)療保障政策建設(shè)進(jìn)展

不像美國(guó)，我國(guó)并沒有專門建立面向老人的醫(yī)療保障制度，而是面向全體國(guó)民建立了以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，醫(yī)療救助為托底，惠民保等補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善捐贈(zèng)、醫(yī)療互助共同發(fā)展的醫(yī)療保障體系?；踞t(yī)療保險(xiǎn)面向城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民分別建立，在繳費(fèi)上兩類制度略有不同，即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員如果繳費(fèi)累計(jì)年限滿足規(guī)定要求，在退休后便不需要繳費(fèi)，但城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員，即便到了老年階段，仍然需要每年繳費(fèi)；另外，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)居民還專門建立了大病保險(xiǎn)制度，2020年2月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》和2021年9月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》，都明確提出要建設(shè)多層次醫(yī)療保障體系。

總體而言，我國(guó)醫(yī)療保障制度建設(shè)已取得顯著成績(jī)，不僅基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的覆蓋面越來越廣，基金收支規(guī)模呈現(xiàn)明顯增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，受益人越來越多，享受待遇人次不斷提高，而且體系逐步健全。僅以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，如圖1所示，參保人數(shù)已經(jīng)在2021年達(dá)到歷史最高水平，參?？?cè)藬?shù)與參保率均達(dá)到歷史最高水平，2022年盡管略有下降，但參保率仍然達(dá)到95.34%；進(jìn)一步看，職工參保人數(shù)一直保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中，退休職工亦呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，而城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)則在2018年達(dá)到波峰之后開始下降。

數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》和歷年度《全國(guó)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

圖2進(jìn)一步反映了職工和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入、支出以及享受待遇人次的增長(zhǎng)狀況，從中可以明顯看出，兩項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入和支出規(guī)模都在持續(xù)增長(zhǎng)，而且享受待遇人次也在不斷增加，2020—2022年，因新冠疫情的沖擊而有所波動(dòng)。

數(shù)據(jù)來源：歷年《全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金決算表》和《全國(guó)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

3.長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)與擴(kuò)大試點(diǎn)

建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，不僅有助于分散失能人群因長(zhǎng)期照護(hù)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以拉動(dòng)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)發(fā)展。因此，2016年6月人社部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在全國(guó)范圍選擇部分地區(qū)，針對(duì)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保對(duì)象，開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。2020年9月，在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家醫(yī)保局、財(cái)政部又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，大幅度增加了試點(diǎn)地區(qū)，探索建立獨(dú)立的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

綜合而言，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度參保人數(shù)不斷增長(zhǎng)，受益人數(shù)持續(xù)擴(kuò)大；受保險(xiǎn)制度帶來的需求拉動(dòng)，定點(diǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)和護(hù)理服務(wù)人員數(shù)也在不斷增長(zhǎng)；同時(shí)，基金收入和支出以及人均籌資水平、待遇水平有所波動(dòng)。

（二）老齡參與政策建設(shè)進(jìn)展：參與途徑與支撐環(huán)境

老齡參與政策建設(shè)起碼包括參與社會(huì)的途徑方式和支撐環(huán)境兩個(gè)方面。

1.老齡參與政策建設(shè)進(jìn)展：參與社會(huì)的途徑方式方面

老年人參與社會(huì)，不僅需要接受終身教育與學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，以便能夠更好地適應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境，而且需要有意愿和能力參與社會(huì)。加強(qiáng)相關(guān)政策建設(shè)，就是為保障與支持老年人參與社會(huì)。因此，無(wú)論中央政策文件、《老年人權(quán)益保障法》，還是老齡事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃，都有相關(guān)內(nèi)容。而且，教育部門還牽頭制定了《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，明確提出了發(fā)展老年教育的五項(xiàng)主要任務(wù)，其中涉及如何擴(kuò)大老年教育資源供給、拓展老年教育發(fā)展路徑、加強(qiáng)老年教育支持服務(wù)、創(chuàng)新老年教育發(fā)展機(jī)制、促進(jìn)老年教育可持續(xù)發(fā)展。此外，國(guó)家體育總局還出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下老年人體育工作的意見》《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》等政策文件，支持老年人參與全民健身。

2.老齡參與政策建設(shè)進(jìn)展：參與社會(huì)的支撐環(huán)境方面

加強(qiáng)適老化、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，有助于保障老年人等特殊群體平等、充分、便捷地參與和融入社會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式與經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷變革創(chuàng)新，老年人參與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容、方式必將日趨豐富多元。為給他們提供有力的支撐與保障，環(huán)境建設(shè)便顯得尤為重要。因而，早在2012年6月國(guó)務(wù)院便出臺(tái)了《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》，2023年6月則制定了《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》，從無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)、無(wú)障礙信息交流以及無(wú)障礙社會(huì)服務(wù)三大方面作出了較為全面的規(guī)定，以期為老年人等自主安全地通行道路、出入建筑物以及使用其附屬設(shè)施、搭乘公共交通運(yùn)輸工具，獲取、使用和交流信息，獲得社會(huì)服務(wù)等提供便利。此外，住建部、殘聯(lián)等也出臺(tái)了一些政策，從多個(gè)方面推進(jìn)建設(shè)安全便捷、健康舒適、多元包容的無(wú)障礙、適老化環(huán)境，方便老年人生產(chǎn)生活。

綜合而言，老齡參與政策建設(shè)不斷加強(qiáng)，支撐保障環(huán)境逐步改善，老年人參與社會(huì)持續(xù)擴(kuò)大。在老年教育方面，基層老年教育學(xué)習(xí)點(diǎn)不斷增加，根據(jù)《國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，2020年至2022年分別為2.67萬(wàn)、4.0萬(wàn)和5.5萬(wàn)個(gè)。此外，教育部、老齡辦還在牽頭推進(jìn)國(guó)家老年大學(xué)籌建，組織開展“智慧助老”和社區(qū)教育“能者為師”系列專項(xiàng)行動(dòng)，推出優(yōu)質(zhì)課程，搭建全國(guó)老年教育公共服務(wù)平臺(tái)，匯聚課程資源向老年人免費(fèi)開放。在文體方面，各級(jí)公共文化設(shè)施已面向老年人免費(fèi)開放，各地旅游景點(diǎn)對(duì)老年人門票實(shí)行減免優(yōu)惠政策，公共體育場(chǎng)館向老年人免費(fèi)或低收費(fèi)開放，文化場(chǎng)館和旅游景區(qū)逐步提升適老化水平，越來越多的老年人可以參加各類文體活動(dòng)。在老年人力資源開發(fā)和鼓勵(lì)老年人繼續(xù)發(fā)揮作用方面，實(shí)施“銀齡講學(xué)”“老專家服務(wù)基層健康行動(dòng)”，持續(xù)開展“銀齡行動(dòng)”等老年志愿行動(dòng)，充分發(fā)掘老年人力資源，鼓勵(lì)退休教師、醫(yī)務(wù)人員繼續(xù)發(fā)揮作用，讓越來越多的老年人能夠參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）老齡保障政策建設(shè)進(jìn)展：經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障

老齡保障政策起碼涉及經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障、權(quán)益保障和環(huán)境保障等多個(gè)方面。其中，經(jīng)濟(jì)保障主要著眼于收入維持與保護(hù)，不僅涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、長(zhǎng)期護(hù)理等不同領(lǐng)域，而且有基本保障、補(bǔ)充保障、戰(zhàn)略儲(chǔ)備保障等多個(gè)層次。服務(wù)保障涉及養(yǎng)、醫(yī)、護(hù)、樂、學(xué)、為、安等諸多方面。按積極老齡化政策框架，醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)保障是老齡健康政策關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，因而，這里主要關(guān)注老年人日常生活照料的養(yǎng)老服務(wù)保障及相關(guān)經(jīng)濟(jì)保障（即養(yǎng)老保障）制度和政策。在權(quán)益保障方面，2018年第三次修訂的《老年人權(quán)益保障法》，就社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待、宜居環(huán)境和參與社會(huì)發(fā)展等方面提出了基本原則與總體要求，是老年人權(quán)益保障最基本的遵循。環(huán)境保障政策雖然同樣涉及健康等其他維度，但與社會(huì)參與的聯(lián)系更緊密，故放在前面的老齡社會(huì)參與政策中加以分析。

1.養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障政策建設(shè)進(jìn)展

我國(guó)已初步形成了以第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，以第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金、第三支柱的個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老金制度為補(bǔ)充，以全國(guó)和省級(jí)社會(huì)保障基金為戰(zhàn)略儲(chǔ)備，以最低生活保障制度托底的多層次多支柱養(yǎng)老保障體系。

客觀而言，我國(guó)養(yǎng)老保障制度建設(shè)已經(jīng)取得顯著成績(jī)，不僅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面越來越廣，基金收支規(guī)模不斷增長(zhǎng)，越來越多的老人從中受益，而且多層次、多支柱保障體系逐步健全。僅以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，如圖3所示，參保人數(shù)逐年增長(zhǎng)，2022年達(dá)到10.53億人，其中城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人數(shù)接近5.50億人，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人數(shù)接近5.04億人（包括1.36億離退休人員）。而且，按照國(guó)家出臺(tái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整政策，無(wú)論職工還是居民的基本養(yǎng)老金水平都在不斷提高。

數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》。

2.養(yǎng)老服務(wù)保障政策建設(shè)進(jìn)展

對(duì)于未富先老的中國(guó)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)政策建設(shè)，促進(jìn)服務(wù)充分有效供給，對(duì)切實(shí)保障“老有所養(yǎng)”至關(guān)重要。因而，從中央到各相關(guān)部門，出臺(tái)的政策文件非常多。系統(tǒng)梳理2000年以來的政策，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)重要特點(diǎn)：第一，既重視政府加大投入、發(fā)揮政策引領(lǐng)等有為作用，又注重積極發(fā)揮市場(chǎng)力量、社會(huì)力量的作用。第二，對(duì)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等社會(huì)化養(yǎng)老方式的認(rèn)識(shí)有所變化，政策表述亦不斷調(diào)整。早期提出以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，后來機(jī)構(gòu)的作用又從“支撐”回到“補(bǔ)充”，2019年《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》重視“機(jī)構(gòu)充分發(fā)展”，2021年《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)”。第三，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)管理方式不斷調(diào)整。2013年民政部的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，對(duì)“為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”實(shí)行行政許可制，2017年推行“放管服”改革，2019年根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》取消了行政許可制，改為注冊(cè)登記與備案制。第四，政策越來越聚焦政府“?；尽甭毮?、履職方式以及養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨的人才障礙。早期政府主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)困難老人的養(yǎng)老責(zé)任，大多采取自建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的方式，后來越來越注重發(fā)揮社會(huì)力量的作用，并采取購(gòu)買服務(wù)的方式。2023年進(jìn)一步明確了基本養(yǎng)老服務(wù)清單，針對(duì)人才短缺問題，民政部等12部門還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，探索破解之道。

三、我國(guó)老齡政策建設(shè)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)與突出問題

盡管老齡政策建設(shè)已取得積極進(jìn)展，但在日益凸顯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)尤其是越發(fā)嚴(yán)峻的人口結(jié)構(gòu)變化形勢(shì)下，仍存在進(jìn)一步完善的空間。為此，需要直面嚴(yán)峻挑戰(zhàn)與突出問題，剖析其成因，以便采取有針對(duì)性的改進(jìn)措施加以完善。

（一）老齡健康政策體系尚待完善，個(gè)人積極性亟待增強(qiáng)

無(wú)論老齡健康服務(wù)還是健康保障政策，都還有較大的優(yōu)化完善空間，畢竟，我國(guó)健康預(yù)期壽命與人均預(yù)期壽命之間還存在8年多的巨大差距，而且“每個(gè)人都是自己健康的第一責(zé)任人”理念尚未全面深入地貫徹到政策建設(shè)和每個(gè)人的日常行為之中。

1.老齡健康服務(wù)政策體系尚待進(jìn)一步完善，政策工具有效性有待增強(qiáng)

盡管現(xiàn)行政策已明確提出建設(shè)“六位一體”的老年健康服務(wù)體系總方向，但目前不僅存在明顯的重治療、輕預(yù)防保健和健康管理的嚴(yán)重缺陷，而且每一個(gè)方面都還有進(jìn)一步完善與提升的空間。即便是目前比較倚重的醫(yī)療服務(wù)，既存在著老年醫(yī)療服務(wù)發(fā)展不充分、不平衡和不夠便捷等問題，也存在著醫(yī)養(yǎng)康護(hù)結(jié)合的有機(jī)有效程度亟待提升問題，而其中的重要原因在于現(xiàn)行政策并沒有有效解決不同服務(wù)的知識(shí)技術(shù)含量顯著不同、服務(wù)供給者收益性有很大差異等問題，進(jìn)而導(dǎo)致不同服務(wù)提供者的積極性有差距。健康教育與預(yù)防保健涉及人在整個(gè)生命周期內(nèi)的健康管理，由于政策工具的有效性不足，目前仍有不少人缺乏自律，未養(yǎng)成健康的生活、工作方式與良好的行為習(xí)慣，這都會(huì)影響老年階段的健康狀況與對(duì)健康服務(wù)的需求。此外，康復(fù)護(hù)理、長(zhǎng)期照護(hù)、安寧療護(hù)等服務(wù)的發(fā)展，不僅面臨專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏、人員薪酬與社會(huì)地位比較低等客觀制約因素，而且發(fā)展方向與具體路徑亦在探索之中，供需兩側(cè)的諸多障礙需要有效破除，其中包括費(fèi)用償付方式與保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)模式選擇的深刻影響。

2.老齡健康保障政策尚需努力，以增強(qiáng)個(gè)人責(zé)任心，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

每個(gè)人都是自己健康的第一責(zé)任人，健康保障政策建設(shè)更需要融入這一理念，否則會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，這是理論分析與實(shí)踐探索都已經(jīng)證明了的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。然而，我國(guó)現(xiàn)行健康保障政策尚未有效激發(fā)個(gè)人加強(qiáng)自身健康管理的責(zé)任心、積極性，甚至還存在著具有明顯負(fù)向激勵(lì)的內(nèi)容。從學(xué)理上而言，醫(yī)療保險(xiǎn)是分散經(jīng)濟(jì)意義上的“大病”風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，這意味著個(gè)人能夠承擔(dān)得起的經(jīng)濟(jì)意義上的“小”風(fēng)險(xiǎn)沒有必要讓別人來分擔(dān)分散，而且風(fēng)險(xiǎn)分散有縱向與橫向兩種不同方式，個(gè)人在整個(gè)生命周期內(nèi)的不同階段采取縱向風(fēng)險(xiǎn)分散方式，強(qiáng)調(diào)個(gè)人盡責(zé)任在先，橫向分散方式則強(qiáng)調(diào)不同人群之間的互助共濟(jì)。我國(guó)現(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度與政策，不僅不注重縱向風(fēng)險(xiǎn)分散方式的充分運(yùn)用，而且即便是“小”風(fēng)險(xiǎn)也要通過保險(xiǎn)來分散，前者表現(xiàn)在取消（如城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)）和弱化（如職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)）個(gè)人賬戶的功能，后者表現(xiàn)在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革不斷強(qiáng)化門診互濟(jì)保障機(jī)制、偏離“保大病”的制度功能定位，勢(shì)必導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)上升、醫(yī)療費(fèi)用上漲。

（二）老齡參與政策有很大增補(bǔ)空間，退休年齡政策亟須調(diào)整

在少子老齡化趨勢(shì)越發(fā)凸顯的今天，我國(guó)人均預(yù)期壽命一直在不斷延長(zhǎng)，國(guó)家新近出臺(tái)了漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的辦法，但還需要加強(qiáng)宣傳和配套政策措施建設(shè)，使老齡參與政策體系更加健全完善，實(shí)現(xiàn)老有所學(xué)、老有所為尚需要更多的資源投放和支撐保障。一方面，不斷嚴(yán)峻的少子老齡化意味著我國(guó)將面臨越發(fā)嚴(yán)重的勞動(dòng)力有效供給緊張壓力，客觀上要求多種渠道、多種方式開發(fā)人力資源，其中包括老年人力資源；另一方面，越來越長(zhǎng)的人口平均余命意味著我國(guó)規(guī)模龐大并不斷增長(zhǎng)的老年人口還有很大的社會(huì)參與的時(shí)間空間。而且，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不斷變革創(chuàng)新的新時(shí)代，不僅老年人參加社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的機(jī)會(huì)會(huì)越來越多，參與方式將日趨多元化，其支撐保障條件也需要與時(shí)俱進(jìn)。綜合而言，除了需要通過有效的政策努力滿足老年人在文化娛樂、體育休閑等方面的需求之外，老齡參與政策建設(shè)至少還有兩個(gè)重要的努力方向。

1.破解老年教育與學(xué)習(xí)資源供需矛盾

加強(qiáng)老年教育與學(xué)習(xí)，既能便利老年群體更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，也有助于開發(fā)老年人力資源，讓他們有能力投身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)，這樣既可以緩解勞動(dòng)力有效供給緊張的壓力，又有利于充分實(shí)現(xiàn)老年人的自我價(jià)值，滿足其更高層次的需求。這無(wú)疑對(duì)老年教育與學(xué)習(xí)資源提出了更高的要求，即既需要通過有效的政策措施廣泛動(dòng)員社會(huì)資源投入該領(lǐng)域，以滿足較早退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的老年人的終身學(xué)習(xí)需求，又要注意老年教育與學(xué)習(xí)內(nèi)容的適時(shí)性，以便能夠切實(shí)增強(qiáng)老年人參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的可行能力。然而，目前總體上仍顯緊張甚至嚴(yán)重不足的老年教育與學(xué)習(xí)資源根本難以滿足老人多層次、多樣化的學(xué)習(xí)需求。

2.延遲法定退休年齡辦法尚需加大宣傳與配套政策建設(shè)

最近出臺(tái)的《辦法》，不僅需要加強(qiáng)宣傳，減少相關(guān)利益群體不必要的顧慮與擔(dān)心，讓社會(huì)大眾真正理解，而且需要加強(qiáng)配套政策建設(shè)，使老齡參與政策體系更加健全完善，資源投入與支撐保障得到切實(shí)加強(qiáng)。受《辦法》影響最為直接的主要是馬上進(jìn)入法定退休年齡的老年人和一些年輕人。由于我國(guó)按照小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧的原則，采取漸進(jìn)式延遲法定退休年齡方式，所以，一些老年人在充分了解《辦法》之后顧慮會(huì)有所減輕，有能力、有意愿的人還可以充分實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，并增加自己以后的養(yǎng)老金待遇。年輕人擔(dān)心就業(yè)會(huì)受到影響，實(shí)質(zhì)上是一種靜態(tài)視角的片面看法。從動(dòng)態(tài)視角看，老年群體積極參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)，既有助于提高他們的收入，又可以為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富。收入提高，消費(fèi)能力改善，可以創(chuàng)造更多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)與就業(yè)崗位，不僅不會(huì)減少就業(yè)崗位，反而可能會(huì)增加整個(gè)社會(huì)的就業(yè)崗位，這一點(diǎn)可以從人類社會(huì)持續(xù)進(jìn)步、社會(huì)專業(yè)化分工不斷深化與泛化，就業(yè)崗位越來越多的歷史長(zhǎng)河中得到證明。而社會(huì)財(cái)富增多，不僅可以減輕年輕人供養(yǎng)老年人的經(jīng)濟(jì)壓力，而且可以增加整個(gè)社會(huì)的資本積累，提高社會(huì)生產(chǎn)的迂回化程度與水平，進(jìn)而提高社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率和整個(gè)社會(huì)的供養(yǎng)能力，這些都符合社會(huì)進(jìn)步的方向與趨勢(shì)，對(duì)年輕人也是有利的。與此同時(shí)，《辦法》還需要更加完善的配套政策措施，以切實(shí)支撐與保障延遲退休的老人能夠真正老有所為，更加充分地實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，而不是成為用人單位的負(fù)擔(dān)或累贅。

（三）老齡保障政策面臨諸多挑戰(zhàn)，發(fā)展的可持續(xù)性亟待增強(qiáng)

無(wú)論老齡經(jīng)濟(jì)保障還是服務(wù)保障政策都面臨老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，更不用說在新發(fā)展階段我國(guó)還面臨錯(cuò)綜復(fù)雜、更加不確定的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境帶來的經(jīng)濟(jì)下行壓力，這都會(huì)影響制度與政策的可持續(xù)運(yùn)行。

1.經(jīng)濟(jì)保障制度與政策

無(wú)論現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還是基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，都包含較大比例的社會(huì)統(tǒng)籌部分，盡管它并未嚴(yán)格按照學(xué)理意義上的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式來運(yùn)行，但總體上還是遵循了短期橫向平衡的運(yùn)行原則。對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上是由現(xiàn)在參保繳費(fèi)的“年輕人”來供養(yǎng)不再繳費(fèi)的“老年人”，在雙重人口結(jié)構(gòu)不利變化趨勢(shì)下，即使養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平不上調(diào)，“年輕人”的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也會(huì)越來越重，更不用說為了保障老年人的基本生活需要，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平不可能不上調(diào)，這勢(shì)必導(dǎo)致代際矛盾與沖突越發(fā)凸顯，制度運(yùn)行面臨日益嚴(yán)峻的可持續(xù)性挑戰(zhàn)。個(gè)人賬戶越來越小甚至取消的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度勢(shì)必面臨比養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更大的可持續(xù)運(yùn)行挑戰(zhàn)，因?yàn)閰⒈＠U費(fèi)的健康“年輕人”不僅要承擔(dān)“老年人”的醫(yī)療費(fèi)用，還要承擔(dān)患病“年輕人”的部分醫(yī)療費(fèi)用。如果將來長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度采取類似的財(cái)務(wù)模式，同樣會(huì)面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。而非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度同時(shí)還面臨著經(jīng)濟(jì)下行壓力下財(cái)政難以負(fù)擔(dān)的可持續(xù)性挑戰(zhàn)。

2.服務(wù)保障制度與政策

人口結(jié)構(gòu)雙重不利變化趨勢(shì)，直接影響?zhàn)B老服務(wù)所需要的人力資源有效供給，畢竟服務(wù)最終還是要靠人力來提供，盡管現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、人工智能、機(jī)器人等先進(jìn)技術(shù)手段與設(shè)備的開發(fā)與運(yùn)用可以通過高效配置資源、替代部分人力、輔助人力并提高其工作效率等途徑來緩解對(duì)人力的需求壓力。再者，還存在多方面因素制約老年服務(wù)領(lǐng)域?qū)θ肆Φ奈?，其中包括因“未富先老”產(chǎn)生的老年人總體上支付能力有限，因而，老年服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員的薪資水平難以具有較強(qiáng)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)吸引力。更何況，老年服務(wù)工作本身就比較單調(diào)、枯燥，從業(yè)人員的社會(huì)地位亦未得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可，目前這些都未能從人員薪資待遇中得到應(yīng)有的補(bǔ)償。雖然現(xiàn)行政策十分重視老年服務(wù)人員的專業(yè)培養(yǎng)、人才隊(duì)伍建設(shè)，但如果難以從薪資待遇上作出根本性改變，培養(yǎng)出來的人員未必會(huì)進(jìn)入老年服務(wù)行業(yè)。

四、進(jìn)一步推進(jìn)老齡政策優(yōu)化與完善的政策建議

針對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和突出問題，需要以學(xué)理分析為基礎(chǔ)，借鑒國(guó)內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)做法，進(jìn)一步推進(jìn)老齡政策優(yōu)化完善。

（一）以助推個(gè)人加強(qiáng)健康管理為導(dǎo)向，推進(jìn)老齡健康政策調(diào)整優(yōu)化

個(gè)人是自己健康的第一責(zé)任人，在影響健康的諸多因素中，個(gè)人生活方式、日常行為習(xí)慣以及平時(shí)是否注重健康管理，都會(huì)對(duì)健康（包括老年時(shí)期的健康）產(chǎn)生重要影響。因此，我國(guó)實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略、推進(jìn)健康中國(guó)行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)向“以健康為中心”、注重“治未病”轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持預(yù)防為主的工作方針，積極推進(jìn)個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府各方共同參與健康行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)由人民共建共享。結(jié)合前面的問題分析，老齡健康政策建設(shè)需要以助推個(gè)人加強(qiáng)健康管理為導(dǎo)向，不斷完善政策體系與內(nèi)容，提高政策工具有效性。

1.以動(dòng)員全社會(huì)力量、促進(jìn)服務(wù)有效供給為方向，完善老年健康服務(wù)政策體系

老齡健康服務(wù)不僅包括“六位一體”的服務(wù)，而且涉及醫(yī)養(yǎng)康護(hù)等不同類型服務(wù)之間的有機(jī)有序有效結(jié)合。政策建設(shè)的目的就是要促進(jìn)各類服務(wù)充分有效供給，以期更好地滿足老年人需求，促進(jìn)其健康。針對(duì)目前各類老年健康服務(wù)都不同程度地存在供給不充分、不平衡以及不夠便捷普惠等問題，迫切需要廣泛調(diào)動(dòng)全社會(huì)各方面力量參與發(fā)展的積極性。為此，政策建設(shè)的關(guān)鍵在于堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路，直面發(fā)展中面臨的行政性障礙，有針對(duì)性地深化“放管服”改革，讓各方面社會(huì)力量有機(jī)會(huì)、有條件、公平地參與發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)營(yíng)利性市場(chǎng)組織、非營(yíng)利性社會(huì)組織和兜底保障性公立組織分工協(xié)作、互補(bǔ)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)與類型的服務(wù)分類協(xié)同發(fā)展與治理。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，健康政策建設(shè)不能忽視有效調(diào)動(dòng)個(gè)人加強(qiáng)自身健康管理的責(zé)任心和積極性，助推個(gè)人養(yǎng)成良好生活方式和行為習(xí)慣，進(jìn)而盡可能不生病、少生病、晚生病，既增加自身效用，又節(jié)省醫(yī)療資源。

2.推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)向健康保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新大病風(fēng)險(xiǎn)分散方式，抑制道德風(fēng)險(xiǎn)

良好的生活方式、行為習(xí)慣養(yǎng)成與費(fèi)用償付方式設(shè)計(jì)、健康保障制度安排不無(wú)關(guān)系。針對(duì)我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)模式選擇與改革動(dòng)向偏離助推個(gè)人加強(qiáng)健康管理方向的問題，一是要順應(yīng)健康中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略方向，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度向健康保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型升級(jí)，真正實(shí)現(xiàn)從“以治病為中心”向“以健康為中心”、從注重“治已病”向“治未病”的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)前端的預(yù)防費(fèi)用支出，這樣有助于減少后端的醫(yī)療費(fèi)用支出，進(jìn)而從總體上節(jié)省健康保障資源。二是健康保險(xiǎn)制度建設(shè)需要將整個(gè)生命周期內(nèi)的縱向風(fēng)險(xiǎn)分散與橫向風(fēng)險(xiǎn)分散兩種方式有機(jī)結(jié)合起來，橫向風(fēng)險(xiǎn)分散方式甚至可以借鑒住房公積金的做法，采取借貸融通的互助方式，這樣有助于抑制無(wú)償互助共濟(jì)方式帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

（二）以退休年齡政策調(diào)整為契機(jī)，全面推進(jìn)老齡參與政策體系建設(shè)

相對(duì)于老齡健康和保障政策，老齡參與政策建設(shè)相對(duì)滯后，因而，不僅需要尋求有效的突破口，而且可以以此為契機(jī)，全面推進(jìn)政策體系建設(shè)。調(diào)整退休年齡政策，不僅極為迫切，且具有廣泛而又深遠(yuǎn)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，適合作為全面建設(shè)老齡參與政策體系的新契機(jī)。

1.結(jié)合社會(huì)反映，加強(qiáng)《辦法》的宣傳與配套政策建設(shè)

我國(guó)已經(jīng)綜合人均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)和勞動(dòng)力有效供給面臨的緊張壓力等多方面情況，及時(shí)出臺(tái)了《辦法》，給有能力和意愿的老年人繼續(xù)參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)提供有力的法律支撐，這樣既有助于充分發(fā)揮老年群體的人力資源價(jià)值，也可以更好地滿足個(gè)人自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要。然而，《辦法》剛剛出臺(tái)，不僅需要結(jié)合社會(huì)反映，加強(qiáng)理性宣傳與全面解讀，以減少即將退休人群的不必要顧慮和一些年輕人對(duì)就業(yè)可能受到?jīng)_擊的擔(dān)心，而且可以積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法，加強(qiáng)配套政策措施建設(shè)，一方面切實(shí)保障《辦法》的順利實(shí)施，另一方面又為延遲退休的老年群體充分發(fā)揮作用提供強(qiáng)有力的支撐與保障。

2.重構(gòu)老齡參與政策體系，加強(qiáng)老年教育與社會(huì)參與環(huán)境政策建設(shè)

針對(duì)老齡參與政策建設(shè)相對(duì)滯后的狀況，迫切需要系統(tǒng)謀劃與全面重構(gòu)老齡參與政策體系建設(shè)。鑒于參與政策建設(shè)涉及眾多領(lǐng)域與部門，既需要理順各領(lǐng)域的主管部門與行政體制，又要處理好不同部門之間的協(xié)同治理問題。尤其是在全面推進(jìn)支撐條件與保障環(huán)境政策建設(shè)過程中，若缺乏適老化的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的強(qiáng)有力支持與保障，老齡參與社會(huì)將很難順利推進(jìn)?？紤]到老年教育與學(xué)習(xí)在政策體系中至關(guān)重要的作用，還需要進(jìn)一步增強(qiáng)政策工具的有效性，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，加強(qiáng)老年教育充分平衡普惠發(fā)展。在人口生育意愿與水平不斷下降的趨勢(shì)下，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)不同教育層次的學(xué)校招生不足、資源閑置等現(xiàn)象，因而，可以考慮將閑置和利用不足的各層次教育資源轉(zhuǎn)而用于老年教育與學(xué)習(xí)，但這同樣需要理順老年教育與學(xué)習(xí)的行政體制，以便能有效盤活上述教育資源。

（三）以有效調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性為導(dǎo)向，深化老齡保障政策改革與創(chuàng)新

針對(duì)現(xiàn)行老齡保障制度與政策和“未富先老”、雙重人口結(jié)構(gòu)不利變化形勢(shì)等的不適應(yīng)狀況，迫切需要全面踐行積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，以有效調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性為導(dǎo)向，進(jìn)一步深化老年經(jīng)濟(jì)保障制度改革創(chuàng)新，并以此助力老年服務(wù)保障政策優(yōu)化完善。

1.以激發(fā)個(gè)人在生命周期內(nèi)縱向分散風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，深化養(yǎng)老保障制度改革

學(xué)理意義上的完全積累制模式，可以在個(gè)人整個(gè)生命周期內(nèi)縱向風(fēng)險(xiǎn)分散的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)和橫向風(fēng)險(xiǎn)分散，即“短壽補(bǔ)長(zhǎng)壽”。相較于現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，該模式的積極性更強(qiáng)，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)個(gè)人提前為老年生活做好準(zhǔn)備的責(zé)任。遺憾的是，不少政界、學(xué)界人士對(duì)此缺乏正確認(rèn)識(shí)，由此導(dǎo)致我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)模式選擇不當(dāng)，難以適應(yīng)人口老齡化趨勢(shì)。為此，必須順應(yīng)人口老齡化趨勢(shì)，深化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與探索創(chuàng)新，重視長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)的縱向分散方式，在強(qiáng)化個(gè)人積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過互助共濟(jì)進(jìn)行橫向風(fēng)險(xiǎn)分散。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)最低生活保障等零支柱以及職業(yè)年金（包括企業(yè)年金）、個(gè)人養(yǎng)老金制度等補(bǔ)充性保障、戰(zhàn)略儲(chǔ)備性保障制度建設(shè)，逐步健全養(yǎng)老保障體系。

2.充分利用現(xiàn)代科技進(jìn)步帶來的有利條件，不斷完善養(yǎng)老服務(wù)保障政策

針對(duì)人口結(jié)構(gòu)雙重不利變化趨勢(shì)下養(yǎng)老服務(wù)面臨的人力資源有效供給不足和“未富先老”、老年經(jīng)濟(jì)保障水平有限而導(dǎo)致的為老服務(wù)領(lǐng)域?qū)θ肆Y源吸引力不足等問題，進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)保障政策，既要通盤考慮各種影響因素，更要充分利用科技進(jìn)步等帶來的各種有利條件，充分發(fā)揮智慧養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在高效配置養(yǎng)老資源、智能設(shè)施設(shè)備甚至人工智能機(jī)器人在替代部分人工和輔助人力并提高工作效率等方面的積極作用，緩解人力困境，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)充分有效便捷普惠供給。同時(shí)，充分利用科技進(jìn)步帶來的有利條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)而以更加充實(shí)的財(cái)富積累為老年人提供更高水平的經(jīng)濟(jì)保障，以此拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)有效需求，提高養(yǎng)老服務(wù)對(duì)人力資源的吸引力，逐步破解服務(wù)保障面臨的經(jīng)濟(jì)障礙。

〔責(zé)任編輯：徐曼雪〕

作者簡(jiǎn)介：高傳勝，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，老齡文明智庫(kù)專家委員。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“民生服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┕┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究”（22AZD037）。

杜鵬、陳民強(qiáng)：《積極應(yīng)對(duì)人口老齡化：政策演進(jìn)與國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2022年第3期；艾倫·沃克、朱火云：《從概念到政策：積極老齡化再認(rèn)識(shí)》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2023年第3期。

世界衛(wèi)生組織：《積極老齡化政策框架》，中國(guó)老齡協(xié)會(huì)譯，華齡出版社，2003年，第45-46頁(yè)。

世界衛(wèi)生組織：《積極老齡化政策框架》，中國(guó)老齡協(xié)會(huì)譯，華齡出版社，2003年，第7頁(yè)。

世界衛(wèi)生組織：《積極老齡化政策框架》，中國(guó)老齡協(xié)會(huì)譯，華齡出版社，2003年，第46頁(yè)。

朱鳳梅：《職工醫(yī)保門診統(tǒng)籌對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的影響——兼論患者成本分擔(dān)變動(dòng)的政策效果》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2021年第9期。

高傳勝：《基金可借貸融通型個(gè)人賬戶制：社會(huì)保險(xiǎn)新模式——來自中國(guó)住房公積金制度的學(xué)理啟示》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期。

高傳勝：《基金可借貸融通型個(gè)人賬戶制：社會(huì)保險(xiǎn)新模式——來自中國(guó)住房公積金制度的學(xué)理啟示》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期。