【摘 要】 績效評價指標是整個績效評價工作成功的關(guān)鍵。Y省自2021年起開展高校的整體支出績效評價工作，目前尚未制定出臺整體支出績效評價共性指標。文章以Y省公立普通本科高校為研究對象，通過調(diào)查整體支出績效評價指標現(xiàn)狀，分析整體支出績效評價指標存在的問題、原因，綜合運用平衡計分卡、KPI理論，篩選出Y省公立普通本科高校整體支出績效考核評價的32個關(guān)鍵指標，并運用層次分析法對各指標權(quán)重進行賦值，構(gòu)建了一套適合Y省公立普通本科高校的共性指標體系。通過在K大學(xué)的運用，驗證了指標體系的可行性和運用效果。本研究為Y省構(gòu)建公立高校整體支出績效評價共性指標體系提供了理論依據(jù)，對進一步推進Y省高校全面預(yù)算管理工作具有現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】 高校； 整體支出； 績效評價； 平衡計分卡； 層次分析法

【中圖分類號】 F234.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）17-0110-09

績效評價指標是整個績效評價工作成功的關(guān)鍵。黨的二十屆三中全會提出，要健全預(yù)算制度，加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，完善國有資本經(jīng)費預(yù)算和績效評價制度，強化對預(yù)算編制和財政政策的宏觀指導(dǎo)。2017年財政部預(yù)算評審中心召開了財政績效評價工作推進會，提出要開展中央部門整體支出績效評價試點。2018年9月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），2019年12月，教育部發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），明確要求實施整體支出績效評價。各省市財政部門如河北、湖南、浙江、廣東等以及各部委如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、科技部等，均初步開展了整體支出績效評價工作[1]，教育部也對部分部屬高校開展了整體支出績效評價試點，Y省自2021年起開始對高校開展整體支出績效評價。但遺憾的是，目前教育部、Y省均尚未發(fā)布共性指標體系。因此，本文以Y省公立普通本科高校為研究對象，構(gòu)建科學(xué)合理的整體支出績效評價共性指標體系，不僅是政策要求，更是推動省級地方高校預(yù)算績效管理工作的迫切需要。

一、Y省公立普通本科高校整體支出績效評價指標體系建設(shè)現(xiàn)狀

現(xiàn)行的Y省公辦高校整體支出績效評價指標分為三級，一二級指標按照項目支出績效考核指標，由Y省財政廳統(tǒng)一設(shè)置，三級指標由各高校自主設(shè)置。一級指標包括產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標三個方面。其中，產(chǎn)出指標包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標和成本指標四個二級指標，效益指標包括社會效益指標、經(jīng)濟效益指標、生態(tài)效益指標和可持續(xù)影響指標四個二級指標，滿意度指標一、二級指標相同。三級指標由各高校根據(jù)自身職責(zé)，梳理未來三年總體績效目標、年度績效目標及年度重點工作任務(wù)，在此基礎(chǔ)上提出年度整體支出績效指標。

從2022年Y省教育廳下屬高校整體支出績效評價情況看，各高校自定指標的評價內(nèi)容，主要涉及財務(wù)管理、師資力量、對學(xué)校的滿意度、辦學(xué)規(guī)模、培養(yǎng)質(zhì)量、辦學(xué)硬件條件等方面，少數(shù)學(xué)校還包括學(xué)科專業(yè)建設(shè)、社會服務(wù)、科學(xué)研究、黨建、國際合作與交流等內(nèi)容（見表1），但即使評價同一個內(nèi)容，每所高校選擇的指標差異也很大。在指標設(shè)置數(shù)量上，21所高校設(shè)置指標數(shù)最多達135個，最少的僅設(shè)置4個。9所高校設(shè)置指標數(shù)在10個以內(nèi)，3所高校設(shè)置指標數(shù)在11—20個之間，3所高校設(shè)置指標在21—40個之間，5所高校設(shè)置指標在41—70個之間，1所高校設(shè)置指標超過100個。

二、Y省普通本科高校整體支出績效評價指標存在問題分析

一是考核維度即一級指標設(shè)置不合理，考核內(nèi)容不全。與項目績效考核相比，整體支出績效考核更注重考核的系統(tǒng)性、整體性、綜合性，考核的維度要明顯寬于項目績效考核。目前設(shè)定的考核維度（一級指標）僅有三項，只考核產(chǎn)出、效益和滿意度，沒有體現(xiàn)對投入和過程的考量，無法反映高校的運行成本和管理效率，考核內(nèi)容不全。同時，沒有明確指標權(quán)重，特別是一級指標權(quán)重，無法確定各考核維度的重要性，容易出現(xiàn)用局部成績評價整體的情況，難以得出準確的整體支出績效評價結(jié)果。

二是考核指標與績效目標、戰(zhàn)略目標脫節(jié)。絕大多數(shù)高校的績效目標中都有規(guī)模結(jié)構(gòu)、學(xué)科專業(yè)、辦學(xué)質(zhì)量、科研和社會服務(wù)能力、治理體系等內(nèi)容，但設(shè)置績效指標時，卻與目標脫節(jié)。高校設(shè)置指標多集中在財務(wù)管理、師資隊伍、社會及學(xué)生滿意度、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)硬件條件等方面，有9所高校的績效指標僅包括保障工資發(fā)放、維持學(xué)校運轉(zhuǎn)、達到一定辦學(xué)規(guī)模、學(xué)生滿意度等，這與Y省“十四五”高教發(fā)展戰(zhàn)略對高校的要求不符，也與高校的發(fā)展戰(zhàn)略目標不符。

三是指標設(shè)置過于簡單或過于復(fù)雜，考核面單一，難以全面系統(tǒng)地反映學(xué)校的主要工作績效。9所高?？冃Э己酥笜嗽?0個以內(nèi)，過于簡單，且多數(shù)高校考核面單一。大學(xué)具有人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流與合作五大使命，但21所高校中，僅有4所高校設(shè)置國際交流與合作方面的指標，7所高校設(shè)置社會服務(wù)方面的指標，8所高校設(shè)置科學(xué)研究方面的指標。少數(shù)高校設(shè)置指標太多太細，1所高校設(shè)置指標135個，將很多項目績效指標羅列其中，例如某項具體技術(shù)的推廣應(yīng)用，重點不突出，綜合性不強，還給考核工作帶來了繁重的工作量。

四是學(xué)校之間的指標差異太大，不利于橫向比較。各高校之間考核評價內(nèi)容各不相同，而且即使考核評價同一個內(nèi)容，指標設(shè)置差異也很大。如財務(wù)管理方面的指標，有的高?？己酥笜耸穷A(yù)算科學(xué)性，有的高?？己酥笜耸琴Y金到位率，有的高?？己酥笜耸侵攸c項目資金保障率。指標的差異太大，給高校之間進行橫向比較帶來了很大的困難。

五是部分績效指標與預(yù)算相關(guān)性不大。如有兩所高校將學(xué)校預(yù)算范圍以外下屬獨立法人的工作列入學(xué)校的績效考核指標。下屬獨立法人的收入來源并不是學(xué)校，獨立法人的績效與學(xué)校的預(yù)算資金相關(guān)性不大。

六是部分績效指標內(nèi)涵不清晰。有的高校指標設(shè)定為“服務(wù)能力”“教學(xué)科研運轉(zhuǎn)”“2020—2025”，內(nèi)涵不清，具體要考核什么不清楚，難以考核，有10所高校不同程度存在此類問題。

評價指標是整體支出績效評價的核心內(nèi)容，也是評價工作的基礎(chǔ)，關(guān)系到評價能否成功。由于高校自行設(shè)置的評價指標存在以上問題，使得績效評價結(jié)果難以真實、完整、全面地反映高校資金投入的產(chǎn)出和效益，以及成本和管理效率，評價結(jié)果難以運用，嚴重影響了整體支出績效評價工作的開展，大大削弱了評價工作的作用，使得整體支出績效評價流于形式。為解決當前Y省公立普通本科高校績效評價工作中的問題，當務(wù)之急是構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價共性指標體系。

三、基于平衡計分卡的整體支出績效評價共性指標體系構(gòu)建

（一）平衡計分卡方法構(gòu)建指標體系的可行性

平衡計分卡（BSC），是指基于企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，從財務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度，將戰(zhàn)略規(guī)劃目標逐層分解轉(zhuǎn)化為具體的、相互平衡的業(yè)績指標體系，并據(jù)此進行績效管理的方法。

平衡計分卡雖然最初是基于企業(yè)實現(xiàn)其戰(zhàn)略管理而構(gòu)建的預(yù)算績效評價體系，但伴隨著其廣泛運用，已拓展到非營利性組織，形成了較為完善的理論及實踐路徑，并取得了明顯的運用效果。2003年保羅·R.尼文（Paul R.Niven）在《面向政府和非營利組織平衡計分卡實施步驟》一書中，認為政府部門、非營利機構(gòu)應(yīng)當考慮自身特性，強調(diào)非營利組織使命的至上性，針對政府和非營利組織的應(yīng)用，重新設(shè)計了平衡計分卡的模型（見圖1）。

高校是典型的非營利性組織，使用平衡計分卡可以促進高校將預(yù)算與戰(zhàn)略目標掛鉤，從戰(zhàn)略目標的角度將預(yù)算績效評價指標進行細化和量化，進而促進戰(zhàn)略目標的達成。同時，平衡計分卡把考核的重點從財務(wù)拓展到客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及學(xué)習(xí)與成長等關(guān)鍵因素，平衡了財務(wù)與非財務(wù)指標、內(nèi)部和外部指標、長期與短期指標，使得考核更加全面、科學(xué)，更有利于發(fā)現(xiàn)問題，改進問題，從而推動高校的發(fā)展。

（二）考核維度的設(shè)定

傳統(tǒng)的平衡計分卡考核包括顧客、內(nèi)部流程、財務(wù)、學(xué)習(xí)與成長四個維度。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》則明確要求“圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果”，其考核的維度是運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度六個方面。雖然文件的要求與傳統(tǒng)平衡計分卡的四個維度有所不同，但其核心內(nèi)涵卻是一致的，均將成本控制作為財政供養(yǎng)單位在財務(wù)維度的核心內(nèi)容；財政供養(yǎng)單位為社會公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，履職效能、社會效應(yīng)、服務(wù)對象滿意度均反映社會公眾的價值取向；內(nèi)部業(yè)務(wù)流程重視管理效率；學(xué)習(xí)與成長能力和可持續(xù)發(fā)展能力密切相關(guān)。六個維度是對傳統(tǒng)平衡計分卡四維度的進一步細分和明確，更加符合我國預(yù)算管理實際。因此，本文對傳統(tǒng)平衡計分卡進行一定的修正，用運行成本替代財務(wù)維度，用履職效能、社會效應(yīng)、服務(wù)對象滿意度替代顧客維度，用管理效率替代內(nèi)部管理維度，用可持續(xù)發(fā)展能力替代學(xué)習(xí)與成長維度。

（三）指標選取的原則

根據(jù)整體支出績效評價的特點，評價指標體系構(gòu)建應(yīng)當遵循全面性、綜合性、重要性、相關(guān)性、可考性五項原則進行。（1）全面性原則。整體支出績效評價是整體工作的成效，因此，構(gòu)建指標體系時必須做到全面完整，避免遺漏重要指標。（2）綜合性原則?？己梭w系指標數(shù)量過多，不僅會增加考核難度，也令考核重點不突出，故考核體系指標數(shù)量不宜過多，應(yīng)當盡可能選擇能綜合反映績效的指標。（3）重要性原則。指標的選擇要抓住重點，選擇推動績效目標實現(xiàn)最關(guān)鍵最重要的指標，而不是面面俱到。（4）相關(guān)性原則。各項指標應(yīng)當與績效目標相關(guān)、與預(yù)算投入相關(guān)。（5）可考性原則。指標的內(nèi)涵應(yīng)當明確，指標值應(yīng)當可以取得，指標可以度量?？梢远攘堪▽Χ恐笜说牧炕投ㄐ灾笜说姆旨壏謾n規(guī)則。

（四）指標篩選及確認

基于高校五大使命及《Y省“十四五”高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的戰(zhàn)略目標和主要任務(wù)，借鑒近年來其他學(xué)者的研究成果，梳理各高校2022年整體支出績效評價自定指標，采用德爾菲法，通過兩輪專家訪談和兩輪問卷調(diào)查，篩選出排序靠前的高校關(guān)鍵績效指標共32個，構(gòu)成普通高校整體支出績效評價共性指標，由于具有博士學(xué)位授予權(quán)的高校（以下簡稱“博士點高?！保┡c僅具有碩士學(xué)位授予權(quán)（以下簡稱“碩士點高校”）的高校、僅具有學(xué)士學(xué)位授予權(quán)高校（以下簡稱“學(xué)士點高?！保┰诼穆毿苌嫌休^大差別，故三種不同高校的履職效能關(guān)鍵指標有所不同?？蚣苋绫?所示。

（五）基于層次分析法（AHP）的指標體系的權(quán)重賦值

關(guān)鍵評價指標確定后，還需確定指標權(quán)重，以反映各指標的重要程度，從而科學(xué)判定績效評價分值，實現(xiàn)同類高校的橫向比較。本文采用層次分析法確定各指標權(quán)重，把戰(zhàn)略目標分解為目標層、準則層和方案層，對每個層次的不同指標賦予相對的權(quán)重，最后把最小層面的權(quán)重相加得到評價結(jié)果。

1.構(gòu)建判斷矩陣

（1）將元素兩兩比較確定指標相對重要性，構(gòu)建兩兩判斷矩陣，如表3所示。

（2）采用1—9標度，對各個指標進行兩兩重要性比較。共邀請16名專家進行評分，如表4所示。

2.計算指標權(quán)重系數(shù)，求解指標權(quán)重，并對矩陣的一致性進行檢驗。具體公式如下：

（1）計算矩陣每行元素乘積和方根，得到一組新向量

（2）將新向量進行歸一化處理，獲得特征向量

（3）計算判斷矩陣的最大特征值λmax

（4）求判斷矩陣A計算最大特征值max和特征向量W，得到評價元素的權(quán)重向量

（5）計算一致性指標CI

（6）計算隨機一致性CR

如果CR小于0.1，則表明判斷矩陣具有一致性，可以進行下一個判斷矩陣檢驗。

因篇幅有限，本文僅以博士點高校準則層為例，列示指標權(quán)重計算及一致性。檢驗過程如表5、表6。

經(jīng)查隨機一致性RI表格，RI為1.26，CR=CI/RI=0<0.1，一致性檢驗通過。

3.求解各指標層權(quán)重后，匯總計算結(jié)果，用準則層權(quán)重×指標層權(quán)重，得出各指標最終權(quán)重，形成高校整體支出績效評價指標體系。因篇幅有限，僅列示博士點高校整體支出績效評價指標體系（見表7）。

四、整體支出績效評價共性指標體系的驗證

為驗證制定的績效指標的可行性和有效性，以K大學(xué)為例，運用該套指標進行了2022年整體支出績效評價。根據(jù)K大學(xué)“十四五”規(guī)劃、年初制定的重點工作任務(wù)，確定年度績效目標，并對各項指標完成情況進行了統(tǒng)計，對于達到目標的，按指標權(quán)重計分；未達到目標的，則不計分?？己私Y(jié)果情況如表8所示。

從評價的情況看，該套指標各項指標值均可以取得，且有相對統(tǒng)一的標準，K大學(xué)評價得分為82.63分，績效良好，評價結(jié)果客觀全面地反映了K大學(xué)的績效，提示了K大學(xué)在內(nèi)部管理、學(xué)科建設(shè)、科研成效方面存在的問題，對于K大學(xué)下一步加強和改進工作指明了方向。

通過驗證，整體支出績效評價共性指標體系在K大學(xué)運用是有效的、可行的。

五、結(jié)語

本文通過對Y省高校整體支出績效評指標價現(xiàn)狀調(diào)查，在分析整體支出績效評價指標存在的問題以及問題形成的原因，梳理Y省普通本科高?？冃繕说幕A(chǔ)上，基于平衡計分卡理論，根據(jù)Y省高校的戰(zhàn)略目標和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，綜合運用德爾菲法和層次分析法，篩選出Y省普通本科高校整體支出績效考核評價的32個關(guān)鍵指標，并對各指標權(quán)重進行賦值，構(gòu)建了一套適合Y省公立普通本科高校的共性指標體系。通過在K大學(xué)進行驗證和應(yīng)用，證明了該套指標的有效性。研究為Y省出臺公立高校整體支出績效評價共性指標體系提供了理論依據(jù)，并具有實踐運用價值。

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