摘" "要：本文對“雙支柱”政策防范化解金融風險進行研究。研究發(fā)現(xiàn)：我國“雙支柱”調(diào)控框架隨經(jīng)濟金融深化發(fā)展而不斷完善，并逐漸從貨幣政策框架轉(zhuǎn)型為主向貨幣政策框架轉(zhuǎn)型、防范化解金融風險并重轉(zhuǎn)變。同時，通過包商銀行案例分析可知，利用“雙支柱”政策防范、化解和處置金融風險關(guān)鍵在于：一是規(guī)范金融控股公司管理，隔離實體經(jīng)濟和金融板塊關(guān)聯(lián)風險，防范風險在經(jīng)濟金融領(lǐng)域之間相互傳染;二是及時向金融市場注入流動性，并通過窗口指導、發(fā)布公告等手段防范金融風險發(fā)生跨機構(gòu)、跨市場傳染;三是要協(xié)調(diào)各方責任主體，壓實出險金融機構(gòu)的主體責任、地方政府的屬地責任、監(jiān)管部門的監(jiān)管責任和中央銀行的最后貸款人責任，共同防范處置風險的風險。

關(guān)鍵詞：“雙支柱”調(diào)控框架;防范化解金融風險;包商銀行;風險處置;風險傳染

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.08.005

中圖分類號：F832" " " " " " "文獻標識碼：A" " "文章編號：1003-9031（2024）08-0060-13

基金項目：本文系國家社科基金后期資助項目“資產(chǎn)價格泡沫的識別、交叉?zhèn)魅九c治理機制研究”（19FJYB011）階段性研究成果。

一、引言

“雙支柱”調(diào)控框架的確立是中國對世界金融危機所做出的反思。2008年美國次貸危機逐漸演變?yōu)槭澜缧越鹑谖C，并對全球經(jīng)濟帶來持續(xù)、破壞性影響，主流經(jīng)濟體央行逐漸意識到“價格穩(wěn)定不能保證金融穩(wěn)定，個體穩(wěn)健并不代表整體穩(wěn)健”，單一的貨幣政策難以應(yīng)對金融風險，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管又難以保證整個金融體系不出現(xiàn)風險。因此，宏觀審慎政策應(yīng)與貨幣政策一起共同防范化解金融風險，維護金融穩(wěn)定。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調(diào)控框架，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線;2019年2月，中國人民銀行設(shè)立宏觀審慎管理局;2020年10月，《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》在中央銀行的職責定位中增加了制定和執(zhí)行宏觀審慎政策，進一步從法律上確立了中國人民銀行承擔建設(shè)“雙支柱”調(diào)控框架的職能定位。

從理論分析上來看，國際上利用貨幣政策和宏觀審慎政策防范化解金融風險經(jīng)歷了較長時間的爭論，從為什么需要“雙支柱”政策防范化解金融風險，過渡到“雙支柱”政策應(yīng)對時間維度上的風險積累和順周期效應(yīng)。部分學者認為中央銀行履行最后貸款人職責，天生具有金融穩(wěn)定的職能，可以通過貨幣政策職能的拓展，將金融穩(wěn)定納入其中（Allen and" Rogoff，2011）。然而，以美聯(lián)儲為代表的學者和決策當局認為，貨幣政策不應(yīng)該主動刺破資產(chǎn)價格泡沫，央行應(yīng)保持獨立性，以保持公眾對產(chǎn)出和穩(wěn)定通脹的信心（Kuttner，2011），而將金融穩(wěn)定留給審慎監(jiān)管主體（Bernanke，1999）。同時，宏觀審慎政策在有效降低杠桿和信貸的順周期性方面，相對貨幣政策而言具有比較優(yōu)勢，能夠通過貸款價值比、動態(tài)撥備、前瞻性貸款損失撥備等工具，增強單個銀行機構(gòu)以及整個銀行體系的彈性（Galati and Moessner，2013）。因此，在利用“雙支柱”政策防范化解時間維度上的金融風險時，應(yīng)首先發(fā)揮兩項政策各自的相對優(yōu)勢，側(cè)重有調(diào)控優(yōu)勢的政策目標，并盡量兼顧與另一政策的協(xié)調(diào)配合（周莉萍，2018）?？梢?，現(xiàn)有“雙支柱”調(diào)控框架的文獻還未有防范化解金融風險在空間維度上的擴散和傳染的理論機制分析。

實踐中，包商銀行是我國較為典型的中小銀行機構(gòu)的代表，其從成立、發(fā)展到成為一家規(guī)模較大的區(qū)域性股份制商業(yè)銀行的發(fā)展歷程可看作是我國眾多中小銀行機構(gòu)蓬勃發(fā)展的一個側(cè)影。同時，包商銀行的控股股東是民間資本“明天系”，包商銀行風險不僅涉及經(jīng)濟金融領(lǐng)域的風險傳染，也容易通過同業(yè)交易在金融市場上形成風險擴散和傳染。因此，對金融監(jiān)管部門防范、化解和處置包商銀行風險進行案例研究，可為我國“雙支柱”政策防范化解金融風險在空間維度上的擴散和傳染提供系統(tǒng)的理論解釋，并為我國金融監(jiān)管改革提供寶貴的案例研究經(jīng)驗。

二、文獻綜述

（一）經(jīng)濟金融領(lǐng)域風險相互傳染

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。從我國目前所處的工業(yè)化階段來看，金融體系主要為實體生產(chǎn)和投資活動輸送資金，主要擔當媒介資源配置的功能（李揚，2017），金融體系資金是否能夠以合理的成本、合適的期限滿足實體經(jīng)濟需求成為衡量金融服務(wù)實體經(jīng)濟效率和水平的最重要標志（王竹泉等，2019）。一直以來，金融部門對實體經(jīng)濟的影響得到了學者的廣泛關(guān)注。Bernanke Gertler（1996）將金融部門內(nèi)生于實體經(jīng)濟體系，建立動態(tài)隨機一般均衡模型進行研究，發(fā)現(xiàn)企業(yè)投資水平受到企業(yè)資產(chǎn)負債表的約束，金融周期的波動能夠擾動經(jīng)濟周期的波動。陳雨露和馬勇（2012）認為金融部門對實體經(jīng)濟具有不可忽略的重要影響，金融體系的穩(wěn)定性和效率性將直接影響實體經(jīng)濟的穩(wěn)定性和效率性。隨著經(jīng)濟社會系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)系和相互作用的深化，經(jīng)濟金融風險的交互性、傳染性和網(wǎng)絡(luò)性特征日益明顯（楊子暉，2020），不僅金融風險會對實體經(jīng)濟造成明顯的負面影響（Bucǎ and Vermeulen，2017），宏觀經(jīng)濟失衡的負向反饋也會加劇金融風險的擴散（Rodríguez-Moreno and Pea，2013）。宏觀經(jīng)濟基本面的不利信息會使得投資者下調(diào)預(yù)期、甚至大量拋售證券，從而引發(fā)資本市場的震蕩（Shleifer and Vishny，2009）。實體經(jīng)濟的下行壓力也會通過信貸市場對金融市場形成負面反饋，造成銀行體系信用風險上升，從而威脅金融體系穩(wěn)定（Binici and Gambacorta， 2017）。

（二）金融市場上的風險傳染和擴散

在我國金融體系中，銀行業(yè)占據(jù)主導性和主體性的特殊地位，對于銀行主導型國家而言，銀行體系在金融危機中起著關(guān)鍵作用。在金融危機中，即便是單一的銀行違約也會通過“多米諾骨牌”效應(yīng)使整個銀行系統(tǒng)陷入到極端的系統(tǒng)性金融風險中，從而使金融系統(tǒng)乃至實體經(jīng)濟遭受明顯沖擊（楊子暉和李東承，2018）。因此，金融機構(gòu)“太大而不能倒”的傳統(tǒng)觀念正在向“太關(guān)聯(lián)而不能倒”轉(zhuǎn)變，當銀行受到內(nèi)外部沖擊引發(fā)債務(wù)違約時，流動性風險通過銀行間業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的信貸渠道傳染，其他銀行及金融機構(gòu)活動都將受到風險溢出的影響，從而引起系統(tǒng)性風險（宮曉莉等，2020）。范小云（2012）認為銀行間負債關(guān)聯(lián)程度是決定銀行誘發(fā)系統(tǒng)性危機和破產(chǎn)難易程度的重要因素。銀行中介部門的相互關(guān)聯(lián)性和投資組合相似性是現(xiàn)代金融系統(tǒng)性風險誘發(fā)的主要原因（陳昆亭和周炎，2020）。特別是，中小銀行機構(gòu)面臨著資產(chǎn)質(zhì)量壓力、資本約束和負債壓力，在信貸市場和貨幣市場上的金融風險極易轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性金融風險。對于中小銀行機構(gòu)而言，過于依賴金融市場上的同業(yè)存單，提高了銀行間關(guān)聯(lián)和資產(chǎn)同質(zhì)化程度，在遭受沖擊時，在信息不對稱和投資者非理性等因素驅(qū)動下，加速金融風險傳染過程，容易引發(fā)金融危機（宮曉莉等，2020）。Acemoglu et al. （2015）認為，當面臨的金融沖擊較小時，金融機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)機制以風險分擔為主，當沖擊較大時，金融機構(gòu)之間的風險關(guān)聯(lián)則以風險傳染為主。Wolski and Leur（2016）認為寬松的貨幣政策使得金融同業(yè)市場表現(xiàn)為更高的聯(lián)通度和更少的孤立節(jié)點。Li and Schürhoff（2019）發(fā)現(xiàn)金融網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)具有“穩(wěn)健而脆弱”的特點，當特定網(wǎng)絡(luò)中心節(jié)點被摧毀時，會引發(fā)整個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的崩潰效應(yīng)，但對網(wǎng)絡(luò)上的其他節(jié)點進行沖擊時，整個金融體系表現(xiàn)出更強的穩(wěn)健性。

（三）研究述評

現(xiàn)有研究存在三點不足：首先，既有文獻分別運用不同的理論分析金融市場上的風險傳染以及經(jīng)濟金融領(lǐng)域的風險擴散，但未能將兩者融合于統(tǒng)一的分析框架。“雙支柱”政策框架不但考慮了“太關(guān)聯(lián)而不能倒”的問題，也將以金融控股公司為代表的經(jīng)濟金融領(lǐng)域的風險傳染納入其中，本文對此分析具有較強的理論和實踐價值。其次，鮮有從商業(yè)銀行視角，特別是中小銀行視角出發(fā)進行的分析。我國以銀行為主導的間接融資為主，中小銀行數(shù)量眾多。同時，中小商業(yè)銀行因為資本充足率不高、在金融市場上受到信用歧視以及信貸業(yè)務(wù)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等特點，導致其流動性風險和信貸風險凸顯，在相關(guān)研究中亟需受到重視。最后，現(xiàn)有文獻還未有應(yīng)用案例分析進行論述的研究。現(xiàn)有文獻多運用計量模型或者數(shù)值模擬等宏觀方法分析，對相關(guān)經(jīng)濟金融現(xiàn)象的理論解釋力較弱。

本文相應(yīng)地進行了以下創(chuàng)新：在理論框架上，用“雙支柱”政策框架對金融風險的跨機構(gòu)、跨市場、跨領(lǐng)域傳染進行系統(tǒng)論述。在研究視角上，從中小銀行視角出發(fā)，分析“雙支柱”調(diào)控框架防范化解金融風險的理論機制，對于我國金融政策和監(jiān)管改革具有重要的實踐意義。在研究方法上，對包商銀行風險防范、化解和處置進行案例分析，對于如何利用“雙支柱”政策防范化解金融風險具有理論和實踐價值。

三、中國“雙支柱”調(diào)控框架演進

2008年國際金融危機爆發(fā)后，人民銀行對宏觀審慎政策框架進行了全面深入的探索，2011年正式引入差別準備金動態(tài)調(diào)整機制，并在2016年將其升級為宏觀審慎評估（MPA）①。MPA將信貸投放與資本水平和經(jīng)濟發(fā)展相掛鉤，使其不僅是宏觀審慎政策工具，也具有貨幣政策工具的性質(zhì)。2019年2月，中國人民銀行設(shè)立宏觀審慎管理局，專司宏觀審慎職能。宏觀審慎局成立后，先后在金融控股公司管理、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)管理及房地產(chǎn)貸款集中度等方面制定了規(guī)章制度，構(gòu)建了較為完整的宏觀審慎政策框架。我國“雙支柱”調(diào)控框架演進如圖1所示。

以中國人民銀行宏觀審慎局的設(shè)立為標志，“雙支柱”調(diào)控框架從第一階段的貨幣政策框架轉(zhuǎn)型為主向第二階段的貨幣政策框架轉(zhuǎn)型、防范化解金融風險并重轉(zhuǎn)變，并在防范化解金融風險的空間傳染方面做出了較多探索。

首先，“雙支柱”調(diào)控框架對防范化解金融風險的政策內(nèi)涵有所補充，金融風險監(jiān)管范圍有所擴大。宏觀審慎關(guān)注那些能夠影響到整個金融體系穩(wěn)定的風險，換言之，就是當單個金融機構(gòu)、單個行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生風險時，其對金融體系的負向溢出效應(yīng)較大，那么這一類型機構(gòu)或行業(yè)的風險監(jiān)管就應(yīng)被劃在宏觀審慎的范疇內(nèi)。因此，宏觀審慎職能機構(gòu)成立后，中央銀行將系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司、房地產(chǎn)領(lǐng)域風險等作為重要監(jiān)管對象，在相關(guān)規(guī)則制定和監(jiān)管實踐的探索上做出了重要推進。特別是加強金融控股公司規(guī)范管理，有利于防范以“明天系”和包商銀行為代表的經(jīng)濟金融領(lǐng)域之間的風險傳染。

其次，“雙支柱”調(diào)控框架的政策工具儲備增加，更有利于防范金融市場上的關(guān)聯(lián)風險。貨幣政策工具和宏觀審慎政策工具的儲備逐漸增多，相互配合逐漸緊密，防范化解金融風險的成效顯著提高。特別是在向金融市場提供流動性、進行窗口指導、引導市場預(yù)期方面有著更多的政策工具可供選擇，從而有利于防范金融市場上金融機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)風險?！半p支柱”調(diào)控框架的政策工具如表1所示。

最后，“雙支柱”調(diào)控框架的演進為金融風險處置預(yù)留了更多的政策空間，有利于更好地維護金融穩(wěn)定，有利于央行有效協(xié)調(diào)相關(guān)責任主體責任，共同防范化解金融風險。就處置出險金融機構(gòu)而言，央行可牽頭成立工作小組，動用存款保險基金、協(xié)調(diào)地方政府和市場主體進行戰(zhàn)略入股、接管出險機構(gòu)或委托金融機構(gòu)進行托管等，進一步強化風險處置中的金融機構(gòu)的主體責任、地方政府的屬地責任、監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管責任以及中央銀行的最后貸款人責任，從而守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

四、“雙支柱”政策防范化解金融風險的案例分析

包商銀行的成立、發(fā)展、被接管及破產(chǎn)等一系列過程背后反映了我國經(jīng)濟金融領(lǐng)域的重大發(fā)展?！半p支柱”政策防范化解金融風險可從此事件的案例研究中獲得較好的啟示。

（一）金融控股公司的出現(xiàn)加劇了經(jīng)濟金融領(lǐng)域風險相互傳染

2002年，國務(wù)院批準光大、中信和平安集團試點綜合金融控股集團，拉開了我國金融控股公司的序幕。特別地，以“明天系”“安邦系”等為代表的民營資本在實業(yè)投資的同時通過投資、并購等方式逐步控制多家、多類型金融機構(gòu)，從而構(gòu)建了規(guī)模龐大、股權(quán)結(jié)構(gòu)復雜的金融控股集團。2016年以來，我國金融監(jiān)管部門多次對金融控股集團發(fā)展帶來的風險予以關(guān)注。以控股包商銀行的“明天系”為例，所持股的金融機構(gòu)多達44家，涉足銀行、保險、信托、證券、基金、租賃、期貨等，覆蓋了金融業(yè)全部牌照;其中，控股的金融機構(gòu)達23家，包商銀行就是其中之一。

以金融控股集團為代表的金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，對我國金融分業(yè)監(jiān)管模式形成挑戰(zhàn)。一方面，金融控股集團內(nèi)部金融子公司利用業(yè)務(wù)協(xié)同和關(guān)聯(lián)交易，以“明股實債”等方式規(guī)避“去杠桿”等政策要求，通過影子銀行、非標業(yè)務(wù)等實現(xiàn)資金在金融體系內(nèi)部空轉(zhuǎn)，加強了金融體系內(nèi)部循環(huán)和自我實現(xiàn)，引起了金融風險在跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場領(lǐng)域的集聚，加劇了金融體系的脆弱性。另一方面，部分金融控股集團將子公司的資金通過貸款、入股等形式為關(guān)聯(lián)的實體企業(yè)源源不斷地注入資金，使金融子公司成為輸血包，大大增強了金融子公司的風險，并通過金融子公司和實體企業(yè)的資本關(guān)聯(lián)、資金循環(huán)等方式使經(jīng)濟金融風險在整個金融控股集團內(nèi)部集聚、傳染和擴散，形成系統(tǒng)性風險。

目前，金融控股集團下游分業(yè)經(jīng)營的子公司分別接受對口領(lǐng)域主管機關(guān)的監(jiān)管，如內(nèi)部的保險機構(gòu)接受國家金融監(jiān)督管理總局的監(jiān)管，證券機構(gòu)接受證監(jiān)會的監(jiān)管。但我國不同監(jiān)管部門之間由于不同的監(jiān)管理念、標準、監(jiān)管方法等，存在監(jiān)管競爭、信息分割、協(xié)調(diào)困難等問題，一些高風險業(yè)務(wù)游離于監(jiān)管之外，在監(jiān)管工作中存在監(jiān)管空白，并可能誘發(fā)金融機構(gòu)的監(jiān)管套利（溫長慶，2020）。以包商銀行為例，根據(jù)《中國金融穩(wěn)定報告2021》，“明天系”企業(yè)共持有包商銀行89%的股權(quán)，長期占用包商銀行資金，嚴重侵蝕其利潤和資產(chǎn)質(zhì)量。人民銀行會同銀保監(jiān)會派駐現(xiàn)場的聯(lián)合調(diào)研組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，包商銀行存在嚴重的資不抵債，金額達2200億元，其中被“明天系”以347筆借款的方式套取信貸資金1560億元，且全部形成了不良貸款。根據(jù)《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》等規(guī)定，包商銀行發(fā)生“無法生存觸發(fā)事件”，中國人民銀行和銀保監(jiān)會于2019年5月24日對其依法接管。

（二）中小銀行同業(yè)交易加劇了金融風險的傳染與擴散

2008年的國際金融危機引發(fā)了世界各國對金融風險傳染的廣泛關(guān)注。大部分學者開始意識到，系統(tǒng)性風險是個體風險系統(tǒng)化的結(jié)果，任何一家金融機構(gòu)的風險只要具備關(guān)聯(lián)性或傳染性就被視為系統(tǒng)性風險（Benoit et al.，2017）。從這個視角來講，中小銀行機構(gòu)的個體風險極易在金融市場上發(fā)生傳染和擴散，形成系統(tǒng)性風險，值得關(guān)注。

一方面，中小銀行機構(gòu)極易發(fā)生個體風險。中小銀行機構(gòu)的大部分客戶是小微企業(yè)，業(yè)務(wù)經(jīng)營較為激進，對廣義信貸增速形成了有力支撐，貸款質(zhì)量極易受到信貸順周期的影響，在經(jīng)濟繁榮期信貸擴張，在經(jīng)濟下行期出現(xiàn)大量不良貸款，從而引起中小銀行機構(gòu)的信貸風險。不同于大型商業(yè)銀行在存款競爭中的優(yōu)勢地位，中小銀行對同業(yè)負債的依賴度明顯提升（郭曄和趙靜，2017），銀行間關(guān)聯(lián)和資產(chǎn)同質(zhì)化程度顯著提高。當受到負向沖擊時，金融同業(yè)之間更易引發(fā)提前贖回行為，再加之同業(yè)資金期限較短、金額較大，極易引發(fā)同業(yè)擠兌風險。中小銀行機構(gòu)資本充足率不高，利潤留存較低，處置不良貸款的難度較高，在貨幣市場上以短期同業(yè)交易為主，其在信貸市場上的風險、金融市場上的同業(yè)擠兌風險極易轉(zhuǎn)化為整個機構(gòu)的風險。2016年以后，包商銀行負債端的存款占比逐漸由60%下降為40%，主要依靠同業(yè)資金維持流動性，根據(jù)該行同業(yè)存單發(fā)行公告顯示，2018年三季度，該行負債總額為5034億元，其中同業(yè)負債（含同業(yè)存單）2211億元，占比43.92%，超過監(jiān)管規(guī)定的40%，隱藏了巨大的風險隱患。

另一方面，中小銀行風險極易在金融市場上發(fā)生傳染和擴散。中小銀行同業(yè)負債利率偏高，貨幣市場上信用分層現(xiàn)象明顯，銀行自身資產(chǎn)負債期限和結(jié)構(gòu)不匹配積累了流動性隱患（李卓，2018）。高同業(yè)負債不僅導致交易嵌套，使得資金空轉(zhuǎn)、期限錯配現(xiàn)象嚴重，同時也加劇了流動性經(jīng)營壓力，一旦流動性收緊或資產(chǎn)端出現(xiàn)信用違約，流動性風險會沿著同業(yè)鏈條層層傳導，進而可能引發(fā)系統(tǒng)性風險（劉向明等，2020）。當遭受負向沖擊時，持有相同風險敞口的金融機構(gòu)發(fā)生風險并拋售資產(chǎn)，不僅會惡化銀行資產(chǎn)負債表，使具有資產(chǎn)負債關(guān)聯(lián)的機構(gòu)發(fā)生信用風險和流動性風險;同時，也會削弱金融機構(gòu)將這些資產(chǎn)作為抵押品進行融資的能力，使持有相同資產(chǎn)類型的金融機構(gòu)發(fā)生市場風險和流動性風險;信用風險、市場風險以及流動性風險之間的相互轉(zhuǎn)化、相互加劇，又進一步加劇了金融風險跨機構(gòu)、跨市場的擴散傳染。包商銀行被接管后，其質(zhì)押式回購業(yè)務(wù)、同業(yè)存單業(yè)務(wù)暫時關(guān)停，大額債權(quán)人資金兌付引發(fā)市場擔憂，引起了市場緊張情緒。2019年5月28日，銀行間市場質(zhì)押式回購加權(quán)利率全面上行，隔夜、7天、14天、21天和1個月的加權(quán)平均利率分別上升了32.57bps、22.54bps、10.85bps、10.68bps。

中小銀行機構(gòu)風險在金融市場上的擴散機制如圖2所示。

如圖2所示，當金融市場遭受負面沖擊時，含有相同風險敞口的中小銀行1、中小銀行2、中小銀行3會拋售資產(chǎn)。具有資產(chǎn)負債關(guān)聯(lián)的A類中小銀行發(fā)生信用風險和流動性風險，并沿著同業(yè)鏈條層層傳遞，形成較強的“多米諾骨牌”效應(yīng)，A類中小銀行先后受到?jīng)_擊，金融風險迅速蔓延。在金融市場上，中小銀行具有較高的資產(chǎn)同質(zhì)化比例，風險敞口機構(gòu)拋售資產(chǎn)的行為使持有相同資產(chǎn)的B類中小銀行面臨資產(chǎn)貶值壓力，也削弱了B類中小銀行將該資產(chǎn)進行抵押獲得融資的能力，使其面臨較大的流動性和市場風險，流動性風險又經(jīng)過同業(yè)鏈條形成傳遞，進一步加劇了金融風險爆發(fā)?？梢?，在以中小銀行為主體的金融市場上普遍存在信用風險、流動性風險和市場風險，在受到負面沖擊時，信用風險、流動性風險迅速蔓延，市場風險加劇，繼而引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。

（三）防范包商銀行接管引起的金融風險擴散

金融市場上的中小銀行既是資金融出方也是融入方，一旦出現(xiàn)風險，會涉及多個交易對手同時蒙受損失。如果監(jiān)管部門不能對一家機構(gòu)的風險及時介入，風險會迅速傳染至其它機構(gòu)（孫天琦和劉勤，2021）。中小金融機構(gòu)抵抗風險能力較弱，更加依賴同業(yè)資金，資產(chǎn)質(zhì)量不高且受經(jīng)濟金融周期波動影響較大，是風險擴散的主要來源，應(yīng)嚴格防范中小金融機構(gòu)風險在金融市場上的擴散和傳染。中央銀行和監(jiān)管部門能夠做的主要是向金融體系注入流動性、增持信用等級較低的金融資產(chǎn)等，從而打破金融市場上市場風險、信用風險和流動性風險之間的相互轉(zhuǎn)化，避免金融風險經(jīng)過這一擴大機制形成風險的擴散和爆發(fā)。同時，發(fā)布公告、窗口指導等非常規(guī)政策對于避免金融市場上的恐慌情緒和心理預(yù)期傳染也有一定的政策效果，能夠降低金融市場上非理性行為對金融市場上不同風險相互轉(zhuǎn)化的影響。

截至接管前，包商銀行的客戶約473.16萬戶，其中，個人客戶466.77萬戶、企業(yè)及同業(yè)機構(gòu)客戶6.36萬戶。若沒有公共資金介入，個人和企業(yè)客戶最多只能得到存款保險基金50萬元的保障，極易引發(fā)銀行擠兌現(xiàn)象。同時，包商銀行在金融市場上的交易對手，60%以上是中小金融機構(gòu)，同業(yè)負債規(guī)模超3000億元，共涉及全國約700家交易對手，一旦債務(wù)無法及時兌付，極易引起金融市場波動等連鎖反應(yīng)。包商銀行接管引起的金融風險跨市場傳染和政策監(jiān)管部門的應(yīng)對防范如圖3所示。

包商銀行接管造成的風險擴散路徑如下：

一方面，由包商銀行發(fā)起設(shè)立的全國27家村鎮(zhèn)銀行極易發(fā)生存款擠兌和同業(yè)擠兌風險，信用風險和流動性風險上升使其難以滿足實體企業(yè)的融資需求，特別是村鎮(zhèn)銀行的貸款主體多是民營、小微企業(yè)，會加劇該類企業(yè)主體融資困難。同時，與包商銀行具有資產(chǎn)負債關(guān)聯(lián)的交易對手方具有發(fā)生同業(yè)擠兌的風險，信用收縮同樣導致民營、小微企業(yè)融資困難加大。

另一方面，銀行間市場對與包商銀行同類型的中小銀行機構(gòu)的風險偏好上升，中小銀行機構(gòu)市場風險上升。這一市場風險表現(xiàn)為中小銀行與大中型銀行在貨幣市場上的信用分層，中小銀行同業(yè)拆入、買入返售等同業(yè)利率顯著提高;表現(xiàn)在銀行間債券市場上是中小銀行承銷的短期債券在二級市場上難以流通，并逐漸傳導到債券發(fā)行的一級市場上，導致小微、民營企業(yè)發(fā)債困難。進一步地，中小銀行機構(gòu)與非銀金融機構(gòu)之間具有緊密的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，中小銀行機構(gòu)風險進一步向非銀機構(gòu)傳遞，非銀機構(gòu)信用收縮，進一步加劇民營、小微企業(yè)融資困難。銀行間市場上形成了信用風險、流動性風險和市場風險的相互轉(zhuǎn)化和加劇，進而形成系統(tǒng)性風險。

中國人民銀行和監(jiān)管部門組建接管組，堅持由存款保險基金吸收損失、人民銀行提供流動性支持，對個人存款和絕大多數(shù)機構(gòu)債權(quán)予以保障的原則，及時披露相關(guān)信息，有效引導市場預(yù)期，使包商銀行接管順利落地。接管后，包商銀行儲蓄存款基本穩(wěn)定，各項業(yè)務(wù)正常經(jīng)營，沒有發(fā)生擠兌、集中提前支取等現(xiàn)象，實現(xiàn)了對包商銀行風險的精準拆彈。中國人民銀行和監(jiān)管部門的應(yīng)對措施可總結(jié)為以下幾個方面：

一是為防范“包商系”村鎮(zhèn)銀行公眾存款擠兌和企業(yè)貸款提前收回的風險，中央銀行動用存款保險基金進行救助，并明確了可以向中央銀行申請再貼現(xiàn)、動用存款準備金以及借用流動性再貸款彌補資金缺口，依法保護存款人的合法權(quán)益，穩(wěn)定公眾情緒。

二是為避免包商銀行交易對手方的債權(quán)人利益受到較大沖擊，接管組對大額機構(gòu)債權(quán)提供了70%到90%的保障，最大限度地保障了債權(quán)人的利益。2019年5月底，包商銀行客戶權(quán)益保障公布處置方案，對包商銀行的同業(yè)負債和銀行匯票兌付等負債做出新的規(guī)定。按照處置標準，包商銀行同業(yè)負債5000萬元至1億元，保本兌付;1億元至20億元，兌付90%本金;20億元至50億元，兌付80%本金;超過50億元，兌付70%本金。對于包商銀行承兌的匯票，5000萬元以內(nèi)全額兌付，超過5000萬元的部分兌付80%。一方面，這一舉措避免了與包商銀行具有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)以及持有同類型資產(chǎn)的金融機構(gòu)發(fā)生風險，避免其成為新的風險源頭，加劇風險擴散。另一方面，這一舉措也體現(xiàn)了接管組嚴肅市場紀律、打破剛性兌付，避免金融市場發(fā)生較大道德風險的監(jiān)管決心。

三是為防范包商銀行接管在金融市場上引起的風險擴散和傳染，中央銀行及時穩(wěn)定市場預(yù)期，綜合運用公開市場操作（OMO）以及中期借貸便利（MLF）等政策工具向銀行間市場提供流動性支持，央行分別于2019年5月27日、28日進行800億、1500億元逆回購操作穩(wěn)定市場流動性，打破銀行間市場上市場風險、信用風險與流動性風險的相互轉(zhuǎn)化;同時，對大型商業(yè)銀行進行窗口指導，使其對中小銀行的信用風險進行客觀評估，避免形成對中小銀行的市場性歧視。

四是為防范包商銀行引發(fā)的金融風險傳導至企業(yè)終端，最終影響實體經(jīng)濟，中央銀行向中小金融機構(gòu)提供流動性支持，并對民營、小微企業(yè)加強信貸政策支持，成功防范了金融風險向?qū)嶓w經(jīng)濟的傳導。

接管組綜合運用存款保險基金、窗口指導、引導預(yù)期、公開市場操作、再貼現(xiàn)、常備借貸便利、再貸款、信貸支持政策等一系列“雙支柱”政策工具，成功防范了包商銀行接管可能引起的金融風險擴散。

（四）包商銀行破產(chǎn)處置及經(jīng)驗總結(jié)

宏觀審慎政策對金融風險在空間維度上的防范主要包括窗口指導、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管、小型問題性金融機構(gòu)的風險防范、危機發(fā)生后向金融市場注入流動性以及合并或拆分金融機構(gòu)等（方意等，2019）。該類宏觀審慎政策的作用：在危機發(fā)生前后，通過保持金融市場的流動性，避免或者減少金融風險的產(chǎn)生或者擴散;通過對特定類型金融機構(gòu)的監(jiān)管或者處置，減少單一金融機構(gòu)發(fā)生風險對整個金融體系產(chǎn)生的負向溢出效應(yīng)。主要的政策措施包括：監(jiān)管機構(gòu)增持流動性較差的資產(chǎn)或者引導金融機構(gòu)調(diào)整信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而減少金融機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性;利用逆周期資本緩沖、流動性覆蓋率以及存貸比要求等降低特定類型機構(gòu)的風險敞口，以減弱其受到?jīng)_擊時倒閉的可能性;必要時對受到?jīng)_擊的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行拆分，對受到?jīng)_擊的脆弱性中小金融機構(gòu)進行合并或接管，從而切斷杠桿與關(guān)聯(lián)機制的相互作用，減少金融風險的擴散。

最初，包商銀行接管組希望引入戰(zhàn)略投資者，但包商銀行損失缺口巨大，根據(jù)接管組清產(chǎn)核資顯示，以接管日為基準，包商銀行資不抵債金額為2200億元，僅通過收購股權(quán)溢價款，難以抵補包商銀行的資不抵債缺口，在公共資金承擔損失缺口前，沒有戰(zhàn)略投資者愿意參與包商銀行重組。為此，在借鑒國外金融風險處置經(jīng)驗和《存款保險條例》制度框架下，接管組最終決定采取新設(shè)銀行收購承接的方式推進改革重組。在新設(shè)銀行成立前，為保障包商銀行的流動性安全，央行還向其提供了235億元額度的常備借貸便利流動性支持。

隨后，接管組按照市場化原則，由存款保險基金管理有限責任公司聯(lián)合內(nèi)蒙古自治區(qū)、包頭市兩級財政及部分區(qū)屬企業(yè)，引入建設(shè)銀行、徽商銀行等優(yōu)質(zhì)機構(gòu)，發(fā)起設(shè)立一家新銀行（名稱為蒙商銀行），收購承接包商銀行在內(nèi)蒙古地區(qū)的相關(guān)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負債。遴選出徽商銀行作為包商銀行內(nèi)蒙古自治區(qū)外4家分行的并購方。根據(jù)《存款保險條例》第十八條，存款保險基金向蒙商銀行、徽商銀行提供資金支持，并分擔原包商銀行的資產(chǎn)減值損失，促成蒙商銀行、徽商銀行順利收購承接相關(guān)業(yè)務(wù)并平穩(wěn)運行。

2020年4月30日，蒙商銀行公告設(shè)立，該行注冊資本達200億元，股份總額為200億股。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政及當?shù)貒蠛嫌嫵止杉s52.5%，存?；鸪止?7.5%，徽商銀行持股15%，建行旗下的建信投資持股5%。2020年5月25日，徽商銀行收購的4家分行對外全面營業(yè)。2020年11月23日，包商銀行宣告破產(chǎn)，原有股東權(quán)益全部清零。

金融與風險形影相隨，處置金融風險不僅是攻堅戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)。從包商銀行破產(chǎn)處置的分析中，有以下成功經(jīng)驗可供借鑒：

一是對出險金融機構(gòu)進行風險判斷，必要時實施市場退出。金融監(jiān)管部門可結(jié)合日常監(jiān)管經(jīng)驗和針對性的專項摸底，對金融機構(gòu)是出現(xiàn)了流動性風險，還是出現(xiàn)了資不抵債進行甄別、判斷。包商銀行在2019年5月接管之前，就已經(jīng)有中央銀行和監(jiān)管部門組成的接管組進駐包商銀行長達兩年之久，進行摸底調(diào)查，并最終做出了包商銀行資不抵債的判斷。

二是對出險金融機構(gòu)進行處置，要避免發(fā)生處置風險的風險。金融機構(gòu)在金融市場上的關(guān)聯(lián)性較強，應(yīng)充分考慮風險外溢性，審慎考慮處置方案，避免發(fā)生處置風險的風險。當出險金融機構(gòu)難以引入戰(zhàn)略投資者進行市場化重組時，可通過直接參股、控股、收購承接、設(shè)立過橋銀行等方式參與風險處置，使風險處置平穩(wěn)過渡。包商銀行出現(xiàn)資不抵債的情況后，接管組遴選建設(shè)銀行進行接管，并通過“收購承接+破產(chǎn)清算”的方式推動包商銀行破產(chǎn)。

三是要進一步壓實各方責任，完善處置資金保障體系。根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告（2020）》，在防范化解金融風險過程中，不同主體的責任屬性不同，與之相對應(yīng)的風險處置資金也應(yīng)進一步明確使用順序。其中，存款保險基金分擔了原包商銀行的部分資產(chǎn)減值損失;當?shù)卣l(fā)揮了風險處置的屬地責任，成為新設(shè)立蒙商銀行的控股股東。在蒙商銀行正式營業(yè)后，原包商銀行發(fā)行的65億元二級資本債在2020年11月13日被全部依法減記，原有股東和大額債權(quán)人依法承擔了相應(yīng)的損失。

五、結(jié)論與啟示

本文研究發(fā)現(xiàn)：中小銀行機構(gòu)與實體經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)關(guān)系極易造成風險在金融領(lǐng)域與實體經(jīng)濟領(lǐng)域的相互傳染，要加強宏觀審慎管理，進一步完善金融控股公司治理辦法，從金融監(jiān)管的角度隔離經(jīng)濟板塊與金融板塊的風險;為應(yīng)對金融市場上發(fā)生的信用風險、流動性風險和市場風險的相互轉(zhuǎn)化，應(yīng)綜合運用“雙支柱”政策的存款保險基金、信息披露、窗口指導、預(yù)期引導、公開市場操作、再貼現(xiàn)、常備借貸便利、再貸款、信貸支持政策等一系列政策工具，防范化解金融風險;中國人民銀行聯(lián)合各部門各地方通過“收購承接+破產(chǎn)清算”的方式推動包商銀行破產(chǎn)，對于嚴肅市場紀律，保持金融市場平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

本文啟示如下：一方面，中小銀行機構(gòu)的風險防范治理要從信貸市場和金融市場兩方面予以重視。在信貸市場上，中小銀行機構(gòu)立足基層、市場下沉，容易受到經(jīng)濟周期波動的影響，特別是中小銀行被民營資本控股后，容易成為控股股東的“資金池”，發(fā)生經(jīng)濟和金融領(lǐng)域風險的相互傳染。在金融市場上，中小銀行是信用被歧視的一方，容易發(fā)生信用風險、市場風險和流動性風險，特別是金融市場上的關(guān)聯(lián)風險加劇了金融風險的爆發(fā)，要利用“雙支柱”政策及時予以調(diào)控。另一方面，處置中小銀行機構(gòu)風險要注意防范處置風險的風險。中小銀行機構(gòu)的風險處置是一項實踐性極強的工作，不僅要有專業(yè)的監(jiān)管手段和足夠的監(jiān)管經(jīng)驗，還要厘清各方主體責任，設(shè)計科學合理的處置方案?！?/p>

（責任編輯：張恩娟）

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作者簡介：汪盧俊（1985-），男，安徽安慶人，南京財經(jīng)大學財政與稅務(wù)學院副教授;

姬宇陽（2000-），男，山東濟南人，南京財經(jīng)大學財政與稅務(wù)學院碩士研究生;

謝 姍（1988-），女，河南沁陽人，現(xiàn)供職于中國人民銀行江蘇省分行。

本文僅代表作者觀點，不代表所在單位意見。

①MPA的核心是信貸投放要滿足宏觀審慎資本充足率的要求，與巴塞爾協(xié)議Ⅲ提倡的逆周期資本緩沖思想在本質(zhì)上是一致的，但更重視信貸增長要滿足實體經(jīng)濟發(fā)展的合理需要。