摘要：預防性環(huán)境公益訴訟是對環(huán)境公共利益保護由事后救濟到事前預防轉變的回應，但在實踐中因為重大風險的認定存在現(xiàn)實困難，致使其功能無法有效展開。因此可以在理論上借助預防原則、比例原則和法所不容許風險理論對重大風險進行檢視，并從法律完善和路徑優(yōu)化的角度提出建議，一方面，促進環(huán)境實體法的完善，從損害結果的嚴重程度和發(fā)生的可能性定義重大風險內涵，并在舉證責任上采用因果關系推斷的證明規(guī)制；另一方面，通過發(fā)揮人民法院認定主體作用、明確重大風險司法認定標準、完善重大風險司法認定保障，進行重大風險司法認定的路徑優(yōu)化。

關鍵詞：預防性環(huán)境公益訴訟；重大風險；司法認定

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）15-0057-04

Research on Judicial Determination of Major Risks

in Preventive Environmental Public Interest Litigation

Shen Jinfan

（School of Political Science and Law， Northeast Normal University， Changchun 130117）

Abstract： Preventive environmental public interest litigation is a response to the transformation of environmental public interest protection from the aftermath of the relief to the prevention of the change， but in practice， due to the practical difficulties in identifying major risks， its function cannot be effectively carried out. Therefore， in theory， the principle of prevention， proportionality， and the theory of legal risks that are not allowed by law can be used to examine major risks， and suggestions can be made from the perspective of legal improvement and path optimization. On the one hand， it promotes the improvement of environmental substantive law， defines the connotation of major risks from the severity of damage results and the possibility of occurrence， and adopts causal inference as proof regulation in the burden of proof. On the other hand， it optimizes the path of judicial recognition of major risks by playing the role of the people’s court in determining the main body， clarifying the judicial determination standards for major risks， and improving the judicial recognition guarantee for major risks.

Keywords： preventive environmental public interest litigation; major risks; judicial determination

習近平總書記提出，要推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生［1］，這為加強我國環(huán)境保護確定了奮斗方向。我國經濟社會的發(fā)展迫切需要強化對生態(tài)環(huán)境的保護，要求環(huán)境保護不局限于損害救濟與賠償，環(huán)境公益訴訟保護環(huán)境公共利益，需著眼于事前的風險預防，預防性環(huán)境公益訴訟正是對此需求的回應。

一、預防性環(huán)境公益訴訟中重大風險司法認定的現(xiàn)實問題

“對具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境的行為提起訴訟，法院應當受理”，預防性環(huán)境公益訴訟在2015年有了司法解釋依據，但從實踐來看存在著諸多問題。例如，重大風險范圍不清致使認定困難，證明責任分配不明致使舉證困難，責任承擔方式有限致使履行困難，對司法實踐產生了消極影響，不利于現(xiàn)實開展。為促進預防性環(huán)境公益訴訟，需要對重大風險的意涵進行全面且深入地研究，貫徹以預防為主的環(huán)境保護原則，發(fā)揮該制度的預防性功能，實現(xiàn)對環(huán)境公益訴訟功能的優(yōu)化，完善我國相關制度，將環(huán)境風險阻遏在向損害轉化的過程中，削減由環(huán)境問題引發(fā)的重大社會矛盾，保護公民的程序性環(huán)境權。

二、預防性環(huán)境公益訴訟中重大風險司法認定的理論檢視

預防性環(huán)境公益訴訟以其前瞻性，將環(huán)境重大風險阻遏在實際損害發(fā)生之前，成為新時代環(huán)境公益保護的有效手段。在預防性環(huán)境公益訴訟的研究中，重大風險因具有不確定性，在實踐中難以認定，成為該制度不能發(fā)揮其應有作用的一大難點。對此，可以以預防原則、比例原則和法所不容許風險理論進行檢視。

（一）預防原則視角檢視

預防原則有弱風險預防原則和強風險預防原則之分。弱風險預防原則主張對有限的風險進行有限的預防，在進行風險預防前，首先要考量風險是否會引發(fā)嚴重或不可逆的損害，如果會造成嚴重或不可逆的損害，則要采取成本效益合理的措施進行預防。強風險預防原則是以無限的措施應對無限的風險，在預防風險時所采取的措施并不計算其成本，應對的風險是并不要求其轉變?yōu)檫_到嚴重質性要求的實際損害。我國在應用風險預防原則時，不應當適用強風險預防原則，其對于環(huán)境風險采取不計成本的預防措施，不僅會增加司法成本、經濟成本等投入，還會阻遏科技和經濟的發(fā)展。應當適用弱風險預防原則，精確地識別重大風險，將不確定的重大風險先假設為確定的實際損害，判斷其危害程度，再通過科學技術評測、社會一般人觀念等方法來綜合評判重大風險轉化成實際損害的可能性，以此來規(guī)制重大風險的不確定性。

（二）比例原則視角檢視

風險的規(guī)制極易陷入兩個極端，一方面是過度規(guī)制，另一方面是規(guī)制不足。遵循比例原則可以劃定重大風險的范圍，一方面，不能凡風險必認定為重大風險，無限度保護生態(tài)環(huán)境，不考慮環(huán)境對于風險的承載能力和環(huán)境自身的凈化和修復能力，這會限制開發(fā)者的自由，阻礙經濟和科技的發(fā)展；另一方面，不能不作為，縱容潛在的環(huán)境風險肆意生長，演化為環(huán)境重大風險，并在未來發(fā)展出嚴重或不可逆的損害后果。由此，應合理設置行為人的風險控制義務。一方面，行為人制造的風險在環(huán)境承載力的承受范圍中，即便該風險會引發(fā)輕微的實際損害，但并非嚴重或不可逆的損害，自然環(huán)境在一段時間內即可通過自我凈化等方式修復，此時不必對行為人設置過度的風險控制義務，也不必通過預防性環(huán)境公益訴訟限制其行為；另一方面，行為人制造出重大環(huán)境風險，不及時履行風險控制義務將引發(fā)嚴重或不可逆的損害時，要注重履行措施是否合乎比例，是否適應風險制造者的履行能力，履行措施應當能夠符合行為人的成本效益衡量，行為人履行義務和采取措施的成本不應當大于其可能獲得的收益，而當某個風險義務的履行或風險預防措施的實施會給行為人帶CaCswZIAg7a1ApBMVRNLmQ4OqLFcWWkyvMleAeMg/O0=來無法承擔的負擔時，允許并幫助行為人采取其他替代性措施來承擔環(huán)境風險義務。

（三）法所不容許風險理論視角檢視

法所不容許風險理論以法律來分配風險，將風險以法律規(guī)定的形式予以明確，僭越法定風險的行為為法律所不容許，而實施該行為的主體會遭受法律的消極評價［2］。該理論的前提條件是，構建出理論與具體案件事實之間能夠適用法律推理的邏輯關聯(lián)性基礎，通過客觀歸責，為環(huán)境重大風險識別提供客觀方法。參照刑法學認定犯罪的思路，確定重大風險認定的如下思路：首先，根據環(huán)境法的要求，設置重大風險法定構成要件；其次，對具體案件事實中滿足構成要件的部分進行形式審查與實質審查；最后，對符合形式上各要素事實，且實質上達到環(huán)境法所不容許限度的風險，可以認定該案件事實構成環(huán)境重大風險［3］。需要指明的是，法所不容許風險具有兩重特征，首先其是客觀存在的風險，其次是超過了法定限度的風險。在預防性環(huán)境公益訴訟案件中，判斷具體案件事實要從形式與實質兩方面進行審查，既要審查形式上是否符合構成要件要素，又要審查實質上超越環(huán)境法所不能接受的風險限度。首先，根據法定的構成要件審查案件事實是否符合構成要件所指向的事實，此為形式審查，當形式審查符合后才能進入第二步的實質審查。其次，司法人員對于案件事實是否達到重大風險進行評價，并給出最終的認定結果。司法人員的評價并不僅僅依賴科學檢測和數(shù)據報告等科學理性標準，還應該包含社會一般人認知、司法人員的自由心證等經驗認定標準。

三、預防性環(huán)境公益訴訟中重大風險司法認定的法律優(yōu)化

（一）明確重大風險的內涵

明確重大風險的內涵，需要從重大風險基礎對象和重大風險程度兩方面分析。

重大風險基礎對象是預防性環(huán)境公益訴訟所保護的社會公共利益范圍［4］，也即法律所指向的客體法益。要判斷重大風險行為是否會對環(huán)境公共利益造成污染和破壞，就需要明確環(huán)境公共利益的范圍，首先要排除的是人身財產損害，環(huán)境民事公益訴訟的救濟客體是環(huán)境公益損害。污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為既可能造成環(huán)境公益損害，也可能造成私人人身、財產權益損害，還可能同時造成上述兩種損害，但環(huán)境民事公益訴訟的目的僅在于預防及修復公益的損害［5］。因此，在環(huán)境民事公益訴訟中，認定重大風險時僅需考慮環(huán)境本身。

重大風險是發(fā)生可能性和后果嚴重性的總和，其風險程度應當從環(huán)境本身入手對損害結果的嚴重程度和發(fā)生的可能性進行判斷。重大——損害后果的嚴重程度：其內涵要從以下幾個方面考慮。首先，司法人員根據社會一般人常識，依據專業(yè)機構鑒定或環(huán)境影響評價，通過自由心證判斷損害結果的“有無”。其次，考慮損害的對象，若該對象具有較高的經濟價值和生態(tài)價值或數(shù)量較多，就可以被納入重大范疇。最后，考慮損害行為影響的深度和廣度，若影響面積較大，影響生態(tài)利益廣，對該區(qū)域環(huán)境損害具有不可逆性，則可以納入重大范疇。風險——損害后果發(fā)生的可能性：損害發(fā)生的可能性應當具有高度蓋然性。建議將重大風險的內涵定義為：對公眾所享有的社會公共利益造成重大威脅，將有可能造成嚴重或不可逆的環(huán)境損害，且該損害的發(fā)生具有高度蓋然性。

（二）重構因果關系舉證規(guī)則

重構因果關系舉證規(guī)則，將舉證責任倒置規(guī)則轉變?yōu)橐蚬P系推定規(guī)則。

在預防性環(huán)境民事公益訴訟中，風險并未轉換為實際損害，是否會對環(huán)境造成不可逆的損壞具有或然性。因此，法官的判斷應就“被告行為對環(huán)境的開發(fā)行為”與“客觀環(huán)境的現(xiàn)存狀態(tài)”，“客觀環(huán)境的現(xiàn)存狀態(tài)”與“對環(huán)境可能造成不可逆的破壞”之間是否具有因果關系進行雙重的判斷。所以，對于預防性環(huán)境民事公益訴訟應采用因果關系推斷的證明規(guī)則。因果關系推定規(guī)則在一定程度上可以稱為是對風險預防原則和比例原則的雙重體現(xiàn)，有利于準確認定案件事實、節(jié)約司法資源、防止當事人濫用訴權，并在經濟發(fā)展和環(huán)境保護之間做到穩(wěn)定平衡。一般來說，原告應向法院提交初步證明材料，用以證明被告的行為具有造成環(huán)境公共利益嚴重或不可逆損害的可能，這種損害既有可能是環(huán)境污染，也有可能是生態(tài)破壞。由于是否會對環(huán)境造成不可逆的損壞具有或然性，原告的初步證明標準只要達到低度的蓋然性即可；然后由法官根據自身的經驗對案件的事實進行審查，倘若法官對證明材料針對的案件事實能夠形成內心確信，那么就由被告提供證明材料用以證明其行為與損害結果的發(fā)生不存在主觀上的因果關系，被告如不能證明不存在主觀上的因果關系，則應承擔證明不利的法律后果；如法官對于原告提交的初步證據材料沒有形成內心的確信，則被告僅需承擔客觀上的證明責任即可。

四、重大風險司法認定的路徑完善

（一）發(fā)揮人民法院認定主體作用

明確法院作為認定重大風險的主體。在當前的司法實踐中，法院因對重大風險缺乏統(tǒng)一的認識，法官多依據環(huán)境風險評估報告徑行裁判，行使自由裁量權，無法妥善處理預防性環(huán)境司法權和環(huán)境行政權間的關系，令司法裁量流于形式。環(huán)境重大風險認定依賴環(huán)境專業(yè)知識，而法官并非環(huán)境專業(yè)人士，于是過度依賴其他主體的認定方式或結果。應當發(fā)揮司法機關主觀能動性，在現(xiàn)有的理論和框架下準確認定重大風險情形，以裁判理性發(fā)揮風險預防功能具有重大意義。在法庭審理過程中，法院應當厘清重大風險的內容，聽取兩造關于被告行為是否構成重大風險的舉證與質證，最后根據案件事實與法律規(guī)定做出自由裁量。

賦予行政機關、專家輔助人以專家證人的身份［6］。在環(huán)境公益訴訟中，事實的認定和證據的認定都具有極強的專業(yè)性。明確人民法院認定主體作用的同時，也要吸納社會智慧輔助人民法院認定事實、審理案件，可以將行政機關和專家輔助人納入輔助認定主體。其具備專業(yè)的人員和專門的投入，掌握了專業(yè)的環(huán)保知識和技能，能夠彌補法院在專門事實認定上專業(yè)性的不足，能通過專業(yè)的采樣、勘察、規(guī)劃，能更方便地認定某一行為是否會對環(huán)境造成嚴重侵害，或是否達到重大風險的破壞標準，從而為法院認定提供一定的參考。另外，法院通過建立或完善相關環(huán)境專家論證，彌補法律人自身專業(yè)上的不足，由于重大風險認定存在主體功能上的差異，相關環(huán)境專家可通過聽證會，對環(huán)境風險進行評估。相關專家輔助人通過對直接風險與間接風險的論證，為法官參與環(huán)境司法提供參考。并且，環(huán)境專家輔助人直接服務于法官而不受當事人委托，可以最大限度保障論證的公平與公開。

（二）明確重大風險司法認定標準

明確環(huán)境污染風險的認定標準。首先，嚴格遵守環(huán)境質量標準，環(huán)境質量標準具有雙重屬性，分別是技術性和法律性。為保證技術規(guī)范的精確性，應當從技術性出發(fā)，充分考慮環(huán)境現(xiàn)實，在不同功能區(qū)、不同的有害物質、不同的環(huán)境介質下，綜合考慮公眾承受力和環(huán)境的承載力，通過計算對各風險要素做出最精確的評估，符合科學性的要求。其次，強化環(huán)境基準研究，提高環(huán)境質量標準制定的科學性，輔助司法判斷。為保證環(huán)境標準的客觀科學性，應當實事求是，對環(huán)境基準進行長效部署，考慮不同地區(qū)的差異性，實現(xiàn)環(huán)境污染風險認定標準的本土化。

明確生態(tài)破壞風險的認定標準。在司法實踐中，生態(tài)破壞風險大體可以被劃分為兩種，破壞生態(tài)系統(tǒng)風險和威脅珍稀瀕危野生動植物存續(xù)風險，因此應當從這兩方面入手明確生態(tài)破壞風險的認定標準。首先，合理規(guī)劃生態(tài)保護紅線區(qū)［7］，保護生態(tài)環(huán)境。通過明確易受破壞的區(qū)域，警示公眾避免在此區(qū)域進行開發(fā)利用活動。其次，針對保護對象，及時更新《國家重點保護野生動物名錄》和《國家重點保護野生植物名錄》。這是認定瀕危物種的重要文件依據。對近年內動態(tài)變化嚴重的物種，生存環(huán)境的變動、種群數(shù)量的變化等，應當引起重視，及時更新其在名錄中的級別，在保證時效性的同時更好地輔助司法人員做出認定生態(tài)破壞風險的判斷。

（三）完善重大風險司法認定保障

改進環(huán)境風險評估。首先，提高環(huán)境風險評估的法律效力，加強對環(huán)境風險評估的相關立法。其次，在現(xiàn)有基礎上擴大環(huán)境風險評估的范圍，包括環(huán)境污染風險和生態(tài)破壞風險，最重要的是環(huán)境公共利益風險，即公眾的健康風險尤其不能忽略，因為污染環(huán)境或破壞生態(tài)，最終還是要由公眾埋單。我國審判機關可以考慮將重大風險的認定納入司法鑒定，包括對損害行為、可能造成的結果以及因果關系的鑒定等。

健全公眾參與機制，發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。環(huán)境風險與公眾的生產生活息息相關，生產者往往為了經濟利益，犧牲社會公共利益進行開發(fā)和經濟建設，暗含著重大風險的可能。這種可能性往往會演變?yōu)橹卮箫L險，向環(huán)境實害轉換，危及公眾的個人利益。因此有必要為公眾參與提供有效途徑，發(fā)揮公眾對于環(huán)境風險的監(jiān)督功能，平衡公民個人利益、企業(yè)經濟利益和社會公共利益。保障公民參與的同時要構建科學規(guī)范的監(jiān)督機制，防止公民的濫訴，引導公民在法律許可的條件下進行監(jiān)督。

五、結語

預防性環(huán)境公益訴訟順應環(huán)境保護的時代需要，是對社會公眾期待在美好環(huán)境中生活的現(xiàn)實渴望的法律回應。以法律原則和法學理論檢視重大風險，能夠為重大風險的意涵明確提供思路，為重大風險司法認定的法律規(guī)制和司法認定提供更多路徑，能夠促進預防性環(huán)境公益訴訟的功能發(fā)揮，正確識別出環(huán)境重大風險并將其阻遏在風險階段，避免環(huán)境實害的發(fā)生。

參考文獻：

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［3］張旭東，鄭烽.預防性環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)境重大風險認定研究［J］.中國地質大學學報（社會科學版），2023（2）：43-56.

［4］張洋，毋愛斌.論預防性環(huán)境民事公益訴訟中“重大風險”的司法認定［J］.中國環(huán)境管理，2020（2）：138-144.

［5］最高人民法院環(huán)境資源審判庭.《中華人民共和國環(huán)境保護法》條文理解與適用［M］.北京：人民法院出版社，2014：304-305.

［6］康景文.論預防性環(huán)境民事公益訴訟中“重大風險”的認定：以事實認定的正當性為視角［J］.河南社會科學，2023（4）：76-84.

［7］于文軒，牟桐.論環(huán)境民事訴訟中“重大風險”的司法認定［J］.法律適用，2019（14）：25-32.

作者簡介：沈錦帆（2002—），男，漢族，湖北荊州人，單位為東北師范大學政法學院，研究方向為環(huán)境法。

（責任編輯：王寶林）