摘要：不斷涌現(xiàn)的基層創(chuàng)新上升為國(guó)家政策被認(rèn)為是我國(guó)幾十年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的重要法寶。本文結(jié)合注意力基礎(chǔ)觀理論拓展政府注意力理論，探究具體的基層創(chuàng)新案例是如何成功上升為國(guó)家政策的動(dòng)力機(jī)制。通過(guò)對(duì)河北省K縣農(nóng)村互助幸福院發(fā)展歷程這一典型案例的剖析，解釋此過(guò)程中各級(jí)政府的行為邏輯和互動(dòng)模式，探究基層創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，完善中國(guó)實(shí)驗(yàn)主義治理理論的分析框架。由此可知關(guān)鍵決策者注意力對(duì)基層創(chuàng)新的選擇性識(shí)別推動(dòng)了政府組織關(guān)注該項(xiàng)創(chuàng)新，形成“領(lǐng)導(dǎo)一組織”注意力的轉(zhuǎn)換，在此基礎(chǔ)上，上下級(jí)政府間注意力的正向互動(dòng)，推動(dòng)基層創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)政府組織對(duì)基層創(chuàng)新進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間聚焦穩(wěn)定后，將其制度化，最終，上下級(jí)政府組織注意力在具體基層創(chuàng)新上調(diào)適“對(duì)齊”，驅(qū)動(dòng)著基層創(chuàng)新成功上升為國(guó)家政策。

關(guān)鍵詞：基層創(chuàng)新；國(guó)家政策；政府注意力；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；政策試點(diǎn)

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-7023（2024）03-0106-11

一、問(wèn)題的提出

基層創(chuàng)新是我國(guó)改革開放取得巨大成功的重要?jiǎng)恿?，其為中央決策者和政策倡導(dǎo)者提供了政策靈感。延續(xù)著政策試驗(yàn)的制度建設(shè)路徑，黨的十八大以來(lái)，基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)的互動(dòng)逐漸成為推動(dòng)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿?。?shí)際上，被中央政府采納的基層創(chuàng)新僅是少數(shù)，而正是這些少數(shù)且寶貴的基層創(chuàng)新推動(dòng)著我國(guó)公共管理實(shí)踐的發(fā)展。因此，基層創(chuàng)新上升為國(guó)家政策的動(dòng)力機(jī)制值得關(guān)注。

基層創(chuàng)新上升為國(guó)家政策的研究，主要是將基層政府創(chuàng)新作為政策試驗(yàn)，基層政府在治理問(wèn)題倒逼下進(jìn)行的政策創(chuàng)新，在政策試驗(yàn)取得一定成效后，由基層政府進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，形成兼具地方特色和一般規(guī)律的做法，推動(dòng)本地創(chuàng)新進(jìn)入中央視野。除行政環(huán)境、行政績(jī)效和地方官員個(gè)人特征外，學(xué)界注意到了府際互動(dòng)對(duì)基層創(chuàng)新的采用和持續(xù)的影響，基層政府的“創(chuàng)新性政策實(shí)驗(yàn)”得以上升的前提都是上級(jí)政府或中央政府的認(rèn)可和支持，以確保政府創(chuàng)新的合法化。

已有研究增進(jìn)了中國(guó)政策過(guò)程的知識(shí)累積，但更多的是將行動(dòng)主體簡(jiǎn)化為中央政府和地方（基層）政府兩級(jí)，未能完全體現(xiàn)我國(guó)復(fù)雜的縱向政府間關(guān)系的現(xiàn)實(shí)，難以對(duì)該基層創(chuàng)新被采納的過(guò)程進(jìn)行完整的探究。基于此，本研究將關(guān)注在既有多層級(jí)政府體制下，基層創(chuàng)新突破科層限制而成功上升為國(guó)家政策的具體動(dòng)力機(jī)制。已有研究表明，注意力是組織創(chuàng)新的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，因此，本研究將從政府注意力的理論視角出發(fā)并結(jié)合注意力基礎(chǔ)觀，采用案例研究法嘗試回答以下問(wèn)題：基層創(chuàng)新演進(jìn)是長(zhǎng)期的過(guò)程，其上升為國(guó)家政策的具體動(dòng)力機(jī)制如何？在此過(guò)程中，政府注意力的配置變化如何影響政策的采納與上升？

本文選取河北省Z市K縣的基層養(yǎng)老模式創(chuàng)新作為案例研究對(duì)象。K縣是國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，農(nóng)村養(yǎng)老是當(dāng)?shù)鼗鶎又卫恚貏e是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略執(zhí)行的難題之一。2013年起，K縣在村莊創(chuàng)新的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行嘗試和總結(jié)，建立起農(nóng)村互助幸福院的新型“互助養(yǎng)老”模式。該模式后續(xù)相繼寫入Z市和河北省的政策，最終于2021年寫入《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》。本文探究此過(guò)程中各級(jí)政府注意力配置機(jī)制和互動(dòng)模式如何影響政策采納，提供基層創(chuàng)新的實(shí)踐模式如何上升為國(guó)家政策的注意力解釋視角。

二、文獻(xiàn)述評(píng)：政府注意力——理解政府行為邏輯的新視角

Simon最早關(guān)注注意力對(duì)組織決策的影響，認(rèn)為注意力是與時(shí)間、資金同樣的稀缺資源。Jones將注意力引入政治科學(xué)，關(guān)注政策制定過(guò)程中的政府注意力轉(zhuǎn)變。由于其稀缺性，政府注意力并不能在一個(gè)議題上長(zhǎng)期保留，進(jìn)入視線的議題可能會(huì)逐漸消退，“間斷－均衡”成為政府注意力的重要特征。在公共政策領(lǐng)域，注意力配置成為學(xué)者理解政府行為的一個(gè)重要視角。在治理壓力和信息過(guò)載的背景下，基層政府的行政行為與治理效果與基層政府的注意力有著密切關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)有研究根據(jù)政府注意力表現(xiàn)形式的具象化程度，可區(qū)分為領(lǐng)導(dǎo)注意力、組織注意力和政策注意力三個(gè)層次。

領(lǐng)導(dǎo)注意力是政府運(yùn)行主體——官員個(gè)人層面的注意力。領(lǐng)導(dǎo)批示是中國(guó)特色治理工具，承載和傳遞了領(lǐng)導(dǎo)注意力。官員自身的利益、執(zhí)政動(dòng)機(jī)以及所擁有的知識(shí)背景、工作經(jīng)歷等都會(huì)影響其注意力的配置。領(lǐng)導(dǎo)注意力配置對(duì)政策調(diào)控有著支配性作用，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視可推動(dòng)基層政府官員解決所面臨的政治問(wèn)題和治理困境，以實(shí)現(xiàn)治理有效性。

組織注意力是注意力分配的核心研究維度，研究聚焦于影響一級(jí)組織的政府常規(guī)事務(wù)和行為注意力分配的具體因素，強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)之間政府的互動(dòng)。政府是典型的科層組織，組織結(jié)構(gòu)型塑著政府組織注意力的分配。在政治集中和財(cái)政分權(quán)的體制下，上級(jí)政府傾向于通過(guò)懲罰和激勵(lì)來(lái)引導(dǎo)或加強(qiáng)下級(jí)政府的注意力，下級(jí)政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得上級(jí)政府對(duì)其工作的注意力，有利于其獲得政治權(quán)威性，助推政策的執(zhí)行和擴(kuò)散。

政策注意力研究則探究政府注意力配置對(duì)政府政策議程設(shè)置和政策變遷的影響，其研究強(qiáng)調(diào)政府外部環(huán)境刺激對(duì)政府議程設(shè)置的影響。這是西方學(xué)界將注意力引入公共政策研究的起點(diǎn)。獲得政府注意力的議程更有可能進(jìn)入政府議程，代表性觀點(diǎn)則是約翰·金登提出政策議程的三源流理論；有的學(xué)者將其總結(jié)為“注意力驅(qū)動(dòng)政策選擇”。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究則通過(guò)對(duì)中央政策、政府工作報(bào)告等政策文本來(lái)測(cè)量政府對(duì)諸如民生、環(huán)保等某一政策議題的注意力，借此判斷政府的決策邏輯。

總體來(lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)于政府注意力研究形成了較為豐富的成果，但目前的研究對(duì)以下問(wèn)題的討論尚存在空白：一是各層次之間的注意力關(guān)系尚未有明確分析，概念邊界不清晰，存在三者混用的情況，尤其是已有研究表明政府組織注意力與領(lǐng)導(dǎo)注意力存在相關(guān)聯(lián)論據(jù)，兩者如何互動(dòng)是注意力研究所要回答的重要問(wèn)題：二是目前對(duì)于上下級(jí)政府注意力研究多是從一個(gè)靜態(tài)的視角出發(fā)，忽略了一項(xiàng)公共事務(wù)的推進(jìn)過(guò)程中上下級(jí)政府之間注意力的動(dòng)態(tài)變化與調(diào)適：三是目前研究多集中于上級(jí)政府行為如何激發(fā)下級(jí)政府的注意力，而對(duì)下級(jí)政府如何爭(zhēng)取上級(jí)政府注意力、上級(jí)政府如何關(guān)注到下級(jí)政府工作的研究較少，不能更好地解釋政府內(nèi)部信息傳導(dǎo)機(jī)制。

三、分析框架：基層創(chuàng)新中縱向府際注意力互動(dòng)

由上述可見，我國(guó)的政府創(chuàng)新并不是基層政府的獨(dú)立行動(dòng)，一項(xiàng)政策并非簡(jiǎn)單地由外部刺激而生成，而是需要各級(jí)政府間的互動(dòng)交流。探究基層創(chuàng)新上升為國(guó)家政策與否，需要科層組織的整體性視角和對(duì)政府注意力的多層解釋。因此，本文的研究場(chǎng)域?yàn)檎M織內(nèi)部的要素互動(dòng)?；鶎觿?chuàng)新能否上升為國(guó)家政策在很大程度上是由政府注意力分配不同導(dǎo)致的，即政府注意力對(duì)創(chuàng)新的變化會(huì)使得該項(xiàng)創(chuàng)新的發(fā)展也隨之變化?；诖?，本文引入政府注意力理論并結(jié)合注意力基礎(chǔ)觀構(gòu)建分析框架，分析政府注意力變化如何影響政府創(chuàng)新過(guò)程。

Ocasio提出組織的注意力基礎(chǔ)觀（attention-based view），認(rèn)為組織行為是其所處環(huán)境和管理層注意力分配的結(jié)果。注意力基礎(chǔ)觀側(cè)重于分析組織注意力分配的機(jī)制、路徑和影響因素，是剖析組織創(chuàng)新的重要理論框架工具。目前的政府注意力研究更傾向于將注意力作為測(cè)量政府行為的工具，忽略了對(duì)政府組織中注意力運(yùn)作邏輯和認(rèn)知過(guò)程的分析，而將政府注意力研究向組織注意力基礎(chǔ)觀回歸，可以更系統(tǒng)、全面地分析政府行為。注意力基礎(chǔ)觀為政府創(chuàng)新過(guò)程提供了更為完善的理論框架：一是注意力基礎(chǔ)觀通過(guò)鏈接機(jī)制（linking mechanism）整合了組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)者層面和組織層面二者的注意力，為組織決策行為提供全面的分析；二是注意力基礎(chǔ)觀有助于追蹤政府創(chuàng)新的全過(guò)程，注意力由組織所處的情境和組織結(jié)構(gòu)來(lái)塑造，通過(guò)了解注意力的變化可以追蹤新的想法如何產(chǎn)生、如何進(jìn)入組織、如何得到重視并將其付諸實(shí)踐。

（一）政府組織創(chuàng)新的注意力過(guò)程

注意力基礎(chǔ)觀的注意力焦點(diǎn)命題認(rèn)為，決策者的注意力決定了其行動(dòng)并影響了隨后的組織行動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注是組織關(guān)注的起點(diǎn)，決策的信息需要先引起高層管理者的注意，才能對(duì)其進(jìn)行處理、儲(chǔ)存并有進(jìn)入組織層面討論的可能，關(guān)鍵決策者在引導(dǎo)組織注意力方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其需要在繁雜的信息中選擇利于組織發(fā)展的機(jī)會(huì)。當(dāng)管理者識(shí)別到創(chuàng)新，即會(huì)對(duì)其進(jìn)行挑選甄別，投入更多的注意力和資源以發(fā)展其認(rèn)可的創(chuàng)新。因此，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于創(chuàng)新的選擇識(shí)別是該項(xiàng)創(chuàng)新能否被組織注意力聚焦的關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)高層管理者挑選而進(jìn)入組織視野的議題，將對(duì)有限的組織注意力資源形成競(jìng)爭(zhēng)。由于注意力資源的有限性，即使組織注意到了某些議題，在未對(duì)該議題進(jìn)行深入分析和學(xué)習(xí)的情況下，也會(huì)將注意力轉(zhuǎn)移到其他議題上，從而造成對(duì)該議題的認(rèn)知盲區(qū)，使得組織注意力需要研究注意力的穩(wěn)定性。注意力穩(wěn)定性是指組織對(duì)某一議題的持續(xù)聚焦，從而可以增強(qiáng)其對(duì)該事件的認(rèn)知，是組織注意力質(zhì)量的典型特征。創(chuàng)新項(xiàng)目的潛在前景和復(fù)雜性只有經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的觀察和學(xué)習(xí)才能被發(fā)現(xiàn)，組織注意力對(duì)該創(chuàng)新的聚焦穩(wěn)定①有利于其后續(xù)的進(jìn)一步被采納和發(fā)展。

本研究根據(jù)注意力基礎(chǔ)觀構(gòu)建政府創(chuàng)新的注意力過(guò)程：領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)基層創(chuàng)新的選擇識(shí)別和組織層面對(duì)創(chuàng)新的聚焦穩(wěn)定是注意力持續(xù)的關(guān)鍵步驟。關(guān)鍵決策者在眾多基層創(chuàng)新中對(duì)具體一項(xiàng)創(chuàng)新的識(shí)別是其得到組織注意的開始，而政府的組織注意力是稀缺的，只有當(dāng)組織注意力長(zhǎng)時(shí)間聚焦于該項(xiàng)創(chuàng)新后，其才有持續(xù)發(fā)展和推廣的可能。政府對(duì)基層創(chuàng)新聚焦穩(wěn)定的重要體現(xiàn)就是相關(guān)政策的制定與出臺(tái)，并將其制度化，以更加穩(wěn)定的形式存在于治理體系之中。

（二）政府科層組織架構(gòu)：注意力互動(dòng)的場(chǎng)域

注意力基礎(chǔ)觀關(guān)注注意力在組織內(nèi)部的分配和互動(dòng)，這是由組織結(jié)構(gòu)塑造的。政府的科層組織架構(gòu)是政府注意力互動(dòng)的場(chǎng)域。各級(jí)政府注意力的配置不僅取決于此層級(jí)政府管轄范圍內(nèi)的治理問(wèn)題，也是府際互動(dòng)的產(chǎn)物。在科層體制內(nèi)部，基層政府具有唯上負(fù)責(zé)的特征，其行為需要上級(jí)政府授權(quán)。即便了解到所轄區(qū)域地方特殊性的存在，基層政府官員也更傾向于對(duì)上級(jí)政策的全盤接受并實(shí)施，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和尋求晉升機(jī)會(huì)，即在科層體制的壓力下，基層政府在創(chuàng)新時(shí)同樣面臨著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和政績(jī)獲取兩個(gè)目標(biāo)：既要盡力爭(zhēng)取上級(jí)政府的認(rèn)可，規(guī)避創(chuàng)新過(guò)程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)；又要積極創(chuàng)新，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提升社會(huì)福祉，從而獲取政治晉升等所需要的政治績(jī)效。這些都離不開上級(jí)政府持續(xù)地投入人力、資金和注意力等稀缺資源，實(shí)現(xiàn)基層創(chuàng)新上升為國(guó)家政策。

事實(shí)上，基層政府創(chuàng)新在最初階段由于缺乏“合法性”，只能在固有的框架下進(jìn)行改革。此時(shí)的創(chuàng)新是試探性的，基層政府無(wú)法將所有的資源和注意力投于此，盡量規(guī)避創(chuàng)新面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)，因此在初期選取“試點(diǎn)”開展創(chuàng)新成為其理性選擇，避免大范圍內(nèi)政策失敗而造成的負(fù)效應(yīng)。同時(shí)，地方政府在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上形成經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料，向上級(jí)政府匯報(bào)亮點(diǎn)工作，爭(zhēng)取上級(jí)政府的注意力。這既是為了得到上級(jí)政府認(rèn)可，尋求創(chuàng)新的合法性，也是向上級(jí)政府展示政績(jī)和治理能力的機(jī)會(huì)。一旦試點(diǎn)受到上級(jí)政府關(guān)注、得到上級(jí)政府的肯定和授權(quán)，基層政府創(chuàng)新才會(huì)持續(xù)下去，“試點(diǎn)”才能得到進(jìn)一步推廣。相反，即使被證明是有效的政策試點(diǎn)，若得不到上級(jí)關(guān)注，也會(huì)被忽略或淡化的。此外，當(dāng)基層創(chuàng)新被上級(jí)政府認(rèn)可后，上級(jí)政府的注意力會(huì)通過(guò)制度壓力傳導(dǎo)到下級(jí)政府，下級(jí)政府投入更多注意力和資源于該項(xiàng)創(chuàng)新中，令創(chuàng)新模式更加完善，這就構(gòu)成了政府注意力與基層創(chuàng)新可持續(xù)性關(guān)系的基本命題。

綜上所述，縱向政府間對(duì)于基層創(chuàng)新的注意力是動(dòng)態(tài)變化且互動(dòng)的（圖1）。領(lǐng)導(dǎo)注意力對(duì)于基層創(chuàng)新的機(jī)會(huì)識(shí)別推動(dòng)政府關(guān)注到該項(xiàng)創(chuàng)新，這是基層創(chuàng)新進(jìn)入政府注意范圍的起點(diǎn)。下級(jí)政府主動(dòng)向上級(jí)匯報(bào)具有亮點(diǎn)的基層創(chuàng)新案例，吸引上級(jí)政府的注意力；而上級(jí)政府對(duì)優(yōu)秀的基層創(chuàng)新進(jìn)行學(xué)習(xí)，以解決治理中的普遍問(wèn)題：而上級(jí)政府一旦認(rèn)可某項(xiàng)基層創(chuàng)新，下級(jí)政府就會(huì)配置更多的組織注意力學(xué)習(xí)該基層創(chuàng)新模式和經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)政府組織注意力聚集于該項(xiàng)創(chuàng)新并到達(dá)“聚焦穩(wěn)定”，便會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的政策進(jìn)行制度化保障，并作為典型向其他地區(qū)推廣和匯報(bào)給更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和政府。同時(shí)，組織注意力通過(guò)科層制度壓力進(jìn)行傳導(dǎo)，上級(jí)政府的組織注意力傳導(dǎo)到基層政府，使基層政府重新配置注意力，重新聚焦到該基層創(chuàng)新模式。組織注意力在此過(guò)程中是波動(dòng)的，只有上下各級(jí)政府的組織注意力“對(duì)齊”、共同聚焦該創(chuàng)新時(shí)，基層政府的創(chuàng)新才能順利上升為國(guó)家政策，實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的可持續(xù)。

四、實(shí)證案例與分析

本研究選取河北省Z市K縣農(nóng)村互助幸福院這一基層政府創(chuàng)新為案例，該案例展現(xiàn)了一項(xiàng)基層政府創(chuàng)新上升為國(guó)家政策的全過(guò)程。案例研究以非概率抽樣中的“目的性抽樣”為遵循，為研究問(wèn)題提供盡可能詳實(shí)的信息資料，并保證案例的典型性與稀缺性。筆者于2021年12月至2022年9月對(duì)K縣內(nèi)多個(gè)互助幸福院參與式觀察，并與民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人、Z市政府與K縣政府領(lǐng)導(dǎo)、K縣民政部門工作人員、互助幸福院負(fù)責(zé)人等多元主體進(jìn)行訪談，獲取了較為豐富的一手材料。

K縣位于河北省壩上高原最西北部，縣域地廣人稀、氣候惡劣，是國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。由于城鎮(zhèn)化加快以及自然環(huán)境惡劣，K縣農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力幾乎全部離鄉(xiāng)務(wù)工，農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，農(nóng)村空心化、人口老齡化、家庭空巢化的“三化”現(xiàn)象十分突出。農(nóng)村留守老人在住房、醫(yī)療等方面無(wú)法得到保障，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題成為K縣的重要民生問(wèn)題，也制約當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)的推進(jìn)。

2013年，K縣F村村支書兼村醫(yī)溫某在一次凌晨出診后，對(duì)村中留守老人無(wú)人照顧的生活困境感觸頗深，萌生了老人集中互助養(yǎng)老的想法。在鎮(zhèn)黨委書記的幫助和支持下，溫某帶領(lǐng)F村村民探索了農(nóng)村互助幸福院這一新型農(nóng)村養(yǎng)老模式：資金來(lái)源于村里的危房改造專項(xiàng)資金，村集體提供集中住宿房屋，老人們帶著自己的生活用品，統(tǒng)一居住，互相幫助，建成了Z市第一家農(nóng)村互助幸福院。

這種模式在基層領(lǐng)導(dǎo)日常走訪當(dāng)中被發(fā)現(xiàn)，立即得到K縣政府認(rèn)可，并將F村作為試點(diǎn)。2013年起，K縣不斷進(jìn)行嘗試和總結(jié)，形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中共建、政府部門協(xié)作、社會(huì)力量參與”的農(nóng)村互助幸福院新型互助養(yǎng)老模式。2018年10月，河北省民政廳印發(fā)《河北省農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院管理辦法（試行）》的通知，此模式在河北省全省推廣。2021年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》提出，鼓勵(lì)以村級(jí)鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院為依托發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)，K縣農(nóng)村互助幸福院模式寫入國(guó)家政策文本，并在全國(guó)推廣。

（一）問(wèn)題倒逼創(chuàng)新：K縣政府領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)關(guān)注養(yǎng)老模式創(chuàng)新

K縣政府對(duì)農(nóng)村互助幸福院這一創(chuàng)新的組織注意力始于相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)注意力。決策者所關(guān)注的問(wèn)題以行動(dòng)受其所處的特定環(huán)境影響，基層政府決策者面臨轄區(qū)的治理任務(wù)和治理目標(biāo)，搜索其所面臨的問(wèn)題和信息，把握治理場(chǎng)域中對(duì)政府治理的需求，聚焦關(guān)注迫切需要解決的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。K縣貧困程度深，商業(yè)化的養(yǎng)老院無(wú)法解決K縣農(nóng)村基本養(yǎng)老問(wèn)題，而傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)因居住較為分散，導(dǎo)致社會(huì)救助成本高、公益配套建設(shè)難，政府也無(wú)法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老配套設(shè)施的全面覆蓋，加之囿于傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，老年人不愿因養(yǎng)老而離家離鄉(xiāng)。在一系列因素的制約下，K縣解決農(nóng)村養(yǎng)老難題任務(wù)重、難度大，巨大的環(huán)境壓力促使K縣政府領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向找尋基層養(yǎng)老新方案，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老新模式。在此背景下，K縣政府領(lǐng)導(dǎo)錨定治理場(chǎng)域內(nèi)的該問(wèn)題，聚焦解決農(nóng)村留守老人養(yǎng)老困難的問(wèn)題，以緩解由此引發(fā)的諸多治理風(fēng)險(xiǎn)。

領(lǐng)導(dǎo)任職經(jīng)歷是影響其注意力的重要因素，前一個(gè)階段工作注意力的重點(diǎn)會(huì)隨其職位變化延續(xù)至下一階段的工作，其工作過(guò)程中的注意力會(huì)產(chǎn)生路徑依賴。2013年6月，楊勇（化名）調(diào)任K縣政府，擔(dān)任副縣長(zhǎng)，主管民政工作。此前，楊勇?lián)蝂市老齡委辦公室副主任長(zhǎng)達(dá)六年之久，對(duì)于老齡事業(yè)和養(yǎng)老問(wèn)題高度關(guān)注，其注意力延續(xù)到新崗位上，仍然對(duì)K縣老齡工作持有較高關(guān)注。2013年7月，縣政府延續(xù)往年傳統(tǒng)，“九九”重陽(yáng)節(jié)前在全縣組織開展了“關(guān)愛空巢老人”活動(dòng)，楊勇副縣長(zhǎng)在調(diào)研走訪時(shí)，發(fā)現(xiàn)F村“互助養(yǎng)老”這一新模式，并了解其建設(shè)過(guò)程和運(yùn)營(yíng)模式。長(zhǎng)期的老齡工作經(jīng)驗(yàn)讓楊勇意識(shí)到這是可以借鑒并發(fā)展的新模式。

走訪工作結(jié)束后，楊勇第一時(shí)間向縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子就創(chuàng)新的養(yǎng)老模式進(jìn)行了詳細(xì)匯報(bào)，并建議在全縣范圍內(nèi)復(fù)制推廣，以此解決長(zhǎng)期持續(xù)關(guān)注但難以攻克的農(nóng)村養(yǎng)老難題。楊勇副縣長(zhǎng)對(duì)這一基層創(chuàng)新模式甄別后，將其帶進(jìn)縣級(jí)政府注意力范圍，領(lǐng)導(dǎo)注意力推動(dòng)K縣政府生成了對(duì)互助幸福院這一創(chuàng)新模式的組織注意力?？h政府在組織民政部門和村鎮(zhèn)代表座談后，論證了該模式的可行性，將注意力聚焦到該基層創(chuàng)新模式的試點(diǎn)與學(xué)習(xí)，綜合考慮將F村互助幸福院選作試點(diǎn)。此外，K縣政府也同步整合住建農(nóng)村危房改造、財(cái)政“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)村面貌改造提升和民政專項(xiàng)資金等，為F村建設(shè)互助幸福院試點(diǎn)提供保障。

（二）互助幸福院縣域范圍內(nèi)推廣遇阻：K縣政府組織注意力聚焦穩(wěn)定性下降

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的觀察和評(píng)估，F(xiàn)村的農(nóng)村互助幸福院運(yùn)行良好，民眾滿意度高。F村試點(diǎn)的成功示范使K縣政府將注意力聚焦于互助幸福院在全縣的建設(shè)與推廣中，2014年3月，K縣政府成立了以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，縣委副書記、縣政府常務(wù)副縣長(zhǎng)、兩位分管副縣長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)的農(nóng)村互助幸福院建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在全縣范圍內(nèi)推廣農(nóng)村互助幸福院模式，并將“幸福養(yǎng)老”列入2014年全縣十大惠民工程之一。在縣政府領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注和推動(dòng)下，全縣政府組織注意力對(duì)互助幸福院高度聚焦且穩(wěn)定，3月20日，以縣政府辦公室名義印發(fā)《K縣2014年農(nóng)村互助幸福院建設(shè)實(shí)施方案》（K縣政辦[2014]12號(hào)）。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨即于4月下旬開工建設(shè)新農(nóng)村互助幸福院，要求9月底前交付使用?？h政府積極整合多部門的有關(guān)項(xiàng)目資金，多方面籌措資金，積極支持幸福院的建設(shè)。在高強(qiáng)度穩(wěn)定的政府組織注意力配置下，2014年至2017年四年間，以F村試點(diǎn)模式為藍(lán)本，在全縣建成23所互助幸福院。

但是，政府組織注意力的分配存在“易‘間斷’而難以‘均衡’的現(xiàn)象，在缺少外部新刺激和正式制度壓力的情況下，政府組織注意力很難對(duì)基層創(chuàng)新長(zhǎng)時(shí)間聚焦穩(wěn)定，存在持續(xù)衰減的風(fēng)險(xiǎn)。在建設(shè)期間，K縣政府雖然一開始對(duì)新型養(yǎng)老模式保持高度穩(wěn)定的注意力，但此時(shí)農(nóng)村互助幸福院這一基層創(chuàng)新仍未獲得上級(jí)政府的明確肯定與支持，在制度上缺乏注意力長(zhǎng)期聚焦穩(wěn)定的保障；且對(duì)此事高度關(guān)注和推動(dòng)的縣委書記和楊勇副縣長(zhǎng)的相繼離任，領(lǐng)導(dǎo)注意力的消減造成組織注意力的衰退，聚焦穩(wěn)定性下降，K縣政府對(duì)互助幸福院推廣力度減弱。

“試點(diǎn)”不僅是尋找成功經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程，也是“試錯(cuò)”發(fā)現(xiàn)不足的關(guān)鍵步驟，政策試驗(yàn)需要長(zhǎng)時(shí)間穩(wěn)定持續(xù)的學(xué)習(xí)，才能進(jìn)行知識(shí)的積累和問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)。由于F村的“試點(diǎn)”時(shí)間較短，未對(duì)該試點(diǎn)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定學(xué)習(xí)，注意力對(duì)試點(diǎn)的聚焦不穩(wěn)定造成了對(duì)該模式的認(rèn)知盲區(qū)，沒有發(fā)現(xiàn)該模式進(jìn)一步發(fā)展存在的困難和問(wèn)題，導(dǎo)致推廣過(guò)程中未對(duì)試點(diǎn)運(yùn)行加以改進(jìn)。2016年之后，資金短缺與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的缺乏導(dǎo)致部分互助幸福院服務(wù)質(zhì)量低、管理運(yùn)營(yíng)困難，人住率明顯下降。

由于此時(shí)該模式尚在K縣的自我探索階段，以縣政府為主導(dǎo)在縣域內(nèi)推行，沒有相應(yīng)資源配套和政策支持，在進(jìn)一步推廣過(guò)程中，互助幸福院運(yùn)行受阻，而政策試驗(yàn)進(jìn)入負(fù)反饋后，K縣政府對(duì)于互助幸福院的注意力變?nèi)?，聚焦穩(wěn)定性下降。K縣互助幸福院在名義上雖然繼續(xù)運(yùn)行和建設(shè)，但實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入懸置狀態(tài)，發(fā)展遇冷。

（三）亮點(diǎn)工作上報(bào)：Z市政府組織注意力增強(qiáng)

地方政府創(chuàng)新除了解決本地區(qū)所面臨的治理難題、提高轄區(qū)內(nèi)公共物品供給數(shù)量和質(zhì)量外，另外一個(gè)目的就是幫助地方政府與官員獲得政治獎(jiǎng)勵(lì)或行政資源。為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)新成為考核地方政府的重要指標(biāo)，因此地方政府傾向于將該層級(jí)突顯政績(jī)的政策創(chuàng)新作為“亮點(diǎn)”工作，形成匯報(bào)材料，借助各類制度化與非制度化渠道主動(dòng)向上級(jí)政府匯報(bào)，以爭(zhēng)取上級(jí)政府的注意力，成為獲取其他資源的先導(dǎo)。

2015年底，在“第十屆中國(guó)全面小康論壇”上，K縣“農(nóng)村互助幸福院模式”榮獲“2015年中國(guó)十大民生決策獎(jiǎng)”，這成為K縣重拾農(nóng)村互助幸福院作為本地亮點(diǎn)工作的契機(jī)。作為本地少有的突出“亮點(diǎn)”工作，為了吸引更高層級(jí)政府注意力，也為了獲得更多的資金支持，K縣政府不斷向上級(jí)政府呈交匯報(bào)材料，匯報(bào)互助幸福院的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，并且多次在Z市會(huì)議上將互助幸福院建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，匯報(bào)建設(shè)成果。

K縣的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)被時(shí)任Z市民政局養(yǎng)老服務(wù)負(fù)責(zé)人曲石（化名）關(guān)注。為解決本地農(nóng)村養(yǎng)老難題，他先后十多次到F村及周邊區(qū)域開展走訪調(diào)研，并經(jīng)過(guò)多方溝通和深入思考，認(rèn)為農(nóng)村互助幸福院這種互助養(yǎng)老模式非常適合Z市農(nóng)村。由此，曲石積極向市民政局領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)農(nóng)村互助幸福院的建設(shè)和管理情況，并組織相關(guān)部門對(duì)此進(jìn)行專題調(diào)研和外出參觀學(xué)習(xí)。經(jīng)由民政等部門的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和匯報(bào)后，K縣的互助養(yǎng)老模式得到Z市政府領(lǐng)導(dǎo)們的注意，市領(lǐng)導(dǎo)多次到K縣調(diào)研農(nóng)村互助養(yǎng)老情況，觀摩互助幸福院建設(shè)。最終，K縣將互助幸福院作為有效載體，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化的做法得到了時(shí)任Z市委書記的認(rèn)可與肯定，于2017年11月22日做出批示：“就互助幸福院建設(shè)，春節(jié)后在項(xiàng)目拉動(dòng)過(guò)程中需要每個(gè)項(xiàng)目查看。對(duì)明年的項(xiàng)目拉動(dòng)，民政部門負(fù)責(zé)同志要早做安排?！?/p>

在市委書記注意力的推動(dòng)下，Z市政府高度關(guān)注農(nóng)村互助幸福院的建設(shè)，迅速成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記擔(dān)任組長(zhǎng)，三位副市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，扶貧辦、督查辦、發(fā)改委、民政局等二十二個(gè)部門的負(fù)責(zé)人任小組成員。由此可見，Z市的組織注意力在Z市委書記的推動(dòng)下重新在農(nóng)村互助幸福院上得到增強(qiáng)，并進(jìn)一步聚焦穩(wěn)定。2018年，Z市委市政府以市“兩辦”名義出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村互助幸福院建設(shè)的實(shí)施意見》的通知（Z辦字[2018]13號(hào)），明確了Z市農(nóng)村互助幸福院建設(shè)的指導(dǎo)性目標(biāo)，對(duì)每個(gè)縣區(qū)保障人數(shù)做出了具體指示，同時(shí)加大資金投入并對(duì)建設(shè)優(yōu)秀的縣區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償。

（四）扶貧工作隊(duì)的進(jìn)駐：河北省政府的主動(dòng)關(guān)注

在脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，駐村扶貧工作隊(duì)嵌入基層治理中，超越了科層制的常規(guī)治理形式，其工作人員在完成特定任務(wù)時(shí)，還可利用自身所在職能部門的優(yōu)勢(shì)了解基層治理狀況，改善信息不對(duì)稱，如發(fā)現(xiàn)基層創(chuàng)新。面對(duì)脫貧攻堅(jiān)這一重大政治任務(wù)，河北省民政廳高度重視，2017年河北省民政廳對(duì)口重點(diǎn)支持幫扶K縣的兩個(gè)深度貧困村，成立駐村工作隊(duì)，落實(shí)各項(xiàng)具體工作。他們?cè)谧咴L中發(fā)現(xiàn)了互助幸福院模式，并向所在部門進(jìn)行了匯報(bào)，得到了肯定與指導(dǎo)。2017年6月22日，河北省民政廳副廳長(zhǎng)到K縣就駐村扶貧工作進(jìn)行調(diào)研，對(duì)Y村正在建設(shè)的互助幸福院表示“大力支持”。2017年9月13日，河北省民政廳廳長(zhǎng)到K縣深入精準(zhǔn)扶貧一線，進(jìn)行調(diào)研指導(dǎo)工作，并召開座談會(huì)，表示積極借鑒“K縣模式”，加強(qiáng)互助幸福院建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，讓廣大老人老有所養(yǎng)、老有所安。

在脫貧攻堅(jiān)的背景下，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題持續(xù)得到關(guān)注，并和K縣的創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，使得各級(jí)政府與領(lǐng)導(dǎo)注意力持續(xù)保持聚焦。2018年4月5日至6日，河北省省長(zhǎng)到K縣調(diào)研，肯定了K縣的互助幸福院養(yǎng)老模式，并強(qiáng)調(diào)“這個(gè)做法好，一定要推廣，一定要做好”。多位主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注、支持與肯定推動(dòng)業(yè)務(wù)部門將注意力更多地配置到該公共事務(wù)上，進(jìn)行更為正式的常規(guī)治理，形成了領(lǐng)導(dǎo)注意力和組織注意力的正向循環(huán)。隨上級(jí)政府組織注意力下達(dá)的同時(shí)，也包括相應(yīng)的人力資源、資金支持等。河北省民政廳與財(cái)政廳對(duì)農(nóng)村互助幸福院建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼。2018年5月，河北省民政廳印發(fā)了《河北省農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院管理辦法（試行）》（冀民規(guī)[2018]1號(hào)）；Z市的指導(dǎo)文件提出采取“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一管理、互助服務(wù)、社會(huì)參與”的管理模式：K縣將互助幸福院建設(shè)列為2018年全縣的四項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，在原有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上提出達(dá)成“五有九配備”的要求，配備健身場(chǎng)、小超市、圖書室等生活場(chǎng)所，從老有所養(yǎng)變成了老有頤養(yǎng)。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與互助幸福院建設(shè)，從縣政府主導(dǎo)變?yōu)榱恕班l(xiāng)鎮(zhèn)集中共建、政府部門協(xié)作、社會(huì)力量參與”的多元共治格局，養(yǎng)老服務(wù)供給水平大規(guī)模提高，K縣互助幸福院發(fā)展進(jìn)入了新的階段。

（五）躍升為國(guó)家政策：中央政府的關(guān)注與政策出臺(tái)

隨著K縣互助養(yǎng)老模式不斷優(yōu)化提質(zhì)，《河北日?qǐng)?bào)》《Z市日?qǐng)?bào)》等官媒先后十余次報(bào)道K縣經(jīng)驗(yàn)，新華網(wǎng)等官方主流網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相繼轉(zhuǎn)載?！度嗣袢?qǐng)?bào)》于2017年10月13日刊登《K縣統(tǒng)籌解決脫貧攻堅(jiān)難點(diǎn)——空巢老人有了互助之家》新聞報(bào)道，當(dāng)日被民政部官網(wǎng)全文轉(zhuǎn)發(fā)，K縣的創(chuàng)新養(yǎng)老模式得到了中央機(jī)關(guān)的認(rèn)可和關(guān)注。這也體現(xiàn)在作者和民政部有關(guān)負(fù)責(zé)同志的訪談中所提及的：“基層探索出幸福院的模式，由于該做法不錯(cuò)，中央有關(guān)新聞單位到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行采訪報(bào)道，之后民政部領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。”“從國(guó)務(wù)院這個(gè)層面出發(fā)，對(duì)于地方有好的經(jīng)驗(yàn)做法，有推廣價(jià)值的，上升為中央文件，形成制度性安排，因地制宜地推廣。”

作為河北省民政工作的重大創(chuàng)新，互助幸福院通過(guò)民政系統(tǒng)內(nèi)部的工作程序，經(jīng)由河北省民政廳上報(bào)，向民政部提供相關(guān)材料，爭(zhēng)取中央有關(guān)部門的關(guān)注。此時(shí)省、市、縣三級(jí)政府對(duì)于農(nóng)村互助幸福院的注意力已“對(duì)齊”，基層創(chuàng)新上升為國(guó)家政策的通道被打開。2019年12月，民政部將K縣互助幸福院模式定為“資源整合”型互助幸福院，肯定了K縣將農(nóng)村危房改造、農(nóng)業(yè)、水利、衛(wèi)生等項(xiàng)目資金捆綁使用，多村合建互助幸福院的做法，并將K縣的易地搬遷扶貧村和集中連片搬遷村的互助幸福院建設(shè)樹立為典型。

中央政府對(duì)農(nóng)村互助幸福院進(jìn)行多年持續(xù)穩(wěn)定的關(guān)注后，于2021年11月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》提出，鼓勵(lì)以村級(jí)鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院為依托發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。農(nóng)村互助幸福院模式被國(guó)家認(rèn)可，新型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式寫入國(guó)家政策文本，并在全國(guó)推廣。2021年12月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，其中提出：“以村級(jí)鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院等為依托，構(gòu)建農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！?022年2月，全國(guó)老齡工作委員會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)了該任務(wù)的分工。至此，農(nóng)村互助幸福院成為中國(guó)養(yǎng)老體系的重要補(bǔ)充，發(fā)源于鄉(xiāng)土的民間智慧最終寫入中央政策。農(nóng)村互助幸福院在中央和地方各級(jí)政府的共同支持下，實(shí)現(xiàn)了更高質(zhì)量的建設(shè)，為我國(guó)探索新時(shí)代養(yǎng)老模式貢獻(xiàn)了“中國(guó)方案”。

五、基層創(chuàng)新上升的動(dòng)力機(jī)制：政府注意力“對(duì)齊”

回溯農(nóng)村互助幸福院從一項(xiàng)基層創(chuàng)新上升為國(guó)家政策的整個(gè)歷程，各級(jí)政府的關(guān)注對(duì)其存續(xù)發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。作為群眾集體智慧創(chuàng)新發(fā)展為國(guó)家決策的典型案例，K縣農(nóng)村互助幸福院作為個(gè)案對(duì)于解釋中國(guó)公共政策過(guò)程具有代表性，就此本文提出政府注意力“對(duì)齊”作為解釋基層創(chuàng)新上升的重要?jiǎng)恿C(jī)制。從領(lǐng)導(dǎo)注意力到組織注意力的“橫向推動(dòng)”機(jī)制是基層創(chuàng)新能夠進(jìn)入政府決策議題的關(guān)鍵一步，當(dāng)各層級(jí)政府組織注意力對(duì)一項(xiàng)基層創(chuàng)新保持一致即“縱向?qū)R”機(jī)制啟動(dòng)，便打開了基層創(chuàng)新上升的直接通道。由于所處治理結(jié)構(gòu)位置的不同，不同層級(jí)政府的注意力偏好是不同的，而當(dāng)一項(xiàng)基層創(chuàng)新能夠同時(shí)滿足各層級(jí)政府的目標(biāo)需求，各層級(jí)將分散的注意力聚焦，即政府層級(jí)間的“多向校準(zhǔn)”過(guò)程，這是促使基層創(chuàng)新上升為國(guó)家政策的“催化劑”，加快其上升的速度和可能性。

（一）“橫向推動(dòng)”：從領(lǐng)導(dǎo)注意力到組織注意力

政府注意力的橫向推動(dòng)是指領(lǐng)導(dǎo)注意力引致本級(jí)政府組織注意力。在K縣互助幸福院的發(fā)展歷程中，多名官員對(duì)該事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)注意力促進(jìn)了組織注意力的提升，推動(dòng)基層創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展（表1）。關(guān)鍵官員的注意力對(duì)基層創(chuàng)新的選擇識(shí)別是其進(jìn)入政府組織議題的關(guān)鍵，促進(jìn)政府組織注意力聚焦到該公共事務(wù)，并推動(dòng)政府組織內(nèi)部的注意力互動(dòng)。政府官員在常規(guī)治理中，由于個(gè)人特質(zhì)、分管工作等原因注意到某項(xiàng)基層創(chuàng)新，通過(guò)觀摩、走訪等方式表達(dá)其注意力，給予肯定或建議，本級(jí)政府組織獲得領(lǐng)導(dǎo)的正面注意力后，投入更多資源繼續(xù)創(chuàng)新獲取更多政績(jī)“邀功”或改進(jìn)現(xiàn)有問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)“避責(zé)”。上級(jí)官員在認(rèn)可該項(xiàng)工作后，可以通過(guò)會(huì)議、呈送材料等方式將基層創(chuàng)新納入同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的議題討論中，提升整個(gè)政府組織對(duì)于該項(xiàng)事務(wù)的注意力。當(dāng)整個(gè)組織的注意力達(dá)到一定強(qiáng)度、聚焦穩(wěn)定后，職能部門制定出臺(tái)相關(guān)政策，促使非正式的注意力資源轉(zhuǎn)化成正式的制度文件，基層創(chuàng)新成為國(guó)家政策，即非正式、難以持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)化為正式的、更為持久的組織注意力的過(guò)程是基層政府創(chuàng)新不斷發(fā)展的重要前提，而當(dāng)政府組織注意力經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的聚焦穩(wěn)定后，基層創(chuàng)新才能轉(zhuǎn)化為正式制度。

（二）“縱向?qū)R”：各級(jí)政府組織注意力一致

政府注意力的縱向?qū)R是各級(jí)政府的組織注意力在給定時(shí)間內(nèi)均投向同一件具體事務(wù)，這是基層創(chuàng)新克服科層制層級(jí)阻礙而上升為國(guó)家政策的關(guān)鍵機(jī)制。任何一項(xiàng)基層創(chuàng)新上升為中央政策都不是一蹴而就的，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的上下級(jí)政府互動(dòng)。基層政府為展現(xiàn)自身政績(jī)，會(huì)主動(dòng)將創(chuàng)新成果形成材料向上匯報(bào)，吸引上級(jí)政府的注意力。在上級(jí)政府未關(guān)注和支持的情況下，基層政府持續(xù)創(chuàng)新的資源和動(dòng)力不足，創(chuàng)新實(shí)踐一旦遇到問(wèn)題，隨即進(jìn)人閑置狀態(tài)：即使創(chuàng)新前期效果較好，在沒有得到上級(jí)政府的支持，治理資源不足的困境也難以使基層創(chuàng)新不斷完善，這是大多數(shù)基層創(chuàng)新難以持續(xù)的原因。由此可見，上下級(jí)政府的互動(dòng)貫穿基層創(chuàng)新發(fā)展歷程，只有當(dāng)五級(jí)政府組織注意力“對(duì)齊”時(shí)（圖2），都對(duì)同一項(xiàng)基層創(chuàng)新保持高度關(guān)注，基層創(chuàng)新就如同進(jìn)入上升的“快車道”和“直升梯”，資源支持的通道也就得以順利打開，更加完善的基層創(chuàng)新才能成功上升為國(guó)家政策。即各級(jí)政府組織注意力的持續(xù)關(guān)注和“對(duì)齊”是基層政府創(chuàng)新上升為國(guó)家政策的關(guān)鍵動(dòng)力。在沒有得到上級(jí)政府關(guān)注和認(rèn)可的情況下，K縣互助幸福院一度陷入了停滯狀態(tài)，而當(dāng)市、省、中央等上級(jí)政府注意力保持一致后，互助幸福院模式不斷優(yōu)化完善，順利成為國(guó)家政策。

（三）“多向校準(zhǔn)”：政府層級(jí)間目標(biāo)需求的動(dòng)態(tài)調(diào)整

需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，各級(jí)政府組織對(duì)創(chuàng)新關(guān)注的目標(biāo)需求存在不同。基層政府更傾向于發(fā)現(xiàn)或開展能夠解決治理場(chǎng)域內(nèi)棘手問(wèn)題的創(chuàng)新，中央政府更聚焦于與國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)相契合的創(chuàng)新，二者均為組織能夠快速適應(yīng)環(huán)境變化的挑戰(zhàn)。中間層級(jí)的省、市兩級(jí)政府由于組織結(jié)構(gòu)的制約，扮演的角色更多的是從基層政府中挑選與國(guó)家戰(zhàn)略相匹配的創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行推廣和上報(bào)，而較少基于自身實(shí)際開展實(shí)質(zhì)的創(chuàng)新。因此，當(dāng)基層創(chuàng)新內(nèi)容與政治類重大議題相關(guān)聯(lián)時(shí)，更有可能被較高層級(jí)政府注意到，加快各級(jí)政府組織注意力的“對(duì)齊”。

黨的十八大以來(lái)，重大政治類議題數(shù)量增多，如環(huán)保督察、掃黑除惡、精準(zhǔn)扶貧等，中央或省級(jí)政府選派較高級(jí)別官員組成的工作隊(duì)、督察組等組織形式進(jìn)駐基層一線，這一舉措一方面增加了國(guó)家權(quán)力的可及范圍，使國(guó)家更了解基層治理的情況；另一方面，高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)更多基層實(shí)踐和創(chuàng)新，使基層創(chuàng)新可以突破科層制層層上報(bào)的限制，直接進(jìn)入較高層級(jí)政府的視野中。相關(guān)政府部門和下派官員期望高效完成此類政治任務(wù)，以獲得政治晉升機(jī)會(huì)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)的基層創(chuàng)新與相關(guān)議題關(guān)聯(lián)度高時(shí)，下級(jí)組織會(huì)將此基層創(chuàng)新作為工作匯報(bào)材料的一部分上報(bào)更高級(jí)政府，爭(zhēng)取更高級(jí)政府的注意力。如本案例中河北省民政廳的下派到K縣駐村扶貧隊(duì)發(fā)現(xiàn)了此地互助幸福院的創(chuàng)新模式，將其作為民政廳與K縣脫貧攻堅(jiān)材料的一部分上報(bào)到河北省政府，得到了更高層級(jí)政府的關(guān)注，成為K縣創(chuàng)新上升為中央政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。后續(xù)則促成了省政府的觀摩調(diào)研、民政廳的肯定和支持、市政府的指示以及相關(guān)政策的發(fā)布，省市兩級(jí)政府組織注意力的“對(duì)齊”反過(guò)來(lái)強(qiáng)化K縣政府的注意力再配置，形成了垂直層面的動(dòng)力，促進(jìn)基層創(chuàng)新的優(yōu)化提升。

六、結(jié)論與討論

基層創(chuàng)新是地方政府提升政府績(jī)效、促進(jìn)政策執(zhí)行的重要手段，但是，基層創(chuàng)新大多難以存續(xù)，上升為國(guó)家政策的少之又少。在數(shù)量龐大的基層創(chuàng)新中，上級(jí)政府為什么會(huì)注意并認(rèn)同此地的基層創(chuàng)新？為回答以上問(wèn)題，本文引入政府注意力視角，通過(guò)河北省Z市K縣創(chuàng)新養(yǎng)老模式的案例研究，明晰基層政府創(chuàng)新上升為國(guó)家政策的過(guò)程與動(dòng)力機(jī)制。注意力作為寶貴的稀缺資源，各級(jí)政府的合理配置關(guān)系著治理的有效性。本文發(fā)現(xiàn)，政府注意力作為重要的動(dòng)力推動(dòng)基層創(chuàng)新，并持續(xù)性的關(guān)注其發(fā)展的各個(gè)階段，各級(jí)政府組織注意力的“對(duì)齊”是基層創(chuàng)新上升為中央政策的關(guān)鍵動(dòng)力機(jī)制。而這一過(guò)程的實(shí)現(xiàn)既有從領(lǐng)導(dǎo)到組織的“橫向推動(dòng)”，也有各級(jí)政府組織之間的“縱向?qū)R”。同一政府層級(jí)的“橫向推動(dòng)”是政府組織得以關(guān)注某項(xiàng)基層創(chuàng)新的起點(diǎn)，對(duì)數(shù)量龐大的基層創(chuàng)新進(jìn)行挑選和甄別，從而進(jìn)入組織視野；在此基礎(chǔ)上，被挑選后的創(chuàng)新才有被政府組織繼續(xù)采納、發(fā)展的機(jī)會(huì)，而一旦各級(jí)政府注意力“對(duì)齊”后，基層創(chuàng)新得以上升為國(guó)家政策。

本文從政府注意力視角出發(fā)并結(jié)合注意力基礎(chǔ)觀追蹤了一項(xiàng)基層創(chuàng)新成功上升為國(guó)家政策的全過(guò)程，并對(duì)其中各級(jí)政府的行為邏輯和互動(dòng)模式進(jìn)行了分析，提出了政府注意力“對(duì)齊”的機(jī)制及其推廣作用，為我國(guó)公共政策過(guò)程理論和實(shí)踐提供了新的拼圖?？梢?，政府注意力是基層試點(diǎn)擴(kuò)散推廣的重要?jiǎng)恿?，?yōu)化政府注意力配置有助于優(yōu)化政策推廣擴(kuò)散的效果，為提升國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供路徑。

本研究也存在一些缺陷：第一，單案例研究雖然可以進(jìn)行深入分析，但適用范圍有限，外部效度尚待商榷。第二，對(duì)各級(jí)政府注意力的測(cè)量還需優(yōu)化，現(xiàn)有政府注意力研究多將重點(diǎn)放置于對(duì)注意力數(shù)量的測(cè)量來(lái)判定政府對(duì)公共議題保持的關(guān)注，但能夠解釋政府行為的另一指標(biāo)即注意力質(zhì)量還未被深入研究。且各級(jí)政府注意力有著較為明顯的偏好，深度分析各級(jí)政府注意力的特征及邏輯，有利于更好地理解各級(jí)政府的行為動(dòng)機(jī)，未來(lái)需要探索更為有效的測(cè)量方式和工具測(cè)量政府組織注意力。第三，基層政府很難與省級(jí)、中央等高層級(jí)政府直接對(duì)話，需要進(jìn)一步研究成功上升為國(guó)家政策的基層創(chuàng)新是如何持續(xù)吸引高層級(jí)政府的注意力。

責(zé)任編輯 王婷婷