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        耕地“進出平衡”實施問題與對策研究

        2024-08-19 00:00:00蔣海寧劉洋徐玲韓建業(yè)徐鋒
        安徽農(nóng)業(yè)科學(xué) 2024年15期

        摘要 我國實行最嚴(yán)格的耕地保護制度,在耕地數(shù)量不斷減少和耕地“非糧化”現(xiàn)象日益突出的背景下,國家提出了嚴(yán)格管控耕地與其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地“進出平衡”制度?;诘谌稳珖鴩琳{(diào)查及年度變更調(diào)查數(shù)據(jù),分析南京市2020和2021年耕地“進出平衡”實施現(xiàn)狀及存在的主要問題,結(jié)合南京市已有實踐,從明確轉(zhuǎn)進轉(zhuǎn)出規(guī)則、加強項目資金保障、完善指標(biāo)交易機制、加強全流程監(jiān)管等方面提出了相關(guān)對策建議,以期為完善耕地“進出平衡”政策和管理辦法,推動“進出平衡”制度的路徑設(shè)計提供借鑒和參考。

        關(guān)鍵詞 耕地“進出平衡”;實施問題;對策建議

        中圖分類號 F205 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611(2024)15-0264-04

        doi:10.3969/j.issn.0517-6611.2024.15.056

        開放科學(xué)(資源服務(wù))標(biāo)識碼(OSID):

        Implementation Difficulties and Countermeasures of Cultivated Land “in and out of Balance”—A Case of Nanjing City

        JIANG Hai-ning1, LIU Yang2, XU Ling1,2 et al

        (1.Nanjing Municipal Bureau of Natural Resources and Planning, Nanjing, Jiangsu 210000;2.Nanjing Land Consolidation and Collective Land Expropriation Management Center, Nanjing, Jiangsu 210000)

        Abstract Our country implements the most strict cultivated land protection policy. Under the background of the continuous reduction of cultivated land and the increasingly prominent phenomenon of cultivated land “non grain”, the country puts forward cultivated land “in and out of balance” policy to strictly control the adjustment of the internal structure of cultivated land, other agricultural land, and agricultural facility land. On the basis of the existing data, this paper analyzes the implementation status and existing problems in Nanjing of the current policy of cultivated land “in and out of balance”, and puts forward relevant countermeasures combined with the existing practices in Nanjing, in order to provide reference for improving the policy and management methods of cultivated land “in and out of balance” and promoting the path design of “in and out of balance” system.

        Key words Cultivated land in and out of balance;Implementation difficulties;Countermeasures

        第三次全國國土調(diào)查(三調(diào))數(shù)據(jù)顯示,我國共有耕地1.278 7億hm2,耕地數(shù)量在10年間減少了0.075 3億hm2[1],違規(guī)占用耕地、改變耕地用途等問題依然十分突出。在“占補平衡”政策嚴(yán)格管控建設(shè)占用耕地的情況下,耕地減少的主要原因是國土綠化和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整[2]。當(dāng)前農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的法律法規(guī)已經(jīng)較為完善,但農(nóng)用地內(nèi)部各地類之間的轉(zhuǎn)化仍缺乏制度性的約束,耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象凸顯。為落實最嚴(yán)格的耕地保護制度,國家進一步在從嚴(yán)落實耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地“占補平衡”的基礎(chǔ)上,提出了嚴(yán)格管控耕地與其他農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的“進出平衡”,為各地落實耕地保護政策指明了新的路徑方向。但當(dāng)前耕地“進出平衡”的“先進后出”機制、項目庫建設(shè)、指標(biāo)交易、動態(tài)監(jiān)管等相關(guān)的配套政策和法律制度還不完善,耕地轉(zhuǎn)出和耕地轉(zhuǎn)進具體要求以及耕地“進出平衡”實施范圍和管控要求等仍需進一步明確。因此,分析“進出平衡”方案編制及實施過程中存在的問題并提出相應(yīng)的對策建議,對完善耕地“進出平衡”政策和管理辦法,推動“進出平衡”制度的路徑設(shè)計,進一步豐富耕地用途管制理論體系具有重要的理論和實踐意義。

        1 耕地“進出平衡”與“占補平衡”的關(guān)系

        由表1可知,“進出平衡”制度與“占補平衡”制度都是耕地用途管制制度的重要內(nèi)容,其中以“占補平衡”為核心的土地用途管制制度重點是針對建設(shè)大量占用農(nóng)地導(dǎo)致耕地面積急劇減少、糧食安全受到嚴(yán)重威脅的現(xiàn)狀,對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行嚴(yán)格管控。這項制度實行以來,有效減少了盲目占用耕地或亂占濫用耕地搞建設(shè)的現(xiàn)象,在總量上保證了耕地的“補大于占”,為實現(xiàn)我國耕地的總量平衡發(fā)揮了積極重要的作用[3-4]。然而基于當(dāng)前我國耕地保護面臨的新形勢、新問題和新要求,耕地“進出平衡”制度重點是對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實行嚴(yán)格管控,關(guān)鍵是保障糧食產(chǎn)能總量動態(tài)平衡[5]。

        除了在管控的對象上有所差異外,耕地“進出平衡”與耕地“占補平衡”在耕地流向以及補充來源方面有著本質(zhì)區(qū)別?!斑M出平衡”中耕地流向主要為林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地,指標(biāo)來源于非耕農(nóng)用地;而耕地“占補平衡”主要是指耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,指標(biāo)來源為非耕地(二調(diào)為耕地除外)。此外,由于耕地“進出平衡”和“占補平衡”的指標(biāo)實行獨立管理。根據(jù)江蘇省《關(guān)于加強耕地保護嚴(yán)格耕地用途管制的通知》要求,即可恢復(fù)、工程恢復(fù)類農(nóng)用地補充耕地僅可用于耕地“進出平衡”,不能用于“占補平衡”。從“占補平衡”到“進出平衡”,從建設(shè)占用耕地的管控到農(nóng)用地之間互相轉(zhuǎn)化的管控,逐步全面壓實耕地保護責(zé)任,為保障國家糧食安全筑牢了根基。

        2 南京市耕地“進出平衡”實施現(xiàn)狀與存在問題

        2.1 南京市三調(diào)以來耕地“進出平衡”情況

        2.1.1 耕地轉(zhuǎn)進情況。

        根據(jù)南京市2020、2021年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù),由圖1可知,2020年,南京市耕地轉(zhuǎn)進總規(guī)模1 769.98 hm2。全市耕地轉(zhuǎn)進來源主要包括林地、坑塘水面、草地、溝渠、農(nóng)村道路、園地、設(shè)施農(nóng)用地、田坎等地類,其中由林地、坑塘水面、草地轉(zhuǎn)入的規(guī)模占耕地轉(zhuǎn)入總規(guī)模的88.14%。

        2021年,南京市耕地轉(zhuǎn)進總規(guī)模3 890.97 hm2。全市耕地轉(zhuǎn)進來源主要包括坑塘水面、林地、草地、溝渠、園地、農(nóng)村道路、設(shè)施農(nóng)用地、田坎等地類,其中由林地、草地、坑塘水面轉(zhuǎn)入的規(guī)模占耕地轉(zhuǎn)入總規(guī)模的94.08%。

        相對于2020年,2021年的農(nóng)用地內(nèi)部耕地轉(zhuǎn)進規(guī)模大幅升高,均以林地、坑塘水面轉(zhuǎn)進為主,2021年坑塘水面轉(zhuǎn)進最多,主要分布在高淳區(qū)圩區(qū),多為受災(zāi)蟹塘復(fù)墾為耕地。

        2.1.2 耕地轉(zhuǎn)出情況。

        由圖2可知,2020年,南京市耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地1 425.36 hm2,主要流向林地、坑塘水面、農(nóng)村道路、園地、設(shè)施農(nóng)用地、草地、溝渠、田坎等,其中轉(zhuǎn)出為林地、坑塘水面和農(nóng)村道路的占總轉(zhuǎn)出規(guī)模的85.02%。

        2021年,南京市耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地3 566.55 hm2,主要流向林地、坑塘水面、園地、農(nóng)村道路、設(shè)施農(nóng)用地、草地、溝渠等,其中轉(zhuǎn)出為林地、坑塘水面、園地、農(nóng)村道路的規(guī)模占總轉(zhuǎn)出規(guī)模的95.51%。

        相對于2020年,2021年的耕地轉(zhuǎn)出規(guī)模大幅升高,耕地轉(zhuǎn)出以林地、坑塘水面、園地、農(nóng)村道路為主,轉(zhuǎn)出為林地的部分多為“三調(diào)”前在耕地上栽植的苗圃幼苗,至2021年達到其他林地的郁閉度標(biāo)準(zhǔn)(≥0.1、<0.2)相應(yīng)變更為林地。

        2.1.3 “耕地轉(zhuǎn)進”和“耕地轉(zhuǎn)出”特征分析。

        (1)“耕地轉(zhuǎn)進”和“耕地轉(zhuǎn)出”的地類均以林地和坑塘水面為主。

        2020—2021年,“耕地轉(zhuǎn)進”來源主要為林地和坑塘水面,其中,2020和2021年林地和坑塘水面轉(zhuǎn)進量占年度耕地轉(zhuǎn)進總量的比重分別達82.53%和84.26%。而“耕地轉(zhuǎn)出”的主要去向也是林地和坑塘水面,其中,2020和2021年流向林地和坑塘水面的耕地面積占年度耕地轉(zhuǎn)出總量的比重分別達68.57%和85.07%。地處低山丘陵地區(qū)的南京市浦口區(qū)、六合去花卉苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史悠久,南部水網(wǎng)圩區(qū)的高淳區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達,其他林地與坑塘水面成為“耕地轉(zhuǎn)進”和“耕地轉(zhuǎn)出”涉及的重點地類。

        (2)“轉(zhuǎn)進”耕地多劃入了新一輪永久基本農(nóng)田。

        2021年“耕地轉(zhuǎn)出”因發(fā)生于國務(wù)院“兩通知”發(fā)布時間之后,按政策要求應(yīng)恢復(fù)整改。因此,2021年“耕地轉(zhuǎn)出”規(guī)模中仍有2 922.92 hm2劃入了新一輪永久基本農(nóng)田,占全年度“耕地轉(zhuǎn)出”規(guī)模的81.92%。

        為完成上級規(guī)劃下達的永久基本農(nóng)田劃定任務(wù),2020、2021年“耕地轉(zhuǎn)進”多劃入了永久基本農(nóng)田,規(guī)模分別為1 509.83、2 503.21 hm2,占全年度轉(zhuǎn)進規(guī)模的85.13%和64.17%。

        (3)年度變化差異大。

        2020—2021年,南京市耕地轉(zhuǎn)進、轉(zhuǎn)出規(guī)模大幅提高。一方面是由于不可抗拒因素。2020年,高淳區(qū)勝利圩蟹塘因當(dāng)涂縣石橋南圩決堤受災(zāi),當(dāng)?shù)卣C合考慮圩區(qū)土壤有機質(zhì)含量高、水體質(zhì)量不佳、養(yǎng)蟹效益不理想的現(xiàn)狀,將該區(qū)蟹塘重建為連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,導(dǎo)致2021年耕地轉(zhuǎn)進規(guī)模大幅提高。另一方面在于為保障糧食安全,國家加強耕地“非農(nóng)化”“非糧化”管控,各級黨委和政府保護耕地積極性和主動性明顯增強,多措并舉扎實推進耕地恢復(fù)工作,2021年國土變更調(diào)查加強了耕地轉(zhuǎn)出的地類調(diào)查,同時為實現(xiàn)耕地總量不減少,相應(yīng)加大了耕地轉(zhuǎn)進的力度。

        2.2 南京市耕地“進出平衡”存在的問題

        2.2.1 耕地轉(zhuǎn)進和轉(zhuǎn)出實施范圍待細化。

        目前全國大部分地區(qū)還未發(fā)布耕地“進出平衡”方案的編制規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),方案審批流程也未能細化,各地方政府在進行方案編制以及政策落實時缺乏詳細具體的指導(dǎo),只能一邊研究一邊開展工作,對地方實施“進出平衡”政策形成限制,導(dǎo)致工作進度緩慢[6]?!督K省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則(試行)》僅原則性地提出了耕地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)進的要求,但在進行耕地轉(zhuǎn)進和轉(zhuǎn)出的實際操作過程中對于其實施范圍仍存在很多問題。首先,“耕地轉(zhuǎn)出”原則上不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和未利用地,因此對于耕地轉(zhuǎn)出的類型和條件需要進行一定程度的限制。其次,要做好耕地“進出平衡”與“三區(qū)三線”劃定工作的銜接,特別注意永久基本農(nóng)田不能納入“進出平衡”的范圍;同時,還應(yīng)進一步明確耕地轉(zhuǎn)進和耕地轉(zhuǎn)出項目與國土空間規(guī)劃、生態(tài)空間管控區(qū)、生態(tài)保護與修復(fù)規(guī)劃、河湖管理范圍線、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及其他相關(guān)規(guī)劃等的銜接情況,避免造成資源的浪費。

        2.2.2 耕地“進出平衡”項目資金來源不明確。

        《江蘇省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則(試行)》中提到,除農(nóng)民個人在自己承包地上自行將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的以外,耕地轉(zhuǎn)出的相關(guān)實施主體應(yīng)根據(jù)使用耕地情況,由縣級人民政府明確承擔(dān)耕地轉(zhuǎn)進任務(wù)或復(fù)墾實施費用,資金不足部分由縣級財政統(tǒng)籌保障、“兜底”落實。耕地“進出平衡”成本包含青苗補償費、土地流轉(zhuǎn)費用、土地復(fù)墾費用、作物收益、地塊后期管護費用等,所需費用需完全從有限的縣級財政資金中支出,沒有體現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)出占用主體的經(jīng)濟責(zé)任[7]。且依據(jù)歷年國土變更調(diào)查結(jié)果中耕地流量數(shù)據(jù),農(nóng)村耕地“轉(zhuǎn)出”需求旺盛,若全部由縣人民政府統(tǒng)籌保障、“兜底”落實,“兜底”規(guī)模龐大,所需的耕地轉(zhuǎn)進財政資金壓力更是巨大。因此,耕地“進出平衡”項目的實施不能全部依靠政府財政,還應(yīng)當(dāng)積極尋找其他合法的資金渠道。

        2.2.3 耕地“進出平衡”指標(biāo)交易規(guī)則確定難。

        目前耕地“進出平衡”指標(biāo)交易尚處于摸索階段,存在如下問題,需要在后續(xù)研究過程中進一步完善:①指標(biāo)來源。目前,耕地“進出平衡”的指標(biāo)交易來源及類型還需要進一步明確。②指標(biāo)價格。由于復(fù)墾費用、青苗補償費、流轉(zhuǎn)費用等的不同,新增耕地實施成本也不同,因此存在指標(biāo)交易價格確定難的問題。③收益分配。目前耕地“進出平衡”指標(biāo)利益分配機制尚不完善,利益主體不明確。④交易模式。耕地“進出平衡”指標(biāo)的交易模式和交易范圍是否參照耕地“占補平衡”的模式進行還是重新探索新的指標(biāo)交易機制,這些都是急需解決和完善的問題。

        2.2.4 耕地“進出平衡”后期監(jiān)管需強化。

        耕地“進出平衡”項目中,耕地的轉(zhuǎn)進和轉(zhuǎn)出完成之后并不意味著項目的結(jié)束,后期的管護和考核也是極為重要的。特別是對于轉(zhuǎn)進的地塊,應(yīng)當(dāng)與耕地“占補平衡”一樣進行嚴(yán)格的監(jiān)管,但是目前只是宏觀性地提出要對地塊進行監(jiān)督核查,缺乏詳細的監(jiān)督管理辦法;在耕地轉(zhuǎn)出方面,由于糧食和其他的經(jīng)濟作物相比,在利潤上的差距日益增加,對于農(nóng)民受到種糧收益差的驅(qū)動,自行調(diào)整種植結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的這部分耕地轉(zhuǎn)出的監(jiān)管難度較大[8]。此外,對于轉(zhuǎn)出范圍內(nèi)的鐵路、公路等用地紅線外建設(shè)綠化帶、綠色通道,占用一般耕地的權(quán)屬問題及后期是否按照建設(shè)用地管理,也需要進行進一步探討。

        3 南京市耕地“進出平衡”制度的實施路徑

        3.1 南京市耕地“進出平衡”的探索

        3.1.1 及時編制年度“進出平衡”總體方案。

        根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》要求,縣級人民政府應(yīng)及時組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案,并及時組織實施。為進一步規(guī)范耕地“進出平衡”管理,指導(dǎo)地方科學(xué)合理編制年度耕地“進出平衡”總體方案并穩(wěn)妥實施,切實提高耕地“進出平衡”工作的可操作性,江蘇省自然資源廳結(jié)合本省實際,面向基層需求,在廣泛征詢意見的基礎(chǔ)上,研究制定了《江蘇省年度耕地“進出平衡”總體方案編制指南(試行)》,明確了方案成果編制、審查、備案等要點。在各上位文件的指導(dǎo)下,南京市各區(qū)制定了2022年度耕地“進出平衡”總體方案,進一步明確了實施耕地“進出平衡”的具體工作任務(wù),分析了本地區(qū)耕地轉(zhuǎn)進潛力與轉(zhuǎn)出需求,對年度耕地“進出平衡”的實施進行了評價,同時制定了項目資金籌措方案,并建立了一套完善的保障措施,以確??梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地不再減少,進一步夯實糧食安全基礎(chǔ)。

        3.1.2 開展耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評價。

        為全面摸清耕地恢復(fù)潛力情況,科學(xué)合理、穩(wěn)妥有序地推動耕地恢復(fù)工作,江蘇省自然資源廳于2022年9月在全省部署開展耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評價工作。以三調(diào)和年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),將標(biāo)注屬性為即可恢復(fù)和工程恢復(fù)類圖斑,以及未標(biāo)注恢復(fù)屬性的地方自選潛力調(diào)查圖斑作為調(diào)查評價對象,全面摸排耕地可恢復(fù)類型、分布、數(shù)量、現(xiàn)狀使用情況等底數(shù)信息,逐地塊、分類型評價確定每個圖斑的恢復(fù)潛力,形成集面積、類型和分布于一體的縣級耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評價成果數(shù)據(jù),為推動耕地恢復(fù)工作提供決策依據(jù)。

        3.1.3 加強耕地“進出平衡”備案監(jiān)管。

        為及時掌握耕地“進出平衡”工作情況,利用信息化手段強化備案監(jiān)管,江蘇省結(jié)合地方實際研究開發(fā)了耕地“進出平衡”備案監(jiān)管系統(tǒng),并予線上運行。各區(qū)耕地“進出平衡”總體方案經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)后,由區(qū)自然資源主管部門行文至省廳,并將縣級年度耕地“進出平衡”總體方案錄入系統(tǒng),運用系統(tǒng)開展耕地轉(zhuǎn)進、耕地轉(zhuǎn)出項目預(yù)檢、年度耕地“進出平衡”總體方案備案、耕地轉(zhuǎn)進項目實施備案、實施日常監(jiān)管等工作。南京市自然資源主管部門要加強指導(dǎo)把關(guān),運用系統(tǒng)對所轄行政范圍內(nèi)耕地“進出平衡”落實情況進行監(jiān)管。南京市高度重視工程后期管護工作,按照誰使用誰管護的原則,建立責(zé)任制。同時,建立了耕地“進出平衡”項目庫,做到圖、數(shù)和實地相一致。在后期監(jiān)管方面,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與項目所在地村民委員會簽訂后期管護合同,明確管護范圍、管護內(nèi)容、管護期限、雙方的權(quán)利與義務(wù)及獎懲事項等。村委會每季一次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報項目工程管護情況,對發(fā)現(xiàn)破壞項目工程的行為,應(yīng)及時制止。

        3.2 耕地“進出平衡”實施的對策建議

        3.2.1 進一步明確耕地轉(zhuǎn)進與轉(zhuǎn)出規(guī)則。

        在《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》和《江蘇省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則(試行)》的政策框架下,明確耕地轉(zhuǎn)出和耕地轉(zhuǎn)進的類型和規(guī)則。結(jié)合耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”文件規(guī)定,梳理耕地“非糧化”類型,進一步界定耕地轉(zhuǎn)出類型體系,細化轉(zhuǎn)出的范圍與要求。

        首先,對于耕地轉(zhuǎn)進,其主要來源是農(nóng)用地內(nèi)部地類,重點是即刻恢復(fù)、工程恢復(fù)農(nóng)用地,還包括農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地、建設(shè)用地和未利用地。同時應(yīng)充分考慮耕地后備資源和耕地質(zhì)量,確保足額優(yōu)質(zhì)補入。此外,還需明確耕地不得轉(zhuǎn)進的范圍:①已批準(zhǔn)用地范圍內(nèi)、生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的耕地不能作為耕地轉(zhuǎn)進的來源;②已納入耕地“占補平衡”項目庫的農(nóng)用地復(fù)墾項目不可再作為耕地轉(zhuǎn)進來源納入耕地“進出平衡”庫。

        其次,對于耕地轉(zhuǎn)出,已納入規(guī)劃建設(shè)用地范圍的耕地不能作為耕地轉(zhuǎn)出范圍,防止隨意調(diào)整耕地布局,規(guī)避落實建設(shè)占用耕地占補平衡,確保轉(zhuǎn)進耕地長期穩(wěn)定利用[9]。

        3.2.2 加強耕地“進出平衡”項目資金保障。

        耕地“進出平衡”的項目資金原則上應(yīng)來源于耕地“進出平衡”的需求申報主體,實施資金保障是制度能夠順利運行的關(guān)鍵。因此,耕地“進出平衡”項目的資金不應(yīng)全部依靠政府,投資方是資金的重要來源。為了提前儲備耕地“進出平衡”指標(biāo),基層政府可以加強資金統(tǒng)籌力度,從新增建設(shè)用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金以及其他財政資金中統(tǒng)籌安排專項資金,組織實施耕地恢復(fù),并按照擬恢復(fù)耕地的現(xiàn)狀地類、青苗、附著物情況制定補償標(biāo)準(zhǔn),加大對恢復(fù)耕地的管護激勵力度,以實現(xiàn)耕地“先進后出”,確保有關(guān)項目及時落地[10]。

        3.2.3 完善耕地“進出平衡”指標(biāo)交易機制。

        由于耕地“進出平衡”中新增耕地的最大潛力來源是即可恢復(fù)為耕地、工程可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地,而這些農(nóng)用地的分布區(qū)域可能與耕地轉(zhuǎn)出項目所在區(qū)域并不一一對應(yīng),且耕地恢復(fù)工作會涉及耕地地類的認(rèn)定和審批,可能需要較長時間。因此,建議各地政府主動發(fā)揮統(tǒng)籌作用,預(yù)測未來一段時間的耕地轉(zhuǎn)出需求量,提前儲備一批耕地“進出平衡”指標(biāo),確保在實施耕地轉(zhuǎn)換的年度內(nèi)及時補充相應(yīng)的耕地,落實年度耕地“進出平衡”,以便在年度國土變更調(diào)查中依法對地類予以變更,同時也為跨鎮(zhèn)街、跨區(qū)縣的統(tǒng)籌調(diào)劑預(yù)留空間。

        在指標(biāo)來源方面,年度變更調(diào)查新增加的耕地中,對于無成本的轉(zhuǎn)進項目,不允許用于指標(biāo)交易,只有在落實本地區(qū)責(zé)任目標(biāo)后有節(jié)余的部分才允許用于交易。此外,有些耕地指標(biāo)需要用于區(qū)域范圍內(nèi)的“耕地進出”項目的平衡,也不能作為指標(biāo)使用。

        在指標(biāo)交易方面,可以參考耕地“占補平衡”政策,當(dāng)縣(市、區(qū))政府無法在本行政轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)耕地“占補平衡”時,可在市域或省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補充。省級層面要對調(diào)劑補充的耕地指標(biāo)進行合理的規(guī)范化管理,進一步完善指標(biāo)價格交易機制,結(jié)合地方實際情況,綜合考慮耕地管護費用等因素,制定指標(biāo)指導(dǎo)價格。

        對于耕地“進出平衡”指標(biāo)市場化后的收益分配問題,可以通過在鎮(zhèn)街以及集體之間進行合理的收益分配,按照“誰實施,誰受益”原則,在機制體制上確立鎮(zhèn)街在指標(biāo)交易市場中的主導(dǎo)地位,提升鎮(zhèn)街申報耕地轉(zhuǎn)進項目的積極性,同時可以考慮將一部分收益用于加大耕地補貼力度,更好地對耕地進行保護。

        3.2.4 加強耕地“進出平衡”全流程監(jiān)管。

        耕地“進出平衡”項目實施完成后由縣級主管部門負責(zé)組織項目初驗,省、市有關(guān)部門采取現(xiàn)場踏勘、抽驗等方式對備案的耕地轉(zhuǎn)出地塊和耕地轉(zhuǎn)進項目進行檢查,縣級人民政府加強日常監(jiān)管,對未按縣級耕地“進出平衡”總體方案實施的耕地轉(zhuǎn)出地塊和耕地轉(zhuǎn)進項目,責(zé)令整改并按規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任。省、市、縣要充分利用耕地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督、遙感影像監(jiān)測等方式定期開展耕地動態(tài)監(jiān)測,強化對耕地“進出平衡”組織實施的全流程監(jiān)管,構(gòu)建常態(tài)長效監(jiān)管機制[11],并根據(jù)工作需要采取現(xiàn)場踏勘、抽驗等方式進行核查,加強對耕地“進出平衡”項目地塊的后續(xù)考核。同時,還可以考慮由鎮(zhèn)街進行自發(fā)監(jiān)管,制定績效考核標(biāo)準(zhǔn),實行利益驅(qū)動。

        4 結(jié)語

        當(dāng)前耕地“進出平衡”政策存在耕地“進出平衡”方案編制亟待細化、耕地轉(zhuǎn)進和轉(zhuǎn)出實施范圍有待完善、項目資金來源尚不明確、指標(biāo)交易規(guī)則確定難、耕地轉(zhuǎn)出項目缺乏詳細的審批過程、后期管護和考核需強化等重點和難點。該研究在分析南京市耕地“進出平衡”實施現(xiàn)狀與問題的基礎(chǔ)上,提出了進一步明確耕地轉(zhuǎn)進與轉(zhuǎn)出的類型與規(guī)則、加強耕地“進出平衡”項目資金保障、建設(shè)耕地“進出平衡”項目庫、完善耕地“進出平衡”指標(biāo)交易機制、加強全流程監(jiān)管等對策建議。落實耕地“進出平衡”政策,構(gòu)建更完善的耕地用途管制制度,任重道遠。

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