摘 要 烏梁素海流域是我國“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中北方防沙帶的緊要關(guān)口、鳥類生態(tài)保護(hù)的棲息地、黃河生態(tài)安全的“自然之腎”，承擔(dān)著維護(hù)我國北方地區(qū)生態(tài)安全屏障的重大任務(wù)。近年來，烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重威脅著我國華北地區(qū)及黃河流域中下游的生態(tài)安全，治理烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。目前，治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理技術(shù)成為制約烏梁素海流域發(fā)展的主要因素。為了實(shí)現(xiàn)烏梁素海流域人與自然和諧共生，立足整體性治理理論，針對(duì)治理理念嚴(yán)重碎片化、治理結(jié)構(gòu)分散性特征突出、治理協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、治理技術(shù)信息共享意愿不強(qiáng)等問題，提出凝聚生態(tài)共識(shí)，樹立共同治理理念；培育多元主體共治，推進(jìn)生態(tài)治理共同體建設(shè)；完善協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建利益平衡新格局；利用信息化治理手段，建立信息資源共享平臺(tái)等建議。

關(guān)鍵詞 整體性治理；生態(tài)環(huán)境治理；烏梁素海流域

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.11.024

烏梁素海位于黃河“幾字彎”頂部的內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏拉特前旗境內(nèi)，水域面積293 km²，是黃河流域最大的淡水湖，是我國北方地區(qū)多個(gè)生態(tài)功能交匯區(qū)，同時(shí)其作為天然生態(tài)屏障，可對(duì)京津地區(qū)的風(fēng)沙源進(jìn)行有效控制。2023年，習(xí)近平總書記在巴彥淖爾市調(diào)研烏梁素海時(shí)強(qiáng)調(diào)，治理好烏梁素海流域，對(duì)保障我國北方生態(tài)安全具有十分重要的意義。

2008年，烏梁素海出現(xiàn)面積超0.53萬hm²、持續(xù)時(shí)間近5個(gè)月的黃藻，水質(zhì)變?yōu)榱英躅?，水體污染嚴(yán)重。2018年，烏梁素海流域草原荒漠化、沙化、貧瘠化面積達(dá)130.07萬hm²，為治理好烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合開展烏梁素海流域山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程。2019年，自烏梁素海流域生態(tài)治理修復(fù)項(xiàng)目正式啟動(dòng)，整體水質(zhì)從劣Ⅴ類提高到Ⅴ類，魚類、鳥類也逐年增多。2021年，烏梁素海流域保護(hù)修復(fù)案例入選自然資源部與世界自然保護(hù)聯(lián)盟聯(lián)合發(fā)布的《基于自然的解決方案中國實(shí)踐典型案例》。目前，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，烏梁素海流域完成沙漠生態(tài)保護(hù)治理面積0.7萬hm²，種植梭梭等苗木1 500萬株，治理礦山面積70 km²、草原面積0.4萬hm²，完成堤路修繕123.8 km，水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅴ類，局部區(qū)域優(yōu)于Ⅴ類。此外，遷徙、繁殖的鳥類已超過260種[1]。烏梁素海流域按照“山水林田湖草沙是生命共同體”的生態(tài)理念，實(shí)現(xiàn)從保護(hù)一個(gè)湖到保護(hù)一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的一體化、系統(tǒng)化修復(fù)治理。

1" 整體性治理理論及其分析框架

1.1" 整體性治理理論的提出

整體性治理理論源于20世紀(jì)后期，主要代表人物為?？怂购袜?yán)S，其中?？怂箤?duì)整體性治理進(jìn)行了較為詳細(xì)的論述，構(gòu)建了完整的治理體系，并賦予了豐富的內(nèi)涵。整體治理理論的提出是為了解決政府改革碎片化所造成的社會(huì)問題復(fù)雜化和效率低下的弊端[2]。具體指以組織機(jī)構(gòu)整合運(yùn)作為出發(fā)點(diǎn)，通過協(xié)調(diào)整合政府間不同職能的組織機(jī)構(gòu)，最大限度消除“碎片化”障礙，政府部門互相合作從而完成同一政策目標(biāo)，解決公眾難題[3]。整體性治理理論作為對(duì)新公共管理的一種修正，提倡把滿足公眾需求作為治理導(dǎo)向，把信息技術(shù)作為治理手段，把協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任作為治理戰(zhàn)略，增強(qiáng)不同治理主體之間的協(xié)調(diào)性，從而實(shí)現(xiàn)整體性政府組織運(yùn)行[4]。竺乾威認(rèn)為，整體性理論研究的是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和各部門的整體操作[5]。謝微等認(rèn)為，整體性治理理論的組織基礎(chǔ)在于以功能整合為支持，其方法論基礎(chǔ)則以問題解決為導(dǎo)向，價(jià)值基礎(chǔ)則以公眾需求為核心[6]。曾凡軍等認(rèn)為，整體性治理是一種以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為中心要點(diǎn)，提倡組織機(jī)構(gòu)間合作與整合的新型治理模式[7]。

綜合學(xué)者對(duì)整體性治理理論的研究發(fā)現(xiàn)，整體性治理的出發(fā)點(diǎn)是解決治理碎片化問題，其核心價(jià)值在于以公共需求為目標(biāo)，通過協(xié)調(diào)整合的運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)用信息化的治理技術(shù)使不同多元主體間建立協(xié)調(diào)共治的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域和跨部門的整體性運(yùn)作，以有效解決公共問題，滿足公共的整體需求。

1.2" 整體性治理理論分析框架

整體性治理理論分析框架可分為4個(gè)維度：1）注重公眾需求的治理理念；2）強(qiáng)調(diào)多元主體共治的治理結(jié)構(gòu)；3）運(yùn)行協(xié)調(diào)整合的治理機(jī)制；4）應(yīng)用信息化的治理技術(shù)。整體性治理理念的4個(gè)維度強(qiáng)調(diào)，在治理理念的驅(qū)動(dòng)下，多元主體共治的治理結(jié)構(gòu)通過協(xié)調(diào)整合的運(yùn)行機(jī)制達(dá)成合作，并利用信息化的治理技術(shù)，為破解治理碎片化問題提供系統(tǒng)性的方案。

在治理理念維度，整體性治理強(qiáng)調(diào)治理理念服務(wù)化，最大限度維護(hù)公共利益，以公共需求為核心。在治理結(jié)構(gòu)維度，整體性治理是一種多元主體共治以解決社會(huì)問題的新模式，要求在黨建引領(lǐng)下，政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾、高校及科研機(jī)構(gòu)等多元主體建立協(xié)調(diào)合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元主體共治的治理新模式。在治理機(jī)制上，協(xié)調(diào)和整合機(jī)制是整體性治理有效運(yùn)行的核心力量，其中協(xié)調(diào)旨在統(tǒng)一意識(shí)，明確集體行動(dòng)的共同目標(biāo)；整合旨在促進(jìn)信息共享和優(yōu)化資源配置，提升集體行動(dòng)的效率[8]。在治理技術(shù)維度，整體性治理注重以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，充分利用信息共享等信息化手段（見圖1）。

2" 整體性治理理論與烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的耦合點(diǎn)

2.1" 治理理念的耦合

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)以公眾需求為導(dǎo)向，關(guān)注公共利益。以公共需求為理念的取向明確了烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值遵循，即滿足人們對(duì)優(yōu)美生活環(huán)境的熱切期望。目前，為了促進(jìn)人與自然和諧共生，內(nèi)蒙古積極踐行“綠水青山就是金山銀山”和“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念，統(tǒng)籌綜合治理，改善烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境，滿足了人們?nèi)找嬖鲩L的對(duì)美好家園的需求。

2.2" 治理結(jié)構(gòu)的耦合

整體性治理理論的核心是治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)各組織和部門之間的有機(jī)銜接，打破傳統(tǒng)治理的阻礙，避免單獨(dú)行政的缺點(diǎn)。在“以人為中心，滿足公眾利益”的目標(biāo)導(dǎo)向下，政府作為治理主體，通過簡政放權(quán)，鼓勵(lì)多元主體以協(xié)商和整合形式進(jìn)行共治。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理過程的復(fù)雜化和系統(tǒng)化，導(dǎo)致單一的政府主導(dǎo)模式難以實(shí)現(xiàn)有效的治理，應(yīng)在黨建引領(lǐng)下，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾、高校及科研機(jī)構(gòu)等主體的有效配合，形成多元主體共治結(jié)構(gòu)。因此，無論是整體性治理還是烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理，兩者的治理主體都是多元化，強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)調(diào)共治，以實(shí)現(xiàn)整體利益最大化。

2.3" 治理機(jī)制的耦合

整體性治理以協(xié)調(diào)和整合機(jī)制為主，通過內(nèi)部合作、外部協(xié)調(diào)的運(yùn)行方式，整合不同主體間的資源，協(xié)調(diào)不同主體間的利益關(guān)系，達(dá)成多元主體合作治理的共識(shí)，為多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理提供行動(dòng)指南。整體性治理的“協(xié)調(diào)”與“整合”呈現(xiàn)一種密切的推進(jìn)關(guān)系，不僅是實(shí)踐中必須經(jīng)歷的2個(gè)關(guān)聯(lián)運(yùn)行階段，也是解決烏梁素海流域多元主體治理碎片化現(xiàn)實(shí)困境的有力回應(yīng)。

2.4" 治理技術(shù)的耦合

整體性治理以信息化為治理技術(shù)，與當(dāng)今烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的信息化背景高度吻合。隨著數(shù)字鄉(xiāng)村的不斷建設(shè)，信息化將會(huì)成為未來的發(fā)展趨勢(shì)，烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理也需要適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，依靠信息化平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)提高生態(tài)環(huán)境治理的效率與質(zhì)量，使生態(tài)環(huán)境治理更加智能化、便捷化。在信息技術(shù)發(fā)展的時(shí)代背景下，以信息化治理為技術(shù)支撐的整體性治理，為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的整體發(fā)展提供了新的契機(jī)。

3" 存在的問題

3.1" 治理理念嚴(yán)重碎片化

理念是生態(tài)行動(dòng)的向?qū)?，影響著多元主體對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的開展。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理中存在“重管理輕服務(wù)，重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)”的傾向，從自上而下的行政管理到多元主體共治中，缺乏統(tǒng)一的治理目標(biāo)，大部分治理主體的出發(fā)點(diǎn)為自身利益，以公眾為主的理念尚未真正樹立，導(dǎo)致治理理念碎片化。生態(tài)環(huán)境治理多元主體定位不清晰、角色功能沖突，對(duì)公眾來說多數(shù)治理的做法是擺花架子，公眾最關(guān)注的、最現(xiàn)實(shí)的治理問題沒有及時(shí)解決。

3.2" 治理結(jié)構(gòu)分散性特征突出

烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境有效治理需要圍繞共同的目標(biāo)，在黨建引領(lǐng)下，以政府為中心，協(xié)調(diào)建立企業(yè)、社會(huì)組織、公眾、高校及科研機(jī)構(gòu)等多元主體共治模式。但實(shí)踐中，烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理通常采取政府為主導(dǎo)的單一治理模式，治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出“碎片化”特征，主體分散性突出，多元主體間存在相關(guān)責(zé)任缺失、參與積極性不高、協(xié)調(diào)合作意識(shí)不強(qiáng)等問題。具體而言，企業(yè)大部分都以盈利為目的，其本身并不愿意參與生態(tài)環(huán)境治理，導(dǎo)致企業(yè)與政府、企業(yè)與其他多元主體間合作力度不夠。公眾作為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的主力軍，缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的正確認(rèn)識(shí)和責(zé)任感，主動(dòng)、積極、參與意識(shí)不強(qiáng)，片面追求眼前利益，大量使用農(nóng)藥和化肥，加劇烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境污染程度。部分公眾認(rèn)為治理中政府應(yīng)發(fā)揮最大作用，忽視了自身才是生態(tài)環(huán)境問題的制造者。

3.3" 治理協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

生態(tài)環(huán)境治理能否長效落實(shí)關(guān)鍵在于不同多元主體間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建及其有效性。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理涉及主體部門多、治理范圍大，是個(gè)長期而繁雜的過程，單一主體掌握的信息有限，難以實(shí)現(xiàn)流域有效發(fā)展，需要多元主體互聯(lián)互通、共同協(xié)作，但實(shí)際上協(xié)調(diào)機(jī)制不健全影響著烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境的治理成效。

1）權(quán)責(zé)分配失衡。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理以政府主導(dǎo)的單一治理模式為主，并未明確多元治理主體間的定位，有些部門存在“搭便車”現(xiàn)象，以最小的付出獲取最大的生態(tài)效益。巴彥淖爾市政府作為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)者，具有強(qiáng)制性、行政性的特點(diǎn)，對(duì)治理工作直接安排、部署、監(jiān)督，缺少共同研討、協(xié)商和系統(tǒng)的分解責(zé)任，沒有充分引導(dǎo)其他多元主體參與治理工作。因此，其他多元主體僅為了完成任務(wù)而開展治理工作，缺少主觀能動(dòng)性，模糊自身承擔(dān)的責(zé)任。2）各主體間缺乏溝通渠道。在烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理中，由于缺乏暢通的表達(dá)渠道，周邊居民不能及時(shí)有效表達(dá)對(duì)自身利益的訴求，且其對(duì)生態(tài)環(huán)境的訴求難以真正被政府所采納和考慮，導(dǎo)致協(xié)調(diào)居民參與生態(tài)環(huán)境治理的效率低下。

3.4" 治理技術(shù)信息共享意愿不強(qiáng)

信息技術(shù)的發(fā)展已成為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新的推動(dòng)力，生態(tài)環(huán)境治理需要信息共享的支持，需要依托信息化提升生態(tài)環(huán)境治理效能。目前，在烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理中，無論是社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人、水利廳、河套灌區(qū)管理總局及烏梁素海生態(tài)保護(hù)中心，還是高校都掌握著一定的相關(guān)數(shù)據(jù)，但主體間不主動(dòng)共享信息、不及時(shí)更新網(wǎng)站數(shù)據(jù)、不按時(shí)推送，導(dǎo)致出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。信息共享可以輔助生態(tài)環(huán)境治理決策制定，促進(jìn)生態(tài)治理更加科學(xué)化，但現(xiàn)實(shí)是各部門視數(shù)據(jù)為“私有財(cái)產(chǎn)”，與其他多元治理主體共享的意愿不強(qiáng)。

4" 對(duì)策

4.1" 凝聚生態(tài)共識(shí)，樹立共同治理理念

治理理念貫穿生態(tài)環(huán)境治理的全過程，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境治理工作開展，是實(shí)施治理行為的動(dòng)力源泉。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，需要流域多元主體凝聚生態(tài)共識(shí)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)溝通，樹立共同治理理念。為了實(shí)現(xiàn)烏梁素海流域更高效的發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變各自為政、各村為站的傳統(tǒng)思想，打破“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的格局，促進(jìn)多元主體相互依存、共同合作、資源整合，實(shí)現(xiàn)“共生共贏”和“協(xié)同合作”的目標(biāo)，滿足人們對(duì)美好生活的追求。在這個(gè)過程中，政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)多元主體對(duì)治理發(fā)展變化深入了解，引導(dǎo)流域整體上的規(guī)劃，避免多元主體以各自利益為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)多元主體以共同目標(biāo)為向?qū)А?/p>

4.2" 培育多元主體共治，推進(jìn)生態(tài)治理共同體建設(shè)

整體性治理強(qiáng)調(diào)多元主體共治，在黨建引領(lǐng)下，巴彥淖爾市政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)力量加入，通過組織多元主體共治開展力所能及的環(huán)保工作，鼓勵(lì)公眾以建立志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織形式，對(duì)烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理工作進(jìn)行監(jiān)督。如圖2所示，在黨建引領(lǐng)下，多元主體應(yīng)各司其職，共同治理。在制訂烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理措施過程中，相關(guān)部門應(yīng)積極吸納各主體的意見，促進(jìn)形成黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與、社會(huì)組織協(xié)助、高校及科研機(jī)構(gòu)輔助的多元主體共治新格局。其中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)行動(dòng)者的作用，提高行政能力，增進(jìn)與多元主體間的交流，贏得多元主體的信任與理解。企業(yè)作為環(huán)境維護(hù)者發(fā)揮主體作用，應(yīng)主動(dòng)對(duì)自身污染進(jìn)行管控和監(jiān)督，不為生態(tài)環(huán)境治理增加負(fù)擔(dān)。社會(huì)組織作為參與主體起著協(xié)助作用，不僅需要與企業(yè)合作互助，還需要引導(dǎo)更多的公眾參與服務(wù)。公眾作為直接參與者，是生態(tài)環(huán)境治理的重要力量，應(yīng)明確自身的“主人翁”身份，積極配合各主體的工作，提升生態(tài)環(huán)境治理效率。高校及科研機(jī)構(gòu)作為智囊團(tuán)，可負(fù)責(zé)為烏梁素海水環(huán)境檢測(cè)培育優(yōu)秀技術(shù)人才，為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善提供科學(xué)指導(dǎo)（見圖2）。

4.3" 完善協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建利益平衡新格局

在整體性治理中，協(xié)調(diào)整合強(qiáng)調(diào)的是多元主體間的利益協(xié)調(diào)和資源整合。整體性治理體系的頂層設(shè)計(jì)需要構(gòu)建多元主體共治的治理結(jié)構(gòu)，要想貫徹落實(shí)，必須構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡各主體間的利益，保障治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定高效運(yùn)行。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)多元主體共治體系，存在不同利益分化和治理訴求，如何平衡不同主體間的利益關(guān)系決定著生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展的實(shí)踐成效。1）政府可出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和政策，明確劃分治理主體間的權(quán)責(zé)。2）建立完善的協(xié)調(diào)溝通渠道，促進(jìn)各主體間協(xié)調(diào)合作，提高其參與積極性。“河長制”的成功案例為湖泊流域提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。“河長制”明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作為河湖管理的責(zé)任主體，通過溝通合作、協(xié)調(diào)整合，可有效提升水環(huán)境治理效果。生態(tài)環(huán)境治理中各多元主體只有積極參與研討和溝通、認(rèn)清自身的角色定位、明確劃分權(quán)責(zé)，才能有效促進(jìn)利益平衡新格局的構(gòu)建，完善協(xié)調(diào)機(jī)制。

4.4" 利用信息化治理手段，建立信息資源共享平臺(tái)

信息數(shù)據(jù)共享對(duì)提高政府部門行政效率至關(guān)重要。構(gòu)建統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)可將各部門單獨(dú)掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行高度整合并快速處理，為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理提供技術(shù)支撐。1）強(qiáng)化各主體間信息共享。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理中參與的多元主體可利用信息化手段，對(duì)接各部門信息，實(shí)現(xiàn)各主體信息資源共享，從而避免信息資源的“部門隔閡”和“信息孤島”等情況出現(xiàn)。2）暢通信息傳輸?shù)那?。政?wù)信息的共享除了常規(guī)的公告欄以外，還可借助微信、公眾號(hào)、網(wǎng)站、新媒體等網(wǎng)絡(luò)手段進(jìn)行推介，充分保障各主體的知情權(quán)，方便各主體間的信息互動(dòng)。隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的興起，信息化已經(jīng)滲透到人類生活的各方面，應(yīng)充分利用信息化治理手段，整合各主體、各領(lǐng)域的資源，滿足各自的利益需求，有效實(shí)現(xiàn)烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理整體性發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃" 張春雨）