摘 要：《中華人民共和國檔案法》第三十條提出檔案館與檔案形成（移交）單位會同審核檔案，地方省市就如何構(gòu)建與實施檔案開放審核協(xié)同機制進行了實踐探索，相關(guān)制度建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的差異化特征。當前，檔案開放審核協(xié)同機制的實際運行中主要面臨主體責任分工較為模糊、協(xié)同審核程序缺乏統(tǒng)一標準、審核意見沖突難以處理、社會力量參與賦權(quán)不足等法律困境。為強化檔案開放審核的立法供給，應當進一步細化《中華人民共和國檔案法》第三十條中的“會同審核”條款，加強其與下位法相關(guān)規(guī)則的融貫銜接；在立法內(nèi)容上應厘清檔案開放審核主體的責任分工與問責內(nèi)容，構(gòu)建國家層面統(tǒng)一的檔案開放審核程序標準，完善檔案開放審核委員工作機制，明確社會力量參與的程序和情形。

關(guān)鍵詞：檔案開放審核；會同審核；協(xié)同機制；地方實踐；立法完善

分類號：G273.5

The Practice and Legislative Improvement of the Collaborative Mechanism for Open Review of Archives

Jiang Yunfei1， Wang Wei2

（ 1. Department of Teaching and Research of Law， Chongqing Administration College， Chongqing 400041； 2. Department of Legal Technology， Hainan Police College （Preparatory）， Haikou， Hainan 571100 ）

Abstract： Article 30 of the newly revised Archives Law of the People’s Republic of China proposes that after the archives and the organizations responsible for the formation （transfer） of archives jointly review the archives， provinces and cities have conducted extensive practical explorations on how to build and implement a collaborative mechanism for the open review of archives， and the development of relevant systems has shown obvious differences. At present， the actual operation of the collaborative mechanism for open archives review mainly faces legal difficulties such as unclear division of main responsibilities， lack of unified standards for collaborative review procedures， difficulty in handling conflicts of review opinions， and insufficient participation and empowerment of social forces. To strengthen the legislative supply of open archives review， the “joint review” clause in Article 30 of the Archives Law should be further refined， and its integration and connection with relevant rules of subordinate laws should be strengthened. In terms of legislative content， it is necessary to clarify the division of responsibilities and accountability of the subject of open archives review， establish a unified national standard for open archives review procedures， improve the working mechanism of open archives review committee to effectively resolve differences in review opinions， and clarify the procedures and situations for social forces to participate.

Keywords： Open Archives Review； Joint Review； Collaborative Mechanism； Local Practice； Legislative Improvement

檔案開放審核是檔案開放工作的前置環(huán)節(jié)，是決定館藏檔案能否開放的關(guān)鍵節(jié)點。2020年修訂的《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱《檔案法》）第三十條明確規(guī)定，“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責”。該條款賦予了檔案形成（移交）單位法律責任，“改變了以往由檔案館單一主體審核開放檔案的慣常做法”[1]。為有效推進檔案開放審核工作，2024年施行的《中華人民共和國檔案法實施條例》（下文簡稱《檔案法實施條例》）第三十條第一款進一步明確了檔案開放審核的責任主體以及特殊情況下的主體資質(zhì)認定問題。[2]但實際工作中，檔案館與檔案形成（移交）單位究竟如何會同審核檔案，各自承擔什么責任，需要走哪些程序，審核意見沖突如何解決？這些問題均未得到立法的明確回應，以至于檔案開放審核工作困難重重，檔案館與檔案形成（移交）單位難以形成開放審核合力。

現(xiàn)行立法的模糊性不僅給檔案開放審核工作帶來了迷思，也引發(fā)了檔案學界的論爭。學者們圍繞檔案開放審核協(xié)同機制的建設(shè)與運行進行了一定討論，其中徐擁軍[3]、曾毅[4]、曹宇[5]、王芳[6]、 王芹[7]、陳強[8]等學者分別從檔案開放審核協(xié)同機制的構(gòu)建動因、構(gòu)成機制、責任主體、權(quán)責內(nèi)容、程序機制、法治模式等進行了探究?？傮w上看，已有成果大多是對檔案開放審核協(xié)同法律法規(guī)提出的完善建議，研究視角和內(nèi)容較為新穎，具有一定的理論價值和參考意義。然而，就檔案開放審核協(xié)同機制的學理內(nèi)涵、地方實踐經(jīng)驗以及面臨的法律困境和應對策略等方面，則缺乏較為系統(tǒng)全面的分析。有鑒于此，本文首先闡明檔案開放審核協(xié)同機制的基本內(nèi)涵和內(nèi)容，進而通過地方省市的實踐探索來剖析該機制面臨的法律困境，有效提煉地方創(chuàng)新經(jīng)驗，最后提出完善檔案開放審核協(xié)同機制的立法對策，以期對檔案開放法治化建設(shè)有所裨益。

1 檔案開放審核協(xié)同機制的理論意涵

英國新分析法學派創(chuàng)始人哈特認為：“有時一個詞語的定義可以提供這樣的地圖：它可以使導引我們使用該詞語的原則變得清晰，并且同時可以展示出我們應用詞語于其上的現(xiàn)象類型和其他現(xiàn)象間的關(guān)系?！盵9]據(jù)此而言，研究檔案開放審核協(xié)同機制，首要之義在于明確這一機制的基本意涵和構(gòu)成內(nèi)容，準確描繪該機制的應然樣貌。

1.1 檔案開放審核協(xié)同機制的理論闡釋

檔案開放審核協(xié)同機制由“檔案開放審核”與“協(xié)同機制”兩個關(guān)鍵概念構(gòu)成。其中，“檔案開放審核”概念在《檔案法》中被正式指明，意指“審核檔案是否能夠?qū)ν忾_放的過程，也就是對檔案是否具備開放資格進行審核”[10]。 “協(xié)同機制”概念在檔案開放審核領(lǐng)域的應用較晚。2022年，《國家檔案館檔案開放辦法》（下文簡稱《檔案開放辦法》）第十四條明確提出，“縣級以上地方檔案主管部門應當協(xié)調(diào)建立本地區(qū)館藏檔案開放審核協(xié)同機制”，首次引入“協(xié)同機制”概念；2024年，《檔案法實施條例》第三十條規(guī)定，“國家檔案館應當建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制”，以行政法規(guī)的方式明確檔案開放審核協(xié)同機制。從內(nèi)涵上解析，“協(xié)同機制”由“協(xié)同”和“機制”概念組成，“協(xié)同”是指“各方相互配合做某件事”[11]，體現(xiàn)為多元主體在共享資源、分工合作和相互協(xié)商的基礎(chǔ)上實現(xiàn)某一共同目標；“機制”一詞則強調(diào)一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式?；谝陨细拍罘治?，本文認為，檔案開放審核協(xié)同機制是指檔案館、檔案形成（移交）單位等主體在開放審核工作中協(xié)作配合，以判斷檔案能否向社會公開的一項工作機制。

從學理上看，檔案開放審核協(xié)同機制規(guī)范的對象是檔案開放審核行為，該行為的法律屬性是什么，是否屬于行政行為？從行為主體上分析，檔案開放審核的責任主體主要包括檔案館和檔案形成（移交）單位，前者是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)，后者一般是具有行政管理權(quán)的部門。從行為性質(zhì)上分析，檔案開放審核不屬于行政決定，不直接影響當事人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。但特殊之處在于，檔案開放審核不僅影響檔案信息安全，還關(guān)乎社會公眾的檔案利用權(quán)和檔案信息知情權(quán)，檔案館明顯承擔著向社會提供檔案資源服務(wù)的法定職責，故有學者將其視為“一種特殊行政行為”[12]。此觀點有待商榷，關(guān)鍵原因在于檔案館并非行政主體，其開展的檔案開放審核行為是一種為社會提供公共文化服務(wù)的行為，該行為不具有行政管理的基本屬性。因此，本文認為，檔案開放審核行為是一種經(jīng)法律授權(quán)、由多元主體共同負責、為社會提供檔案開放利用的行為，不屬于行政法意義上的行政行為，也不具有可訴性。

1.2 檔案開放審核協(xié)同機制的應然構(gòu)成

準確界定檔案開放審核協(xié)同機制，還需明確該項機制的構(gòu)成內(nèi)容。有學者指出：“檔案開放審核協(xié)同機制總體分為四個部分，即用戶運行機制、合作運行機制、行政管理機制和技術(shù)支持機制。該機制以用戶運行機制為主導，以合作運行機制為基礎(chǔ)，以行政管理機制為依托，以技術(shù)支持機制為保障?！盵13]此觀點從主體、合作、監(jiān)管、技術(shù)保障四個方面解構(gòu)檔案開放審核協(xié)同機制，具有一定的參考意義。從制度建構(gòu)和運行的視角分析，檔案開放審核協(xié)同機制應當主要由主體權(quán)責機制、組織協(xié)調(diào)機制和會同程序機制構(gòu)成。其中，主體權(quán)責機制是檔案開放審核協(xié)同機制的根本機制，包含檔案開放審核主體的責任分工以及因失職所應承擔的責任追究，畢竟協(xié)同機制的有序運轉(zhuǎn)有賴于對審核主體責任的科學劃分和嚴厲追究；組織協(xié)調(diào)機制是檔案開放審核協(xié)同機制的保障機制，涉及對檔案開放審核工作的協(xié)調(diào)、處置和監(jiān)督，以確保該工作有序開展；會同程序機制是檔案開放審核協(xié)同機制的基礎(chǔ)機制，是指檔案開放協(xié)同審核過程中的各項程序性安排，即各審核主體參與檔案開放審核時必須嚴格遵循一定的步驟、規(guī)則、時限和方式，共同會商并決定館藏檔案是否向社會開放。

2 檔案開放審核協(xié)同機制的地方實踐

由于《檔案法》第三十條中的“會同審核”規(guī)定較為模糊，難以為檔案開放審核工作提供清晰、明確的操作指引。在此背景下，一些地方省市就如何推動檔案館與檔案形成（移交）單位“會同審核”進行了廣泛的實踐探索，并積累了一些創(chuàng)新經(jīng)驗和做法。

2.1 差異化的地方檔案開放審核協(xié)同機制探索

為構(gòu)建契合地方實際的檔案開放審核協(xié)同機制，以江蘇省、海南省、福建省、江西省南昌市、四川省瀘州市、重慶市開州區(qū)為代表的省市縣（區(qū)）均出臺了規(guī)范性文件，對檔案開放審核的責任主體、協(xié)同程序、組織協(xié)調(diào)機構(gòu)等內(nèi)容進行了規(guī)定。經(jīng)仔細對比發(fā)現(xiàn)，各地檔案開放審核協(xié)同機制的實踐探索各有特色，相關(guān)制度建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的差異化特征（見表1）。

以檔案開放審核程序設(shè)計為例，各地的審核環(huán)節(jié)設(shè)置及其內(nèi)容各不相同。比如，重慶市開州區(qū)規(guī)定了檔案開放審核的“六項流程”（含制定方案、初審、復審、會商、審定、公布），江蘇省、福建省和江西省南昌市則采取的是“三項流程”（含初審、復審、三審）。之所以出現(xiàn)上述差異化特征，主要原因在于目前檔案開放審核尚缺乏頂層制度設(shè)計，地方省市基于各自檔案開放審核的實際需要，通過先行先試方式進行實踐探索和大膽創(chuàng)新，形成了一些契合地方檔案工作實際的特色經(jīng)驗和做法。從規(guī)范性和可操作性的角度看，檔案開放協(xié)同審核制度設(shè)計越細化和明確，就越符合《檔案法》的立法精神，實踐中越具有可操作性。例如，四川省瀘州市出臺的《2022年館藏檔案開放審核工作方案》中，明確規(guī)定了檔案開放審核程序的“四項流程”及其對應的責任主體，由于權(quán)責較為明晰，更有利于督促各責任主體依法履責。

2.2 檔案開放審核協(xié)同機制實踐存在的法律困境

結(jié)合檔案開放審核協(xié)同機制的現(xiàn)行法律規(guī)定和地方實踐探索，發(fā)現(xiàn)該項機制在實踐中仍面臨諸多困境，使得檔案館與檔案形成（移交）單位難以有效分工合作，影響了檔案開放審核工作的有序開展。

（1）審核主體責任分工較為模糊

關(guān)于檔案開放審核主體的責任分工，《檔案法》第三十條規(guī)定的是“檔案館會同檔案形成（移交）單位共同負責”，但“會同”和“共同負責”均屬于不確定法律概念，意味著檔案館與檔案形成（移交）單位之間的責任分工并不明晰，“這在實踐中容易導致權(quán)責不清和無法追責”[14]。值得一提的是，《檔案開放辦法》第十四條規(guī)定“國家檔案館牽頭，檔案形成單位或者移交單位參與，雙方共同負責館藏檔案開放審核”，明確了檔案開放審核中檔案館的“牽頭”之責以及檔案形成（移交）單位的“參與”之責，一定程度上細化了檔案館與檔案形成（移交）單位的責任分工。但實際工作中，檔案館與檔案形成（移交）單位很難精準把握“牽頭”與“參與”的責任要求，尤其是雙方“誰初審、誰復審、誰終審，意見不一時如何處理等實踐中頻繁遇到的具體難題并沒有給出明確答案，雙方權(quán)責仍不夠詳細，不能滿足實踐需求”[15]。以檔案開放審核中的“初審”為例，地方實踐中就存在三種迥異做法，分別是檔案館“初審”、立檔單位“初審”、檔案館和立檔單位共同“初審”。[16]可見，盡管檔案開放審核立法逐步完善，但審核主體之間的責任分工和協(xié)作內(nèi)容仍有待細化。

（2）協(xié)同審核程序缺乏統(tǒng)一標準

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，“實現(xiàn)檔案開放審核工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化”[17]。其中，“規(guī)范化”意味著檔案開放協(xié)同審核工作需要依據(jù)統(tǒng)一的標準和規(guī)則，確保開放審核程序的可靠性、可重復性和高效性。誠然，檔案開放協(xié)同審核的程序標準“是判斷國家檔案館檔案是否向社會開放的重要依據(jù)，也是檔案開放審核工作合法合規(guī)的根本保證”[18]，唯有構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的協(xié)同開放審核標準，才能為檔案開放審核多元主體履行職責提供清晰指引。

從已有的地方實踐探索看，檔案開放審核協(xié)同機制在程序設(shè)計方面存在明顯差別，重慶市開州區(qū)檔案開放審核流程包含“六項程序”，海南省和四川省瀘州市均規(guī)定“四項程序”，而福建省、江蘇省、江西省南昌市則規(guī)定的是“三項程序”。事實上，即便是均規(guī)定“三項程序”的地方省市，其檔案開放審核程序的內(nèi)容也存在差異之處。例如，江蘇省規(guī)定“檔案開放審核的一審、二審由檔案館完成，三審（會同）工作由檔案形成（移交）單位來檔案館完成”[19]；江西省南昌市則規(guī)定由檔案館初審，“初審后提交檔案開放審核領(lǐng)導小組成員逐件復審，并由立檔單位對二審結(jié)果進行三審”[20]。顯而易見，由于不同省市、不同地域的檔案開放審核實踐探索各不相同，使得相關(guān)程序標準設(shè)計存在較大差別甚至迥異之處。從制度規(guī)范化視角看，檔案開放審核程序標準設(shè)計關(guān)系審核主體的權(quán)責分擔以及制度本身的程序正義，故有必要構(gòu)建國家層面相對統(tǒng)一、規(guī)范的檔案開放審核程序標準，以契合《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中“實現(xiàn)檔案開放審核工作規(guī)范化”的目標。

（3）審核意見沖突難以處理

審核意見沖突是檔案開放審核實踐中常出現(xiàn)的問題，也是制約檔案開放審核工作的棘手難題。從立法上看，《檔案法》和《檔案法實施條例》均規(guī)定“檔案館與檔案形成（移交）單位共同負責”，意味著當雙方出現(xiàn)審核意見分歧時，只能由雙方相互協(xié)商并共同負責去處理，至于誰擁有最終決斷權(quán)，如何行使此項權(quán)力、在什么情況下行使該權(quán)力？現(xiàn)行立法對此語焉不詳。從地方實踐看，為有效化解檔案開放審核中的意見沖突，海南省、福建省、江西省南昌市、四川省瀘州市等地均設(shè)置了檔案開放審核（鑒定）工作委員會或檔案開放審核領(lǐng)導小組，由委員會或領(lǐng)導小組負責處理意見分歧、解決疑難重大問題等。然而，檔案開放審核委員會或領(lǐng)導小組的性質(zhì)是什么、主要由哪些單位構(gòu)成、如何行使職責、行使哪些職責？關(guān)于這些問題，地方省市出臺的規(guī)范性文件也未予以明確回應，檔案開放審核委員會工作機制建設(shè)仍處于“摸著石頭過河”的探索階段。

（4）社會力量參與賦權(quán)不足

一般情況下，檔案開放審核工作由檔案館與檔案形成（移交）單位共同負責，但在特殊情況下如檔案開放審核中出現(xiàn)疑難和爭議問題，則需要社會力量的廣泛參與，為檔案開放審核工作提供智力支持，同時有效表達公眾意志。從法律賦權(quán)層面看，《檔案法》第七條規(guī)定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，對社會力量參與檔案事業(yè)的發(fā)展予以明確賦權(quán)?！稒n案法實施條例》第九條[21]對《檔案法》第七條進行了細化規(guī)定，明確了社會力量參與檔案事業(yè)發(fā)展的方式。就檔案開放審核工作而言，現(xiàn)行立法對社會力量參與開放審核工作的賦權(quán)存在明顯不足。具體而言，現(xiàn)行立法既未明確檔案開放審核工作中社會力量的主體范疇，也未規(guī)定社會力量參與檔案開放審核的具體情形和效果，導致社會力量參與陷入“無法可依”的境地。法律賦權(quán)的不足，勢必影響社會力量參與檔案開放審核的積極性和主動性，也無法充分貢獻公眾的智慧和力量。

3 檔案開放審核協(xié)同機制的立法完善

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“堅持在法治軌道上推進檔案治理，不斷提高檔案工作法治化、規(guī)范化、科學化水平?！盵22]基于此，務(wù)必將檔案開放審核協(xié)同機制納入法治化建設(shè)范疇，尤其是要加強高質(zhì)量立法供給，完善法律制度設(shè)計，為貫徹落實該機制提供法治保障。

3.1 立法思路：立法精細化與條款內(nèi)容的融貫銜接

目前，《檔案法》與《檔案法實施條例》中關(guān)于檔案開放審核條款的設(shè)計較為粗疏，亟須由粗放型立法向精細化立法的目標邁進，實現(xiàn)良法善治。就檔案開放審核協(xié)同機制立法而言，應當對檔案開放審核條款中的“會同”“共同負責”等模糊概念進行細化、明確化，同時對審核主體責任分工、審核程序、審核意見分歧處理、問責機制等關(guān)鍵條款進行精細化設(shè)計，避免使用不具有可操作性的倡導性、宣示性等概念。由于《檔案開放辦法》第十四條第二款規(guī)定“館藏檔案開放審核的具體規(guī)定由國家檔案主管部門另行制定”，故可由國家檔案局制定有關(guān)檔案開放審核的程序性規(guī)定，以明確“會同審核”的具體環(huán)節(jié)以及“共同負責”的程序性要求，提升檔案開放審核工作的可操作性。

除了采取精細化立法方式，還須加強《檔案法》與下位法就檔案開放審核規(guī)則的融貫銜接。由于《檔案法》和《檔案法實施條例》剛修訂或?qū)嵤┎痪?，近期再次修改的可能性不大，因此可以嘗試在下位法如部門規(guī)章《檔案開放辦法》或檔案管理地方性法規(guī)中，將《檔案法》《檔案法實施條例》中的檔案開放審核條款細化。與此同時，注重提煉地方創(chuàng)新經(jīng)驗和成熟做法，以國家立法或地方立法的方式固定下來，最終形成以《檔案法》為基礎(chǔ)，以《檔案法實施條例》為核心，以《檔案開放辦法》或檔案管理地方性法規(guī)為補充的檔案開放審核規(guī)范體系，實現(xiàn)內(nèi)部規(guī)范的同頻共振。

3.2 立法內(nèi)容：檔案開放審核協(xié)同機制的內(nèi)容優(yōu)化

（1）厘清檔案開放審核主體的責任分工與問責內(nèi)容

檔案開放審核的責任主體主要包括檔案主管部門、檔案館、檔案形成（移交）單位等部門，各主體承擔不同責任。根據(jù)《檔案法實施條例》第三十條第三款的規(guī)定，檔案主管部門負責檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，檔案館與檔案形成（移交）單位則開展“會同審核”。但實際工作中，檔案開放審核工作究竟誰負責“組織”，誰負責“初審”及“復審”呢？這些問題迫切需要立法的明確回應。

關(guān)于檔案開放審核“組織”工作，由檔案館承擔較為妥當，因為這既符合現(xiàn)行制度規(guī)定由檔案館“組織”開展鑒定（劃控）的慣性，也便于發(fā)揮檔案館作為集中管理檔案機構(gòu)的“核心”作用。[23]關(guān)于檔案開放審核“初審”工作，目前地方省市實踐中存在由檔案館負責、立檔單位負責、檔案館與立檔單位共同負責三種做法，以上做法各有利弊。本文認為，由檔案形成（移交）單位負責“初審”更符合現(xiàn)行立法的規(guī)定，也更能提升檔案開放審核的效率。主要原因在于，《檔案法實施條例》第三十條第二款已明確規(guī)定，“尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交進館時附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況等”，其“附具的開放意見”一定程度上決定了館藏檔案能否開放，而“附具的開放意見”一般由檔案形成（移交）單位出具，這意味著檔案形成（移交）單位已然履行了“初審”職責。若檔案館、保密局等部門對檔案形成（移交）單位“附具的開放意見”存在異議的，那么只需雙方會同“復審”即可；若還是不能化解審核意見分歧，則交由檔案開放審核委員會決定。另外，為避免檔案開放審核責任主體亂作為或不作為，可以將“不依法履行檔案開放審核相應職責”作為檔案開放審核責任人員的問責情形，以增強其履職的外在約束力。

（2）構(gòu)建國家層面統(tǒng)一的檔案開放協(xié)同審核程序標準

從法律上看，目前國家層面尚未建立統(tǒng)一的檔案開放審核程序標準，盡管《檔案開放辦法》第十四條第二款規(guī)定“館藏檔案開放審核的具體規(guī)定由國家檔案主管部門另行制定”，但至今未見相關(guān)程序性規(guī)定的出臺。從地方實踐探索看，地方省市出臺的規(guī)范性文件均明確了檔案開放審核的程序設(shè)計，雖然程序環(huán)節(jié)及其要求各不相同，但卻為國家層面的檔案開放審核程序建設(shè)提供了經(jīng)驗借鑒。結(jié)合地方dkd+4wyGFmjztn/nYBUmd5Hj5FTRXVeEhNj8eSa41ck=創(chuàng)新經(jīng)驗和成熟做法，本文認為檔案開放審核程序應當主要包含組織（啟動）、初審、復審、終審、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，其中檔案館負責組織（啟動），檔案形成（移交）單位負責初審，檔案館與檔案形成（移交）單位共同復審，檔案局負責監(jiān)督等。若檔案在進館之前就附具開放意見的，此時無須再進行初審，而是直接進入復審環(huán)節(jié)。比如，《福建省檔案開放審核暫行辦法》規(guī)定“對檔案移交單位已附具開放審核意見的檔案，可直接進入復審和終審環(huán)節(jié)”[24]，如此可有效提升檔案開放審核的效率。

（3）完善檔案開放審核委員工作機制

從地方實踐探索看，福建省、海南省、江西省南昌市、四川省瀘州市、重慶市開州區(qū)等地均設(shè)置了檔案開放審核委員會或檔案開放審核領(lǐng)導工作小組（下文統(tǒng)稱為“檔案開放審核委員會”），盡管名稱設(shè)置上“五花八門”，但其職能職責大體一致，即主要處理檔案開放審核中的重大、疑難、意見分歧等問題，如此一來，檔案開放審核意見分歧問題也就迎刃而解。然而，檔案開放審核委員會在運行時卻面臨諸多問題，比如該委員會是常設(shè)機構(gòu)還是臨時機構(gòu)，其組織隸屬是什么，由哪些單位或成員構(gòu)成，行使哪些職權(quán)？無論是檔案業(yè)界還是學界，對上述問題都未進行深入反思。本文認為，應當將檔案開放審核委員會設(shè)為常設(shè)性機構(gòu)，隸屬于檔案局并在其領(lǐng)導下開展工作，檔案館、檔案形成（移交）單位、保密局等是其成員單位，以確保委員會構(gòu)成的多元化。此外，檔案開放審核委員會還應當適時“邀請相關(guān)領(lǐng)域（安全保密、法律法規(guī)、黨史政史等）專家人員共同參與檔案開放審核鑒定，與檔案業(yè)務(wù)人員一起綜合研判、達成共識，形成開放審核工作合力”[25]，如此才能更有效提升檔案開放審核工作的專業(yè)性和權(quán)威性。

（4）明確社會力量參與的程序和情形

國家檔案館檔案開放審核制度運行需要構(gòu)建多元主體參與、有序?qū)徍说闹卫頇C制，社會力量參與使社會力量能夠?qū)n案開放審核工作直接施以作用力，有利于公眾意志的表達和落實。[26]在具體進路上，可在《檔案開放辦法》中增設(shè)“社會力量參與檔案開放審核”條款，并細化檔案開放審核中社會力量的主體范疇、參與程序和參與情形。具體言之，針對涉及社會公眾檔案信息知情權(quán)和開放利用權(quán)的檔案開放審核，以及較為疑難、重大的檔案開放審核，檔案館可在檔案開放審核的二審（復審）或終審階段主動邀請專家、學者、媒體、利害關(guān)系人、社會組織等社會力量參與，聽取公眾意見和專家看法。目前，四川省瀘州市正在探索構(gòu)建由專家學者參與的“三位一體”檔案開放審核工作機制，即“吸收檔案形成單位或者移交單位、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者參與，對檔案進行再次審核，著重解決初審中無法判定和存在爭議的問題”[27]。未來檔案管理地方性法規(guī)的修改也可增設(shè)社會力量參與檔案開放審核條款，將地方創(chuàng)新經(jīng)驗和成熟做法上升到地方性法規(guī)之中，提升社會力量參與檔案開放審核的效能。

4 結(jié) 語

建立健全檔案開放審核協(xié)同機制是新時代檔案工作走向開放的必然要求。由于缺乏清晰的頂層制度設(shè)計，部分地方省市通過先行先試方式，對如何構(gòu)建檔案開放審核協(xié)同機制進行了廣泛的探索。本文通過對比地方省市檔案開放審核協(xié)同機制建設(shè)經(jīng)驗，著重分析該機制在審核主體責任分工、協(xié)同審核程序設(shè)計、審核意見分歧處置等方面的法律困境，最后從立法上提出完善檔案開放審核協(xié)同機制的對策建議。從制度設(shè)計和運行的實踐看，檔案開放審核協(xié)同機制仍存在進一步完善空間，比如如何規(guī)范協(xié)同審核的程序標準，如何明晰檔案開放審核工作委員會的性質(zhì)、職責和運行機制。針對這些問題，更期待學界的共同研究和持續(xù)推進，以豐富檔案開放審核理論研究。

*本文系國家檔案局科技項目“檔案開放審核盡職免責制度研究”（項目編號：2023-R-010）階段性研究成果。

作者貢獻說明

蔣云飛：設(shè)計選題，撰寫論文，定稿；王偉：資料收集，修改論文。

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（責任編輯：李倩楠 張 帆）