【摘 要】 20世紀(jì)90年代以來，在應(yīng)對急劇變化的復(fù)雜環(huán)境和社會需求的過程中，日本政府出臺了一系列政策法規(guī)推進大學(xué)治理改革，而針對教授會的責(zé)權(quán)調(diào)整則是其中的一項重要事項。由于日本大學(xué)內(nèi)部組織的責(zé)權(quán)不一致和保守文化，以及外部法制建設(shè)的不完善，教授會的責(zé)權(quán)關(guān)系長期模糊不清，阻礙了大學(xué)的高效決策。據(jù)此，日本大學(xué)治理改革圍繞著教授會的責(zé)權(quán)問題展開了三個方面的調(diào)整：一是改善大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立自上而下的管理運營體系；二是完善法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范教授會的責(zé)權(quán)所在；三是加強對教授會責(zé)權(quán)的監(jiān)察，保障改革的實踐力度。在日本大學(xué)治理改革中，教授會責(zé)權(quán)的相關(guān)調(diào)整舉措在取得一定成效的同時，也與預(yù)期目標(biāo)存在一定差距。

【關(guān)鍵詞】 日本大學(xué)治理；教授會；責(zé)權(quán)；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003-8418（2024）07-0030-10

【文獻標(biāo)識碼】 A【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.07.005

治理是20世紀(jì)90年代興起的一個政治學(xué)概念。隨著組織利益主體的多元化，傳統(tǒng)的管理已不適時宜，以多元主體共同參與為核心的治理話語從國際政治和全球治理領(lǐng)域擴展到經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等領(lǐng)域，也影響了全球高等教育的理論與實踐［1］。盡管各國大學(xué)的文化基因、歷史傳統(tǒng)和社會環(huán)境不同，大學(xué)治理的原點和實施路徑不一，但走向多元參與的共同治理和尋求有效治理是全球大學(xué)呈現(xiàn)出的共同趨勢［2］。在全球大學(xué)治理變革潮流中，日本是積極推行大學(xué)治理改革的代表性國家之一。將大學(xué)治理視作多元主體參與和影響大學(xué)決策的過程和結(jié)構(gòu)［3］，謀求多元主體參與大學(xué)的管理運營，是日本大學(xué)治理改革的主要方向。在日本大學(xué)治理改革的諸多舉措中，對教授會的改革成為驅(qū)動日本大學(xué)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和改善管理運營機制的重點事項。

日本大學(xué)的教授會和“教授會自治”傳統(tǒng)源于德國的講座制。1893年，日本政府通過頒布《帝國大學(xué)令修改案》［4］正式將講座制引入帝國大學(xué)之中，并明確規(guī)定各分科大學(xué)要設(shè)置教授會。根據(jù)這一法令，教授會的權(quán)力集中于教學(xué)事項，主要負責(zé)審議分科大學(xué)的學(xué)科課程的開設(shè)、學(xué)生考試事項、學(xué)位授予資格審查以及文部大臣和帝國大學(xué)校長的咨詢事項等。1913年，在京都大學(xué)“澤柳事件”的助推下，日本政府準(zhǔn)許分科大學(xué)的教授會承擔(dān)校內(nèi)人事管理的相關(guān)事務(wù)，教授會權(quán)力進一步擴張。1919年，第2次《帝國大學(xué)令》［5］的頒布改分科大學(xué)為學(xué)部，并刪去了此前教授會審議事項范疇中的“學(xué)位授予資格審查”和“文部大臣和帝國大學(xué)校長的咨詢事項”。自此，教授會成為日本大學(xué)自治的一個核心組織，其主要職能是審議教學(xué)相關(guān)事宜。教授會的人事權(quán)雖然沒有被明確列入相關(guān)法令之中，但已成為教授會不言自明的一項特權(quán)。因而，教授會在實質(zhì)上承擔(dān)著日本大學(xué)的管理運營工作，“教授會自治”也成為扎根于帝國大學(xué)中的一種文化傳統(tǒng)。二戰(zhàn)后，為了杜絕軍國主義風(fēng)險，日本展開了由美國所主導(dǎo)的教育民主化改革。1947年，日本政府頒布了《學(xué)校教育法》對其教育結(jié)構(gòu)進行改革。根據(jù)其中第59條，教授會被定位為包括國立、公立和私立在內(nèi)所有大學(xué)的必設(shè)機構(gòu)［6］。

然而，作為推動多元主體參與大學(xué)治理的重要組織，教授會不僅沒有成為日本大學(xué)治理改革的積極助力，還被視為制約日本大學(xué)發(fā)展的癥結(jié)所在，成為20世紀(jì)90年代以來日本大學(xué)治理改革的核心事項之一。由此可見，聚焦日本大學(xué)教授會的改革是探析日本大學(xué)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系和組織秩序整合路徑的關(guān)鍵切口。長期以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對日本大學(xué)教授會的關(guān)注較少，為數(shù)不多的研究囿于日本大學(xué)教授會設(shè)立和教授會自治的形成與演變。研究多持“教授會自治”具有合法性和必要性的價值立場，宣揚日本大學(xué)教授會自治的治理格局，未充分關(guān)注到教授會責(zé)權(quán)存在的問題以及近年來日本大學(xué)圍繞教授會責(zé)權(quán)所展開的諸多治理改革事項。在強調(diào)多元主體共同治理的話語背景下，教授會作為重要的治理主體之一，緣何日本大學(xué)治理改革要進一步明確教授會的責(zé)權(quán)？追蹤改革進程，日本大學(xué)治理改革中對教授會責(zé)權(quán)作出了哪些調(diào)整？教授會責(zé)權(quán)變化產(chǎn)生了哪些影響？這一系列問題都有待深入細致的探究。

一、日本大學(xué)教授會責(zé)權(quán)變化的邏輯動因

雖然日本大學(xué)圍繞教授會責(zé)權(quán)的改革始于20世紀(jì)末，但教授會的責(zé)權(quán)問題實則積弊已久。追根溯源，既有外部法制建設(shè)缺失的問題，又有其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)所造成的責(zé)權(quán)不一，以及大學(xué)文化保守性對改革的抵觸。

（一）日本大學(xué)的校內(nèi)權(quán)力中心下沉，組織管理運營的協(xié)同性不足

作為基層組織的教授會在大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，大學(xué)的日常管理多依賴于自下而上的運行模式，整體呈現(xiàn)出“底部沉重”的典型特征，組織協(xié)同性不足。長期以來，日本大學(xué)一直遵循以學(xué)部教授會為中心的“教授會自治”模式，教授會擁有大學(xué)教學(xué)科研和行政管理的實質(zhì)權(quán)力。日本大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)可簡單分為基層組織與校級組織，前者主要指的是學(xué)部及以下相關(guān)組織。具體而言，講座制是學(xué)部下設(shè)的教學(xué)科研基本單位，講座組成學(xué)科，若干學(xué)科又構(gòu)成學(xué)部。在學(xué)部內(nèi)，教授會負責(zé)審議本學(xué)部的重大事項，而由全體教師選舉產(chǎn)生并有任期限制的學(xué)部長實際上只承擔(dān)召集教授會以及主持學(xué)部的日常工作的職責(zé)［7］。與之相對，校級組織這一層次由校長、大學(xué)評議會（國公立大學(xué)）或理事會（私立大學(xué)）以及事務(wù)局構(gòu)成。在校級組織關(guān)系層面，學(xué)部教授會有相對于校級管理層的獨立性。日本大學(xué)禁止大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層參與學(xué)部層面的內(nèi)部事務(wù)，每個學(xué)部的教授會被賦予了決策的最高優(yōu)先權(quán)［8］，故此學(xué)部教授會可以做出大部分的行政決策［9］。概言之，學(xué)部教授會的權(quán)力處于日本大學(xué)的核心地位，可以通過審議各學(xué)部的人事和經(jīng)費等重要事項而影響大學(xué)整體的管理運營［10］。

受制于大學(xué)管理運營體系所存在的制度性缺失，日本大學(xué)內(nèi)部各主體之間并未形成有效的協(xié)同管理機制，這在一定程度上助推了大學(xué)權(quán)力中心向教授會下沉的趨勢。自20世紀(jì)40年代開始，日本大學(xué)立法進程頻頻受挫，導(dǎo)致其大學(xué)內(nèi)部管理運營制度無法可依，只能結(jié)合不同法令中分散分布的多項條文以及沿襲下來的大學(xué)傳統(tǒng)進行具體化建構(gòu)，而難以完成系統(tǒng)化建設(shè)。然而，多重來源的法律內(nèi)容經(jīng)過碎片化的拼湊組合，難以為大學(xué)管理運營提供系統(tǒng)性和一體化的操作運營指南。因此，在日本大學(xué)中，教授會和學(xué)部長以及教授會與校長之間的關(guān)系常常糾紛不斷，無法厘清［11］。在無外部制度約束的情形下，作為大學(xué)權(quán)力中心的教授會能夠在與其他主體的權(quán)力博弈中長期處于支配地位，促使日本大學(xué)的決策與管理以自下而上的模式運行［12］。

由于權(quán)力中心長期下沉至學(xué)部教授會，日本大學(xué)在發(fā)展的過程中逐漸暴露了其在管理運營方面的許多問題。其一，自下而上的決策鏈條過長，大學(xué)內(nèi)部決策低效。日本大學(xué)的決策首先需要教授會內(nèi)部達成一致，然后再在校級評議會和校長等上層機構(gòu)或主體進行協(xié)商，從而達成全校共識，但這一過程需要消耗大量的時間與人力［13］。其二，權(quán)力集中于學(xué)部層面，校長的行政力量微弱，大學(xué)難以從全局進行決策和資源調(diào)配。雖然《學(xué)校教育法》第58條第1項［14］賦予了校長掌管校務(wù)和所屬職員的職能，但在大學(xué)運營過程中校長并沒有足夠的實質(zhì)權(quán)力履行職能，大學(xué)因各學(xué)部基于教授會自治的自我管理而難以統(tǒng)籌決策［15］。其三，大學(xué)管理運營的多主體間存在職能重疊、職責(zé)不清等問題，大學(xué)內(nèi)部組織之間面臨協(xié)同合作的難題，其他大學(xué)主體受制于教授會無法發(fā)揮應(yīng)有作用。例如，當(dāng)教授會與校長、評議會等其他大學(xué)主體間產(chǎn)生權(quán)力摩擦?xí)r，教授會可以否決決議，與教授會意愿不一致的改革難以推行［16］。

（二）日本大學(xué)的法制建設(shè)不完善，教授會責(zé)權(quán)缺乏明確規(guī)范

日本現(xiàn)有法令對教授會職權(quán)的規(guī)定籠統(tǒng)寬泛，導(dǎo)致教授會權(quán)力模糊不明。這種模糊規(guī)定教授會職權(quán)的方式有其歷史原因。二戰(zhàn)后，美國主張對日本進行民主教育制度改革，反對日本大學(xué)的教授會自治，認為教授會權(quán)力過大，建議日本文部省從法令上對教授會的職權(quán)加以約制，提出引入更多主體參與的理事會模式。彼時，尚在草案階段的《學(xué)校教育法》嘗試對教授會的人員構(gòu)成和職責(zé)做出具體規(guī)定，明確教授會審議事項包括課程教學(xué)、學(xué)術(shù)考試、教師人事以及文部大臣或校長咨詢等四類事項。但是這一構(gòu)想被日本大學(xué)相關(guān)人員視作對大學(xué)自治的侵犯，遭到了強烈反對。因此，其最終條文還是刪除了草案中的詳細內(nèi)容，采取不進行具體規(guī)定的形式［17］，1947年的《學(xué)校教育法》第59條僅規(guī)定了大學(xué)必須設(shè)置教授會以審議重要事項［18］。這是在美國主張引入的理事會管理制度和以教授為中心的舊制帝國大學(xué)管理制度兩者間的一種折中之舉［19］。對于當(dāng)時的日本大學(xué)而言，這種處理方式為教授會職權(quán)的發(fā)揮留下了廣闊的空間，有利于“教授會自治”傳統(tǒng)的沿襲和大學(xué)內(nèi)部自治的保障，但法律條目中沒有明確說明的審議事項也為教授會權(quán)力的泛化埋下了制度上的隱患。

由于《學(xué)校教育法》并未對教授會審議的“重要事項”做出詳細說明，而是交由各大學(xué)自行決定，形成了實踐中的灰色地帶，致使教授會的責(zé)權(quán)邊界混亂不清。一方面，教授會參與審議的重要事項范圍過廣，無論是教學(xué)研究領(lǐng)域，還是包括人事和財政在內(nèi)的行政管理領(lǐng)域，只要教授會認為是“重要”的事項都可以成為其職權(quán)范圍內(nèi)的審議事項。在具體管理運營中，有關(guān)教授會的責(zé)權(quán)在沿襲本校傳統(tǒng)之外往往綜合參照多項教育律令，而這些教育律令所涉及的教授會權(quán)力范疇也存在差異。根據(jù)《學(xué)校教育法》體系，如1947年的《學(xué)校教育法實施規(guī)則》［20］，教授會擁有教學(xué)方面事項的審議權(quán)。而在《大學(xué)基準(zhǔn)》和適用于國公立大學(xué)的《教育公務(wù)員特例法》中，教授會擁有大學(xué)教師人事方面的審議權(quán)，1947年日本大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會頒布的《大學(xué)基準(zhǔn)》規(guī)定，校長免除教授及助教時需要咨詢教授會并得到其贊同［21］，1949年《教育公務(wù)員特例法》第3條第五項規(guī)定校長根據(jù)教授會的決議對教師的招聘和晉升進行決策［22］。盡管兩則法令關(guān)于教師人事權(quán)的實質(zhì)歸屬表述模糊，教授會的人事權(quán)并沒有得到正式承認，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，但在大學(xué)法人化改革前，由于教授會在校長遴選、學(xué)部長遴選、教師聘用與晉升方面的權(quán)限在日本國立大學(xué)被認可，教授會的審議事項也涉及諸多大學(xué)管理相關(guān)的事項［23］。另一方面，教授會參與大學(xué)管理運營的程度過深。雖然教授會在法律上一直被定位為審議部門，對審議結(jié)果不負有直接責(zé)任，但實際在很多情況下，大學(xué)決策以教授會的意見為前提，并不承擔(dān)相應(yīng)管理責(zé)任的教授會的意見往往左右負有最終責(zé)任的校長的最終決定權(quán)。在學(xué)部層面，學(xué)部教授會作為表決機關(guān)進行決策的情況也很多［24］。教授會與校長的責(zé)權(quán)不一致的決策機構(gòu)是靈活決策的掣肘，同時由于教授會的決策成本低廉，容易引發(fā)決策風(fēng)險。

（三）日本大學(xué)的文化保守性較強，教授會成為大學(xué)改革的阻力

隨著大學(xué)治理從“學(xué)者共和國”向“利益相關(guān)者大學(xué)”轉(zhuǎn)變［25］，大學(xué)責(zé)任不再只歸于個別教師和教授會，但在日本大學(xué)管理運營的具體實踐中，教授會自治的文化傳統(tǒng)根深蒂固，教師群體中對大學(xué)自治的認知和理解具有局限性和保守性。

這種文化的保守性主要源于對“教授會自治”法律依據(jù)的過度解讀以及由此造成的教授會合法性的擴張。日本傳統(tǒng)的“憲法和教育法學(xué)說”認同教授會在大學(xué)中的優(yōu)越地位，主張“教授會自治”有憲法和教育法上的依據(jù)［26］，但事實上這一學(xué)說對相關(guān)法律的理解并不充分?！秾W(xué)校教育法》雖然承認教授會設(shè)置的正當(dāng)性，但并未對被日本大學(xué)沿襲下來的“教授會自治”傳統(tǒng)的合法性予以認可。二戰(zhàn)后在美國主導(dǎo)的教育民主改革的推動下，1946年日本新《憲法》［27］第23條增加了“學(xué)術(shù)自由”的內(nèi)容?！皯椃ê徒逃▽W(xué)說”一派以此為依據(jù)認為教授會自治論具有自明性，將憲法規(guī)定的“保障學(xué)術(shù)自由”解讀為保障大學(xué)運營免受國家政局的影響和學(xué)術(shù)自治、大學(xué)自治以及教授會自治的依據(jù)，將《學(xué)校教育法》規(guī)定的“大學(xué)為學(xué)術(shù)中心”的條目解讀成強調(diào)大學(xué)自治是實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由的制度保障［28］?！皯椃ê徒逃▽W(xué)說”主張教授會自治論的邏輯是基于確保學(xué)術(shù)自由的基本觀點，為了保障學(xué)術(shù)自由必須確保學(xué)術(shù)自治，而學(xué)術(shù)自治則需要允許作為專家集團的教授會發(fā)揮其功效，因此保障學(xué)術(shù)自由等于確保教授會自治。然而，這種理解實則存在從學(xué)術(shù)自由到教授會自治的滑坡謬誤，《憲法》和《學(xué)校教育法》的規(guī)定并非“教授會自治”的合法性依據(jù)。

此外，日本大學(xué)內(nèi)部存在將“教授會自治”等同于“大學(xué)自治”的理解謬誤?！敖淌跁灾握摗睂⒔淌跁暈榇髮W(xué)自治的唯一主體，窄化了“大學(xué)自治”的主體內(nèi)涵。就大學(xué)整體而言，教授會僅是大學(xué)的機構(gòu)之一，教授會自治只是大學(xué)其中一個組織的自治，并不能等同為大學(xué)的自治［29］。事實上，日本在二戰(zhàn)后的美國民主教育改革、1948年《大學(xué)自治法（審議資料第二次）》方案以及20世紀(jì)60-70年代的大學(xué)紛爭等多次高等教育改革或?qū)W生運動都曾提出大學(xué)自治的新方式［30］，對以教授會為核心的“大學(xué)自治”進行主體上的擴充，逐漸由單一的教授群體向?qū)W生、校長、校外人士等多元主體拓展。但這些嘗試收效甚微，日本國公立大學(xué)在戰(zhàn)后的很長一段時間里一直根據(jù)《教育公務(wù)員特例法》以學(xué)部教授會為中心進行大學(xué)運營，并以內(nèi)部規(guī)則的形式成為各大學(xué)管理運營的慣習(xí)沿襲下來［31］，教授會自治文化根深蒂固。

在大學(xué)規(guī)模小且改革需求低的時代，教授會自治在反映教學(xué)意見、抵制政府干預(yù)以及維護大學(xué)自由等方面發(fā)揮了積極作用，但隨著大學(xué)發(fā)展的社會卷入程度加深，教授會自治文化下的大學(xué)在應(yīng)對時代的改革中困難重重。其中，最典型的問題是教授會成員的“個體人”與大學(xué)中的“組織人”的角色混淆。教授會成員以保障個體利益為前提，為實現(xiàn)個人意志對大學(xué)的管理運營施加影響，忽略作為大學(xué)“組織人”的集體立場及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。教授會成員既是學(xué)者又是管理者的多重身份常導(dǎo)致其在行使責(zé)權(quán)時立場模糊。隨著大學(xué)組織機構(gòu)的擴大，參與決策群體的增多催動了大學(xué)決策結(jié)構(gòu)的變革，大學(xué)內(nèi)部既得利益者和試圖獲得新利益的集團之間的沖突暗流涌動。為了保住承襲而來的自治權(quán)力，教授會對大學(xué)的諸多改革事項頗為保守和拮抗［32］。此外，教授會有優(yōu)先考慮所屬學(xué)部利益的強烈傾向［33］，不同學(xué)部的教授會代表各自學(xué)部的利益，追逐各自利益的最大化，在參與學(xué)校層面管理運營時容易出現(xiàn)利益沖突，難以為大學(xué)發(fā)展的宏觀規(guī)劃確立共識，教授會成為來自不同系、項目和職位的教師之間權(quán)力競爭的一個競技場［34］。不僅如此，雖然教授會成員對大學(xué)運營中關(guān)涉教育和研究的專業(yè)領(lǐng)域邏輯較為精通，但在專業(yè)領(lǐng)域外的大學(xué)運營事項上由于缺乏充足的管理知識和能力，其對外部環(huán)境的危機意識反應(yīng)遲緩，難以基于長期發(fā)展和全局視野對大學(xué)管理運營進行規(guī)劃與決策［35］，依靠教授會無法實現(xiàn)“大學(xué)自治”。

二、日本大學(xué)教授會責(zé)權(quán)變化的基本向度

進入20世紀(jì)90年代后半期，在高等教育全球競爭加劇的背景下，日本大學(xué)發(fā)展內(nèi)外交困，教授會自治的弊端愈加突顯，向高效的管理經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)型是日本大學(xué)推進其發(fā)展進程的當(dāng)務(wù)之急［36］。由此，在日本政府的引導(dǎo)下，日本大學(xué)教授會改革的總體方向被確立為重新審視教授會主導(dǎo)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，建立以校長為中心的治理體制，并通過理順多元主體間的責(zé)權(quán)關(guān)系，加強對教授會責(zé)權(quán)行使的評價和監(jiān)督，以促進大學(xué)的高效靈活運轉(zhuǎn)。

（一）強化以校長為中心的組織建設(shè)，建立自上而下的大學(xué)管理運營體制

為扭轉(zhuǎn)日本大學(xué)決策效率低下的局面，日本政府對以教授會為中心的大學(xué)管理運營體制進行改革，推動建立以校長為中心的治理體制，明確校長負有最終責(zé)任的決策方式。在正式落實改革之前，日本政府在1963年中央教育審議會（以下簡稱中教審）報告《關(guān)于大學(xué)教育改善的報告》［37］、1987年《臨時教育審議會關(guān)于教育改革的第三次報告》［38］、1998年大學(xué)審議會《關(guān)于21世紀(jì)的大學(xué)形象和今后的改革方略——在競爭環(huán)境中個性閃耀的大學(xué)》［39］等多次政策討論中提出有關(guān)變革大學(xué)權(quán)力方面的改革建議。雖然諸多提案在長時間內(nèi)并沒有形成定論或付諸實施，但改革路向逐漸清晰化和具體化，為由教授會中心向校長中心的運營體系改革作了重要的鋪墊。

在上述一系列討論的基礎(chǔ)上，日本政府首先對國立大學(xué)內(nèi)部的責(zé)權(quán)關(guān)系和運行機制進行正式改革。以1999年《國立學(xué)校設(shè)置法》和《教育公務(wù)員特例法》的修改為契機，日本國立大學(xué)開始推進從以教授會為中心向以校長為中心的組織轉(zhuǎn)型。該法令修正從高效、綜合地發(fā)揮大學(xué)功能的宗旨出發(fā)，明確教授會在教學(xué)研究方面的責(zé)權(quán)，將原法令中多次出現(xiàn)但所指不同的“大學(xué)管理機構(gòu)”等模糊化表達對應(yīng)到校長、理事長、評議會、學(xué)部長等具體的責(zé)權(quán)主體，突出校長和學(xué)部長的職權(quán)，以確保國立大學(xué)決策系統(tǒng)的靈活性，提高國立大學(xué)組織體制的效率［40］。然而，直至國立大學(xué)法人化改革前，校長、作為校級審議部門的評議會以及各組織單位設(shè)置的教授會三者在教學(xué)和管理事務(wù)上仍存在責(zé)權(quán)不清、決策低效等問題［41］。

2004年，國立大學(xué)的法人化改革打破了教授會的中心地位，加強了大學(xué)自上而下管理［42］，由此，日本國立大學(xué)的管理運營模式發(fā)生了根本性的變化。國立大學(xué)根據(jù)《國立大學(xué)法人法》［43］設(shè)立國立大學(xué)法人，引入了基于“民間構(gòu)思”（民間企業(yè)管理）的理事會制度，實現(xiàn)了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重組，國立大學(xué)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、審議權(quán)和監(jiān)督權(quán)的歸屬也更加明晰。國立大學(xué)的權(quán)力分配格局被重新洗牌，校長對教學(xué)和行政管理負有最終責(zé)任，教授會的責(zé)權(quán)被分化。在決策機制方面，國立大學(xué)法人化改革引入合議制，通過校長權(quán)力的強化以及校外力量的加入等方面的調(diào)整，以校長為首的理事會成為大學(xué)的最高決策機構(gòu)，保障國立大學(xué)在校長掌舵下進行管理運營。該大學(xué)管理運營制度的改革也影響至私立大學(xué)。2004年修訂的《私立學(xué)校法》強化了理事會的權(quán)力，明確理事會是大學(xué)的最終決策機構(gòu)。學(xué)部、學(xué)科以及課程等相關(guān)事宜無須經(jīng)過教授會討論，可直接由理事會決策［44］，由此縮小了教授會的責(zé)權(quán)范疇。

國公立大學(xué)法人化和《私立學(xué)校法》修改后的十年間，日本大學(xué)在應(yīng)對社會需求的表現(xiàn)上仍存在諸多問題，從而引發(fā)了政財界要求大學(xué)加強校長領(lǐng)導(dǎo)力的呼聲。對此，日本政府通過修訂法案強化校長輔助體系，進一步完善以校長為中心的治理體制，以充分發(fā)揮校長的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)作用。中教審大學(xué)分科會于2014年2月通過了《關(guān)于大學(xué)治理改革的推進（審議總結(jié)）》（以下簡稱《審議總結(jié)》）［45］，提出在現(xiàn)行治理體制下，基于校長和理事會負有最終管理責(zé)任的宗旨，各大學(xué)有必要明確責(zé)權(quán)所在，對內(nèi)部規(guī)則進行總體檢查，重新審視不負有責(zé)任的部門參與決策過程的方式，構(gòu)建校長戰(zhàn)略性領(lǐng)導(dǎo)的治理體制。此后公布的《學(xué)校教育法》修正案首次正式強調(diào)了副校長和行政管理人員的責(zé)權(quán)，準(zhǔn)許副校長受命掌管公務(wù)，幫助校長將精力集中于大學(xué)中長期愿景的制定和運營方針。該修正案也指出在大學(xué)運營相關(guān)事務(wù)中，行政管理人員與教師權(quán)力平等，都可以參與大學(xué)的運營［46］。在以校長為中心的多元權(quán)力主體共治的機制下，教授會的責(zé)權(quán)范圍被縮小。

（二）健全大學(xué)治理的法律規(guī)范，明確教授會的責(zé)權(quán)所在

針對教授會責(zé)權(quán)不一的問題，1995年大學(xué)審議會《關(guān)于大學(xué)運營的順利化》報告和1998年大學(xué)審議會《關(guān)于21世紀(jì)的大學(xué)形象和今后的改革方略——在競爭環(huán)境中個性閃耀的大學(xué)》都提出了精簡教授會審議事項的建議，但一直沒有得到明確的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，日本政府通過后續(xù)多次改革對教授會的責(zé)權(quán)進行了逐步細致的規(guī)范。

其一，明確將教授會定位為大學(xué)的審議部門，重申其主要職責(zé)是回應(yīng)校長的咨詢而非決策。為了解決大學(xué)決策中責(zé)權(quán)所在不一致的問題，2012年經(jīng)濟同友會提出明確教授會責(zé)權(quán)的建議，強調(diào)教授會作為校長的咨詢部門應(yīng)僅就教育和研究的重要事項提供意見［47］。日本政府接受了相關(guān)建議并將其納入行政會議的提案，后經(jīng)七次審議，最終中教審大學(xué)分科會于2014年2月通過《關(guān)于大學(xué)治理改革的推進（審議總結(jié)）》，提出確立校長領(lǐng)導(dǎo)力和明確教授會職責(zé)的改革方向［48］。2014年文部科學(xué)省公布《修正學(xué)校教育法及國立大學(xué)法人法的一部分的法律》，對《學(xué)校教育法》和《國立大學(xué)法人法》的部分內(nèi)容進行修正，增補了《學(xué)校教育法》第93條中教授會“審議重要事項”的兩項條目，明確教授會是對教育研究相關(guān)事項進行審議的部門，教授會與行使決定權(quán)的校長是對其陳述意見的關(guān)系［49］。此后，施行通知對教授會作為審議部門的性質(zhì)作了詳細解讀，強調(diào)“審議”按字義是指討論，并無決定權(quán)的含義［50］。這一系列法律的修訂重申了教授會和校長在決策過程中的責(zé)權(quán)，明確了校長擁有最終決策權(quán)。

其二，縮小教授會的權(quán)力范圍，剝離人事與財政管理權(quán)，將教授會的審議事項范疇限定為教學(xué)和研究方面。2004年《國立大學(xué)法人法》出臺，教師人事由教授會決議轉(zhuǎn)為由校級評議會評議，校長也由選舉會產(chǎn)生［51］，教授會在教師選拔和校長選舉的人事權(quán)被取消。國立大學(xué)及公立大學(xué)在法人化后，《教育公務(wù)員特例法》有關(guān)教師的錄用、升任、調(diào)任、降任、免職、懲戒的規(guī)定不再適用，在教師聘用等事宜上，法律不賦予作為審議部門的教授會決策權(quán)［52］?！秾徸h總結(jié)》對“重要事項”進行了細致解釋，指出教授會是根據(jù)《學(xué)校教育法》設(shè)置的部門，《學(xué)校教育法》是規(guī)定大學(xué)教學(xué)方面的法律，而非《國立大學(xué)法人法》和《私立學(xué)校法》等規(guī)范大學(xué)管理方面的法律，因而此法確立的教授會審議事項應(yīng)僅限于與教育研究有關(guān)的事項［53］?；诖?，2014年《學(xué)校教育法》修改案中第93條對原法令中的“審議重要事項”進行了細化，將教授會的審議事項限定在“與教育研究有關(guān)的事項”。此后的法律修改通知強調(diào)“與教育研究有關(guān)的事項”也可能包含與管理密切相關(guān)的事項，但教授會始終要從與教育研究有關(guān)的專業(yè)觀點發(fā)表意見。關(guān)于教師人事安排，應(yīng)分為教師教育研究業(yè)績的審查和教師崗位的安排兩部分來考慮，前者應(yīng)由教授會等教師組織進行審議，后者應(yīng)由校長或設(shè)置者從全校角度來決定，校長可就“教師崗位的安排”聽取教授會的意見［54］。自此，在法律層面教授會的審議事項中排除了管理事項，明確教職員工的人事工資和預(yù)算的編制分配、學(xué)部學(xué)科組織重組等管理事項由校長和理事長決策［55］。

其三，拓寬教授會的設(shè)置單位，吸納更廣泛群體加入教授會參與合議。二戰(zhàn)后初期，日本新制大學(xué)繼承了舊帝國大學(xué)以學(xué)部為基本單位設(shè)立教授會的傳統(tǒng)［56］，《學(xué)校教育法》也將在學(xué)部設(shè)置教授會作為慣例。2014年，《審議總結(jié)》重新審視教授會的設(shè)置單位，明確在法律層面“教授會”是以教授為中心的教師團體合議制審議機構(gòu)，教授會的設(shè)置單位不必僅限在學(xué)部或研究科，可以考慮由全體教師構(gòu)成的全校教授會、按學(xué)科和專業(yè)設(shè)置的教授會、教育課程編成委員會和教師人事委員會等按功能組織的教授會等多元形式［57］。設(shè)置單位不受限制后，教授會的發(fā)展更為多樣，能夠吸納并整合更廣泛群體的民主意見，促進教授會職權(quán)的有效發(fā)揮。

（三）加強對教授會責(zé)權(quán)的監(jiān)察，保障改革的實踐力度

為了保障大學(xué)治理改革的實施成效，日本政府提出有必要從監(jiān)察、中期目標(biāo)和中期評價、自我檢查和評價以及認證評價跟進大學(xué)治理改革的進展情況［58］，其對教授會責(zé)權(quán)改革實施情況的追蹤也在各類監(jiān)察與評價中有所體現(xiàn)。

文部科學(xué)省對教授會改革的監(jiān)察主要著眼于各大學(xué)教授會的責(zé)權(quán)是否符合法律修正的宗旨。為確保大學(xué)切實落實2014年《學(xué)校教育法》修改案所明確的各項改革事項，日本文部科學(xué)省頒布了《學(xué)校教育法施行規(guī)則及國立大學(xué)法人法施行規(guī)則的部分修改省令》（簡稱《文科高第441號通知》），要求各大學(xué)在法律實施日之前向全校教職員工廣泛宣傳和貫徹法律修改的宗旨，并在此基礎(chǔ)上對照法律檢查和修改本校內(nèi)部章程，而校長對校務(wù)的最終決定權(quán)是此次檢查的重點事項。國立大學(xué)法人和公立大學(xué)法人需關(guān)注在教師聘用問題上法律不賦予教授會決策權(quán)。大學(xué)需要在其官方主頁上公布教授會的議事概要，作為監(jiān)督大學(xué)教授會運行情況的重要參考［59］。

在監(jiān)察與評價中，文部科學(xué)省特別強調(diào)國立大學(xué)法人需依據(jù)文部科學(xué)大臣制定的治理改善目標(biāo)，在中期目標(biāo)和中期計劃中體現(xiàn)其明確教授會責(zé)權(quán)和強化校長領(lǐng)導(dǎo)的具體舉措，通過自我檢查和評價、國立大學(xué)法人評價等對具體治理改善狀況進行適當(dāng)?shù)脑u價，以保證改革的實效性［60］。此外，根據(jù)《學(xué)校教育法》，所有大學(xué)都有義務(wù)接受通過文部科學(xué)大臣認證的機構(gòu)的評價，教授會責(zé)權(quán)調(diào)整的落實情況也被納入第三方認證評價體系。雖然不同的評估機構(gòu)的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)存在差異，但包括大學(xué)評估學(xué)位授予機構(gòu)（NIAD）［61］、大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會（JUAA）［62］、日本高等教育評價機構(gòu)（JIHEE）［63］、短期大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會（JACA）［64］在內(nèi)的認證評價機構(gòu)都將教授會的責(zé)權(quán)明確設(shè)定為評價項目。然而，參照2014年《學(xué)校教育法》修正案以及《文科高第441號通知》，各評價機構(gòu)的項目描述各不相同，主要集中在教授會作為審議部門的職能發(fā)揮的適當(dāng)性，以及教授會責(zé)權(quán)和校長責(zé)權(quán)的明確化。

三、日本大學(xué)教授會責(zé)權(quán)變化的影響

整體而言，日本大學(xué)治理改革中針對教授會責(zé)權(quán)的調(diào)整舉措實施至今，經(jīng)過漸進式的階段性推進，教授會的責(zé)權(quán)得以明確，這在一定程度上保障了日本大學(xué)的高效統(tǒng)籌和決策。然而，在大學(xué)管理運營的具體情境中，教授會和校長的權(quán)力掣肘現(xiàn)象依然存在，教授會責(zé)權(quán)的調(diào)整在取得一定成效的同時，也與預(yù)期目標(biāo)存在一定差距。

首先，教授會的責(zé)權(quán)調(diào)整改變了日本大學(xué)權(quán)力過度集中于底部組織結(jié)構(gòu)的問題，校級組織對大學(xué)管理運營的統(tǒng)籌得以強化，保障了基于大學(xué)整體發(fā)展的決策效率和多部門的協(xié)同合作。以國立大學(xué)為例，自國立大學(xué)法人化改革以來，始于明治時期的傳統(tǒng)大學(xué)管理體制開始變革［65］，國立大學(xué)的決策體系發(fā)生了根本性的變革。教授會責(zé)權(quán)范圍的調(diào)整為校長的領(lǐng)導(dǎo)提供了空間，大學(xué)決策權(quán)的集中使得校長擁有更多的支配權(quán)，校長作為理事長可以在理事會授權(quán)的整體決策框架內(nèi)獨立行使職權(quán)，承擔(dān)協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部及與外部諸多利益關(guān)系的責(zé)任，有效駕馭全局［66］。日本文部省《關(guān)于國立大學(xué)法人化后的現(xiàn)狀和課題》的調(diào)查結(jié)果顯示，法人化后，57%的國立大學(xué)認為教學(xué)研究部門和管理部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)性得到提升［67］。特別是在改革加速期的基礎(chǔ)上，在校長的領(lǐng)導(dǎo)下，國立大學(xué)法人能夠發(fā)揮自身的優(yōu)勢和特點，致力于教學(xué)研究的質(zhì)量提升和業(yè)務(wù)運營的改善和效率化。

其次，《國立大學(xué)法人法》的頒布以及《學(xué)校教育法》《私立學(xué)校法》等法律的修正變更了教授會所依據(jù)的法律框架，祛除了長久以來法律規(guī)定不清晰的頑疾，為教授會責(zé)權(quán)的明確提供了有章可循的保障。但與此同時，現(xiàn)實情境的復(fù)雜性也導(dǎo)致相關(guān)法令在大學(xué)運作中無法充分發(fā)揮應(yīng)有的法律效力。雖然日本大學(xué)治理改革嘗試在法律上規(guī)范教授會在教學(xué)研究相關(guān)事項上的審議職權(quán)，有意厘清教學(xué)和行政管理的責(zé)權(quán)邊界，但大學(xué)教學(xué)研究和行政管理兩個責(zé)權(quán)范疇在一些事項中存在交叉。諸如招生和人才培養(yǎng)等問題，既關(guān)系到大學(xué)整體發(fā)展規(guī)劃的管理事項，又與教學(xué)研究緊密相關(guān)，難以完全劃定問責(zé)邊界，教授會在實踐中不免陷入有法難依的困局。在現(xiàn)行的《國立大學(xué)法人京都大學(xué)組織規(guī)章制度》［68］中，教授會依然對研究所所長的選聘和解聘，以及特聘教職員的錄用、晉升和懲戒處分等相關(guān)事項有審議權(quán)。此外，由于教授會自治的文化根深蒂固，教授會在行使職權(quán)時存在路徑依賴和變革惰性，使法令難以執(zhí)行到位，在很大程度上制約著校長決策權(quán)的發(fā)揮。

最后，多元監(jiān)察與評價方式促使大學(xué)公開教授會責(zé)權(quán)的行使情況，在保障教授會職能履行方面發(fā)揮了重要作用，但監(jiān)督和評價的實效性還有待提升。以九州大學(xué)為例，其三階段的中期目標(biāo)表明了對教授會責(zé)權(quán)的明確化和對校長領(lǐng)導(dǎo)職能的逐步強化。九州大學(xué)根據(jù)治理改革的法令修正，對以大學(xué)準(zhǔn)則（學(xué)則）為首的共194部校內(nèi)規(guī)章等進行修訂、制定和廢止，并修改了受教育公務(wù)員特例法影響的所有條文，精查教授會的審議事項，保障校長對部長的任命和教師聘用的最終決定權(quán)［69］。在改革的推動下，日本高等教育領(lǐng)域的認證評價機構(gòu)可依據(jù)各自的定性指標(biāo)，對大學(xué)提交的包含教授會自評報告進行文件審查和現(xiàn)場審查，大學(xué)自評報告、附錄資料以及最終評估結(jié)果在認證評價機構(gòu)的官方主頁對外公開，相關(guān)評價機構(gòu)持續(xù)跟蹤受評大學(xué)的改進情況。2022年東京大學(xué)接受了學(xué)位授予和大學(xué)改革支援機構(gòu)（NIAD－QE）的評價，NIAD－QE評估了其所提供的有關(guān)教授會審議的15項重要事項的詳盡描述和說明，認定東京大學(xué)教授會改革的各項指標(biāo)均滿足評價標(biāo)準(zhǔn)［70］。

監(jiān)督和評價在推動教授會職能發(fā)揮合理化的同時，也存在一些問題。一方面，從評價內(nèi)容來看，相關(guān)評價中關(guān)涉教授會職能的條目尚不完善，并未與已有法律條文形成一一對應(yīng)關(guān)系，并且不同大學(xué)評價制度的評價標(biāo)準(zhǔn)不一致，各大學(xué)教授會的改革落實與政府預(yù)期存在差異。以認證評價為例，尚無認證評價機構(gòu)將教授會設(shè)置單位多樣性及審議事項的透明化兩項內(nèi)容列入評價項目中。認證評價標(biāo)準(zhǔn)的不完善造成了改革導(dǎo)向上的內(nèi)容減損，各大學(xué)在根據(jù)自選認證評價機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)落實教授會責(zé)權(quán)調(diào)整時，會造成改革落實成效的參差。根據(jù)2023年6月的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2014年《學(xué)校教育法》修改案要求所有大學(xué)對包括教授會在內(nèi)的內(nèi)部規(guī)則進行總體檢查開始，全日本806所大學(xué)中僅有190余所大學(xué)在其官方主頁公布了教授會的會議紀(jì)要，并且多是國立大學(xué)和公立大學(xué)［71］。雖然文部省將這一評估結(jié)果作為給予高校績效撥款的參照條件，但不同于國立和公立大學(xué)對政府運營補助金的依賴［72］，私立大學(xué)的主要資金來源是學(xué)生學(xué)費，來自政府的日常經(jīng)費補助金不到一成［73］，政府的各項監(jiān)察舉措對私立大學(xué)的約束力不強。另一方面，從評價效果來看，相關(guān)評價對教授會的職責(zé)和審議事項的考察大多停留于表象的簡單列舉，無法深入教授會責(zé)權(quán)行使的具體情況、審議的具體過程以及在決策過程中職能的發(fā)揮，審議的透明性有待進一步考證。大學(xué)教授會職能信息公開的程度有限，社會主體往往無法觸及各大學(xué)教授會的有效信息，因而也難以真正發(fā)揮實質(zhì)性的監(jiān)督作用。雖然日本政府要求大學(xué)公開其教授會職權(quán)的行使情況，但是對于不同利益主體而言，大學(xué)信息的有效獲取仍較為困難，對大學(xué)了解不足的學(xué)生、家長或其他相關(guān)人士即便登錄大學(xué)主頁可能也無法捕捉到必要信息［74］，教授會職能行使的信息公開存在流于表面和形式的風(fēng)險。

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The Motivation， Direction， and Effectiveness of Changesin the Responsibilities and Powers of Japanese Faculty Meetingsfrom the Perspective of University Governance Reforms

Abstract： In response to the rapid changes in the complex environment and social needs， the Japanese government has issued a series of policies and regulations to promote the reform of university governance since the 1990s， among which the adjustment of the responsibilities and powers of faculty meetings was an important move. The inconsistency of responsibilities and powers of internal organizations and the conservative culture of the Japanese universities， as well as the imperfection of external legal system yet led to the ambiguous relationship between the responsibilities and powers of faculty meetings， which impeded effective decision-making. Accordingly， the reform of Japanese university governance made three major adjustments around the issue of responsibilities and powers of faculty meetings： first， improving the internal power structure of the university and establishing a top-down management and operation system; second， improving the construction of laws and regulations to standardize the responsibilities and powers of the faculty meetings; and， third， strengthening the supervision of the responsibilities and powers of the faculty meetings to guarantee the strength of the reform in practice. In the reform of Japanese university governance， the initiative of adjusting the responsibilities and powers of the faculty meetings has been somewhat effective， while also falling short of the expected goals.

Key words： Japanese university governance; faculty meeting; responsibilities and powers; internal governance structure