為貫徹落實黨的二十大關于完善生態(tài)保護補償制度的要求，國務院近日出臺了《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》），這是我國生態(tài)環(huán)境立法回應全面建設美麗中國的重大舉措，也是生態(tài)文明法治建設取得的又一項重要成果?！稐l例》關于地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償?shù)囊幌盗兄贫纫?guī)定，針對大國跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理難題提供了中國方案、貢獻了中國智慧，這對于踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，促進不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，探索高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展同步推進，全面建設美麗中國都將產(chǎn)生積極而又深遠的影響。

一、我國橫向生態(tài)保護補償機制建設的實踐概況

（一）江河流域橫向生態(tài)保護補償機制建設快速發(fā)展

流域是以自然屬性為基礎，自然屬性與社會屬性結合的一種復雜生態(tài)系統(tǒng)。在地理學或者經(jīng)濟學意義上，流域可以分為上下游、左右岸和干支流等地區(qū)。受制于區(qū)位差異、產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制以及國家政策不同，流域上下游、左右岸和干支流地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展存在較大差異，迫切要求建立一定利益補償機制以解決利益失衡狀況。在上級政府及其職能部門組織協(xié)調(diào)之下，流域上下游、左右岸和干支流地區(qū)相關地方人民政府之間自主協(xié)商，建立了一個個利益平衡、發(fā)展協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)共謀與生態(tài)環(huán)境共建、共治和共享相結合的流域橫向生態(tài)保護補償機制。繼流域橫向生態(tài)保護補償“新安江模式”取得顯著生態(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟效益之后，在國家政策加持之下，長江黃河主要支流、赤水河、東江、灤河、酉水、淥水、滁河等跨20多個省界流域（河段）相繼建立橫向生態(tài)保護補償機制，有力推動了各個流域生態(tài)環(huán)境綜合治理以及不同地區(qū)綠色低碳發(fā)展。

（二）長江、黃河全流域橫向生態(tài)補償機制建設逐漸成型

長江、黃河是中華民族的母親河，具有特殊的政治定位和重要法律地位。國家高度重視長江、黃河流域橫向生態(tài)保護補償機制建設工作。在長江流域，2018年，財政部等頒發(fā)《中央財政促進長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復獎勵政策實施方案》，按照“早建早補、早建多補、多建多補”要求，對長江經(jīng)濟帶11個?。ㄊ校┲g建立橫向生態(tài)保護補償機制實施獎勵政策。2023年—2024年，湖北省分別與湖南省、江西省簽署長江流域（湘鄂段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議、長江流域（鄂贛段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議，標志著長江流域橫向生態(tài)保護機制建設正式進入新階段。在黃河流域，2020年，財政部等頒發(fā)《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，遵循“保護責任共擔、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”原則，圍繞促進黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、推進水資源節(jié)約集約利用兩個核心，支持引導沿黃九?。▍^(qū)）各地區(qū)加快建立全流域橫向生態(tài)補償機制。2021年—2024年，山東、河南先后簽署了黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)補償協(xié)議，推動黃河流域同心協(xié)力保護黃河生態(tài)環(huán)境的良好格局。

（三）重要生態(tài)要素以及重要生態(tài)功能區(qū)域橫向生態(tài)保護補償機制建設大膽創(chuàng)新

森林、濕地等重要生態(tài)要素以及重要生態(tài)功能區(qū)域在減緩氣候變化、控制水土流失和土地退化、保護生物多樣性以及實現(xiàn)人與自然和諧共處等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。森林、濕地等重要生態(tài)要素和重要生態(tài)功能區(qū)域橫向生態(tài)保護補償機制也在努力探索之中，極大促進了森林、濕地等重要生態(tài)要素以及重要生態(tài)功能區(qū)域的保護與開發(fā)利用。較為典型的主要有，2018年《重慶市實施橫向生態(tài)補償提高森林覆蓋率工作方案（試行）》，在明確全市森林覆蓋率指標基礎上，在森林覆蓋率達到標準區(qū)域與未達到標準區(qū)域之間建立自愿交易平臺，采用市場化手段或者補償協(xié)議方式實施橫向生態(tài)保護補償，極大提高了該市森林覆蓋率。

（四）重大引調(diào)水工程對口協(xié)作機制建設日臻成熟

重大引調(diào)水工程能夠為水資源短缺的受水區(qū)提供源源不斷的可靠水源，從而滿足他們生活用水、生態(tài)用水以及部分生產(chǎn)用水需求，在極大改善受水區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的同時，也為他們經(jīng)濟社會發(fā)展提供源源不斷動力和生態(tài)環(huán)境承載力。以南水北調(diào)對口協(xié)作機制為例，“十三五”以來，國家發(fā)展改革委等部門深入學習貫徹習近平總書記關于南水北調(diào)工作的重要論述，全面貫徹黨中央、國務院決策部署，積極推動京津兩市與鄂豫陜?nèi)∩钊雽嵤兜そ趲靺^(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案》，緊緊圍繞保水質(zhì)、強民生、促轉(zhuǎn)型這一主線，扎實推進南水北調(diào)中線工程水源地地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、改善公共服務等。據(jù)統(tǒng)計，京津兩市累計安排協(xié)作資金約40億元，有力保障了“一庫清水永續(xù)北送”，南水北調(diào)對口協(xié)作機制建設取得明顯成效。

二、《條例》建立橫向生態(tài)保護補償機制的必要性

（一）有效協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展以及全面建設美麗中國的制度保障

通過建立健全橫向生態(tài)保護補償機制，生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)，流域上下游、左右岸、干支流地區(qū)等不同區(qū)域之間實現(xiàn)了良性互動，前者獲得了一定的經(jīng)濟利益回報，后者獲得了相應的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，因為利益交換而使不同區(qū)域各自利益得到滿足，且使共同利益或者整體利益得以有效增進，客觀上能夠促進不同區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。《中共中央 國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確指出，不斷完善橫向生態(tài)保護補償機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，穩(wěn)定的經(jīng)濟利益回報就會持續(xù)性激勵生態(tài)保護地區(qū)、流域上游地區(qū)深入推進綠色低碳發(fā)展，全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，不斷增強生態(tài)系統(tǒng)服務功能，如此一來，美麗河湖、美麗山川、美麗鄉(xiāng)村就會相繼涌現(xiàn)，全面建成美麗中國自然水到渠成?！吨泄仓醒?國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》明確指出，深化橫向生態(tài)保護補償機制建設，為全面建成美麗中國提供堅實制度保障。

（二）有效鞏固橫向生態(tài)保護補償制度建設成果的內(nèi)在要求

制度實踐層面，在流域橫向生態(tài)保護補償“新安江模式”引領下，各地蓬勃開展的實踐探索逐漸形成了以生態(tài)保護補償為抓手，以生態(tài)環(huán)境保護為根本，以優(yōu)勢互補為基礎，以綠色發(fā)展為路徑，以體制機制建設為保障，以互利共贏為目標的制度新范式，有效破解了大國跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理面臨的特有難題。在政策制度層面，我國相繼頒行《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補償機制的指導意見》《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》《關于推進丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作的通知》等，初步搭建了我國橫向生態(tài)保護補償制度框架體系。為鞏固現(xiàn)有橫向生態(tài)保護補償機制建設的重要成果，有必要全面系統(tǒng)總結橫向生態(tài)保護補償成熟經(jīng)驗，將經(jīng)過實踐驗證、行之有效的政策制度盡快上升為行政法規(guī)層面予以固化，盡快從“政策之治”轉(zhuǎn)向“法律之治”，才能有效保障各方預期利益，實現(xiàn)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)之間的良性互動。

（三）主動回應橫向生態(tài)保護補償實踐面臨問題的客觀需要

實踐探索表明，橫向生態(tài)保護補償涉及中央與地方在橫向生態(tài)保護補償領域的事權與支出責任劃分等重大議題；涉及生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)或者流域上下游、左右岸、干支流地區(qū)的利益訴求差異以及信任合作脆弱等疑難問題；涉及不同政府職能部門之間分工基礎之上的協(xié)作困難等議題，上述任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會導致橫向生態(tài)保護補償機制難以建立，業(yè)已建立的橫向生態(tài)保護補償機制難以有效運行。從解決實踐難點、痛點和堵點出發(fā)，迫切需讓橫向生態(tài)保護補償機制在法治軌道上有序運行，如此才能使橫向生態(tài)保護補償機制成為一個“有效激勵與有力約束相互結合”的組織法行為法機制，一種“地方利益與共同利益相互促進”的利益分配機制，一種“分配正義與矯正正義相互補充”的空間正義實現(xiàn)機制。

三、《條例》橫向生態(tài)保護補償制度規(guī)定的主要內(nèi)容

（一）明確規(guī)定建立橫向生態(tài)保護補償機制的國家義務

《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國濕地保護法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等國家法律針對建立橫向生態(tài)保護補償機制的國家義務先后均作出了規(guī)定?！稐l例》在全面梳理國家法律規(guī)定基礎之上，明確提出建設橫向生態(tài)保護補償機制過程中存在著兩項國家義務，一是國家指導義務，二是國家鼓勵義務?！稐l例》還明確了國家義務履行的具體路徑。其中，國家指導義務有賴于國務院及其職能部門實施制度供給以及組織、協(xié)調(diào)等行政指導活動而得以履行；國家鼓勵義務可以通過中央財政轉(zhuǎn)移支付、通報表彰、項目優(yōu)先安排等行政措施而得以履行。為了有效完成橫向生態(tài)保護補償機制建設目標進度，《條例》同時要求上級政府及其職能部門應當結合生態(tài)保護實際需要，提前介入，積極斡旋、居中協(xié)調(diào)，加快推動下級地方政府之間建立橫向生態(tài)保護補償機制。

（二）明確規(guī)定橫向生態(tài)保護補償機制的適用范圍

談及橫向生態(tài)保護補償?shù)倪m用范圍，人們更多將其與流域進行掛鉤。實際上，橫向生態(tài)保護補償適用范圍較為廣泛?！稐l例》根據(jù)國家法律政策規(guī)定精神，結合各地實踐探索，采用“列舉+概括+強調(diào)”的法技術方式，細化了橫向生態(tài)保護補償?shù)倪m用范圍。其中，江河流域上下游、左右岸、干支流所在地區(qū)的橫向生態(tài)保護補償實踐，以“新安江模式”為代表，從流域生態(tài)系統(tǒng)的整體出發(fā)，結合自身自然稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，建立了“成本共擔、利益共享、合作共治”的流域橫向補償模式。一些地區(qū)針對森林、濕地等重要生態(tài)要素或者重要生態(tài)功能區(qū)域開展橫向生態(tài)保護補償實踐探索，也取得了不錯的生態(tài)效果和社會效果，《條例》也將探索的創(chuàng)新舉措及時予以固化。為了持續(xù)性激勵重大引調(diào)水工程水源地政府及民眾生態(tài)環(huán)境保護的積極性，有效調(diào)動受水區(qū)支持水源地經(jīng)濟社會發(fā)展的主動性，國家相繼建立了系列重大引調(diào)水工程對口協(xié)作機制，《條例》希望通過資金補償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對口協(xié)作等方式，實現(xiàn)水源地與受水區(qū)的共建、共治和共享。

（三）明確規(guī)定橫向生態(tài)保護補償協(xié)議的主要內(nèi)容

所謂橫向生態(tài)保護補償協(xié)議（以下簡稱“補償協(xié)議”）是指，在上級政府及其職能部門指導之下，以平等協(xié)商為基礎，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，以補償資金支付或利益交換為核心，生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)相關地方政府簽署的具有法律約束力的區(qū)域合作協(xié)議。它具有主體特定性、地位平等性、目的行政性、利益交換性、協(xié)議要式性等特征。補償協(xié)議構成了橫向生態(tài)保護補償機制唯一的制度載體，標志著生態(tài)環(huán)境“行政治理”向“契約治理”的重大轉(zhuǎn)向。按照《條例》規(guī)定，補償協(xié)議主要內(nèi)容包括補償范圍、生態(tài)保護目標、生態(tài)保護責任、補償方式、協(xié)議期限以及違約責任等。在協(xié)商約定補償協(xié)議的主要內(nèi)容時，相關地方人民政府應當綜合考慮生態(tài)保護現(xiàn)狀、保護治理成本投入、生態(tài)保護成效以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況和財政承受能力等因素。當然，在不損害國家利益、社會公共利益以及第三人利益的情形下，相關人民政府也可就各自關心議題作出特別約定。

（四）明確規(guī)定了補償協(xié)議的履行規(guī)則

協(xié)議履行是補償協(xié)議法律效果的最集中體現(xiàn)，也是實現(xiàn)補償協(xié)議目標的主要手段。一旦簽訂補償協(xié)議，相關地方就必須嚴格履行。但各方主體履行補償協(xié)議的側重點是不同的，其中，生態(tài)保護地區(qū)履行協(xié)議的側重點在于，聚焦生態(tài)保護目標以及各項監(jiān)測、評判指標，落實各項生態(tài)保護措施，加大生態(tài)保護力度；受益地區(qū)履行協(xié)議的側重點在于，按照約定補償方式、補償標準以及補償進度相關安排等，積極支付補償資金或者主動對接履行其它補償方式。一旦補償協(xié)議履行過程中發(fā)生了爭議，《條例》授權相關人民政府通過自主協(xié)商方式解決履行爭議，這一規(guī)定顯然非常有利于盡快修補他們之間的信任、合作關系。但自主協(xié)商方式也有缺陷，因為這種方式?jīng)]有外力適當介入，造成爭議解決的實效性、權威性等存在不足。為此，《條例》明確規(guī)定，若相關地方人民政府之間無法自行協(xié)商解決爭議，需要報請共同的上一級人民政府協(xié)調(diào)解決。由共同的上一級政府介入補償協(xié)議履行爭議解決，基于權威性而形成的調(diào)解、裁決方案容易得到高度尊重和切實履行。

此外，《條例》還就補償協(xié)議續(xù)簽規(guī)則作出了明確規(guī)定。

良法是善治的前提，但徒法不足以自行?！稐l例》的落地生根，取決于中央政府及其職能部門如何圍繞行政指導、轉(zhuǎn)移支付、績效考核等手段打好協(xié)同“組合拳”，更取決于生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)、流域上下游地區(qū)“綠水青山就是金山銀山”“共建共治共享”等理念的深入人心，取決于跨行政區(qū)域相關地方人民政府生態(tài)環(huán)境合作治理、系統(tǒng)治理活動的常態(tài)化開展，離不開社會公眾以及新聞媒體的不懈監(jiān)督。

（作者為華中師范大學法學院教授）